China and the Arctic in the frame of the BRI

Regards géopolitiques v8n3, 2022

Olga Alexeeva

Frédéric Lasserre

Après avoir étudié et enseigné à Bordeaux, Paris, Tianjin, Pékin, Taipei et Québec, Olga V. Alexeeva a rejoint le département d’histoire de l’Université du Québec à Montréal (UQÀM) en 2012. Son projet de recherche actuel, soutenu par le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada (CRSH), explore les particularités de la modernité chinoise au 20e siècle. Senior Fellow au sein de China Institute, University of Alberta, elle est l’auteure de plusieurs articles scientifiques et grand public sur les différents aspects de la géopolitique et des relations internationales de la Chine. Ses dernières publications portent sur la stratégie de la Chine en Arctique et sur la coopération sino-russe dans le cadre du projet chinois Belt and Road Initiative (https://professeurs.uqam.ca/professeur/alexeeva.olga/).

Courriel : alexeeva.olga@uqam.ca

Frédéric Lasserre, professeur au département de Géographie de l’UIniversité Laval, est Directeur du CQEG et coordonne plusieurs projets de recherche sur l’Arctique, les Nouvelles routes de la soie et la géopolitique.

Courriel : frederic.lasserre@ggr.ulaval.ca

Abstract

China’s interest for the Arctic has elicited much debate over the past decade, some analysts underlining the potential threat China could constitute for Arctic States, others stressing the economic nature of China’s Arctic strategy. Indeed, China’s recent Arctic policy underlines its economic interests in the Arctic and desires to be included in the development of the region. But for a few mining ventures in Canada and in Greenland, China’s major investments are concentrated in the Russian Arctic. Over the past decade, the Sino-Russian cooperation in this region has emerged as one of the major topics of the bilateral negotiations between Beijing and Moscow on how to expand their comprehensive strategic partnership. Despite many joined statements on deepening of the Sino-Russian in the development of the Arctic energy resources, the concrete results of these ambitious plans are few.  In 2017, China has expanded its “Belt and Road Initiative” (BRI) to the Arctic thus deepening the close cooperation with Russia and other Arctic states to promote the development of Arctic infrastructure and resources.   Based on data from different Western and Chinese sources, this article will analyze the current Chinese investment patterns in the Arctic since 2012.

Keywords: Belt and Road, Arctic, China, Russia, cooperation.

Résumé

L’intérêt de la Chine pour l’Arctique a suscité de nombreux débats au cours de la dernière décennie, certains analystes soulignant la menace potentielle que la Chine pourrait constituer pour les États arctiques, d’autres insistant sur la nature économique de la stratégie arctique de la Chine. En effet, la récente politique arctique de la Chine souligne ses intérêts économiques dans l’Arctique et son désir d’être incluse dans le développement de la région. À l’exception de quelques entreprises minières au Canada et au Groenland, les principaux investissements de la Chine sont concentrés dans l’Arctique russe. Au cours de la dernière décennie, la coopération sino-russe dans cette région est devenue l’un des principaux sujets des négociations bilatérales entre Pékin et Moscou sur la manière d’étendre leur partenariat stratégique. Malgré de nombreuses déclarations conjointes sur l’approfondissement de la coopération sino-russe dans le développement des ressources énergétiques de l’Arctique, les résultats concrets de ces plans ambitieux sont peu nombreux. En 2017, la Chine a étendu son initiative « Belt and Road » (BRI) à l’Arctique, approfondissant ainsi la coopération étroite avec la Russie et d’autres États arctiques pour promouvoir le développement des infrastructures et des ressources arctiques. Sur la base de données provenant de différentes sources occidentales et chinoises, cet article analysera les modèles d’investissement chinois actuels dans l’Arctique depuis 2012.

Mots-clés : Belt and Road, Arctique, Chine, Russie, coopération.

In January 2018, China released its first Arctic White Paper (中国的北极政策) that presents the major axes of Beijing’s Arctic strategy. The document has attracted a lot of media attention both in the West and in Asia, and renewed concerns raised by some academic experts and many media commentators about a Chinese takeover of the Arctic. The Paper does not provide any detailed policy guidelines, mostly confirming the well-known Chinese interest for the economic development of various Arctic resources. Yet, one theme stands out in this otherwise very generic presentation – China’s ambition to tie the Arctic to its Belt and Road initiative (BRI) by using a “Polar Silk Road” to connect China to Europe through the Arctic Ocean (State Council Information Office of the PRC 2018).

The idea to extend the BRI to the Arctic reflects not only China’s recent shift to a more confident approach in pursuing its economic and geopolitical interests worldwide, but also Beijing’s desire to further strengthen and promote the bilateral economic ties with different Arctic states. Although Russia is currently the only BRI partner among the eight Arctic States and the largest recipient of Chinese Arctic investment, other States have also shown a certain interest in Beijing’s initiative. Even if the official joining of Canada and Scandinavian countries to the BRI seems unlikely in current geopolitical reality, the possibility of major Chinese investments for the development of new Arctic infrastructure and supply lines on their respective national territories was discussed since at least 2013. Indeed, initially, the extension of the BRI towards the polar region seemed to offer great local benefits, as many isolated areas and vulnerable Arctic communities could receive funding and logistical help, improve their outdated infrastructure and profit from the new economic opportunities thus created. But, at the same time, the geopolitical ramifications of the BRI, real or perceived, raised the question of the political implications of the Chinese investment in the Arctic that pushed the governments of the Arctic States to adopt a very cautious approach to the Chinese initiatives in the region.

Beijing’s growing enthusiasm for the use of the Northern Sea Route (NSR) and of the Northwest Passage (NWP) became apparent long before the publication of the Chinese Arctic White Paper. Shipping via shorter Arctic routes could give the Chinese cargo ships an opportunity to deliver goods to European and American consumption centers much faster without having to worry about sailing conditions in the Indian Ocean or problems related to passing through the Suez and Panama canals or Malacca Strait. Therefore, for the past decade, the Chinese were not only actively testing the feasibility of the Arctic shipping routes by sending commercial ships along the NSR and conducting scientific expeditions into the Russian and the Canadian Arctic, but also working on the design and the construction of ice-classed vessels, capable of operating in the Arctic waters. Unsurprisingly, perhaps, when the BRI started to gain momentum worldwide, Beijing decided to add the Arctic shipping routes to the global network of transport corridors and ports the Chinese are trying to develop (Alexeeva and Lasserre 2018, 279; Brady 2017, 3).

The exponentially growing Chinese interest in the development of the Arctic resources has been the focus of scholarly attention for quite some time, both in the West and in China. Some Western scholars examined factors that fuel Chinese ambitions in the Arctic (Jakobson 2010, 1-13; Alexeeva and Lasserre 2015, 271-292; Brady 2017), while others analyzed the bilateral cooperation between China and different Arctic states as well as its economic and geopolitical potential (Røseth 2014; Peng and Wegge 2015). Few Western experts have discussed possible impacts of the BRI on the development of the Arctic transit routes and resources extraction, often adopting an attitude of skepticism towards the potential of the BRI’s extension in the Arctic (Bennett 2014; Sørensen and Klimenko 2017; Gladkiy et al. 2020).

Chinese scholars, on the contrary, highlight the positive drivers for China’s involvement in the Arctic development and emphasize the economic and social benefits from the connexion of the polar region to the BRI project (Song and Wang 2014; Wang and al. 2015; Li and al. 2016; Liu 2016; Li et Dong 2021). In the majority of the publications, China is described as “a natural partner” for the Arctic countries as it has the ability to supply technologies and investments to back up their endeavour to develop Arctic resources and shipping routes.

In order to identify the scale of the Chinese involvement in major projects in the Arctic since 2012, we have assembled data from different Western and Chinese sources, which allows us to analyze the current Chinese investment patterns in the Arctic. Unfortunately, few details are available about the terms and conditions of the signed deals while different official statistics are often at odds with each other, so most of data is sourced from periodicals and academic publications. The comprehensive analysis of these sources revealed that Chinese participation in energy and infrastructure projects in the Arctic – their expense, scope, and anticipated value – are frequently misrepresented for many different motives, including geopolitical concerns. This paper examines how the Chinese idea to include the Arctic Ocean in the BRI first emerged and how it was perceived by different Arctic states, while assessing the first economic and political results of this initiative. This study will describe the current state of the projects realized within the framework of the BRI in the Arctic, explore various concerns expressed by different local and international actors on how this new Arctic dimension of the BRI may impact national economies and access first impacts of the war in Ukraine on China’s presence in the Arctic.  

  1. The theoretical setting: a revival for Mackinder?

Some authors (Lukin 2015; Blanchard & Flint 2017; Loy 2018; Sidaway and Woon 2018) have underlined a connection between Mackinder’s theory of the heartland (Mackinder 1904) and China’s Belt and Road Initiative. True, China’s depiction the six main corridors of the BRI (NDRC 2015) seem to underline a China-centric vision focusing on the development of corridors that radiate across Central Asia towards Europe and the Middle East, giving credence to the idea the control of the heart of the continent is essential. The articulation of land corridors with a Maritime Belt in the original project (2013) and the subsequent addition of the Polar Silk Road (2017) had other authors underline China’s strategy could be interpreted with both Mackinder’s and Spykman’s theories (Struye de Swielande 2016).

Mackinder (1904) and Spykman (1942) complementary theories are an effort to assess the role of space in the determination of State power. They reflect a very deterministic vision of geopolitics in which the control of place is paramount in itself for the development of power. This deterministic approach undermines their heuristic value and these theories have been criticized for their lack of scientific basis, but they remain widely read and debated, if only as a reflection on past geopolitical theories (Duroselle and Renouvin 1964; Frenkel 1992; Lorot 1995; Raffestin et al 1995; Heffernan 2000; Lasserre et al 2016), and at times as a way to retrospectively carry comparative analyses. The resurgence of narratives or scientific comparisons between Mackinder’s and Spykman’s theories and the Belt and Road Initiative underlines the relevance of revisiting these writings, if only for comparative analyses, especially in the frame of the rapprochement between China and Russia.

As far as Chinese initiatives in Central Asia are concerned, comparisons between the Belt and Road Initiative and Mackinder or Spykman theories are often put forth as the demonstration of a Chinese grand design for domination (Fasslabend 2015; Fallon 2015; Struye de Swielande 2016; Zhang 2017; Loy 2018). However, these theories do not explain China’s strategy: it would be very daring to assert that China’s strategy is a demonstration of the validity of Mackinder or Spykman’s proposals. This is even denied by China: Chinese Ambassador Liu noted how the OBOR/BRI initiative is being misinterpreted by some as confirming Mackinder’s heartland theory—that China is seeking to control the “pivot area” of Eurasia for geopolitical domination (Sidaway and Woon 2018:595) – and these very narratives are interesting to note and analyse.

What is more fruitful as a theoretical frame is the idea that the BRI, as a narrative, attests to a geopolitical vision (Huang 2015; Liu 2015; Astarita & Damiani 2016; Rolland 2017; Blanchard & Flint 2017; Tekdal 2018). This refers to the critical geopolitics or geographic school of geopolitics, approaches in which narratives and actions translate an actor’s representations and strategies (O’Thuatail 1996; Lasserre et al 2016).

2. A Synergy between China’s Arctic Policy and the BRI?

Over the past decades, despite being a non-Arctic state, China has become an active player in the Arctic. Since the late 1990s, Beijing has launched several polar expeditions (the first in 1999), established its own research station in the Arctic (2003) and realized many research projects in climatology, glaciology, oceanography and marine biology in partnership with several Arctic countries. Later on, the Chinese icebreaker, Xue Long (雪龙) sailed first across the NSR along the Russian coastline and, in 2017, navigated through Canadian Northwest Passage. A new icebreaker, the Xue Long 2, was launched in September 2018. In an effort to further justify the expansion of its national interests in the polar region, China introduced into the scientific and political discourse a new term to describe its geographical position towards the Artic – “a near-Arctic state” (近北极国家). The term “near-Arctic” is used to describe the areas situated in the close proximity to the Arctic Circle, for example, when studying the urban forest in the near-arctic cities of Nuuk in Greenland (240 km south of the Arctic Circle) or Reykjavik in Iceland (McBride and Douhovnikoff 2012: 115). The application of this term to China, whose territory is over 1 500 km south to the Arctic Circle, seems to be therefore geographically questionable and highly disputed.  Yet, this term has been widely promoted by Chinese scholars and media, which subsequently led to all kinds of ambiguous statements, including Xi Jinping’s referral to China as “polar great power” (极地强国) in his speech given in Hobart, Australia, in November 2014 (Brady 2017: 3).

Despite this dubious rhetoric, China has never voiced out any territorial claims in the Arctic based on this self-description as a “near” Arctic state. On the contrary, Beijing has repeatedly affirmed its respect for the sovereign rights and jurisdiction of Arctic countries. Nevertheless, by declaring itself “a near-Arctic state” in the official government publications and by effectively using scientific diplomacy, China successfully managed not only to legitimate its growing presence in the region but also to back up its desire to seek a greater role in Arctic governance. Indeed, China’s newly established and self-proclaimed scientific expertise in polar research and geographical right to be interested in the Arctic affairs allowed Beijing to support its application for the observer status at the Arctic Council in 2009. After facing years of hesitation and sometimes open opposition from other members of the Council, China’s request was finally granted in May 2013[1].

Although China insisted on the purely scientific nature of its interest in the Arctic, Chinese activities in the region quickly expanded to other areas. Throughout the 2000s, Beijing put a lot of effort to gradually build various economic partnerships with circumpolar states and made several important Arctic-specific investments.  For example, in 2008, China Oilfield Services, a subsidiary of China’s top offshore oil and gas state-run producer, CNOOC, purchased a Norwegian drilling rig company, Awilco Offshore. This deal gave China access to the Arctic drilling technology and equipment and helped the Chinese to build up their own competence in this very specific and important area of expertise. As a result, a decade later, China has become one of the main providers of the international oil field services whose position in the high-end North Sea drilling market seems to be quickly consolidating, enabling Chinese companies to enter the Arctic drilling market (Filimonova 2017; Zheng 2018).

These new economic developments reflect China’s raising concerns about securing energy supplies and exploring new shipping routes to sustain its rapidly growing economy. They are also a natural consequence of Beijing’s official policy of “Going Out” (走出去战). Implemented at the turn of the century, this policy encouraged Chinese enterprises to acquire assets and expand business overseas (Li and Cheong 2019: 163-164). Yet, this strategy did not always work as planned. The Chinese acquisitions abroad have often been marred by inefficiencies and setbacks because of the caveat of economic and geopolitical power projection by Beijing. For example, in 2007, PetroChina had to withdraw its support for the Enbridge Alberta to British Columbia pipeline project, because of the Ottawa’s reticence to open up the Canadian market for the big Chinese investment in strategic economic sectors (Scott 2007).  This reticence was fuelled by the growing public concern over the national security’s implications of the greater involvement of the Chinese State-Owned enterprises (SOEs) in Canada, hyped in the medias as agents of the political influence of the Chinese government abroad (Grant 2012: 18; Dobson 2014: 18-19).

If, in the beginning, Chinese companies mostly focused on acquiring different natural resources assets abroad and on getting access to international management expertise and technology, with the arrival of Xi Jinping, the priorities of the “Going Out” strategy have changed.  Industrial upgrade became one of the key-points of China’s national development strategy. This would help China to transition toward a more sustainable model of economic development based on higher value manufacturing and technology.  As a result, Chinese companies are now seeking not only to invest in the energy, mining, or infrastructure sectors overseas, but also to export Chinese equipment and higher value goods and services. In addition, these activities would also showcase China’s capability to innovate and its newfound competitiveness and creativity, thus contributing to Xi’s efforts to convey an image of China as modern power and benevolent economic world leader.

At the same time, since 2013, Beijing has been promoting the Belt and Road Initiative[2], an ambitious plan to connect China to the potential markets worldwide, as well as to help the Chinese government achieve its national development goals while relieving the growing challenge of overcapacity in domestic industries. Although the BRI’s main focus was to revive the Eurasian trading networks by constructing infrastructure along the land routes through Central Asia and the Middle East, it has also included a maritime route through Southeast  and South Asia, up to East Africa and the Mediterranean. By 2018, over 70 countries had expressed their interest in the BRI, hoping to benefit from this project and improve their national economic perspectives by attracting investment in the transportation, energy, infrastructure, financial and real estate sectors. The international aspirations of the BRI do not change the fact, however, that it remains effectively a Chinese initiative, to which few foreign companies have access. As is the case of the “Going Out” Policy, the BRI champions big Chinese SOEs, such as CNOOC, CNPC or Sinopec, encouraging them to become more efficient and competitive. However, it also gives the opportunity to the private Chinese sector to participate in the international projects through dynamic public-private partnerships implemented within the BRI official framework[3]. In many ways, the “Going Out” Policy and the BRI’s strategy are following the similar patterns and are probably meant to complement each other.

The Arctic region was not included in the first drafts of the BRI. However, as the project was rapidly transforming from logistically challenging and politically risky plan into the concrete program of activities and dynamic partnerships with an extensive financial support structure, the extension of the BRI to the Arctic became a viable idea. As some Chinese scholars argue, the Arctic is an important component of Eurasia and one of the main goals of the BRI is to promote the connectivity between different parts of this continent, from this perspective, it makes the perfect sense to associate the Arctic region to the BRI (Liu 2018). This could be interpreted as a revisiting of theories set forth by Mackinder or Spykman, however this is never mentioned by Chinese scholar. As was mentioned before, the BRI general scheme is evolving over time and gradually incorporates several older projects. It largely integrates transport corridors detailed as early as 1959 in the Trans Asia Railway project; it also extends towards and within Africa. Besides, the contemporary revival of trans-Asian rail transport in 2011 was not a Chinese initiative, but a corporate German project led by DB Schenker to address industrial logistical needs of European car and computer makers that had invested in China (Huang et al 2018: 124). The BRI thus can be interpreted as a largely opportunistic initiative, in the sense that the Chinese label many projects as BRI without necessarily reflecting a theoretical geopolitical reasoning beyond the desire to foster transport corridors between China and major European markets or resource-rich regions, but with a geopolitical project: fostering China’s strategic interests through transport connectivity trough and around Eurasia.

The idea to include the Arctic shipping routes into the global network of the Eurasian trading corridors seems to be publicly voiced out for the first time in 2014, when several Chinese scholars spoke about the possibility of embedding the NSR into the BRI at the 3rd China-Russia Arctic Workshop in Qingdao (Yagia and al. 2015: 47).However, during a press meeting in Moscow in 2017, China’s Foreign Minister Wang Yi said that, “China welcomes and supports the ‘Ice Silk Road’ initiative proposed by Russia” (Embassy of the PRC in the USA 2017), so the actual authorship of the idea is unclear. Gradually, it found its way into various official Chinese documents and joint Sino-Russian communiqués in which the NSR was conveniently re-christened as “Ice Silk road” or “Silk Road on Ice” (冰上丝绸之) in order to fit better the BRI’s official vocabulary. In May 2017, the “Vision for Maritime Cooperation under the Belt and Road Initiative” published by the Chinese State Oceanic Administration declared the Arctic Ocean being a potential “blue economic passage leading to Europe” that China envisions within the framework of the BRI (Xinhua 2017).

Finally, the Arctic White Paper further officialised the extension of the BRI towards the polar region by including the Arctic shipping routes under the new appellation of a “Polar Silk Road” and the joint sustainable and social development of the Arctic among the priorities of the initiative. The use of the official BRI-related terms (“humankind’s Community of Shared Destiny” [人类命运共同体]) throughout the document further increased the impression that China obviously ties its Arctic policy into the synergy of the BRI (State Council Information Office of the PRC 2018).

3. Chinese Investment Patterns in the Arctic

Since 2013, China’s investment in the Arctic has been slowly gaining momentum, growing in both the size and the scope of transactions (see table 1). Overall, Chinese investment in the Arctic has a highly dynamic character, with new deals regularly announced and old agreements and contracts being cancelled or changed in scale. Rosen and Thuringer estimate that, from 2005 to 2017, China has invested over US$ 1 400 billion in the national economies of the Arctic States, however this figure is inflated by the investments in the southern areas of these States, notably Canada, Russia and the United States. The actual investments in the Arctic area are about US$ 89,2 billion over the period 2012-2017 (Rosen and Thuringer 2017), a figure closed to the “nearly US$ 90 billion” quoted by Secretary of State Mike Pompeo in 2019 for the same period (Lelyveld 2019). The increasing physical presence of the Chinese companies in the Arctic was accompanied by subtle changes of the official rhetoric regarding China’s interests in the Arctic. While still insisting on the importance of the environmental and climatic research, Beijing has also named the development of the multilevel and mutually beneficial economic cooperation with circumpolar states as one of its priorities in the Arctic (Tang 2013). After emphasising its respect for the international rules and regulations, inherent rights of the Arctic states and the indigenous people, China has also argued that all non-Arctic states have a legal right to participate in the exploration in the Arctic high seas and international sea-bed areas (Zhang 2015).

Table 1. Major Chinese Arctic Investment (over US$ 1 billion), 2013-2019

YearCountrySectorValue (bn US$)Project description
2013RussiaEnergy4China National Petroleum Company (CNPC) bought 20% of the Yamal LNG project developed by Novatek
2014RussiaTechnology1.6CNOOC secured a deal to build equipment (36 core kit modules) for the Yamal LNG project
2015CanadaEnergy1Teekay Corporation got a loan from the Export-Import Bank of China to finance the construction of LNG vessels from shipyards in China
2015RussiaNatural resources1.3China Petroleum & Chemical Corporation (Sinopec) purchased a 10% stake in Sibur, Russia’s largest integrated gas processing and petrochemicals company. Sibur has 2 LPG tankers, transporting propane and butane via the NSR
2016GreenlandNatural resources2General Nice, one of China’s top coal and iron ore importers, took control of the Isua iron ore mine project
2016RussiaFinance12.1Export–Import Bank of China and China Development Bank (CDB) provided 15-year loans to Novatek to finance Yamal LNG project
2016NorwayNatural resourcesValue not publicly reportedElkem Bluestar bought Fesil Rana Metall AS (silicone producer) and its 33% shares in Nor-Kvarts AS, engaged in the exploitation of quartz ore
2016RussiaNatural resources1.3Silk Road Fund and Sinopec bought an additional 10% stake in SIBUR
2016RussiaEnergy1.1Silk Road Fund 9.9% of the Yamal LNG project, bringing the Chinese government’s indirect ownership to a third of shares
2016RussiaEnergy1.1Beijing Gas Group purchased a 20% stake in Verkhnechonskneftegaz which has one of the largest producing fields in Eastern Siberia with developed infrastructure
2017Russia, CanadaTransport1.6A joint venture between Teekay LNG and China LNG Shipping to finance the construction of six Arc7 liquefied natural gas carrier new buildings for the Yamal LNG project
2017RussiaInfrastructure5.5A cooperation agreement between the Chinese Poly International Holding signed a memorandum for the construction of the new deep-water port outside of Archangelsk and the modernization of the Belkomur railway
2018RussiaFinance, Infrastructure9.5China Development Bank agreed to provide a loan to Russia’ Vnesheconombank (VEB) that will fund several projects in Arctic infrastructure (nature of the projects not publicly reported)
2019RussiaEnergyValue not publicly reportedCNPC and CNOOC Limited purchased 20% stake in Arctic-LNG 2
2019RussiaTechnology7.6Wison Offshore and Marine signed a deal to construct and deliver 4 giant core modules for the Arctic LNC 2

Sources: Alexeeva and Lasserre 2018, 274-275; Seaman and al. 2017, 102; Rosen and Thuringer 2017, 74-75; Ufimtcev 2017; TASS 2017; Staalesen 2018; Offshore Energy 2019; Leksyutina and Zhou 2022.

As table 1 shows, so far Russia has been the main recipient of the major Chinese Arctic investment. It must be noted, however, that in Russia’s case the real value of the deals is not always officially announced. As a result, it often becomes subject to speculation and sometimes distortion fuelled by the general trend within the media to exaggerate the scale of the Sino-Russian economic partnership. Although there are significantly fewer transactions in other Artic states, the peripheral Arctic states, such as Denmark (Greenland), Iceland and Finland, stand out as potential candidates for greater Chinese Arctic investments with whom the Chinese government has already developed numerous political and economic partnerships (Paskal 2010; Hellström 2014; Lunde 2014). Norway has more options because of its oil revenues, but for other Nordic States, being smaller Arctic States in terms of population and the size of their economy, they would be more likely to welcome a large Chinese investment in natural resources and infrastructure, than Canada or the United States, as they have very few alternative sources of funding their Arctic projects.

Nevertheless, although for Denmark, Iceland and Finland, the Chinese investments often remain the only available option for improving or developing the limited infrastructure and for creating economic opportunities in isolated and underdeveloped polar areas, their political establishment continue to be wary of the geopolitical links and social risks that sometimes come along with Chinese investment. The fear of possible creeping Chinese influence over the national infrastructure and natural resources had already led to the cancellation of the several major projects related to the Arctic development and will undoubtedly continue to influence future deals with Chinese companies. In that sense, the Chinese activities in Greenland illustrate this complicated dichotomy.  

Since 2015, Greenland, a self-ruling part of Denmark, has become an important destination for the Chinese Arctic investment, with several joint mining projects, multiple high-level contacts and serious talks about major infrastructure cooperation. Yet, these engagements were accompanied by a number of controversies and political ramifications which has significantly limited the scope of the initially planned Chinese involvement in the island’s economy. Although the Chinese companies own four mining licences on the island, only one project seems to be slowly moving towards the exploitation stage, namely the Citronen Fjord zinc and lead deposit mine. The other three Chinese-owned mining licenses, the Wegener Halvø copper site, the Kvanefjeld rare-earth and uranium project, and the Isua iron mine, remain inactive[4], despite being among Greenland’s most promising projects – the Kvanefjeld project even being shelved by the Greenlandic government in 2021 because of environmental concerns. At present, even if Chinese interest in Greenland’s natural resources and transport potential are undeniable, a major funding opportunity and logistical project, capable of powering Greenland’s economy, has failed to materialize (Sørensen 2018, 9-15; Hinshaw and Page 2019).  

One of the reasons for this situation is a good deal of controversy surrounding the Chinese takeover of the Isua mine. It was purchased in 2015 by a Chinese coal and iron producer, General Nice Group, with a significant State participation and strong ties with SOEs in the Chinese steel industry. To develop the mine, General Nice decided to bring thousands of Chinese workers, a decision which stirred violent local protests and ended up causing a political crisis that has ultimately led to the fall of a government. This controversy over the Chinese workforce, combined with the collapse of iron prices, put the Isua mine development on hold. It has also contributed, together with another controversy over the Chinese participation in the Kvanefjeld uranium project, to keeping other potential Chinese investors away from Greenland, while raising again the question of the political cost of the Chinese investment in the Arctic (Zeuthen 2017, 1-14; Lanteigne and Shi 2019).

These concerns are unlikely to disappear in the foreseeable future, especially with the BRI moving further North. The international diplomatic ramifications caused by Greenland’s efforts to attract Chinese investors and construction companies to help build three new airports on the island seems to confirm this observation. Chinese potential involvement in this infrastructure project was negatively seen by both Denmark and the United States, which have the Thule military base on the western side of the island, and immediately put it in the context of the Chinese overseas investment activities realized within the BRI (Mehta 2018). Despite Copenhagen effort to transform this issue into a national security concern, the government in Nuuk announced in May 2018, that one of the Chinese companies, China Communications Construction Company, was among the five finalists for the contract, thus setting up a scene for a potential conflict with Denmark over the limits of Greenland’s autonomy. As a result, the local authorities agreed to exclude the Chinese company from the final deal (Bennett 2018).

Another important pattern of the Chinese Arctic investment is the absence of major transactions in Canada and the United States. China participates in several projects in the Arctic areas of both countries, but the size of these investments is comparatively small. For instance, in Canada, in 2011-2013, Jilin Jien Nickel Industry invested US$ 800 million in a nickel mining project in Nunavik, while WISCO, one of the major subsidiaries of Wuhan Iron & Steel Corporation, acquired a US$ 4.6 million share in the Lac Otelnuk iron ore project in Northern Quebec (Alexeeva and Lasserre 2015, 281). The lack of more important transactions is related to the scarcity of ambitious Canadian projects in the Arctic area in which the Chinese could have been participating but it is also a result of Ottawa’s cautious approach towards high value deals with Chinese companies. Even before the Sino-Canadian relations hit rock bottom in 2018, following the arrest of Huawei executive Meng Wanzhou and subsequent arbitrary detention of Michael Kovrig and Michael Spavor by the Chinese authorities, Ottawa blocked several takeovers of the Canadian compagnies by the Chinese SOEs invoking national security concerns a (Fife and Chase 2018).

As for the United States, China has been searching for years to invest in different projects in Alaska and in November 2017, three major Chinese SOEs, Sinopec, China Investment Corporation and the Bank of China have finally succeeded in obtaining a major stake in such a project.  The Chinese have agreed to invest US$ 34 billion in the Alaska LNG Project and to buy 15 million mt/year of LNG: this would make this deal the biggest Chinese Arctic investment (Feng and Saha 2018). However, with the growing escalation of tensions in the Sino-American economic relationship, China’s interest in Alaska’s natural resources came under sever media scrutiny.  Given Washington’s concerns over the hidden strings attached to major Chinese investments in the Arctic and their long-term implication for the U.S. national security, in the context of bitter and worsening trade disputes since 2017 between the two countries, this deal seems unlikely to obtain all the required permits and approvals from the US federal government. Although in January 2019, Alaska and Chinese companies agreed to a six-month extension to continue working on the deal, the Alaska Gasline Development Corp. (AGDC) who took control over the project in 2017 has started negotiations with other potential LNG buyers in Japan and South Korea (Passut 2019). Furthermore, Sinopec, one of the main protagonists of the deal, has delisted from New York Stock Exchange in August amid growing regulatory and transparency issues, which does not bode well for the opening of the negotiations on the project.  

4. Sino-Russian cooperation in the Arctic within the BRI

At first glance, the close Sino-Russian cooperation on developing energy resources and sea routes in the Russian Arctic seems to have a great potential. The availability of energy resources and minerals in Russia, the growing consumer market of China and Beijing’s need to secure and diversify its energy supply, as well as the lengthy land border would be driving both countries to find ways to complement each other and build mutually beneficial collaboration. Nevertheless, in practical terms, Sino-Russian cooperation in the Arctic was slow to develop, because China and Russia had very different views on how exactly they could cooperate with each other in the Polar zone and what their respective roles should be in the use and exploration of the resources and shipping routes of the Russian Arctic (Alexeeva and Lasserre 2018, 279-280). The actual convergence of their interests is, in fact, a recent phenomenon accentuated by the increasingly troubled relationship between Russia and the Western countries.

Indeed, in 2014, the prospects of the deepening and broadening of the economic and political partnership between Moscow and Beijing in the Arctic have suddenly become more encouraging. On the one hand, the fall in oil prices put pressure on Russian economy, which made it more difficult for Moscow to finance new energy and infrastructure projects, especially in the Arctic where exploration needs a long-term substantial investment and does not always bring immediate returns.  Thus, Gazprom had to abandon the shelf development of the Shtokman field, located in the Barents Sea, following the major changes in the global gas markets and the collapse of the joint venture with Total and Statoil (Staalesen 2017). On the other hand, the Ukrainian crisis, followed by Western sanctions, limited Russia’s access to Western capital and deep-sea drilling technology and forced major Russian oil and gas companies to temporarily halt their offshore expansion in the Artic zone. In the light of these developments, Moscow decided to search for partners elsewhere, particularly in Asia. Chinese companies and banks were thus invited not only to invest in several Arctic projects, but also to export Chinese technology to Russia in order to explore the shelf of the Kara and Barents Seas and jointly develop the NSR infrastructure. These actions seemed to point to a real shift in Moscow’s perception of how extensive China’s involvement in the Russian Arctic could be in the future.

Since 2014, the official Russian and Chinese media have reported on many occasions that Chinese and Russian companies are discussing new promising deals, signing memorandums and agreements that would take the Sino-Russian cooperation in the Arctic at a new level. However, it soon became clear that moving beyond political declarations is very difficult. Many announced “deals of the century” on gas and oil delivery as well as on the development of the offshore Arctic projects remained on paper owing to disagreements over price and management.  The failed deal of Vankorneft is a good illustration of this phenomenon (Røseth 2017, 39).  

The acquisition of the 10 % of shares in Rosneft’s subsidiary Vankorneft by China National Oil and Gas Exploration and Development (CNPC) was announced in November 2014, immediately after the inducing of the sanctions against Russia by the US and the EU. The subsidiary operates the Vankor field, a major Russia deposit discovered in 1988 in Eastern Siberia, whose recoverable reserves are estimated at 361 million tons of oil and gas condensate and 138 billion m3 of gas (Overland and Kubayeva 2017, 107-108). Although the deal was signed in presence of both Vladimir Putin and Xi Jinping, it never went through, and after long and unsuccessful negotiations with Chinese partners, the state-owned Rosneft has ceded the intended Chinese shares to India’s ONGC Videsh. . Apparently, CNPC failed to offer a fair price for the asset and asked for other conditions that Rosneft refused to accept (Financial Times 2015; Lossan 2016). While the Chinese wanted to have more seats on the board of directors of Vankorneft,actively participate in the drilling and extraction activities in the field and enjoy preferential oil tariffs, Rosneft intended to retain the full control of infrastructure of the Vankor cluster and was expecting from CNPC to be only a silent partner.

Despite many bilateral agreements signed during high-level meetings and the official commitment to work together on the Arctic projects, the cooperation between China and Russia in the Arctic is highly dynamic, with new deals regularly being formed and old ones being cancelled or suspended. This dynamic is determined by many factors. On the one hand, although the Russians became more open to the idea of a greater Chinese involvement in economic projects in the Arctic, the Chinese were prepared to participate in these projects only at a reasonable price and prove to be difficult and intractable as partners. Many deals have been cancelled because Russians and Chinese did not have the same understanding on the value of the deal and were reluctant to make mutual concessions (Alexeeva and Lasserre 2018, 274-276). 

On the other hand, the Chinese were reluctant to invest in very expensive and risky projects, unless they can secure an active, if not controlling, role in planning and management of joint projects. China was less willing to sink capital into projects where Chinese companies have no possibility to be associated with actual engineering, design and drilling activities in the Arctic. In other words, China was interested in becoming a partner in resource activity from start to finish and, thus, build its own technological expertise of operating in the Arctic and its industrial capabilities to ensure a cost-efficient extraction of oil and gas on the Arctic shelf. But Russian companies, which until recently have mostly relied on Western drilling equipment and technology for the exploration and development of Arctic gas and oil, also aspired to catch up and eliminate the technology gap and were reluctant to share their experience and know-how with the Chinese.

After the inclusion of the Russian Arctic into the BRI, these difficulties continued to plague the dynamics of the Sino-Russian cooperation in the Arctic.  So far, the Yamal LNG project seems to be the only truly successful example of the Sino-Russian collaboration in the development of the Arctic, even if China and Russia see their respective roles in its completion in a very different way.

The Yamal LNG is a liquefied natural gas plant located in the northeastern part of the Yamal peninsula in Siberia that has officially started LNG exports in 2017. The plant is supplied from the Yuzhno-Tambeyskoe natural gas field which has a production potential of 27 billion m3 of natural gas per annum (Bros and Mitrova 2016, 3). The successful implementation and profitable functioning of the project heavily depended on the construction of important infrastructure in the Russian Arctic, including the Sabetta seaport and airport, roads and railways, fuel storages, an icebreaking and LNG tanker fleet, vessel traffic management systems, navigation supports aids and marine service buildings. Although the discussions about the project started in the early 2000s, it took a long time to come to fruition, because of its technological challenges and high realization cost.

To overcome these difficulties, the main owner, Novatek, brought in 2011 the French Total into the project, while China’s CNPC has joined the consortium two years later by purchasing a 20% share in Yamal LNG (Overland and Kubayeva 2017, 106). Novatek was planning to raise more capital by borrowing from the US and EU banks but, after the introduction of the Western sanctions, had to turn to Chinese banks instead which agreed to provide two 15-year loans worth US$ 12 billion (Filimonova and Krivokhizh 2018). Later on, the Chinese Silk Road Fund has purchased a 9,9% share of the Yamal LNG thus changing the shareholder structure. Novatek has retained a majority stake with 50,1%, but China has become the second most important stakeholder with a 29,9% share, thus outlining the Sino-Russian dimension of the project and reducing the influence of the French Total within the project (Bros and Mitrova 2016, 14).  

Chinese companies were also invited to participate in the manufacturing of the key drilling equipment, which allowed Russia to overcome technological and industrial challenges that Novatek and by extension the Yamal LNG faced as a result of Western sanctions[5]. Thus, China Offshore Engineering Company manufactured 36 core modules for gas liquefaction, while CNPC Offshore Engineering Company got the contract for designing and producing of the 20 engineering packages (Core Modules 2017; CNPC 2016). Other Chinese companies supplied materials and oversaw project production and processing. As a result, China’s participation in the Yamal LNG has grown exponentially and within only a few years, it became essential to the project’s successful realization and efficient functioning. This situation was, however, pictured differently in Russia and in China.

For Russians, the Yamal LNG is as a major national flagship project with both economic and political dimensions, which has important implications not only for Moscow’s foreign policy but also for its domestic strategy. When talking about the Yamal’s objectives, Vladimir Putin is always insisting on the benefits that this project will bring to the economically depressed regions of the Russian Arctic in terms of new jobs opportunities, industrial and urban development and technological modernization (President of Russia 2017). The project is also meant to confirm Russia’s “pivot to the East” as the Yamal liquefied natural gas will be mostly shipped to Asian markets via the NSR, thus underlining once again the strategic importance of the NSR and Russia’s intention to actively develop navigation along this route. But essentially, the Yamal LNG is perceived by the public and presented by Kremlin’s propaganda as an exclusively Russian project that will help “secure Russia’s future, the future of its economy” (President of Russia 2017). The fact that the project is in reality an international endeavour and that compagnies involved in its realization enjoy substantial tax breaks[6] is conveniently left out of the official celebratory communiqués.

The Chinese, on the contrary, stress out their own contribution to the project and depict the Yamal LNG as an example of the successful Chinese strategy in the Arctic and as one of the essential pieces of China’s global infrastructure strategy, the Belt and Road Initiative. According to Chinese scholars, Chinese companies’ active participation in the project clearly demonstrates that China is able to compete with international companies not only in designing and manufacturing sophisticated drilling equipment and offshore drilling rigs but also in implementing and managing large-scale projects in the Arctic (Li et al. 2016, 17; Weidacher Hsiung 2016, 249-251; Sun and Ma 2018). The Yamal LNG thus became a showcase for China’s skills and competence in the development of the Arctic resources that, in turn, will strengthen the Chinese presence in the region.  It also provided Beijing with an opportunity to further promote the BRI and the advertised benefits of its extension to the Arctic while emphasizing China’s role in global affairs.

The Sino-Russian realization of energy projects in the Arctic was accompanied by the development of commercial traffic along the NSR and by the growing Russian and Chinese enthusiasm about the use of this shipping route that connects Asian and European markets by significantly cutting the distance between Western Europe and China. China’s interest in the use of the NSR is not new, as the first Chinese cargo vessel, the multipurpose vessel Yongsheng operated by COSCO successfully navigated the NSR as early as 2013. Since the opening of the NSR for foreign vessels, China has shipped via the NSR nearly 1 million tons of cargo and according to the Chinese projections, by 2020, 1% of Chinese total freight could transit by this sea route, although how many tons it actually represents remain unknown (Erokhin 2018, 16). Recent analyses show that this estimate was not reached, as transit cargo along the NSR represented only 2 million tons in 2021 and was not merely originating from China (Lasserre, 2022).

Despite the optimistic expectations expressed by both Russian and Chinese officials, the effective use of the NSR is linked to the modernization of the infrastructure along the Russian Arctic coastline, including the construction of deep-water ports connected to major gas and oil fields in the region and national transportation hubs by a network of roads and railways; the building of ice-class vessels and icebreakers; and the creation of the operational rescue and communication systems. Aware of these challenges, Vladimir Putin and Xi Jinping identified the joint development of the NSR infrastructure as a key area of the Sino-Russian cooperation and discussed several possibilities of China’s participation in major infrastructure projects in the Russian Arctic, such as the construction of the Belkomur railway and the building of a new deep-water harbor in Arkhangelsk (Sørensen and Klimenko 2017). In this context, the embedding of the NSR into the BRI seems to be a logical and somewhat inevitable extension of the development of the Sino-Russian cooperation in the Arctic. However, the scale of China’s involvement in the use and development of the NSR is once again seen differently in Moscow and Beijing.

Russian government considers the NSR as a historically existing national transport route between the Kara Strait and the Providence Bay in the Bering Sea which has been regularly navigated by Russian ships since 1930s. Although the NSR passes not only through its internal waters but also through the open sea, Moscow believes it to be under its exclusive jurisdiction and regulates the conditions of the transit. For Russia, the NSR has a great domestic importance, from both commercial and political point of view, so connecting the BRI with shipping routes in the Russian Arctic is seen only as one of the ways to support the development of the commercial traffic along the NSR. From this standpoint, China could only be an investor financing the construction of the new infrastructure and a major user of the NSR, entitled for the economic profits, but never an effective partner sharing with Russia rights and responsibilities over the administration and control of the transportation network and facilities along the Russian Arctic coast.

Chinese media and scholars present the inclusion of the NSR into the BRI as an important part of Chinese strategy of diversifying China’s maritime trade routes. They underline not only the competitive advantages of the NSR (reduction of sailing time and transportation costs) but also its major weaknesses, that they rightly believe are too challenging for Russia to face alone (Li et al. 2016, 114-120; Liu 2016, 117). The Chinese participation in the development of the commercial traffic along the NSR is then logically presented as the only way for Russia to revive the NSR and to overcome the related technological and economic difficulties.  The implementation of the BRI in the Artic is therefore meant to enhance this trend. Chinese official discourse also reflects this vision with the introduction of a new term to define the NSR – “Silk Road on Ice” or “Polar Silk Road”. Although the concept became part of the official Chinese vocabulary in 2017, it is traced back to a sentence in a joint Sino-Russian statement at the 2015 regular meeting of Chinese and Russian heads of government, calling for cooperation in Arctic navigation (Ministry of Foreign Affairs of the PRC 2017). Despite the attempt to depict the “Polar Silk Road” as a joint, or even Russian, idea, in Russian media and political discourse, this term is only used to refer to the Chinese concept and does not replace the Russian expression “Северный морской путь” (Northern Sea Route).

So far, the extension of the BRI to the Russian Arctic had only limited results. Some joint projects announced as part of the BRI were dropped, as China and Russia could not agree on the conditions of the deal, others are progressing very slowly and have an uncertain future. Until recently, the Sino-Russian partnership in the development of the Arctic potential seemed to be a marriage of convenience where both sides try to balance their vulnerabilities on the expense of the other. The war in Ukraine might change the situation and lead to a renegotiation of the current terms of the Sino-Russian cooperation in the Arctic.

5. Scandinavia’s link to the BRI?

Although Russia is the only Arctic country who has officially embraced the idea of the BRI’s stretch into the Arctic, Scandinavian countries have also found it difficult to deny the opportunities that China’s initiative could provide for the development of their national economies. Some local planners in Finland and Norway seemed to be particularly enthralled by the idea to construct the massive infrastructure that could create local pockets of growth and yield substantial benefits for the communities (Breum 2018). There are two major Scandinavian projects which are consistent with the BRI’s aims and which might attract Chinese investment – the construction of a new harbor and terminal facilities in Kirkenes, Norway with railway connexion to Rovaniemi in Finland; and the building of an underwater railway tunnel between Helsinki and Tallinn in Estonia. If these two projects are realized, it would create another itinerary for the Polar Silk Road. Chinese goods transported by cargo ships to Kirkenes would be then loaded on the trains and travel on rail first through Finland and afterwards through the tunnel to Estonia and further south, thus reaching Central Europe and Germany in record time.

This direct rail link between the Arctic coast and the heart of Europe has a potential to greatly improve the commercial prospects of both Arctic states. By opening up their northern territories to the trade with Asia, Finland and Norway could become crucial getaways connecting China to Europe, thus assuming a new geopolitical position in the middle between Europe and Asia.

Given the high estimated cost of these projects, the governments in Oslo and Helsinki can only realize them if they manage to secure an important financial backing from foreign investors. For instance, the construction of the tunnel under the Bay of Finland would require at least 15 billion euros, while the building of the 550 km long railway line from Kirkenes to Rovaniemi would cost 3 billion euros (Breum 2018).  Helsinki, Oslo and Tallinn cannot cover such costs, but China might, after all Beijing has already demonstrated that it is capable of financing and realizing major Arctic projects, despite their staggering cost and potential risks. China’s involvement in the completion of the Yamal LNG project in the Russian Arctic stands a testimony to that capability, a fact that Beijing has been actively promoting internationally for several years.

However, not everybody in Scandinavia is on board with the idea of associating Chinese investors to these important infrastructure projects, especially given the growing concerns within the EU over the hidden agenda of the BRI and the political ramifications of China’s Silk Roads stretch into Europe (Elmer 2018; Chichery et al 2018, 52-54). The official Finnish and Norwegian documents pertaining to these projects (feasibility reports, studies of the commercial potential of the tunnel and the railway link) contain no references to China or to the BRI (Murdoch-Gibson 2018; Ministry of Transport and Communication 2019). Yet, knowing that the economic potential of the planned corridor is based on the expected increase of the commercial traffic along the NSR, it is difficult to imagine that China won’t play any role in the eventual realization of these projects or that China is not going to be the main user of the would-be transport artery Kirkenes-Rovaniemi-Helsinki-Tallinn.

6. The impact of the war in Ukraine on China’s Arctic ambitions

Russia’s invasion of Ukraine in February 2022 has opened a Pandora’s box of immediate consequences and long-term implications for the Arctic region. Russia’s actions forced security issues to the forefront of the foreign policy and defense preoccupations of the Arctic states. With Finland and Sweden joining NATO, the Arctic could become a potential battlefield between Russia and the West and trigger a new arms race in the region. Indeed, while Russia has been fortifying its Soviet-era military installations in the Arctic for the last several years, the Western Artic states have only limited military infrastructure in the region, which are ill-equipped to support extended operations of the modern warfare. The US and Canada have already begun to take steps in order to enhance their military awareness in the Arctic (Weber 2022). Furthermore, the seven members of the Arctic Council suspended their cooperation with Russia, which could lead to the complete overhaul of the existing Arctic governance mechanisms. Following this geopolitical and strategic shift, all Arctic energy and infrastructure projects suddenly became not only a matter of national security of the Arctic States but also a linchpin of the collective Western security order. China’s refusal to openly condemn Russia’s actions in Ukraine was interpreted by the Western countries as a clear sign of Beijing’s support of Moscow’s ambition to challenge the existing international political and financial order, and value system. Indeed, Beijing not only reaffirmed its commitment to the strategic partnership with Moscow, but also supported Russian claims that NATO and the U.S. bear a heavy responsibility for the conflict (Hoffman and Knight 2022). The Chinese attitude forced many European governments to revaluate the dangers of their overdependence and overreliance on China. At the same time, NATO members have recently agreed that China is posing a “systemic challenge” to Euro-Atlantic security and could play a destabilizing role in European and global affairs (NATO 2022). In this context, the Chinese involvement into the realization of any Arctic energy and infrastructure project on the territory of the EU or North America would be seen as a direct threat to the national security and interests of the Arctic states.

As for the Sino-Russian cooperation in the Arctic, its future prospects also remain uncertain. Although many Chinese compagnies continue to operate in Russia, China has been largely complying with terms of the Western sanctions. For instance, Chinese firms that manufactures modules for the Arctic LNG 2, suspended their cooperation with Novatek, which compromises the completion of the project (Staalesen 2022a). At the same time, China’s state shipping giant COSCO, which has been the leading foreign company in transit shipments along the NSR, decided to stay clear from the Russian Arctic waters this year (Staalesen 2022b). With increasing militarization of the Russian Arctic seaways, their commercial use by foreign shipping compagnies seems to go against the new Russian Naval Doctrine adopted on July 31, 2022, which classifies the waters of the NSR as vital areas and highlights the Arctic as a potential area of future conflict (Tebin 2022).

Conclusion

Since 2013, while promoting the BRI, Beijing has been stressing the importance of this project for the Asian states and their national development. In this perspective, the inclusion of the Arctic into the initiative would further outline the far-reaching character of the BRI, while inevitably provoking a new wave of media predictions and political speculations about China’s expansion in the Arctic and Beijing’s imperial ambitions worldwide. China’s decision to officially link its Arctic ambitions to the BRI, despite these reservations, reflects China’s new confidence in pursuing its national interests inaugurated by Xi Jinping, which gradually led Beijing to adopt a more risk-taking approach in its diplomacy.

The gradual evolution of the geographical scope of the Belt and Road Initiative, as well as the opportunistic inclusion of several past projects, hint that the BRI may not be a clear and pre-determined strategy to get control of specific core places in Central Asia. The comparison between the BRI and Mackinder’s theory is more a testimony of the sensitivity of Western analysts to the rise of Chinese power than a useful key to the analysis of the BRI. However, the debate attests to the importance of narratives, whether Chinese, Asian and Western, in the analysis of the unfolding of the BRI geopolitical project.

Although until recently the Artic Chinese investments were relatively limited in scale and tended to be concentrated in the Russia’s backyard, the connection of the Arctic to the BRI could provide a new momentum for a greater Chinese economic involvement in the development of the Arctic by stimulating both Chinese state-owned and private companies to participate more actively in various Arctic projects. The realization of the projects under the BRI umbrella will improve their opportunities for financial support from the Silk Road Fund and other official Chinese institutions thus reducing their exposure to various risks associated with many Arctic projects. The extension of the BRI to the Arctic made this Chinese initiative truly global and much more difficult to ignore. It forces the Arctic states to reconsider their attitude towards China’s role in the future of the Artic while at the same time motivating them to formulate a more coherent and, perhaps, a more pragmatic vision of the opportunities and challenges related to the BRI’s advancing in the Arctic. The war in Ukraine has brought instability and uncertainty to China’s Arctic vision. and appears to limit. Whether these new, unforeseen, challenges would have a long-lasting fundamental impact on the success and range of expanding of the BRI to the region remains to be seen.

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[1] The decision to grant an observer states to China came after Beijing experienced two failed attempts in gaining the seat at the Arctic Council meetings. Initially, Norway, Canada and Russia were expressing some concerns over China’s request for an observer status, while Iceland and Denmark had adopted a more positive attitude. The United States remained silent on the matter, although they also had some doubts about China’s stance on the question of sovereignty. Controversial statements made by some Chinese officials and academics have further complicated the matter. After clarifying the Chinese government’s policy on these sensitive issues, Beijing put a lot of efforts in order to advance bilateral diplomacy in the Arctic region, thus slowly gaining support for its candidacy from every member of the Council.

[2] In decades before the BRI was launched, several other attempts have been made to improve transport infrastructure, lower trade barriers and deepen economic cooperation within the Eurasian space.  Thus, in 1959, the Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (ESCAP) under the jurisdiction of the United Nations proposed to develop rail and road infrastructure connecting Europe to Asia, a scheme called the Trans Asian Railway project. Other similar programs were set up, notably the European Union-led Traceca (Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia). Since then, many international organizations, such as the Asian Development Bank, International Monetary Fund and United Nations Development Program, tried to revive this idea and implement different projects facilitating trade, transport and intra-regional commerce and foreign direct investment in the Central Asian region.  However, none of these projects had the far-reaching scope of the Chinese initiative (Huang and Lasserre 2017; Huang and al. 2018, 122).

[3] According to the “Belt and Road Big Data Report” published by the Chinese State Information Center in 2017, among the top 50 of the most involved Chinese enterprises participating in the BRI, 42% belonged to the private sector, 56% were SOEs, and 2% were joint ventures (Yang 2017).

[4] Chinese companies entered these projects through a non-binding agreement. It envisages the Chinese partners financing two thirds of the cost of the project, but also allows them to limit the degree of their commitment. With fluctuating metal prices, the Chinese companies keep sitting on their exploitation permits for the Greenlandic natural resources without constructing the mining facilities (Lulu 2016).

[5] Western sanctions introduced in 2014 included a ban on the supply of equipment for the development of shelf and shale oil and gas, as well as financial restrictions on loan funds for the major Russian banks and energy groups, such as Novatek and Rosneft.  

[6] The compagnies involved in the infrastructure and energy projects in the Russian Arctic enjoy a number of benefits, including 5% severance tax rates on the extraction of oil and 1% on the extraction of gas on Russia’s shelf and 0% severance tax rates on LNG and gas processing projects on the Russian continent for a period of 12 years (Devyatkin 2020).

La Chine et les ressources halieutiques en Arctique. II – Analyse du développement récent de l’encadrement juridique de la gestion du secteur hauturier en Chine

Regards géopolitiques v8 n3, 2022

Yeukyin Chiu

Yeukyin Chiu est étudiante au doctorat en sciences géographiques à l’Université Laval, à Québec. Elle s’intéresse au secteur hauturier de la Chine et à la gouvernance des ressources halieutiques en Arctique.

Courriel : yeuk-yin.chiu.1@ulaval.ca

Résumé : Le réchauffement climatique favorisera les conditions de pêche commerciale dans les régions arctiques. Dans les prochaines décennies, il y aura des possibilités que certaines parties de la banquise au centre de l’océan Arctique soient disparues en été; plus de poissons vont migrer vers le nord grâce à la hausse de la température de la mer. En 2018, la Chine a exprimé ses intérêts envers les ressources halieutiques arctiques et son intention de participer dans sa gouvernance. Elle est aussi en train de réviser ses documents juridiques des pêches. Alors, quelle sorte de joueur sera-t-elle dans la gouvernance des stocks en Arctique ? Cet article essaie de trouver une réponse en analysant la compatibilité du présent encadrement juridique de la Chine et des normes internationales qui concernent la pêche commerciale en haute mer, et en examinant les défis que la Chine rencontre lors de sa préparation d’appliquer les mesures de l’État du port.

Mots clés : pêche hauturière de la Chine, les ressources halieutiques arctiques, responsabilités de l’état du pavillon, les mesures de l’État du Port

Abstracts: Global warming may bring positive impacts to commercial fishing in Arctic areas. In the future, parts of the central of the Arctic Ocean may be free of ice in summer. The rise of temperature will also encourage some commercial stocks to move northward. On the other hand, China expressed its interests in Arctic fishery resources and its governance in 2018. Its fishery legal documents are also revising. So, what kind of player will China be in Arctic fish stocks governance? This article tries to find the answer by analysing the compatibility of China’s juridical framework in regulating her own distant water fishing industry and the international standard of commercial fishing in the high sea; and by looking into the difficulties that China encountered in the preparation of applying port state measures in her ports.

Keywords: China distant-water fishing industry, Arctic fishery resources, flag state responsibilities, Ports States Measures Agreement

Introduction

En Arctique, la plupart des ressources halieutiques sont concentrées dans le périphérique de l’océan Arctique. Les stocks sont gouvernés par les États riverains ou par les Organisations régionales de gestion des pêches (ORGP ci-après). Pour le moment, le cœur de l’océan Arctique est encore couvert par les banquises; la pratique de la pêche commerciale n’est pas possible. La fonte de la banquise arctique pourrait changer cette situation. Si la température mondiale augmentait 2°C, certaines parties au centre de l’océan Arctique pourraient être libres de glace en été (Meredith, 2019). Cela donc donnerait des possibilités de la pêche commerciale. Cependant, la disponibilité et la durabilité des stocks sont encore un mystère aujourd’hui.

Bien que la Chine soit le premier pays producteur de captures marines au monde (FAO, 2018; Xue, 2006), elle n’est pas une pêcheuse fréquente dans les eaux en Arctique[1]. Cette situation pourrait changer, parce que Pékin a annoncé ses intentions de participer dans la gestion de ressources halieutiques arctiques en 2018 (The State Council, 2018). En même année, les membres de l’Arctic Five (qui sont les pays riverains de l’océan Arctique, donc le Canada, les États-Unis, le Danemark par le Groenland, la Norvège et la Russie) ont conclu une entente[2] avec l’Islande, la Chine, la Corée du Sud, le Japon et l’Union européenne pour suspendre la pêche commerciale dans le cœur de l’océan Arctique pour 16 ans (Pêches et Océans Canada, 2018, 3 octobre). Les changements climatiques pourraient apporter des défis au système présent de distribution des stocks, et l’apparition d’un nouveau joueur pourrait aussi amener des changements aux règles de jeu. Alors, quelle sorte de joueur serait la Chine dans la gouvernance des stocks en Arctique ? Possède-t-elle un système juridique efficace pour réguler son propre secteur hauturier pour que ses navires puissent pêcher en normes internationales ? Cet article essaie de trouver des réponses en étudiant les normes internationales aujourd’hui, l’encadrement juridique de la Chine pour régir le secteur, les défis du système et les efforts qu’elle consacre pour se préparer à atteindre de nouvelles normes internationales. L’étude de ces éléments sera basée sur les informations apparues dans les sites web du Gouvernement de la Chine et les organisations internationales et les articles académiques.

  1. Les normes internationales pour les pêcheurs hauturiers aujourd’hui

La gestion des ressources halieutiques en haute mer est gérée par un système international chapeauté par la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (1982) (la CNUDM ci-après). En théorie, les ressources halieutiques en haute mer sont ouvertes à tous[3]. La conclusion de l’Accord de conformité de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture en 1993 (l’Accord de conformité ci-après) et de l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons en 1995 (l’Accord sur les stocks ci-après) établissent les responsabilités de l’État du pavillon. Ces documents exigent que l’État du pavillon soit responsable des comportements de leurs navires. En haute mer, les États forment des ORGP pour gérer des ressources halieutiques. L’État du pavillon doit faire partie de l’ORGP qui gère les stocks dans la région auxquelles leurs navires puissent pêcher, il doit régir leurs navires et respecter les règles et les quotas établis par les ORGP.

Par la suite, comme la pêche hauturière en haute mer est devenue une activité traçable, la lutte contre les pêches illégales devenait le thème principal de la conservation des stocks dans les années 2000. Cependant, le contrôle de débarquement des prises illégales demeure difficile. Comme la souveraineté des navires repose sur l’État du pavillon, l’État du port n’a pas le droit de réaliser des enquêtes lorsqu’il soupçonne des débarquements des prises illégales dans leurs ports. Pour éliminer la pêche illégale efficacement, l’Accord relatif aux mesures du ressort de l’État du Port (PSMA ci-après) fut conclu en 2009. Selon l’Accord, les signataires doivent désigner des ports de débarquement; les navires ont besoin de demander la permission de débarquement à l’avance; l’État du port a le droit de refuser la demande de débarquement. Les signataires doivent aussi échanger des données et permettre des inspections sur des navires qui battent leur pavillon[4].

Sommairement, les normes internationales du secteur hauturier aujourd’hui réfèrent à deux responsabilités principales : les responsabilités de l’État du pavillon et les responsabilités de l’État du port. L’attitude de la Chine pour la conservation et l’utilisation des ressources halieutiques pourrait être comme contradictoire. D’un côté, elle n’a pas signé l’Accord de conformité (FAO, 2003) et n’a pas ratifié l’Accord sur les stocks en raison de la question de l’inspection coercitive sur les navires, car elle croit que cela peut nuire à sa souveraineté (Nations unies, 1995, 4 décembre). Elle n’a pas signé le PSMA non plus (FAO, n.d.). De l’autre côté, la Chine fait partie de plusieurs ORGP mondialement[5]. Pour comprendre sa prise de position, il faut donc examiner son encadrement juridique pour voir si elle possède des lois pour s’assurer le comportement de ses navires de pêche.

2. La Chine et les responsabilités de l’État du pavillon

Selon les Directives volontaires pour la conduite de l’État du pavillon publié par la FAO[6] en 2014, les responsabilités de l’État du pavillon pourraient être divisées en 4 parties : l’engagement politique, l’enregistrement des navires, l’autorisation et la surveillance et le contrôle. Il est demandé aux États d’incorporer les principes du guide dans leurs législations et réglementations afin de s’assurer de l’efficacité des mesures (FAO, 2014).

L’engagement politique réfère à l’existence d’une organisation autorisée avec un mandat de la gestion de la pêche; juridiquement, l’État du pavillon doit adopter des lois et des règlements établis par les ORGP afin d’être à même de faire appliquer des mesures de conservation. En Chine, le Bureau des pêches, qui est sous le chapeau du ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales (MAAR ci-après), est responsable de la gestion de pêche (Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2020). Juridiquement, la Loi sur les pêches (渔业法) et les Règlements de la gestion de la pêche hauturière (远洋渔业管理规定) (les Règlements ci-après) sont les documents principaux qui régulent le secteur. Le MAAR établit aussi des ordres administratifs pour s’adapter aux nouvelles exigences des ORGP, comme la Méthode de la gestion du système de surveillance des navires hauturiers (远洋渔船船位监测管理办法 ).

La FAO exige que les États du pavillon soient responsables de bien vérifier des informations des navires avant l’immatriculation; d’interdire les navires qui ont participé dans la pêche illégale; de gérer l’émission de permis de pêche et d’avoir la capacité d’appliquer son contrôle juridique sur les navires (FAO, 2017). En Chine, les navires de pêche sont régis par la Méthode de l’enregistrement des navires de pêche (渔业船舶登记办法). La gouvernance du secteur est réalisée par la gestion des navires[7], des entreprises[8], des projets de pêche[9] et des travailleurs. Le gouvernement central évalue les entreprises hauturières, octroie leur statut et approuvé des permis de pêche à l’extérieur. Il y a aussi un système de liste noire pour bloquer les travailleurs et les entreprises qui sont condamnés d’avoir participé dans la pêche illégale à retourner dans le secteur[10].

3. Les responsabilités de l’État du port et les défis d’application

En théorie, l’encadrement juridique de la Chine lui permet de respecter les responsabilités de l’État du pavillon. Cependant, les éléments des mesures de l’État du port sont absents. Ni la loi sur les pêches ni les Règlements n’exigent des navires hauturiers de débarquer leurs prises dans les ports désignés. Le pouvoir concerne le refus des demandes de débarquement et la réalisation des inspections n’est aussi pas précisé[11]. Cependant, la Chine a exprimé son appui aux mesures de l’État du port dans le livre blanc des exécutions des conventions du secteur de la pêche hauturière de la Chine 2020. Alors, quels sont des défis qui l’empêchent de réaliser des mesures de l’État du port ?

Pour que l’inspection du débarquement des prises illégales soit faisable, la capacité de retracer des informations à jour comme le nom propre des poissons, le lieu et le temps de pêche est essentielle. Ces informations doivent être à jour afin de permettre la réalisation des enquêtes. Pour avoir ces informations, la Chine a besoin d’un système qui permet la synchronisation et la circulation des informations des navires hauturiers. De plus, les ports de pêche doivent être équipés pour assister les inspections. En réalité, la majorité des ports de pêche en Chine n’étaient pas équipés pour soutenir les opérations d’inspection; de plus, la responsabilité de la gestion des ports n’est pas bien définie et elle relevait de différents ministères : le ministère de transports s’occupait la conformité des navires, les douanes s’occupaient les débarquements des produits, le MAAR s’occupait les pêches; tous ces facteurs rendent l’application des mesures de l’État du port difficile (Wang et al., 2017).

Les défis pourraient aussi être une question intergouvernementale. Même si le but ultime de l’État est de développer le secteur, les responsabilités de chaque niveau du gouvernement ne sont pas pareilles. Par conséquent, il y a des nuances dans leurs objectives et leurs visions. Le bureau des pêches au niveau du gouvernement central s’occupe de la planification et la gestion des pêches nationales. Il s’occupe des négociations des ententes internationales, des crises diplomatiques et de l’établissement des nouveaux règlements, etc. Les bureaux provinciaux, de municipalité et de comté s’occupent du développement du secteur dans leur région[12]. Il n’est pas clair si ces derniers bureaux sont sous la direction du bureau des pêches au niveau central, ou ils sont sous la direction du gouvernement local où ils appartiennent géographiquement. La question du patronat de ces bureaux pourrait causer une nuance sur leur objectif. En réalité, le développement économique local est souvent un indicateur de la performance du gouvernement local (Li, 2020). Les intérêts amenés par le secteur hauturier ne viennent pas seulement des revenus engendrés par la vente des poissons, mais aussi par le développement des hubs de pêche, des chaînes de transformation des poissons et des centres de logistique, etc. Le secteur crée des postes de travail et amènent d’autres avantages économiques[13] (Le groupe de travail sur l’étude de renforcement du secteur de la pêche hauturière chinois, 2010). Ces intérêts sont souvent importants pour les municipalités et les comtés éloignés des grandes villes. Leurs gouvernements ne sont pas responsables de la diplomatie du secteur, ils s’occupent plutôt la construction des infrastructures et ils visent à attirer plus d’investissements dans leurs territoires.

La construction de la base nationale des pêches hauturières (国家远洋渔业基地) à Lianjiang (连江) démonte le fardeau du gouvernement de comté. En 2019, après Zhoushan (舟山) et Rongcheng (荣成), le MAAR a approuvé la construction de la troisième base nationale des pêches hauturières; le coût de construction estimé est 20 milliards renminbis (Li, 2019). Cependant, le gouvernement central a accordé seulement 50 millions renminbis, qui est l’équivalent de 0,05% du coût total (Comité permanent de l’Assemblée nationale populaire de la province du Fujian, 2021). Le financement du projet est un défi pour le gouvernement de Lianjiang. Il est clair que la participation des investisseurs privés est nécessaire. Un document publié par le gouvernement de Lianjiang indique que le Groupe Hongdong Fishery (une entreprise hauturière chinoise) et le Groupe Vanke (un groupe de promoteur immobilier) ont co-investi 3,5 milliards renminbis pour créer le parc industriel dans la base (Le gouvernement du comté de Lianjiang, 2020). Une autre exemple, dans les développements des ports des pêches, le gouvernement central subventionne juste vingt-cinq pour cent du budget pour le développement du port, les gouvernements de municipalité et de comté sont responsables de financer ou d’attirer les investissements pour terminer les projets, ces derniers doivent aussi respecter plusieurs exigences comme avoir la présence des entreprises hauturières réputées pour obtenir cet appui financier (Bureau de l’Agriculture et des Affaires rurales de la province du Liaoning, 2021). À certains égards, les intérêts des gouvernements de municipalité ou de comté et ceux des entreprises du secteur sont relatifs.

En comparaison, les problèmes environnementaux comme la pollution de sources d’eau ou la déforestation, l’épuisement du stock de poissons en haute mer lointain ne provoquerait pas un impact négatif immédiat à la population locale. En revanche, les politiques qui pourraient induire des impacts négatifs aux entreprises hauturières privées pourraient causer des situations non souhaitables pour ces gouvernements. Il est logique que les gouvernements locaux valorisent davantage les intérêts du secteur que la lutte contre des prises illégales en haute mer.

4. La préparation pour appliquer des mesures de l’État du port

À la fin de 2018, les bureaux des pêches au niveau provincial étaient demandés par le gouvernement central à proposer des ports désignés de débarquements des prises dans leur province. Ces ports doivent être équipés pour permettre la supervision par internet (Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2019b). Finalement, 107 ports ont été sélectionnés (Ministère de l’agriculture et des affaires rurales, 2020, 2021)[14]. En 2019, le MAAR a publié l’Ébauche des lois sur la pêche (version révisée) (l’Ébauche ci-après). Des éléments des mesures de l’État du port comme débarquement des prises au port désigné, inspection du port, autorisation et enregistrement des prises sont aussi ajoutés[15]. La responsabilité de la gestion des ports et des investigations des prises illégales est confiée principalement[16] aux gouvernements de municipalités et de comté (Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2019).

Parmi les trois niveaux du gouvernement (central, provincial et de municipalité et de comté), les intérêts des gouvernements de municipalités et de comtés semblent le plus proches avec ceux des entreprises privées. En absence d’autres motivations ou d’un bon système de supervision politique, l’efficacité du contrôle de débarquement des prises illégales pourrait être douteuse. Un document officiel publié par le gouvernement central en 2019 fait écho de ce doute de la qualité de gestion du port. Dans le Rapport concernant l’inspection d’application des lois sur les pêches, le problème de la qualité de la gestion des ports est souligné :

« il existe des gestions non régulées dans certains endroits, certains parmi eux prendre une partie de profit dans les prises sans bien vérifier des navires ni vérifier si les prises sont venues des sources illégales ou non, il faut renforcer la capacité de la réalisation de la gestion des navires, des individus et des prises dans les ports… » (…渔港管理中一些地方存在经营管理不规范现象有的甚至是从进港渔船的渔获物中进行抽成对进港渔船不加区分不管渔获物是否为合法捕捞依港管船管人管渔获责任仍需强化落实。)(Wu, 2019)[17].

D’ailleurs, le partage des informations sur les enquêtes concernant des prises illégales n’est pas mentionné dans les documents officiels pour le moment. On ne sait donc pas si la Chine partage ces informations avec les États qui ont signés le PSMA.

Conclusion

Pour conclure, l’encadrement juridique de la Chine lui permet de respecter les obligations de l’État du pavillon. La Chine est aussi en train de développer sa capacité de mettre en oeuvre des mesures de l’État du port. Cependant, on constate une différence de perception politique selon le palier de gouvernement. Pour que la Chine soit capable de pêcher en respectant les responsabilités de l’État du pavillon et de l’État du port, une amélioration de la coordination horizontale (interministérielle) et verticale (entre différents niveaux de gouvernement) semble une étape incontournable. Pour que la Chine puisse avoir une image d’une puissance hauturière responsable (Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2017; Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2022), peut-être, faut-il créer davantage d’incitations politiques pour que la gestion des prises illégales soit perçue comme aussi importante, aux yeux des gouvernements de municipalités ou de comté, que l’aspect économique. Mise en contexte dans la gouvernance des stocks arctiques, une capacité discutable pour mettre en oeuvre les mesures de l’État du port ne contribue pas à établir la confiance avec les partenariats dans la région et la communauté internationale. Une histoire à suivre…

Références

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[1] La Chine a une entente bilatérale avec la Russie dans la mer de Béring, mais le quota accordé par la Russie n’est pas publié (Bureau de presse du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2020) (Sobolevskaya et al., 2015). Parmi les 3 ORGP qui gouvernent les stocks dans les hautes mers en Arctique, dont la Commission des pêches de l’Atlantique du Nord-Est (la CPANE ci-après), l’Organisation des pêches de l’Atlantique du Nord-Ouest (l’OPANO) et la Convention sur la conservation et la gestion des ressources en colin dans la partie centrale de la mer de Béring (la Convention de Béring ci-après), la Chine a seulement signé la dernière convention. Cependant, la Convention de Béring n’accorde plus de quota aux signataires à cause de pénurie du stock.

[2] L’Accord international pour la prévention d’activités non réglementées de pêche en haute mer dans le centre de l’océan Arctique (l’Accord pour la prévention de pêche ci-après)

[3] Article 116 de la CNUDM.

[4] Article 7-15 du PSMA.

[5] La Chine est membre de la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique (1996), la Commission des thons de l’océan Indien (1998), la Commission de la pêche de Pacifique Ouest et central (2004), la Commission interaméricaine du thon tropical (n.d.), la Commission régionale de la gestion de pêche du Pacifique Sud (2009), la Commission de pêche du Pacifique Nord (2015), l’Accord de pêche du Sud de l’océan Indienne (2006) et la Commission pour la conservation de la faune et la flore marines de l’Atlantique (2006).

[6] FAO est une abréviation anglaise de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (Food and Agriculture Organisation)

[7] Article 21 – 25 des Règlements.

[8] Article 18 – 19 des Règlements.

[9] Article 8 – 17 des Règlements.

[10] Article 34 des Règlements.

[11] Article 38 des Règlements a seulement indiqué que « le chef de chaque bureau des pêches de chaque niveau du gouvernement doit travailler avec les départements concernés pour bien gérer des ports » sans bien préciser des responsabilités.

[12] Article 4 des Règlements.

[13] Le Chinese Fishery Statistics Yearbook n’a pas distingué le nombre d’employés qui travaillent dans le secteur hauturier et ceux qui travaillent dans le secteur de pêche dans les eaux internes et l’aquaculture, on ne peut pas savoir le nombre officiel de travaillants dans le secteur hauturier.

[14] Parmi les ports sélectionnés, certains n’ont jamais été mentionnés dans la planification de la construction des ports de pêche 2018-2025, la logique de la sélection pourrait être difficile à comprendre, cela pourrait démontrer la différence de vision entre les gouvernements locaux et le gouvernement central.

[15] Article 36 de l’Ébauche.

[16] Article 8, 37, 50, 52 et 53 de l’Ébauche.

[17] La citation vient du sixième alinéa sous le deuxième point (le 15e paragraphe) de l’article.

Les nouvelles routes de la soie… vues de Chine

Regards géopolitiques, v8 n3, 2022

Alexandre Schiele

Alexandre Schiele est chercheur affilié au Centre Louis Frieberg pour les études est-asiatiques de l’Université de Jérusalem, et chercheur associé au Conseil québécois d’études géopolitiques de l’Université Laval.

Résumé : Les nouvelles routes de la soie sont l’une des initiatives phares de la présidence de Xi Jinping. À partir de l’analyse de ses discours, cet article montre que, loin d’être limitées à la seule dimension économique, elles sont en fait le fer de lance d’une double volonté de réorganisation du système international à l’avantage de la Chine, et de transition de son modèle de croissance pour échapper au piège du revenu intermédiaire.

Mots clé : Chine, nouvelles routes de la soie, relations internationales, réforme du système international, transition économique.

Abstract : The new silk roads are one of the flagship initiatives of Xi Jinping’s presidency. From an analysis of his speeches, this article shows that, far from being solely limited to economic ends, they jointly pursue the reorganization of the international system to the benefit of China, and the transition of its growth model to escape the middle-income trap.

Keywords: China, new silk roads, international relations, reform of the international system, economic transition.

Introduction

En janvier 2017, au Forum économique mondial de Davos (Suisse), le Président Xi Jinping, prenant le contrepied du discours protectionniste de l’administration Trump nouvellement investie, se fit le chantre du libre-échange et de la coopération internationale. Tels étaient en somme ses vœux pour le Nouvel An chinois (Xi, 2017a). Cinq années plus tard, près de 350 millions de Chinois sont astreints à diverses formes de confinement régulièrement renforcées : l’activité industrielle tourne au ralenti ; les ports, les porte-conteneurs et les chaînes logistiques sont paralysés ; les délais de livraison internationaux s’allongent ; et tous les observateurs appréhendent une réduction de l’offre sur les marchés internationaux accélérant une inflation déjà galopante (Hale et al., 2022). Et d’aucuns pensent que cette conjoncture risque de contrarier l’initiative dite des « Nouvelles routes de la soie », lancée il y a de cela moins d’une décennie, une initiative bousculée par la pandémie de Covid 19, par les accusations récurrentes qu’elle prend au piège de la dette les nations partenaires (Wade 2020), et finalement par l’isolement international de la Russie – pièce maitresse du pont avec l’Europe – en réaction à son invasion de l’Ukraine.

Mais en quoi cette initiative, proposée par Xi Jinping dans deux discours pour la première fois en 2013, d’abord à Astana au Kazakhstan le 7 septembre (Xi, 2013a) puis à Jakarta en Indonésie le 3 octobre (Xi, 2013b), consiste-t-elle ? C’est-à-dire quels sont les objectifs poursuivis par la Chine ? Comme l’analyse des discours de Xi Jinping le montre : elles servent, premièrement, une pluralité d’objectifs sur le long terme dont l’économie n’est qu’une préoccupation parmi d’autres ; deuxièmement, elles visent à réorganiser les règles de gouvernance du système international non seulement à l’avantage de la Chine, mais à les faire graviter autour d’elle ; par contre, troisièmement, elles participent aussi d’un impératif de transition économique vers un nouveau modèle de croissance pour échapper au « piège du revenu intermédiaire », laquelle ne peut réussir qu’en associant d’autres pays.

  1. Les nouvelle routes de la soie… vues de l’extérieur

Or, trop souvent les nouvelles routes de la soie ne sont abordées que du point de vue de ses impacts hors de Chine, et principalement sous l’angle économique. Ainsi, dans une fiche synthèse, mise à jour en janvier 2020, le Council on Foreign Relations décrit « les nouvelles de la soie » comme étant, d’une part, « un vaste réseau de chemins de fer, de pipelines énergétiques, d’autoroutes, de passages frontaliers simplifiés vers l’ouest – à travers les montagneuses ex-républiques soviétiques – et vers le sud, vers le Pakistan, l’Inde et le reste de l’Asie du Sud-est », ainsi que, d’autre part, d’installations portuaires « sur le pourtour de l’Océan indien, de l’Asie du Sud-est jusqu’en Afrique de l’Est et certaines parties de l’Europe » (Chatzky et McBride, 2020). En somme, un ensemble de projets de services, de transport, d’investissements (le plus souvent sous forme de prêts par les banques d’État chinoises) et de projets d’infrastructures destinés à faciliter tant le commerce international que l’intégration économique des pays limitrophes participants à ces projets.

            Les nouvelles routes de la soie sont l’une des politiques phares de la présidence de Xi Jinping, au point d’avoir été inscrites dans la Constitution du Parti lors de la révision de 2017 (State Council of the People’s Republic of China, 2017). Et pourtant, les détails de cette initiative demeurent pour le moins vagues : repose-t-elle sur un plan d’ensemble ou s’agit-il d’un agrégat de réalisations ponctuelles dont certaines seraient plus coordonnées entre elles que d’autres. Les observateurs étrangers s’arrêtent souvent aux réalisations matérielles, d’où l’attention particulière qu’ils portent aux infrastructures et aux données chiffrées. Ainsi, sont fréquemment mentionnés le Corridor économique Chine-Pakistan (Sacks, 2021) et le Nouveau Pont terrestre eurasiatique (Babones, 2017).

Or, l’un comme l’autre a été initié avant le lancement des nouvelles routes de la soie : le Corridor est formellement annoncé en mai 2013 (State Council of the People’s Republic of China, 2013) mais a véritablement démarré au début des années 2000 (Dawn, 2008) ; tandis que le premier train de marchandises chinois à destination de l’Europe, concrétisant le Pont terrestre, est arrivé à Hambourg en 2008, opéré conjointement par la DB Cargo Eurasia et la Shanghai Orient Silkroad Intermodal Co. Ltd. (Railway Gazette International 2008). L’initiative s’inscrit donc dans le prolongement de la présidence de Hu Jintao (2002-2013), et dans la foulée de l’accession de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce en décembre 2001. Selon nous, on ne peut faire l’impasse sur cet arrière-plan lorsque qu’il est question d’analyser les visées officielles sous-jacentes, lesquelles, dans le contexte politique chinois, ne peuvent être réduites à la dimension économique, souvent la seule retenue par les observateurs étrangers, à l’instar du Council on Foreign Relations. Qui plus est, certains critiques ne voient dans ces projets que la manifestation d’ambitions géopolitiques occultées par la Chine.

Comme l’analyse qui suit va le montrer, les déclarations publiques de Xi Jinping sur les nouvelles routes de la soie expriment moins une vision personnelle que la position du Parti-État, laquelle, débordant la seule dimension économique, promeut ouvertement une reconfiguration des règles du jeu politique international.

Certes, parce que les discours politiques visent à persuader, occulter, rallier, ou à l’extrême n’être qu’un exercice de propagande, leur portée est limitée. Cela est vrai tant dans les démocraties que dans les dictatures. Or, en Chine, depuis Deng Xiaoping, les discours politiques, particulièrement ceux destinés à un auditoire intérieur, et plus encore aux cadres du régime, se démarquent par leur aspect programmatique (Schiele, 2018, p. 10-11). Ainsi, ils cadrent et hiérarchisent tant les priorités du moment, que les éléments de langage à adopter. C’est pourquoi il est important de sérier les discours de Xi Jinping selon les auditoires auxquels ils sont destinés : à l’évidence, un discours prononcé au Bureau politique, au Comité central ou lors d’une réunion d’un groupe dirigeant restreint revêt une importance tout autre que celle d’un discours livré devant un parterre d’étudiants lors d’un déplacement à l’étranger. Cela étant, le mode répétitif des discours officiels chinois, quel que soit le public auxquels ils sont destinés, gomme les inflexions que l’on voudrait anticiper au premier abord.

2. Deux initiatives distinctes et complémentaires, mais une visée globale

L’initiative des nouvelles routes de la soie a été officiellement lancée dès après l’investiture de Xi Jinping comme Président de la République populaire de Chine, quatre mois après sa nomination au poste de Secrétaire général du Parti communiste chinois.[1] La première mention des nouvelles routes de la soie ou, plus exactement, de la « ceinture économique de la route de la soie », a eu lieu dans un discours prononcé à l’Université Nazarbayez à Astana au Kazakhstan (Xi, 2013a). La seconde mention, lorsqu’il est alors question de « la route de la soie maritime du 21e siècle », a été faite le 3 octobre devant le Conseil représentatif du peuple, la chambre basse du parlement indonésien (Xi, 2013b).

La différence d’auditoires se révèle tant dans le ton que dans le propos. À Astana, Xi Jinping relate une version schématisée de l’histoire de la route de la soie et des relations de bon voisinage qui uniraient la Chine à l’Asie centrale, avec un appel à les resserrer sur les plans économique, politique et sécuritaire. À Jakarta, plus spécifique, il lie son intention de raffermir les liens entre la Chine et l’Association des nations du Sud-est asiatiques (ANASE) à des objectifs plus précis allant de l’augmentation du volume des échanges commerciaux à la tenue de réunions plus régulières entre les ministres de la défense. À ce stade, ces discours en restent aux souhaits. Et lors de la parution du premier volume des œuvres de Xi Jinping l’année suivante (2014) – qui balise l’horizon idéologique des thématiques développées et leurs domaines d’applications concrètes – les nouvelles routes de la soie n’en constituent pas un thème central.[2]

Notons cependant que dans aucun des deux discours Xi Jinping ne s’adresse spécifiquement au pays hôte, mais à des groupes de pays plus ou moins intégrés : l’Asie centrale (associé à l’Organisation de coopération de Shanghai) et l’ANASE. Il a la même visée dans son discours de Dar es Salam en Tanzanie le 25 mars de la même année lorsqu’il s’adresse alors à l’Afrique (Xi Jinping 2013c) ; dans celui devant le Sénat mexicain le 5 juin en englobant l’Amérique latine et les Caraïbes (Xi Jinping 2013d) ; le 1er avril 2014 à Bruxelles, en assimilant Europe et Union Européenne de manière interchangeable (Xi, 2014a) ; et le 5 juin 2014, à l’occasion de la sixième Conférence ministérielle du Forum de coopération entre la Chine et les pays arabes, où il parle au monde arabe dans sa totalité (Xi, 2014b). Si le lecteur peut s’interroger sur le lien avec les nouvelles routes de la soie, rappelons que dans son discours du 1er avril 2014, il appelait symboliquement à la construction d’un pont terrestre eurasiatique ; et dans celui du 5 juin 2014, à renforcer la coopération sino-arabe en « promouvant l’esprit de la route de la soie ».

Mais, il serait erroné de croire que la Chine ne projette les nouvelles routes de la soie que dans des espaces géographiques bien circonscrits. Ainsi, dans son discours du 14 mai 2017 à l’occasion de l’ouverture du Forum de coopération internationale pour les nouvelles routes de la soie, Xi Jinping souligne que près d’une centaine de pays de tous les continents ont manifesté leur intérêt pour un tel projet, ce qui à ses yeux est déjà une victoire (Xi, 2017b). Et il pointe certaines réalisations en cours : telles les connexions ferroviaires Chine-Laos et Jakarta-Bandung, mais aussi Addis Abeba-Djibouti et Hongrie-Serbie. Bien sûr, elles ont pour objectif d’accroître les échanges, et impliquent un vaste programme de développement des infrastructures à cette fin. Mais, comme Xi Jinping l’affirme lui-même à cette occasion elles ne s’y limitent pas, car elles n’ont pas qu’une vocation purement économique.

3. Coopération régionale et harmonisation des politiques

L’observateur étranger pourrait penser que plus les pays souscrivent aux finalités économiques initiales plus la Chine élargit ses objectifs. Et pourtant, cette visée multiple était affirmée dès les discours d’Astana et de Jakarta où Xi Jinping appelait à un renforcement des liens culturels, éducatifs, touristiques, médicaux, mais aussi entre « les jeunes, les cellules de réflexion [think tank], les parlements, les organisations non-gouvernementales et les organisations civiles » (Xi, 2013b, p. 322) afin d’approfondir la compréhension mutuelle pour renforcer l’amitié entre les nations.

Cela dit, tant à Astana qu’à Jakarta, la Chine poursuit deux buts complémentaires : un approfondissement des liens économiques et une collaboration en matière de sécurité (Xi, 2013a et 2013b). Par contre, parce que l’ANASE (1967) se fonde d’abord sur les liens économiques en Asie du Sud-est, et que l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS, 2001) repose principalement sur les enjeux sécuritaires en Asie centrale, la Chine se devait de convaincre les pays de ces deux régions d’élargir leur collaboration à de nouveaux domaines malgré leurs probables réticences (Albert, 2015 ; Council on Foreign Relations, 2022), évoquées de manière indirecte par Xi Jinping.

Ainsi, les discours d’Astana et de Jakarta visent à présenter les nouvelles routes de la soie comme le prolongement naturel des collaborations déjà établies, mais en pointant que leur renforcement dans les domaines existants ne suffira pas pour atteindre les objectifs poursuivis par ce même renforcement. Car, dans un cas comme dans l’autre, comme Xi Jinping l’explique le 21 mai 2014 lors du Quatrième sommet de la Conférence sur les interactions et les mesures de construction de la confiance en Asie : « Une sécurité durable [sustainable] implique de mettre l’accent à la fois sur le développement et la sécurité, afin que la sécurité devienne durable [durable] » (p.393), et réciproquement en ce qui concerne le développement durable. Cela synthétise la vision chinoise.

Dans le même discours d’Astana, il affirme :

« Nous [la Chine et les pays centrasiatiques] avons fixé nos objectifs de développement à moyen et long terme sur la base de nos conditions nationales. Nos objectifs stratégiques sont les mêmes – garantir un développement économique stable et durable, édifier une nation prospère et forte et réaliser une régénération nationale. C’est pourquoi nous devons approfondir notre collaboration dans tous les domaines, profiter de nos bonnes relations politiques, de notre proximité géographique et de notre complémentarité économique afin de stimuler une croissance durable, et former une communauté d’intérêts partagés et d’avantages mutuels. » (p. 317)

Et lors de la conférence de presse organisée dans le cadre du Forum de coopération internationale pour les nouvelles routes de soie, Xi Jinping annonce que cette communauté est en voie de réalisation, la Chine ayant « signé plusieurs accords de collaboration » au cours du Forum, et « 68 pays et organisations internationales » ayant déjà conclu de tels accords avec la Chine depuis le lancement de l’initiative (Xi, 2017b. p. 133).

En clôture du Forum, l’agence de presse Xinhua (Chine nouvelle) a publié la liste des 76 accords signés depuis 2013 (Xinhua, 2017). La plupart ne semblent être que des protocoles d’entente (memorandum of understanding), autrement dit des déclarations d’intention, alors que d’autres s’éloignent de la raison d’être de la conférence : ainsi l’accord avec la Thaïlande concerne l’usage pacifique de l’énergie nucléaire, et le protocole avec le Cambodge porte sur la construction d’une station d’observation océanique gérée conjointement (Joint Ocean Observation Station).

L’erreur consisterait à ne considérer que les accords conclus. Dès les discours d’Astana et de Jakarta, Xi Jinping présente sa vision pour une coopération régionale renforcée et les accords formels y jouent certes un rôle important, mais plus secondaire que l’on ne pourrait le croire. Ainsi non seulement appelle-t-il à renforcer la coopération avec la Russie et les États centrasiatiques, mais aussi à renforcer la « coordination » avec ceux-ci. Spécifiquement, il appelle à « renforcer les consultations sur les politiques [policy consultation] » (p. 318). En pratique, il invite :

« [l]es pays [à] s’engager dans des discussions complètes autour des stratégies et politiques de développement, adopter des plans et des mesures pour faire avancer la coopération régionale au moyen de consultations mues par le souci de trouver un terrain d’entente en écartant les points d’achoppement «  (p. 318)[.]

Concrètement, cela se traduit par la multiplication des rencontres entre les responsables nationaux chargés de questions spécifiques, et préférablement par leur institutionnalisation souple sous la forme de plateformes et de mécanismes permanents de consultation et de dialogue. Par contre, c’est dans son discours de Jakarta, devant la chambre basse du parlement, que Xi Jinping précise l’objectif poursuivi par ces consultations :

« [l]a Chine est prête à étendre sa collaboration pratique dans tous les domaines avec les pays de l’ANASE afin de répondre aux besoins de chacun et de compléter les forces de chacun » (p. 321).

Il avait déjà exprimé la même idée six mois plus tôt, le 7 avril, lors du Forum Bao pour la Conférence annuelle de l’Asie :

« [t]ous les pays sont liés et partagent des intérêts convergents. Ils doivent mettre en commun et partager leurs forces. Lorsqu’il poursuit ses propres intérêts, un pays doit respecter les préoccupations légitimes des autres. En poursuivant son propre développement, un pays doit promouvoir le développement de tous «  (Xi, 2013e, p. 363).

En pratique, comme il l’affirme dans son discours du 27 mars 2013 lors d’une rencontre des BRICS[3], cela se traduit, d’une part, par une coordination des politiques au niveau macro d’une part (Xi, 2013f), mais aussi, d’autre part, comme il le spécifie le 5 juin 2014 devant les représentants des pays arabes, par des objectifs, des stratégies et des politiques communs aux niveaux méso et micro, ainsi que par le « partage des ressources des deux côtés » (p. 351), dans le cadre de projets spécifiques (Xi, 2014b). Qui plus est, le 10 juin 2018, lors de la rencontre des chefs d’État de l’OCS, il est plus assertif : la complémentarité des pays implique celle de leurs « stratégies de développement. » (Xi, 2018a, p. 513).

4. La Chine, puissance ouvertement révisionniste

Ce faisant, la Chine cherche à façonner son extérieur proche et lointain afin de rééquilibrer le système régional à son avantage, et par le fait même influencer indirectement le système international. Et elle ne s’en cache pas. Ainsi, dans son discours du 7 avril 2013, après avoir chanté les louanges d’une Asie devenue à la fois « l’une des plus dynamiques et des plus prometteuses régions du monde », Xi Jinping insiste : l’Asie « doit transformer et améliorer son modèle de développement afin de rester en phase avec la dynamique du moment » (p. 361).

Concrètement, cela signifie que si « la Chine ne peut se développer en étant coupée du reste de l’Asie et du monde [,] le reste de l’Asie et du monde ne peut connaître la prospérité et la stabilité sans la Chine. » (p. 564) Et pour ceux qui n’auraient pas compris, il précise : « plus la Chine croît rapidement, plus elle créera d’opportunités de développement pour le reste de l’Asie et du monde. » (p. 366) En d’autres mots, la Chine s’affirme comme le moteur du développement mondial et le principal acteur de la paix mondiale – comme étant le pays le plus en phase avec la « dynamique du moment » (Publisher’s note in Xi, 2014, n. p.) – et invite fortement les pays qui veulent continuer à bénéficier de cette conjoncture à s’aligner sur elle, à adapter leurs politiques, leurs stratégies et leurs objectifs en fonction des siens.

Soulignons aussi la conception particulière du multilatéralisme épousée par la Chine. Tout d’abord, comme la liste mentionnée plus haut des 76 accords le montre, elle ne reconnaît comme projets s’inscrivant dans l’initiative des nouvelles routes de la soie que ceux dans lesquels elle s’est elle-même impliquée. En d’autres termes, la Chine cherche à nouer un nombre toujours plus important de relations bilatérales plus profondes, lesquelles formeraient les rayons d’une roue dont elle occuperait le centre. Par contre, fidèle à la ligne édictée depuis Deng Xiaoping, elle se refuse catégoriquement à transformer ses relations en des alliances formelles. Cela étant dit, par ses relations bilatérales, elle ne cherche pas uniquement à lier les États, mais aussi les entités publiques et privées infranationales, transnationales et supranationales.

Ce dernier niveau est particulièrement significatif, car, comme nous l’avons montré plus haut, la Chine s’adresse moins à des pays qu’à des groupes de pays. Et Xi Jinping répète inlassablement que le moment unipolaire, dominé par les États-Unis, s’estompe progressivement, le monde revenant à un équilibre multipolaire, une transition que la Chine cherche à accélérer. Or, fait intéressant, Xi Jinping ne parle pas d’un ordre multipolaire interétatique, mais inter-civilisationnel. Il va sans dire que nulle civilisation a atteint un degré d’organisation politique équivalent à celui d’un État-Nation… à l’exception, dans les discours de Xi Jinping, de la Chine.

Quel que soit le sens à donner à cette prise de position, il ne fait aucun doute que la Chine perçoit le système international dans sa forme existante comme lui étant non seulement défavorable mais aussi injuste. D’où les appels incessants de Xi Jinping à réformer les règles de gouvernance du système international afin qu’elles reflètent mieux sa réalité actuelle.[4] Et la crise financière de 2008 ainsi que la crise de liquidité et d’insécurité qui s’ensuivirent au cours des années 2010 ont été la brèche par laquelle la Chine a pu non seulement proposer une solution alternative à l’ordre existant, mais aussi tenter de la mettre en pratique. Et Xi Jinping l’affirme ouvertement dans ces mêmes discours.

Arrivé à ce stade, le lecteur pourrait être irrité par un corpus de discours qui semble limité aux deux premières années du mandat de Xi Jinping. Mais l’explication réside dans le fonctionnement même du régime du Parti-État. Le même congrès qui a élu Xi Jinping Secrétaire général pour les cinq années suivantes en 2012, a aussi fixé les grandes lignes politiques intérieures et extérieures pour ces cinq mêmes années. Et dès ses premières apparitions publiques, Xi Jinping donne le ton. Ainsi, lors d’un séminaire du Parti-État sur le « travail de diplomatie de voisinage » le 24 octobre 2013 (Xi, 2013k), soit un peu moins de trois semaines après le discours de Jakarta, il affirme :

« [n]ous devons créer et consolider des relations amicales et approfondir les coopérations mutuellement bénéfiques avec les pays voisins, préserver et faire le meilleur emploi des opportunités stratégiques dont nous profitons, et préserver la souveraineté étatique, la sécurité nationale, et les intérêts de développement de la Chine. […] La politique de base de diplomatie de voisinage consiste à les traiter comme amis et partenaires, leur donner un sentiment de confiance et de soutenir leur développement. […] En retour, nous espérons que les pays voisins seront plus disposés envers nous, et nous espérons que la Chine développera des affinités plus fortes avec eux, et que notre attrait et notre influence iront croissants » (p. 326-327).

Les nouvelles routes de la soie participent de cet objectif. Jusque-là, rien que de très normal. Cependant, cet extrait est précédé par la déclaration suivante : « [l]a diplomatie de la Chine est guidée par, et doit servir, les Deux objectifs centenaires [Two Centenary Goals] et notre régénération nationale » (p. 326).

Les Deux objectifs centenaires ont été formulés dès l’accession au pouvoir de Xi Jinping, et mentionnés pour la première fois dans lors d’un discours prononcé le 29 novembre 2012 :

« [j]e crois fermement que l’objectif de construire une société modérément prospère dans tous les domaines peut être atteint d’ici 2021, lorsque le PCC célébrera son centenaire ; l’objectif de transformer la Chine en un pays socialiste moderne, prospère, fort, démocratique, culturellement avancé et harmonieux peut, quant à lui, être atteint d’ici 2049, lorsque la RPC marquera son centenaire ; et le rêve de la régénération de la nation chinoise sera réalisé » (Xi 2012, p. 38).

Voilà donc en quoi consiste le Rêve chinois, sans conteste le projet phare de sa présidence, et grâce auquel il cherche à se distinguer radicalement de son prédécesseur Hu Jintao. Mais, qu’entendre réellement par ce projet plus collectif – nationaliste même – qu’individuel, alors que la Chine est déjà la deuxième puissance économique mondiale et qu’elle en est consciente ? Officiellement : effacer l’humiliation des Guerres de l’Opium (1839-1842 ; 1856-1860) (Xi 2012 ;  2014c) lesquelles non seulement ont contribué au déclin de la Chine, mais lui ont ravi son statut de puissance dominante, de modèle à émuler, et de centre du monde asiatique, ainsi que, plus impardonnable encore, son sentiment d’avoir été le centre du monde (Kang 2010).

5. Réponses à des préoccupations plus immédiates

Dans les discours destinés aux hauts cadres du Parti-État, l’initiative des nouvelles routes de la soie a une visée plus pragmatique et, pourrait-on dire, immédiate. Le rapport faisant le bilan des cinq années précédentes, présenté le 18 octobre 2017 au 19e Congrès du Parti – lequel a reconduit Xi Jinping dans ses fonctions – vante l’avancement de cette initiative. Mais, étonnamment, il n’en est question que parmi d’autres réalisations : « [l]e développement régional est devenu plus équilibré ; l’initiative des nouvelles routes de la soie, le développement coordonné de la région Beijing-Tianjin-Hebei et le développement de la Ceinture économique du Yangzi ont tous connu des avancées significatives. » (Xi Jinping 2017c, p. 4)

Depuis, ces projets ont toujours été associés dans les discours, et celui de la « Grande baie de Guangdong-Hong Kong-Macao » a été ajouté à cette liste (Xi, 2018b, p. 244). Or, ces trois projets d’intégration régionale ont une portée autrement plus nationale que celle à laquelle l’on s’attendrait dans le cas des nouvelles routes de la soie. Lors de la troisième session du groupe d’étude du Bureau politique, le 30 janvier 2018, Xi Jinping affirme sans ambages que ces trois projets participent non seulement d’une volonté de modernisation de l’économie, mais d’une volonté d’ « accélération » de cette modernisation. Par modernisation, il entend : « [l’élargissement] de la réforme structurelle axée sur l’offre, [le développement] d’une industrie manufacturière avancée, et [l’intégration complète] de l’économie réelle avec les technologies d’Internet, du big data et de l’intelligence artificielle. » (p. 283)

Concrètement, le Parti-État veut user de ses pouvoirs d’intervention pour assurer la transition rapide d’une économie dominée par des entreprises reposant sur une main-d’œuvre abondante, mais produisant des biens et des services à faible valeur ajoutée, vers une économie dominée par des entreprises de haute technologie créant des biens et des services à haute valeur ajoutée d’ici 2025. Tel était l’objectif du treizième plan quinquennal (2016-2020), adopté en 2015, et celui du quatorzième plan quinquennal (2021-2025), alors à l’état d’ébauche. Bien que proclamant le succès de la construction d’une société modérément prospère, la pandémie de Covid 19 a conduit le Parti-État à réviser ses objectifs, le quatorzième plan quinquennal dans sa version adoptée en 2020 repoussant dans les faits sa construction à 2035 (Wong, 2020).

L’enjeu demeure néanmoins entier : si c’est en devenant l’atelier du monde que la Chine s’est hissée au rang de la seconde puissance économique mondiale, elle demeure, d’une part, dépendante de l’étranger pour les technologies de pointe alors que les économies exportatrices se montrent de plus en plus méfiantes quant à l’utilisation qu’elle peut en faire (McBride et Chatzky, 2019), et, d’autre part, depuis le tournant des années 2010 sa croissance, alors à deux chiffres, a ralenti et ainsi accru les risques de tomber dans le ‘piège du revenu intermédiaire’, dont seule une quinzaine pays est parvenue à s’extraire.[5] (Gill et Kharas, 2015) Aussi, tout ralentissement de l’amélioration des conditions de vie pourrait potentiellement se muer en une contestation du régime.

Nous comprenons alors mieux l’insistance de Xi Jinping lors de son intervention du 24 octobre 2013 à l’occasion du séminaire du Parti-État sur le « travail de diplomatie de voisinage » :

« [n]ous devons travailler avec nos voisins pour accélérer la connexion des infrastructures entre la Chine et les pays et nos pays voisins, et établir une Ceinture économique de la route de la soie et une route de la soie maritime répondant aux demandes du 21e siècle. Nous devons accélérer le rythme de la mise en œuvre de la stratégie de zones de libre-échange avec nos voisins, étendre la coopération en matière de commerce et d’investissement, et créer un nouveau modèle d’intégration économique régional » (Xi, 2013k, p. 327).

Conclusion : les Nouvelles routes de la soie : des objectifs pluriels sur le long terme

            L’initiative des Nouvelles routes de la soie, telle que le Parti-État chinois la conçoit, poursuit des d’objectifs concomitants qui vont bien au-delà de la dimension économique, tandis que l’expression, délibérément choisie, les masque en réifiant l’imaginaire des routes historiques de la soie : des caravanes de chameaux traversant les déserts d’oasis en oasis et transportant une myriade de produits rares et exotiques. En fait, ces objectifs sont de trois ordres étroitement imbriqués : un objectif géopolitique, un objectif symbolique et un objectif pragmatique. Ils ont en commun de se projeter dans le long terme.

            Premièrement : sur le plan géopolitique, la Chine cherche à nouer de nouvelles formes de relations bilatérales fondées sur la consultation pour favoriser une plus grande intégration et une harmonisation des politiques dans plusieurs domaines, dont les deux principaux sont le développement économique et la sécurité – deux domaines complémentaires pour la Chine. L’objectif est autant de proposer que d’actualiser un contre-modèle à l’hégémonie américaine, dont la Chine anticipe le déclin tout en cherchant à l’accélérer. Or, elle se présente comme le moteur économique et le garant de la paix, non seulement en Asie, mais à l’échelle mondiale : elle enjoint donc les pays à moduler leurs plans de développement en fonction des siens tout autant que leurs politiques, en un mot à l’émuler.

            Deuxièmement : elle cherche à mailler les États tout autant que les entités publiques et privées, infranationales comme supranationales. Car la multipolarité qu’elle appelle de ses vœux n’est pas internationale, mais inter-civilisationnelle. Et elle ne se perçoit pas comme une nation comme les autres, mais comme une civilisation politiquement organisée, et cherche en conséquence à infléchir les règles du jeu politique international pour qu’il reflète mieux la perception qu’elle projette d’elle-même. C’est pourquoi, sur le plan symbolique, les nouvelles routes de la soie servent le Rêve chinois, celui de la grande régénération de la nation chinoise laquelle effacera l’humiliation des Guerres de l’Opium en recentrant l’Asie, si ce n’est le monde, sur la Chine.

            Troisièmement : pragmatique, la Chine réalise qu’elle arrive aux limites de son modèle de croissance, fondé sur un développement industriel, mobilisant une main-d’œuvre abondante, qui produit biens et services en grand nombre, mais à faible valeur ajoutée. Elle se sait dépendante des importations de technologie de pointe pour poursuivre son développement, alors que les pays exportateurs se montrent de plus en plus méfiants et réticents à son égard. Et en parallèle, parce qu’elle voit aussi son taux de croissance chuter, elle redoute d’être prise au ‘piège du revenu intermédiaire’.

Ainsi, les nouvelles routes de la soie ne représentent qu’une composante d’un plan stratégique qui cherche à associer des pays étrangers à sa volonté de transition économique assortie d’une tentative de rééquilibrage géopolitique à son avantage.

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Xi Jinping (2013g). Follow the Trend of the Times and Promote Global Peace and Development. Xi Jinping (2014). The Governance of China. Vol. 1. Beijing, Foreign Language Press. p. 397-305.

Xi Jinping (2013h). Build a New Model of Major-country Relationship Between China and the United States. Xi Jinping (2014). The Governance of China. Vol. 1. Beijing, Foreign Language Press. p. 306-308.

Xi Jinping (2013i). Jointly Maintain and Develop an Open World Economy. Xi Jinping (2014). The Governance of China. Vol. 1. Beijing, Foreign Language Press. p. 368-372.

Xi Jinping (2013j). Work Together for a Better Asia Pacific. Xi Jinping (2014). The Governance of China. Vol. 1. Beijing, Foreign Language Press. p. 378-388.

Xi Jinping (2013k). Diplomacy with Neighboring Countries Characterized by Friendship, Sincerity, Reciprocity and Inclusiveness. Xi Jinping (2014). The Governance of China. Vol. 1. Beijing, Foreign Language Press. p. 325-329.

Xi Jinping (2014a). Build a Bridge of Friendship and Cooperation Across the Eurasian Continent. Xi Jinping (2014). The Governance of China. Vol. 1. Beijing, Foreign Language Press. p. 309-311.

Xi Jinping (2014b). Promote the Silk Road Spirit, Strengthen China-Arab Cooperation. Xi Jinping (2014). The Governance of China. Vol. 1. Beijing, Foreign Language Press. p. 344-352.

Xi Jinping (2014c). Young People Should Practice the Core Socialist Values. Xi Jinping (2014). The Governance of China. Vol. 1. Beijing, Foreign Language Press. p. 185 -199.

Xi Jinping (2017a). Shoulder the Responsibilities of Our time and Promote Global Growth Together. Xi Jinping (2017). The Governance of China. Vol. 2. Beijing, Foreign Language Press. p. 519-532.

Xi Jinping (2017b). Working Together to Build the Silk Road Economic Belt and the 21st Century Maritime Silk Road. Xi Jinping (2017). Important Speeches at the Belt and Road Forum for International Cooperation. Beijing, China International Publishing Group and Foreign Language Press. p. 73-91.

Xi Jinping (2017c). Secure a Decisive Victory in Building a Moderately Prosperous Society in All Respects and Strive for the Great Success of Socialism with Chinese Characteristics for a New Era: Report to the 19th National Congress of the Communist Party of China. Communist Party of China (2018), Documents of the 19th National Congress of the Communist Party of China. Beijing, Foreign Language Press. p. 1-87.

Xi Jinping (2018a). Accelerate Economic Modernization. Xi Jinping (2020). The Governance of China. Vol. 3. Beijing, Foreign Language Press. p. 281-284.

Xi Jinping (2018b). For a Global Economy – Open, Innovative and Inclusive. Xi Jinping (2020). The Governance of China. Vol. 3. Beijing, Foreign Language Press. p. 235-244.

Xinhua (2017). List of Deliverables of the Belt and Road Forum for International Cooperation. In Xi Jinping (2017). Important Speeches at the Belt and Road Forum for International Cooperation. Beijing, China International Publishing Group and Foreign Language Press. p. 152-171.

Anonyme (2014). Publisher’s note. Xi Jinping (2014). The Governance of China. Vol. 1. Beijing, Foreign Language Press, s. p.


[1] Bien que la fonction de président soit symbolique, c’est la seule qui soit reconnue par les gouvernements étrangers pour désigner l’interlocuteur officiel de la Chine.

[2] Elles ne le deviendront qu’à partir du second volume (2017).

[3] Forum de cinq grandes économies émergentes : Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud.

[4] Pour la seule année 2013 : les 23 mars (Xi, 2013g) ; 25 mars (Xi, 2013c) ; 27 mars (Xi, 2013f) ; 7 avril (Xi, 2013e) ; 7 juin (Xi, 2013h) ; 5 septembre (Xi, 2013i) ; 3 octobre (Xi, 2013b) ; et 7 octobre (Xi, 2013j).

[5] Dont la Corée du Sud, Hong Kong, le Japon, Singapour et Taiwan.

Ukraine – Russie : la carte mentale du duel

Regards géopolitiques, v8 n3, 2022

Michel Foucher (2022). Ukraine-Russie : la carte mentale du duel. Tracts, 39, Paris : Gallimard.

L’essai que publie le géographe spécialiste des frontières Michel Foucher, propose une lecture géopolitique des causes de l’invasion russe de l’Ukraine en février 2022.

D’emblée, Michel Foucher explique que « l’Ukraine est le théâtre de la revanche fratricide et mortifère des dirigeants de la Russie sur l’effondrement de leur empire sur lui-même, trois décennies plus tôt, comme s’il s’agissait d’une victime expiatoire. Incapables d’analyser les causes réelles de la chute de la forme russo-soviétique de leur État, ils ont encore moins compris la consolidation nationale de l’Ukraine et des autres républiques périphériques, où ils n’ont cru voir que l’effet sournois d’une intrigue américaine. » (p. 3) Ainsi, il décèle l’origine du conflit dans la frustration des dirigeants russes, et en particulier de Vladimir Poutine, face à la perte de pouvoir qu’a induit la chute de l’Union soviétique. La pensée stratégique du gouvernement russe se seraient enlisée dans la nostalgie de la puissance passée, dans la perception de manipulations américaines derrière les mouvements pro-démocratie dans la sphère ex-soviétique, et dans la négation, de plus en plus explicite, de l’existence même d’une nation ukrainienne.

« En février 2022, l’agression guerrière de la Fédération de Russie visait à la fois à détruire le régime démocratique du président élu, Volodymyr Zelensky, et à entreprendre la conquête, qualifiée de « libération », d’une partie orientale et méridionale de l’Ukraine, à défaut d’avoir pu tout absorber sous la houlette d’un gouvernement fantoche clone de celui de Loukachenka en Biélorussie » (p.6). L’objectif était triple pour Vladimir Poutine : se parer des atours de l’auteur de la réunification des peuples russes et ukrainiens; éliminer l’émergence, brouillonne mais têtue, d’une expérience démocratique dans un États proche, dont précisément la proximité culturelle inlassablement soulignée par le Kremlin constituait les germes d’une possible contagion à la Russie ; restaurer la crédibilité internationale de la puissance russe.

Il est vrai que le sentiment national de la société ukrainienne était complexe. La géographie électorale, analysée par l’auteur, soulignait largement le clivage entre un ouest très nationaliste et ukrainophone, et l’est du pays, russophone et moins enclin à un rapprochement avec l’Ouest. Cette dualité identitaire, bien dépeinte par ailleurs par Cédric Gras dans son roman Anthracite (2016), et qui s’est notamment traduite par des tensions sociales suscitée par la politique de renforcement de l’ukrainien dans l’est du pays, a donné l’illusion à Moscou d’un profond clivage dans la société ukrainienne. L’illusion a volé en éclat lorsque les russophones d’une bonne partie de l’est ukrainien ont refusé d’accueillir à bras ouvert les troupes d’invasion russes, voire ont activement participé à la résistance comme à Kharkiv : l’invasion russe a sans doute contribué à la cristallisation d’une identité ukrainienne transcendant la dualité linguistique, une grave erreur d’interprétation. Pourtant, là encore une analyse des cartes permettait de déceler des changements : le président Zelensky a obtenu en 2019 une majorité confortable dans presque toutes les circonscriptions, y compris russophones, avec un programme basé sur la récupération des territoires sécessionnistes de Donetsk et de Louhansk.

Michel Foucher revient, dans son analyse, sur les temps courts et les temps plus longs. Dans l’analyse de la mise en place des stratégies des acteurs, il rappelle que très tôt, la Pologne, dont les relations complexes avec la Russie sont bien connues, avait perçu l’ambivalence de l’État ukrainien après 1991, hésitant entre un rapprochement avec l’Ouest et le maintien de relations fortes avec Moscou. Varsovie a développé une politique régionale active de soutien envers les gouvernements pro-occidentaux à Kiev, un geste mal perçu à Moscou qui y a lu l’influence de Washington, proche de la Pologne. Dans les temps longs, le discours, très fortement repris par Vladimir Poutine, sur la continuité culturelle et identitaire entre la Rous kiévienne du IXe siècle, constitue la base historique de la dénégation de toute légitimité pour un État ukrainien. Michel Foucher relate comment s’est construite la mythologie russe autour de l’Ukraine, à partir du XIXe siècle, qui voit dans le « petit russe » une sorte de « jumeau primitif » mais sans jamais en faire un égal, voire, sous Poutine, développant un discours niant radicalement l’existence même d’une réalité ukrainienne (Lasserre et Alexeeva, 2022). Cette représentation historique exclusive chez les élites russes est sous-jacente à la version de l’unité des peuples russe et ukrainien.

Par la suite, l’auteur envisage avec prudence les différentes voies possibles de sortie du conflit. Premier scénario : l’Ukraine est vaincue, selon des paramètres qui resteraient à préciser. La possibilité d’une chute rapide du gouvernement ukrainien ne semble plus de mise depuis la piteuse retraite des troupes russes du nord-ouest du pays en avril; mais demeure la possibilité d’une annexion du sud-est ukrainien, risquant de pérenniser des années de tension le long d’une frontière inacceptable à Kiev et ne répondant pas aux objectifs stratégiques à Moscou, au-delà de cette victoire à court terme.  Deuxième scénario: grâce à l’aide occidentale, l’Ukraine ne perd pas, et on parvient à un cessez-le-feu provisoire. Il demeure incertain sur quels termes Moscou comme Kiev accepteraient de négocier une trêve durable. Si Moscou pourrait se satisfaire de la confirmation de l’annexion de la Crimée en 2014 et des districts de Donetsk et de Louhansk, accompagnée de l’engagement de l’Ukraine de ne pas rejoindre l’OTAN, il n’est pas certain que ce scénario soit acceptable à Kiev. Enfin, une hypothèse est à prendre au sérieux, celle de l’escalade, avec à la clé la menace du recours à l’arme nucléaire évoquée à plusieurs reprises par la Russie ce printemps, sans doute dans une logique de rhétorique de dissuasion. Il est peu probable que Moscou recoure à cette option en cas d’enlisement du conflit, sauf en cas d’évolution politique intérieure menaçant le régime – on n’en voit pas d’indice – ou de risque d’effondrement de l’armée russe – qui a échoué pour l’heure dans l’offensive mais qui à l’automne 2022 campait sur ses positions conquises et résistait face aux contre-offensives ukrainiennes.

Cet essai propose une analyse à plusieurs échelles spatiales et temporelles, dans un texte concis, accessible, sur les représentations des protagonistes russe et ukrainien et offre ainsi un éclairage sur les causes de la guerre.

Références

Gras, Cédric (2016). Anthracite. Paris : Gallimard.

Lasserre, F. et Alexeeva, O. (2022). Guerre en Ukraine. Quelles causes? Quelles conséquences pour les relations russo-chinoises? Regards géopolitiques – Bulletin du Conseil québécois d’Études géopolitiques 8(1) – mars : 10-17.

Frédéric Lasserre
Directeur du CQEG

Les routes maritimes arctiques

Regards géopolitiques, v8n3

Hervé Baudu (2022). Les routes maritimes arctiques. Paris : L’Harmattan, 155 p.

Avec le réchauffement climatique trois fois plus important aux pôles que sur le reste de la planète, les eaux polaires arctiques sont en théorie de plus en plus accessibles au trafic maritime, et ce sur de plus en plus longues périodes estivales. Cette ouverture accroit également l’accès aux ressources naturelles en mer et dans les espaces côtiers. La construction de brise-glaces russes, les projets gigantesques d’extraction d’hydrocarbures du côté russe, et dans une moindre mesure du côté norvégien, n’ont jamais été aussi importants que dans cette décennie et viennent faire écho à l’exploitation pétrolière en Alaska active depuis les années 1970. Les routes maritimes arctiques plus courtes sont-elles appelées à concurrencer les routes classiques par les canaux de Panama et de Suez ? L’augmentation du trafic maritime est-elle source de tension dans cette zone de plus en plus soumise à son exploitation ? Cet ouvrage entreprend de mieux cerner les enjeux maritimes, environnementaux, économiques et géopolitiques liés à l’exploitation de cet espace arctique en décrivant les principes qui les régissent.

Membre de l’Académie de Marine, Hervé Baudu est professeur de sciences nautiques à l’École Nationale Supérieure Maritime. Ses travaux sur la navigation dans les glaces l’ont conduit à naviguer à de nombreuses reprises en Arctique et en Antarctique. Il est expert des sujets maritimes polaires auprès du ministère de l’Europe et des Affaires Étrangères. Son expertise est donc précieuse pour permettre de départager la réalité des clichés, encore trop nombreux, sur l’avènement de futures autoroutes polaires du seul fait de la fonte estivale de la banquise – car cela est déjà un point important : la glace sera toujours présente en Arctique en hiver et imposera donc aux armateurs une saisonnalité marquée entre un hiver très froid, dans la nuit polaire et avec des glaces annuelles conséquentes, et un été au cours duquel effectivement la tendance est au déclin rapide de la banquise, en épaisseur comme en extension.

Le plan de l’ouvrage suit une démarche analytique claire. La 1ere partie présente l’environnement dans lequel se déploie la navigation arctique, en croissance effectivement. Quelles sont les caractéristiques environnementales de l’espace arctique et comment les changements climatiques l’ont-ils marqué ? Quelles sont les routes maritimes développées, en soulignant bien la différence entre trafic de destination, en croissance – les navires qui viennent dans l’Arctique pour y effectuer une activité économique, desserte des communautés, pêche, tourisme ou extraction des ressources – et le trafic de transit, les navires qui s’efforcent de mettre à profit la distance plus courte entre Asie et Europe via les eaux arctiques, un trafic encore fort limité.  L’auteur présente également les infrastructures de la Route maritime du Nord, côté russe donc, soulignant la faiblesse des équipements côté canadien.

La seconde partie organise une discussion des conditions de navigation en Arctique. Quels sont les navires qui peuvent y circuler ? Quelle est la réglementation concernant l’architecture des navires et les normes en matière de coque ?  Quels sont les brise-glace en service destinés à faciliter la circulation des navires, ces brise-glace tout comme des navires à forte capacité de navigation arctique étant de plus en plus puissants, tant il est vrai que la navigation arctique n’est pas une question de technologie, mais de coûts et d’opportunité stratégique pour les entreprises, qui ne raisonnent pas qu’en termes de distance plus courte.

La troisième partie décrit la réglementation et la gouvernance de cette région : comment sont définis les espaces maritimes et comment ceux-ci encadrent-ils la navigation ou l’exploitation des ressources naturelles ? Quelles sont les institutions arctiques (notamment de Conseil de l’Arctique) et quel rôle joue-t-il ? Que peut-on dire de la militarisation de ;la région arctique, avec la tendance réelle du pouvoir russe à renforcer ses capacités de défense côtière, mais après de nombreuses années de déclin accéléré suite à l’implosion de l’Union soviétique en 1991 ?

La Russie est l’acteur qui imprime le plus sa marque dans la région, du fait d’un volontarisme d’État qui conduit la Russie à rouvrir de vieilles bases militaires, à construire de nouveaux ports, de nouveaux brise-glace, à explorer le potentiel économique des régions arctiques sans la retenue que la rentabilité fragile de tels projets impose aux autres acteurs arctiques, en Europe (Norvège, Islande, Suède, Finlande) ou en Amérique du Nord (Canada et États-Unis). Les résultats décevants de nombreuses campagnes de prospection pétrolière et gazière au Groenland, en mer de Beaufort on relativisé l’attrait de la région arctique pour les entreprises pétrolière, tandis que les compagnies minières évaluent avec attention chaque projet tant les coûts d’extraction demeurent élevés. Le trafic de transit attire peu d’armateurs et c’est essentiellement la navigation de destination qui tire la croissance du trafic maritime arctique. Certes, l’Arctique est une région stratégique pour la Russie qui entend bien mettre en valeur, quoi qu’il en coûte, son potentiel minier, en hydrocarbures et en matière de transport. La poursuite de la fonte des glaces pourrait permettre la poursuite de la croissance du trafic dans les décennies à venir. Mais on est loin, nous rappelle l’auteur, des scénarios grandioses du tournant du 21e siècle, des autoroutes maritimes et de l’eldorado arctiques. En ce sens, cet ouvrage clair et bien structuré constitue un rappel qu’il est toujours risqué de se laisser emporter par l’enthousiasme d’analyses à courte vue.

Frédéric Lasserre

Directeur du CQEG

La Chine et les ressources halieutiques en Arctique. I – Analyse du développement des hauturiers chinois en Arctique

RG v8 n2, 2022

Yeukyin Chiu

Yeukyin Chiu est étudiante à la maîtrise en études internationales à l’Université Laval, à Québec. Elle s’intéresse au secteur hauturier de la Chine et à la gouvernance des ressources halieutiques en Arctique.

Courriel : yeuk-yin.chiu.1@ulaval.ca

Résumé : Compte tenu de l’avènement des changements climatiques et de la fonte accélérée de la banquise, la pêche commerciale au centre de l’océan Arctique pourrait être possible dans le futur. En 2018, la Chine a exprimé clairement ses intérêts pour les ressources halieutiques de l’Arctique et son intention de participer à la gouvernance de la gestion des ressources en Arctique. Cet article vise à discuter l’encadrement juridique de la gestion des poissons en Arctique aujourd’hui et les défis rencontrés par la Chine pour l’accès aux stocks.

Mots clés : changements climatiques, ressources halieutiques arctiques, la Chine, secteur hauturier,

Abstract: The climatic change and the melt of ice sheets make the commercial fishing in the center of Arctic Ocean possible in the future. In 2018, China expressed its interests in Arctic fishery resources and their governance. This article aims at understanding the current international judicial system which governs the stocks in the Arctic and the challenges that China is facing when trying to have access to Arctic fishery resources.

Keywords: Climatic change, Arctic fishery resource, China, distant water fishing

Introduction

Aujourd’hui, les impacts des changements climatiques sont manifestes. Le réchauffement planétaire implique que l’environnement de l’Arctique est en train de changer. L’étendue de la banquise affichait une tendance à diminuer entre 1979 et 2019 (Pörtner et al., 2019). Certains chercheurs ont estimé qu’il n’y aura plus de glace durant l’été avant la fin du 21e siècle (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, 2019). Si la fonte de banquise permet d’avoir des étés sans banquise en Arctique, il se peut que la pêche commerciale au cœur de l’océan Arctique devienne possible (Van Pelt et al., 2017). Pour les États riverains de l’océan Arctique, le secteur de la pêche est important pour le développement régional. Par ailleurs, la pêche hauturière, qui réfère à la pratique que des navires de pêche commerciale pêchent en dehors des eaux territoriales de leur pays d’origine, continue de se développer (Yozell et al., 2019). Certains pays asiatiques, comme la Chine, le Japon et la Corée du Sud ont gagné de l’importance dans le secteur de la pêche hauturière dans les dernières décennies. La Chine, qui est de loin la plus grande productrice de captures marines au monde (FAO, 2018b), continue d’élargir son espace de pêche. En 2018, Pékin a exprimé ses intérêts pour l’exploitation des ressources halieutiques en Arctique tout comme son intention de participer dans la gouvernance de gestion des stocks de poissons en haute mer dans l’océan Arctique (The State Council, 2018). Étant donné que la ressource halieutique est une ressource mobile sensible aux changements climatiques, le réchauffement climatique et l’apparition des nouveaux joueurs impliquent de nouveaux défis quant à la gestion des ressources halieutiques dans la région. Quelles sont les contraintes qui pèsent sur l’accès de la Chine aux ressources halieutiques arctiques ?

Pour comprendre les impacts de la Chine sur le développement de la pêche hauturière en Arctique, la discussion sera divisée en trois parties. Les deux premières parties discutées dans cet article aborderont le secteur de la pêche commerciale en Arctique et le système de gestion internationale des ressources halieutiques dans cette région aujourd’hui, et le développement du secteur de la pêche hauturière en Arctique par la Chine et ses défis. Un deuxième article abordera les moyens juridiques et politiques que Pékin utilise pour gérer son secteur de la pêche hauturière. Les analyses seront basées sur les données et les annonces publiées par des gouvernements, des organisations internationales comme l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (le FAO ci-après), l’Union européenne (UE), les Nations Unies, des organisations non gouvernementales, des think tanks et des articles académiques.

1.     Le développement de la pêche commerciale en Arctique et le système international de la gestion des stocks de poisson dans la région

En Arctique, la basse température annuelle et la grande fluctuation de la disponibilité de la lumière ne favorisent pas le développement de l’agriculture. Par conséquent, la pêche et la chasse en mer sont les principaux moyens d’acquérir de la protéine animale pour la population locale (FAO, 2018b). Aujourd’hui, la capacité des pêcheurs s’est beaucoup améliorée quant aux distances de voyages et à la conservation des poissons grâce à l’évolution rapide de la technologie.

1.1. L’importance de la pêche commerciale pour les pays arctiques

Le développement de la pêche commerciale est souvent un des moteurs du développement économique pour les régions arctiques.  Par exemple, l’exportation des poissons et des crevettes représente 92% des exportations totales du Groenland (Booth et al., 2014). En Alaska, l’exportation de poissons représente plus de la moitié de ses exportations totales (Resources Development Council, n.d.). En 2018, les cinq États riverains de l’océan Arctique (dont le Canada, les États-Unis, le Danemark par le Groenland, la Norvège et la Russie) et l’Islande figuraient parmi les 25 premiers pays producteurs de captures marines au monde (FAO, 2018b).

Cependant, ce ne sont pas toutes les régions de l’Arctique qui pourraient profiter des ressources halieutiques. Selon un rapport réalisé par l’Arctic Monitoring & Assessment Programme en 2005 (Vilhjálmsson et al., 2005), la distribution des poissons est concentrée dans quatre zones de pêche importantes : l’Atlantique nord-est (la mer de Barents et la mer de Norvège), l’Atlantique nord-central (le Groenland et l’Islande), Terre-Neuve, la mer du Labrador et le nord-est du Canada, et le nord du Pacifique (la mer de Béring, la mer de Tchouktches et les îles Aléoutiennes) (veuillez référer à figure 1)(Vilhjálmsson et al., 2005). Selon Sea Around Us, un projet de recherche initié par l’Université de la Colombie-Britannique qui vise à analyser les conséquences des activités de pêche sur les écosystèmes marins, les prises dans ces quatre zones comptent pour 97% du volume de pêche total de la région (Sea Around Us, n.d.-a) (voir fig. 1).

Au-delà d’une répartition naturellement inégale, la disponibilité du stock en Arctique n’est pas garantie. Plusieurs effondrements de stocks sont notables, comme la chute de stocks de hareng dans les années 1960 et 1970 en Norvège (Lorentzen et al., 2006), la chute du stock de colin dans le bassin aléoutien à la fin des années 1980 (Bailey, 2011) et la quasi-disparition de la morue au Canada atlantique dans les années 1990 (Myers et al., 1997). L’effondrement du stock est souvent suivi par une interdiction de pêche dans la région et cela a des conséquences socio-économiques majeures pour les communautés de pêcheurs.

Figure 1 – Les quatre zones de pêche principales et leur volume de prise, les zones de haute mer et les zones qui sont gouvernées par les ORGP en Arctique.

Source : autrice, d’après une présentation du Molenaar en 2016 et des informations de Sea Around Us, de l’AMAP, de la CPANE et de la FAO (« Convention on the Conservation and Management of Pollock Ressources in the Central Bering Sea, » 1994; Molenaar, 2016; Sea Around Us, n.d.-a, n.d.-b; The 20th Annual Conference of the Parties to the Convention on the Conservation and Management of Pollock Resources in the Central Bering Sea, 2015; Vilhjálmsson et al., 2005)

La poursuite de la contraction de la banquise en Arctique a conduit à des changements dans l’écosystème marin en Arctique. Pour le moment, on observe que deux phénomènes pourraient influencer l’activité de la pêche : la migration vers le Nord des poissons et la menace de l’acidification. La première réfère au déplacement vers le nord des poissons. En raison de l’augmentation de la température de l’océan, certaines espèces épipélagiques (les espèces qui vivent de la surface jusqu’à 200 mètres de profondeur) subarctiques ou tempérées pourraient coloniser des eaux arctiques (Cheung et al., 2016; Haug et al., 2017). Certains chercheurs estiment que la distribution des poissons s’est déplacée vers le pôle Nord à une vitesse de 52 km par décennie en moyenne (Pörtner et al., 2019). Le deuxième phénomène, l’acidification de l’océan, est causé par la hausse d’absorption du dioxyde de carbone par les océans (Arctic Monitoring and Assessment Programme, 2013). Il pourrait nuire à la formation des squelettes des poissons et des coquilles des mollusques qui pourrait enchaîner des problèmes pour la chaîne alimentaire (Haug et al., 2017).

1.2.Comment les stocks en Arctique sont-ils gérés ?

Aujourd’hui, le principal encadrement du régime juridique de la conservation des ressources halieutiques en Arctique est la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM ci-après). Elle fut conclue en 1982. Tous les États riverains de l’océan Arctique et l’Islande ont signé et ratifié la CNUDM sauf les États-Unis, mais ces derniers appliquent les principes de la CNUDM comme des droits coutumiers (Congressional Research Service, 2020). La CNDUM délimite les espaces maritimes, indique les droits et les responsabilités des États sur l’exploitation économique de la mer, sur la liberté de navigation, sur la recherche scientifique et sur la protection environnementale.

Selon la Convention, les États jouissent de la souveraineté territoriale dans les eaux intérieures et les mers territoriales[1]. À partir des lignes de base jusqu’à la limite des 200 milles marins se trouve la zone économique exclusive (ZEE). Les États côtiers conservent les droits souverains d’exploitation sur les ressources naturelles biologiques et non biologiques dans sa ZEE [2]; ils ont la responsabilité de les conserver et de s’assurer de ne pas les surexploiter. Dans le cas où une espèce existe aussi dans la ZEE des pays voisins, les États ont la responsabilité de former des organisations régionales de gestion des pêches (ORGP ci-après) pour conserver les stocks[3]. La zone en dehors de la ZEE est la haute mer, qui est un espace ouvert à tous pour pêcher et pour faire des recherches scientifiques[4]. La CNUDM encourage la coopération internationale par la création des ORGP[5].

Cependant, la CNUDM n’a pas précisé les responsabilités des ORGP. Cela rend parfois la coopération internationale en haute mer difficile et inefficace (Lugten, 2010). Dans les années 1990, deux accords contraignants furent conclus : l’Accord de conformité en 1993 de la FAO et l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons en 1995. Le premier oblige les États à prendre leurs responsabilités quant à leurs propres navires qui pêchent en haute mer. Les navires peuvent seulement pêcher lorsqu’ils sont autorisés par leur État; les États du pavillon sont donc capables d’exercer leurs responsabilités à régler leurs navires (FAO, 2018a; Lugten, 2010). Le deuxième accord oblige les États à se joindre à l’ORGP qui gouverne ladite région en haute mer pour avoir accès à ses ressources halieutiques, et confère des droits à l’État côtier pour le contrôle des prises de stocks de poissons chevauchant, c’est-à-dire passant d’un côté à l’autre de la limite de la ZEE[6].

En Arctique, la plupart des espaces maritimes se situent dans les ZEE des membres de l’Arctic Five et de l’Islande. Les stocks dans ces zones sont donc protégés par les lois domestiques et les ORGP qui les couvrent. Par contre, il y a quatre zones en haute mer : le Banana Hole dans la mer de Norvège, le Loophole dans la mer de Barents, le Donut Hole dans la mer de Béring et le centre de l’océan Arctique (Molenaar, 2016). Ils sont gouvernés par trois ORGP : la Commission des pêches de l’Atlantique Nord-Est (CPANE ci-après), l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest (OPANO ci-après) et la Convention sur la conservation et la gestion des ressources en colin dans la partie centrale de la mer de Béring (la Convention de la mer de Béring ci-après). Ces ORGP couvrent les stocks dans le Banana Hole, le Loophole et le Donut Hole. Pour le moment, aucune ORGP n’est encore établie pour protéger les stocks dans le centre de l’océan Arctique car la pêche commerciale n’est pas encore possible. (Pour la situation géographique des zones de haute mer en Arctique, voir la figure 1).

En 2018, les membres de l’Arctic Five ont conclu l’Accord international pour la prévention d’activités non réglementées de pêche en haute mer dans le centre de l’océan Arctique (ci-après l’Accord pour la prévention de pêche) avec l’Islande, l’Union européenne, la Chine, le Japon et la Corée du Sud. Les signataires conviennent d’adopter une approche prudente sur la ressource halieutique dans le centre de l’océan Arctique et affirment vouloir empêcher la pêche commerciale dans cette région avant d’avoir acquis suffisamment de connaissances sur la durabilité des stocks (« Declaration concerning the prevention of unregulated high seas fishing in the Central Arctic Ocean, » 2015). Bien que l’Accord suspende la pêche commerciale temporairement dans le centre de l’océan Arctique, celui-ci n’a pas établi une ORGP, ni précisé des mesures de protection (Papastavridis, 2018). Juridiquement, c’est comme une espace vide pour la conservation du stock.

2.     Le développement du secteur hauturier chinois en Arctique

La Chine est la plus grande productrice mondiale de captures marines depuis des années 1990 (Xue, 2006). Aujourd’hui, on peut trouver les flottes chinoises qui pêchent partout dans le monde. Selon l’estimation du think tank américain Stimon Center, la Chine et Taiwan partagent 60% des efforts de pêche hauturière mondiale dans les dernières décennies, tandis que le Japon, la Corée du Sud et l’Espagne partagent chacun 10% des efforts (Yozell et al., 2019). Le développement du secteur hauturier chinois a commencé relativement tard par rapport aux autres puissances hauturières; les premiers voyages des flottes chinoises à l’ouest de l’Afrique et en mer de Béring furent réalisés en 1985 (Chen et al., 2019; Mallory, 2013).

L’appétit de la Chine pour les poissons arctiques a commencé à apparaître dans les documents officiels de haut niveau dans le treizième plan quinquennal (2017-2021). Dans ce plan, la participation active dans les affaires de pêche dans les zones polaires est un des trois objectifs du secteur hauturier[7] (Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2017). En 2018, Pékin a publié le Livre blanc des politiques de l’Arctique de la Chine et a annoncé ces intentions concernant la gestion des stocks en Arctique : elle appuie l’idée de la création d’une ORGP dans le cœur de l’océan Arctique, du renforcement de la surveillance et de la recherche sur les stocks et aussi de la coopération scientifique avec les États riverains de l’océan Arctique (The State Council, 2018).

2.1. Pourquoi la Chine s’intéresse-t-elle à la gouvernance des poissons arctiques ?

Selon les données disponibles sur le UN Comtrade Database, la valeur des poissons et des fruits de mer exportée par les pays arctiques vers la Chine s’est accrue de 1324% entre 1998 et 2018, soit une augmentation annuelle moyenne de 14,2% par an[8]. Pour la Chine, les ressources halieutiques en Arctique sont importantes à cause de plusieurs facteurs. Concernant les facteurs socio-économiques, la demande des ressources halieutiques arctiques en provenance des pays arctiques est énorme, et cette demande a continué d’augmenter dans les dernières décennies. L’enrichissement du pays et la croissance de la classe moyenne augmentent les besoins en fruits de mer et en poissons de grande valeur. L’urbanisation change le goût des consommateurs chinois. Aujourd’hui, la majorité des consommateurs en Chine sont équipés d’un congélateur à la maison, favorisant la vente de poissons congelés; les problèmes de pollutions domestiques sensibilisent les consommateurs chinois à la sécurité alimentaire, ils sont prêts à payer plus cher pour acheter des poissons qui viennent de sources propres et dont l’origine est traçable (Crona et al., 2020; Wang et al., 2009). De plus, les banquets de fruits de mer ou de poissons de grande valeur sont aussi une activité sociale importante (Fabinyi et al., 2016).

La deuxième raison d’une augmentation de l’importation de poissons et de fruits de mer en Chine concerne le développement des usines de traitement des poissons et des fruits de mer. La Chine ne consomme pas tous les poissons qu’elle pêche; une partie des poissons est envoyée aux usines pour être traitée et pour être réexportées après. Par exemple, 50% des ressources halieutiques d’Alaska exportées en Chine vont retourner vers le marché américain après avoir été traités en Chine (Haddon et al., 2018). Entre 2008 et 2018, le secteur de la transformation des poissons et des fruits de mer en Chine a augmenté sa production de 42%; les usines de transformation sont concentrées dans les provinces au bord de la mer, comme le Liaoning (11,5%), le Shangdong (31,4%) et le Fujian (19,1%) et contribuent au développement économique de ces provinces (Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales et al., 2018).

La troisième raison concerne la diminution des prises dans les eaux domestiques qui peut s’expliquer par deux facteurs principaux. Le premier est relié à la ratification de la CNUDM en 1996, puisqu’elle oblige la Chine à conclure des ententes avec les États voisins comme le Japon, la Corée du Sud et le Viêtnam afin de partager les stocks dans les ZEE qui se chevauchent. La Chine a donc dû fermer plusieurs zones de pêche traditionnelle à ses pêcheurs une fois des accords bilatéraux conclus (Colin, 2016). De plus, la surexploitation et l’effondrement des stocks font partie du problème.  Dans la mer Jaune et la mer de Chine orientale, plus de 50% des stocks sont surexploités ou se sont effondrés (Sea Around Us, n.d.-c, n.d.-d). La situation est si grave que le gouvernement chinois a dû établir une série de politiques pour conserver ses écosystèmes marins, comme l’établissement de moratoires de pêche dans ses eaux intérieures, la politique de la « croissance nulle »[9] sur les prises domestiques (Cao et al., 2017). Peu importe les efforts du gouvernement, ils se heurtent à une réalité du marché : la demande intérieure pour les poissons n’a jamais cessé de croitre rapidement. La consommation de poissons par habitant a augmenté de 3,1 kg par personne et par an en 1985 à 11,4 kg en 2019 (Crona et al., 2020). Pour satisfaire le marché domestique, la Chine n’a pas le choix que d’aller plus loin pour chercher de poissons.

Pour Pékin, le secteur de la pêche hauturière a également une mission politique. Il permet à la Chine de développer de bonnes relations avec les pays d’Afrique de l’Ouest comme la Mauritanie, la Guinée-Bissau et la République de Guinée par ses projets de pêche (Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2016). En 2010, un groupe ad hoc était créé au sein du gouvernement pour discuter les stratégies pour renforcer le secteur hauturier chinois. Dans le rapport de la discussion, la phrase « celui qui occupe (ou possède) a tous les droits » « 占有即权益 » est apparue. Pour certains fonctionnaires, pêcher régulièrement en haute mer affirme les droits dont la Chine jouit. Ils croient que les pays qui ont une longue histoire d’utilisation des ressources marines et halieutiques ont davantage de droits quand il s’agit de distribuer ou partager ces ressources. Certes, le rapport a aussi précisé qu’une telle occupation des ressources soit fondée sur les principes de respecter le développement durable, l’histoire et le statu quo. Le développement du secteur hauturier a donc une mission politique pour la Chine (Le groupe de travail sur l’étude de renforcement du secteur de la pêche hauturière chinois, 2010).

Sous la direction de Xi Jinping depuis 2013, la Chine a adopté un style de diplomatie qui est plus affirmé et proactif en matière de gouvernance globale (Lin, 2019). Cependant, la Chine n’est pas un État arctique. Elle a besoin d’arguments pour justifier la légitimité de sa présence dans les eaux arctiques, surtout, lorsque son autoportrait comme « un État proche de l’Arctique (near Arctic State) » ne trouve nécessairement pas d’échos dans la communauté internationale[10]. Selon la logique « la possession suit le droit » mentionnée auparavant, si la Chine devenait un pêcheur fréquent dans les hautes mers en Arctique, elle pourrait avoir acquis des droits sur les ressources marines grâce à cette pratique. Ce point est objet de débats et trouve un certain écho dans le monde académique chinois, au point que certains chercheurs chinois encouragent le développement de la pêche hauturière en Arctique, parce que celle-ci suscite pour le moment moins de controverses internationales que l’exploitation des minéraux dans la région (Zhang, 2018).

2.2. Les stratégies de la Chine et ses défis

L’expansion de la pêche hauturière chinoise dans les régions arctiques se révèle en réalité compliquée. Dans le Livre blanc des politiques de l’Arctique de la Chine, la Chine a évoqué la CNUDM et le Traité concernant le Spitzberg (1920) pour défendre ses droits en Arctique. Ainsi, parmi les quatre zones de haute mer en Arctique, le donut hole, dont le stock est régi par la Convention de la mer de Béring, est le plus proche de la Chine géographiquement. Dans les années 1990, la Chine a signé la Convention de la mer de Béring, mais cela ne lui donne pas d’accès aux stocks dans le donut hole, car la quantité de colin ne s’est jamais rétablie comme avant la chute des stocks. Jusqu’en 2015, le taux de reproduction de colin a atteint 11% de la quantité requise par la Convention de mer de Béring pour envisager l’ouverture de la zone à une pêche intense. Par conséquent, les États membres ont décidé de suspendre les prochaines rencontres en attendant la régénération du stock et depuis aucun quota de pêche n’a été distribué parmi les membres (The 20th Annual Conference of the Parties to the Convention on the Conservation and Management of Pollock Resources in the Central Bering Sea, 2015)[11].

Dans les zones de haute mer qui sont gouvernées par la CPANE et par l’OPANO, il n’y a plus de poissons à partager. En 2003, les États membres de la CPANE ont annoncé une directive suspendant la distribution des stocks avec les prochains nouveaux membres (North-East Atlantic Fisheries Commission, n.d.). L’OPANO connaît aussi la même situation, alors qu’une résolution en 1999 a indiqué que la majorité des stocks gouvernés par l’OPANO est partagée par les membres existants et que la pêche pour les nouveaux membres doit être très limitée (OPANO, n.d.).

La Chine a signé le Traité concernant le Spitzberg en 1925 (Traité du Svalbard de 1920). En théorie, la Chine jouit du droit d’accès aux ressources halieutiques de l’archipel (Brady, 2017; Lu, 2016; Polar Research Institute of China, n.d.). Cependant, le gouvernement norvégien maintient une attitude ferme concernant sa souveraineté sur l’archipel (Norway Ministry of Foreign Affairs, 2006). Les quotas de pêche de chaque espèce commerciale dans la zone de protection halieutique de l’archipel du Svalbard sont basés sur les données du Norwegian Institute for Marine Research, sur les conseils de la CPANE, et aussi sur les registres historiques (Molenaar, 2012). Or, comme la Chine n’a jamais pêché dans la région, et qu’elle n’est pas membre de la CPANE, il y a peu de chance qu’elle puisse obtenir des quotas de pêche dans la zone de pêche du Svalbard. (« The Svalbard Treaty, » 1920)

La Chine a commencé de développer son secteur hauturier plus tard que les autres puissances hauturières (Bonfil et al., 1998). Cela la met dans une position très désavantageuse dans la compétition mondiale. Dans cette situation, la Chine peut seulement s’efforcer de négocier des droits de pêche dans les zones de ZEE des pays arctiques. Cependant, pêcher dans les ZEE des pays arctiques demeure difficile. Premièrement, le secteur de la pêche de ces pays est souvent plus mature que celui de la Chine; ils n’ont pas besoin d’aide au développement de la Chine. De plus, puisque les poissons sont une source importante de protéine animale pour l’alimentation des peuples locaux et une ressource naturelle exportable déjà valorisée par les producteurs locaux, les pays arctiques sont souvent réticents à partager cette ressource. Par ailleurs, le Canada, les États-Unis et la Norvège ont des politiques qui visent à limiter la participation des investisseurs étrangers dans leur secteur de pêche[12]. Seule la Russie a une entente de pêche avec la Chine. Cette entente existe depuis l’époque de l’Union soviétique. Elle permet aux flottes chinoises de pêcher dans la ZEE russe dans la mer de Béring (Bureau de presse du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2020; Sobolevskaya et al., 2015). La recherche menée pour cet essai ne permet pas de trouver les informations concernant le quota accordé par la Russie à la Chine annuellement, mais il est généralement admis que l’entente n’a pas été modifiée depuis des années (Wang, 2006). Alors, pour la Chine, il reste seulement le centre de l’océan Arctique comme option pour avoir accès aux ressources halieutiques commerciales en hautes mers arctiques, mais cette région est encore largement couverte par la banquise malgré les changements climatiques.

Conclusion

Pour conclure, les ressources halieutiques en Arctique sont des ressources naturelles importantes pour les États riverains, et ces pays pourraient se montrer réticents à partager cette ressource avec des États tiers. En même temps, la Chine s’intéresse beaucoup à cette ressource à cause de sa demande énorme et de son souhaite de pouvoir participer à la gouvernance globale. Sous l’encadrement juridique actuel, l’une des options à considérer demeure bel et bien l’obtention de quotas de pêche dans le centre de l’océan Arctique, bien que celui-ci ne soit pas accessible à court et moyen terme. De plus, pour le moment, la pêche commerciale au centre de l’océan Arctique est suspendue par l’Accord pour la prévention de la pêche, et la Chine est une des signataires de l’Accord. Alors, comment la Chine se prépare-t-elle pour participer aux négociations de la formation d’une ORGP lorsque la pêche commerciale sera permise ? Ce sujet sera discuté dans un prochain article.

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[1]  Article 3 de la CNUDM

[2] Article 7 de la CNUDM

[3] Articles 61, 62 et 63 de la CNUDM

[4] Article 86 de la CNUDM

[5] Article 118 de la CNUDM

[6] Article 8(4) de l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons.

[7] Les deux autres objectifs réfèrent au renforcement du secteur et à la stabilisation des prises en haute mer.

[8] L’exportation des poissons et des fruits de mers des pays arctiques vers la Chine a augmenté de 373 millions USD en 1998 à 5311 millions USD en 2018, soit une augmentations de 1324% (UN Comtrade Database, n.d.).

[9] La « croissance nulle » est une politique de la Chine qui vise à lutter contre la surexploitation dans ses eaux côtières par ne pas chercher la croissance des prises marines internes mais encourager le développement de l’aquaculture (Cao et al., 2017).

[10] Dans son discours du 6 mai 2019, le Secrétaire d’État des États-Unis, Mike Pompeo a dit : « There are only Arctic States and Non-Arctic States. No third category exists and claiming otherwise entitles China to exactly nothing. » (Pompeo et al., 2019).

[11] Le lien du rapport n’est plus d’ouvert au public. Veuillez contacter le National Oceanic and Atmospheric Administration directement. L’auteur a sauvegardé une copie en 2020.

[12] Par exemple, le gouvernement canadien ne permet pas aux entreprises entièrement possédées par des étrangers d’obtenir un permis de pêche (Pêches et Océans Canada, 1996); l’American Fishery Act ne tolère pas non plus que 25% de financement d’un navire vienne des pays étrangers (U.S. Department of Transportation, 2020); l’Islande et la Norvège gardent le contrôle sur leur flotte nationale dans la gestion et la possession d’entreprises de pêche (OECD, n.d.)

Cabestan, Jean-Pierre (2021). Demain la Chine : guerre ou paix ?  Paris : Gallimard.

RG v8 n2, 2022

Cabestan, Jean-Pierre (2021). Demain la Chine : guerre ou paix ?  Paris : Gallimard.

Cet ouvrage, au titre miroir d’un opus précédent de Jean-Pierre Cabestan, Demain la Chine : démocratie ou dictature ? (2018), se penche sur le risque de guerre entre la Chine et les États-Unis et ses alliés en Asie. Développement économique vertigineux, montée en puissance impressionnante, modernisation militaire sans précédent, passions nationalistes souvent incandescentes, confrontation de plus en plus intense avec les États-Unis, tous ces ingrédients connus sembleraient conduire la Chine à la guerre. Les causes immédiates d’un conflit armé ne manquent pas : les prétentions de Pékin en mer de Chine du Sud, le conflit territorial sino-japonais autour des Senkaku (Diaoyu) et surtout la volonté farouche de Xi Jinping de réunifier Taiwan à la République populaire constituent les principaux facteurs de tension qui pourraient dégénérer en guerre. De fait, se multiplient, depuis quelques années, les simulations et scénarios d’un affrontement militaire dans le détroit de Taiwan d’où la Chine sortirait vainqueur.

Pour l’heure, ce que l’on observe avant tout est une utilisation de plus en plus fréquente par le gouvernement chinois de ce que l’auteur appelle les « zones grises », les situations de forte tension politique, émaillés parfois d’escarmouches militaires, de bravades mais ne glissant pas – pour le moment – vers le conflit ouvert. Mobilisée depuis plusieurs années en mer de Chine du Sud face au Vietnam et aux Philippines notamment; en mer de Chine de l’est face au Japon, face à Taiwan dans le détroit éponyme, cette stratégie de forte tension, d’escalade contrôlée s’est étendue, en 2020, à la longue frontière sino-indienne dans l’Himalaya, où un contentieux territorial et frontalier empoisonne les relations entre Pékin et New Dehli depuis les années 1950. Ce nouveau modus operandi permet aussi à l’Armée populaire de libération (APL) et aux autres agences de sécurité chinoises d’améliorer leur capacité de projection de forces et leur préparation au combat, tout en permettant à la Chine de s’affirmer sur le terrain, de gagner ainsi peu à peu en influence tout en sondant la détermination des parties adverses. Mais les enjeux d’une guerre ouverte, et pas uniquement avec les États-Unis, demeurent énormes. Pour ces raisons, bien que nul ne puisse contrôler les passions humaines, et sans pour autant exclure l’irruption de crises militaires, la Chine et les États-Unis s’orientent davantage vers une guerre froide aux paramètres à découvrir que vers une guerre chaude qui pourrait rapidement se nucléariser.

Le harcèlement militaire chinois contre Taïwan, depuis des années, place le détroit de Taïwan en première ligne d’un possible conflit militaire entre la Chine et les États-Unis et ses alliés dans la zone Pacifique, surtout que le gouvernement chinois a placé 2049 comme date butoir symbolique de la réunification de Taiwan avec la République populaire de Chine – 2049 marquant le centième anniversaire de la prise de pouvoir par le Parti communiste. Les forces armées chinoises se montrent de plus en plus entreprenantes, testant la capacité de réaction des systèmes de défense taiwanais dans le détroit, provoquant par de multiples incursions terrestres (Himalaya), navales (mer de Chine du Sud) ou aériennes (Japon, Taïwan) et tentant de le mettre devant le fait accompli d’occupation de positions ou de coups de force pour régenter des espaces maritimes comme en mer de Chine du Sud. Une stratégie en faveur des zones grises qui, pour le moment, convient bien à la société chinoise, « déshabituée de la guerre », et à un gouvernement chinois qui mesure les risques de la guerre et le manque d’expérience de l’Armée chinoise, qui n’a pas été engagée dans un conflit majeur depuis la guerre contre le Vietnam de 1979, laquelle n’avait précisément pas été à l’avantage de Pékin… Cependant, avec cette stratégie de l’escarmouche calculée, dans ce contexte de forte tension cultivée, un accrochage qui dégénère, une mauvaise évaluation ou un simple dérapage dans le ciel ou en mer pourraient déclencher un conflit international de grande ampleur.

C’est de ce constat – une Chine décomplexée qui affirme de plus en plus crûment ses ambitions politiques face à Taiwan, en mer de Chine de l’Est t du Sud, face à l’Inde, et dotée d’un appareil militaire de plus en plus sophistiqué – que Jean-Pierre Cabestan part dans son ouvrage, afin d’analyser la probabilité d’une guerre entre la Chine et les États-Unis, ou le Japon ou les pays d’Asie du Sud-est. Jean-Pierre Cabestan, sinologue, directeur de recherche au CNRS, fait le rapprochement avec le « piège de Thucydide ». Selon ce concept, remis au goût du jour par le politologue américain Graham Allison (Allison, 2015, 2017) mais attribué au général athénien Thucydide, l’ascension politique et militaire d’Athènes au Ve siècle avant J.-C. et la crainte qu’elle inspira à Sparte, favorisèrent la crispation entre les deux cités, les entrainant dans une spirale de rivalité politique et militaire de laquelle les deux protagonistes ne surent s’échapper, pour déboucher sur la sanglante guerre du Péloponnèse. En sera-t-il de même pour la Chine et les États-Unis ? Jean-Pierre Cabestan, pour illustrer son raisonnement, analyse longuement les quatre principaux risques de conflit militaire impliquant la Chine : Taïwan, la mer de Chine du Sud, les îles Senkaku, que se disputent Pékin et Tokyo en mer de Chine de l’Est, et la frontière himalayenne entre la Chine et l’Inde.

En évoquant les tensions actuelles entre la Chine et les États-Unis, il pose la question en ces termes : « Cette confrontation croissante et multidimensionnelle peut-elle conduire à la guerre ? » Et se demande si, en dépit de la similarité historique, les deux plus grandes puissances mondiales actuelles sont pour autant « enferrées dans le fameux piège de Thucydide ». De nombreux facteurs le laissent penser. L’auteur relève plusieurs indices d’un risque croissant, une « accumulation de passions et de poudre », un « risque de guerre en Chine méridionale »« autour de Taïwan », ou « des îles japonaises Senkaku », ou bien encore entre « la Chine et l’Inde » le long de leur frontière himalayenne Autant de points de tension très sérieux qui pourraient en effet, à terme, déclencher un ou plusieurs conflits majeurs en Asie.

Entre ceux qui affirment que ce duel sino-américain ne pourra déboucher, à court terme, que sur une guerre conventionnelle, voire nucléaire, et ceux qui n’y croient pas du tout, Jean-Pierre Cabestan apporte une nuance d’équilibre bienvenue. « Si les risques d’une guerre augmentent chaque jour », insiste-t-il, « la rivalité stratégique ne signifie pas automatiquement conflit armé », nuance-t-il. Ces puissances dotées de l’arme nucléaire réfléchiront à deux fois avant de s’engager dans un affrontement militaire direct, du fait précisément de la force de la dissuasion nucléaire, mais aussi de l’imbrication de leurs économies et du risque militaire très important qu’un conflit représente pour les deux parties.

De fait, même si la Chine s’arme rapidement et le différentiel de capacité militaire s’amenuise avec Taiwan, il n’est pas sûr que la Chine se lance dans un conflit, notamment sur Taïwan, qu’elle n’est pas certaine de remporter. Pour autant, reconnaît encore Jean-Pierre Cabestan, « les risques d’incidents armés, et même de crises militaires », existent, tant il est vrai que nombre de conflits, dont la 1ere guerre mondiale, ont éclaté malgré la réticence de nombre de gouvernements ou de décideurs importants parmi eux : les engrenages politiques peuvent se révéler difficiles à bloquer dès que la chute vers la guerre est amorcée, ce que reflète l’idée du piège de Thucydide. A ce titre, le nationalisme est un facteur de dérive vers un conflit que nombre de gouvernements, dont la Chine, s’efforcent d’instrumentaliser pour des raisons diplomatiques ou de politique intérieure, mais dont ils mesurent – du moins l’espère-t-on – le potentiel belligène. Mais ni Washington ni Pékin ne veulent se trouver responsables du déclenchement d’une troisième guerre mondiale.

Pour finir, l’auteur propose une conclusion toute en nuance, relativisant le risque de guerre sans sombrer dans un angélisme illusoire ni dans l’idée que la Chine est un pays nécessairement pacifique. Certes, la Chine s’arme et son potentiel militaire, d’ici une à deux décennies, pourrait lui permettre d’envisager une guerre sur ses marges avec un pays d’Asie du Sud-est, avec Taiwan ou avec le Japon, et ce malgré l’intervention possible des États-Unis. Le poids de la volonté politique de marquer l’avènement d’une nouvelle ère de grande puissance pourrait contribuer à la possibilité d’un conflit. Cependant, les dirigeants chinois mesurent également le risque inhérent à tout conflit armé. La victoire n’est pas certaine et, à choisir entre le maintien au pouvoir ou Taiwan, « le choix du Parti communiste comme de Xi Jinping est clair : ils préfèrent le pouvoir ». Au-delà de ces raisonnements, la stratégie des zones grises, de la tension entretenue par la Chine, renforce le risque d’un dérapage, d’un engrenage qui pourrait s’enclencher vers un conflit armé, sur l’un des quatre théâtres analysés par l’auteur. C’est aussi cette incertitude qui devrait rappeler à tous les dirigeants le risque que constitue la montée en puissance rapide d’un acteur sur le plan militaire dans un contexte de forte tension.

Frédéric Lasserre

Directeur du CQEG

Références

Allison, G. (2015). The Thucydides trap: are the US and China headed for war? The Atlantic24(9), 2015.

Allison, G. (2017). Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap? Boston, MA: Houghton Mifflin Harcourt.

Cabestan, Jean-Pierre (2018). Demain la Chine : démocratie ou dictature ? Paris : Gallimard.

Emmanuel Lincot (2021). Chine et terres d’islam. Un millénaire de géopolitique. Paris : PUF.

RG v8 n2, 2022

Emmanuel Lincot (2021). Chine et terres d’islam. Un millénaire de géopolitique. Paris : PUF.

Dans cet ouvrage, Emmanuel Lincot retrace sur la longue durée jusqu’à l’époque contemporaine, l’histoire complexe des relations sino-musulmanes. Fort bien documenté avec un corpus de sources diverses très étoffé tout en mobilisant l’expérience du chercheur, l’ouvrage du sinologue se lit aisément tout en abordant de manière convaincante de multiples aspects de la complexe relation qu’ont développée sur les temps longs, les mondes chinois et musulmans.

Adoptant une approche résolument historique tout en proposant au lecteur des observations utiles sur les facettes contemporaines des legs historiques, l’auteur cadre tout d’abord son propos dans les temps longs dans une première partie intitulée D’un monde à l’autre : l’islam et ses confins chinois. Le parcours historique proposé par l’ouvrage s’ouvre avec les débuts de la pénétration de l’islam en Chine, d’abord par la voie maritime au VIIème siècle, et la bataille de Talas (751) opposant le califat Abbasside à la dynastie Tang, puis l’intégration de l’islam aux réseaux commerciaux qui le précédait de plusieurs siècles. Il replace ainsi l’histoire de l’avènement de l’islam dans les confins terrestres (Asie centrale essentiellement) et maritimes de la Chine, dans les dynamiques régionales, nourries d’échanges commerciaux, culturels et religieux. L’islam s’est diffusé précisément dans un monde en mouvement dans lequel les idées circulaient avec les marchandises le long des réseaux commerciaux, produisant un brassage et un métissage d’idées, de populations et de cultures dont nombre d’idéologues voudraient gommer le souvenir. Kashgar, à ce titre, constituait le creuset d’héritages, de richesses culturelles multiples dans une ville-comptoir à l’image du fonctionnement de la région : échanges et diversité. Ces réalités ne sont que très partiellement, voire de moins en moins restituées dans les manuels scolaires et les discours nationaux qui bien souvent préfèrent mettre l’accent sur l’histoire, revue a posteriori, de l’intégration de ces espaces aux projets nationaux, surtout du côté chinois, tandis que par ailleurs la célébration instrumentalisée des routes de la soie fait florès dans de nombreuses républiques d’Asie centrale mais aussi en Chine, où l’on évoque les expéditions maritimes de Zheng He au XVe siècle et les routes des caravaniers animant un commerce dépeint comme animé par la Chine.

Une seconde partie, Structures sociales et héritages culturels, tente de revenir sur les incidences de ce riche passé sur les dynamiques actuelles. Emmanuel Lincot retrace les nombreux mouvements d’idées, de savoir-faire, de population entre monde chinois, Asie centrale, Moyen-Orient jusqu’en Europe. L’auteur ne verse pas dans une inutile apologie de cette période : il souligne les influences mutuelles et les échanges certes, mais aussi les différends, les altercations entre des systèmes sociaux et philosophies profondément différentes, malgré certaines tentatives d’hybridation ou de syncrétisme comme le Han Kitab, corpus de textes islamiques développé au XVIIIème siècle par des lettrés chinois musulmans nourris de confucianisme. Brassant lieux de mémoires, œuvres d’art ou littéraires, l’auteur trace les liens entre héritages philosophiques, patrimoniaux, discours sur ces héritages et enjeux géopolitiques contemporains.

Une troisième section présente les Ruptures européennes et le choc de la Modernité. Retraçant à travers cette section l’irruption des Européens et de leurs idées dans la région centre-asiatique, en Iran et en Chine, l’auteur poursuit sa fresque historique en montrant les bouleversements sociaux et politiques induits par l’irruption politiques des Européens dans les régions étudiées, mais aussi les impacts sociaux et politiques des idées révolutionnaires porteuses de concepts nouveaux comme la nation ou le marxisme. La fresque historique se poursuit avec une quatrième partie, Des luttes indépendantistes contre les impérialismes à la normalisation diplomatique, section dans laquelle l’auteur poursuit son analyse des impacts des rivalités entre Union soviétique, Japon et Chine bientôt populaire et les débuts de la diplomatie chinoise vers les divers pays de l’islam, Moyen-Orient certes, mais aussi Afrique, Asie du Sud-est, et l’allié pakistanais dans le cadre de la rivalité avec l’Inde. Cette diversité du monde musulman est à nouveau soulignée ici, en écho à la diversité implicite du titre de l’ouvrage mettant en scène les terres d’islam. C’est notamment le moment de la Conférence de Bandung (1955) et son héritage qui apparait ainsi central dans le déploiement d’une diplomatie fort active. Autrefois atteinte par les projets coloniaux mais désormais indépendante et forte sous la houlette du Parti, la Chine veut ainsi se présenter comme la porte-parole des pays en développement face aux puissances occidentales, post-coloniales.

La proximité géographique en rend compte : malgré de nombreux sauts dans l’espace et le temps pour, par petites touches, dépeindre la diversité du monde musulman dans ses relations avec la Chine, la région du Xinjiang, au nord-ouest de la Chine, hérite d’une place centrale dans l’ouvrage. Cette région, dont le nom signifie « nouvelle frontière » en chinois, a été historiquement pour Pékin un front pionner qu’il fallait pacifier, contrôler face aux forces politiques locales (ouïgours) mais aussi russe, anglaise et, dans une moindre mesure, persane dans le cadre du Grand Jeu dépeint par Kipling et mettant aux prises les impérialismes russe et britannique. Aujourd’hui, le Xinjiang constitue un axe structurant des intérêts stratégiques chinois en Asie centrale et sa sécurisation, face aux troubles politiques contemporains, est perçue comme cruciale par le pouvoir politique pour le développement des Nouvelles routes de la soie, ce qui contribue sans doute pour partie à l’intensité de la répression dont sont victimes les Ouïgours depuis quelques années. L’auteur dépeint les diverses formes de cette répression policière – plus d’un million d’entre eux ont été incarcérés dans des camps de travail et de rééducation depuis 2016 – culturelle avec la quasi-interdiction de l’usage de la langue ouïgoure, sociale. Écho d’épisodes passés de durcissement du pouvoir face à cette minorité, pendant la Révolution Culturelle (1966-76) ou après la chute de l’URSS en 1991, Pékin a cependant fait le choix maintenant d’une politique du frapper fort systématique visant à étouffer la moindre velléité d’indépendance, d’autonomie ou de discours politique de l’islam, perçu comme une critique implicite du régime.

Les cinquième et sixième parties se placent résolument dans le cadre d’une analyse à saveur plus géopolitique : Le monde musulman et la résistible ascension de la Chine poursuit l’analyse très contemporaine de la politique chinoise à l’endroit des pays musulmans, tandis que les Nouvelles routes de la soie en question situe l’analyse de cette politique face à cette icône des relations diplomatiques chinoises que sont ce grand projet économique mais aussi politique. Pékin se présente désormais comme une alternative au modèle politique et économique occidental, avec son propre réseau d’instances internationales, qu’il s’agisse des forums sino-arabe ou sino-africain ou encore de l’Organisation de Coopération de Shanghai créée en 2001 en Asie centrale et visant notamment à lutter contre « le séparatisme », «  l’indépendantisme » et «  l’extrémisme » dans la région, pour contribuer fondamentalement à la pacification du Xinjiang mais aussi pour pousser l’influence de la Chine aux dépends de la Russie. Les pays musulmans tendent à souscrire à ces institutions alternatives et plus largement à la diplomatie pragmatique de Pékin, qui ne lie pas son aide et ses relations à des considérations humanitaires, religieuses ou politiques. La Chine fait affaire aussi bien avec Israël qu’avec l’Iran ou l’Arabie Saoudite, s’efforçant de naviguer entre les lignes de front locales pour préserver des relations avec de nombreux acteurs en mettant résolument l’accent sur la dimension économique, apolitique de ces relations. De fait, à la différence de la question palestinienne qui longtemps avait été l’étendard de ralliement du monde musulman, la question ouïgoure, pourtant obstacle potentiel aux bonnes relations entre Chine et monde musulman, demeure un non-dit dans les relations entre la Chine et les pays du Moyen-Orient, ces derniers ne voulant pas mettre en danger leur relations avec Pékin et préférant dès lors taire leur réprobation face à la persécution de cette minorité.

Pourtant, la Chine ne suscite pas que l’unanimité même en dehors des cercles occidentaux bien plus volontiers critiques qu’autrefois. Du fait de pratiques commerciales parfois contestables, d’une mauvaise communication dans le cadre de la gestion de la pandémie de covid-19, de la faiblesse des retombées économiques des grands projets de nouvelles routes de la soie pour l’heure, la Chine essuie également des échecs et des critiques du monde en développement et en particulier de pays musulmans. Verrait-on alors émerger un front commun anti-occidental l’alliant au monde musulman, comme le prévoyait le politologue américain Samuel Huntington, dans son modèle par ailleurs très contestable du choc des civilisations ? La situation est bien plus complexe que cela, répond Emmanuel Lincot dans ses réflexions finales. Le projet des nouvelles routes de la soie incarne cette complexité, entre vision intégratrice et compétition d’influence : un projet de développement de relations privilégiées à travers l’essor du commerce et le financement massif de développement d’infrastructures visant à connecter l’Eurasie, et au-delà, visant aussi à contrecarrer l’avancée de « forces antichinoises » aux contours flous mais que chacun comprend comme le monde occidental. Reste à voir comment cette stratégie survivra dans le monde post-pandémie où les recompositions politiques sont encore à l’œuvre.

Il s’agit au final d’un ouvrage fort pertinent, très bien documenté et soulignant, à l’instar d’un Braudel, les nécessaires liens à établir entre les temps courts et les temps longs pour comprendre la complexité d’une dynamique géopolitique. Un riche appareil de cartes accompagne la réflexion et cela conforte la qualité de l’analyse, tant il est vrai que les phénomènes étudiés s’inscrivent dans des lieux, des réseaux, des espaces à bien appréhender. L’ampleur de la fresque historique, passionnante, induit le seul défaut peut-être de l’ouvrage : au-delà de la restitution des portraits historiques, que dégager des différentes sections, des différents tableaux historiques proposés ? Souvent implicites, les objectifs, les conclusions des différents chapitres gagneraient à être plus clairement exposés au lecteur. Mais ce bémol demeure bien mineur face à l’intérêt de l’analyse proposée.

Frédéric Lasserre

Directeur du CQEG

Kurkdjian, Sophie (2021). Géopolitique de la mode: Vers de nouveaux modèles? Paris : Le Cavalier bleu, Coll. Géopolitique.

RG v8 n2, 2022


Kurkdjian, Sophie (2021). Géopolitique de la mode: Vers de nouveaux modèles? Paris : Le Cavalier bleu, Coll. Géopolitique.

Dans son livre publié aux éditions Le Cavalier bleu, en 2021, la docteure en histoire Sophie Kurkdjian propose d’analyser le caractère géopolitique s’opérant dans l’industrie de la mode. L’auteure soutient que la mode est un objet géopolitique par son développement et son fonctionnement qui sont inextricablement liés à des paramètres politiques et géographiques. S’imposant comme un outil de soft power à l’international, l’industrie de la mode génère d’ailleurs des milliards de dollars, ce qui peut se traduire en rivalités de pouvoir entre les territoires.

Dans le livre divisé en quatre parties principales, le premier chapitre se penche sur les principaux lieux historiques de la mode, à savoir la France décrite comme la capitale de la mode depuis le XVIIIe siècle, avec les couturiers à la Chanel, Balmain ou Dior, l’Angleterre et son approche anticonformiste se présentant comme un concurrent à Paris dans les années 1960, l’Italie et ses grandes marques de luxe telles que Prada et Gucci, puis les États-Unis, développant le prêt-à-porter, au début du XXe siècle. Après avoir exposé ces grandes forces dans l’industrie, Kurkdjian analyse le concept du soft power de la mode française, qui devient un outil d’influence à l’international.

Dans une deuxième partie, l’influence des médias, des fashion weeks, des écoles et des musées est discutée, puisque ceux-ci permettent d’assurer ou de façonner la renommée des capitales de la mode. En ce qui a trait aux médias, l’auteure distingue deux écoles de pensées : une première, plus traditionnelle, misant sur des communications plus maîtrisées et limitées, comme à Paris et Milan, et une deuxième Anglo-saxonne, caractérisée par des communications de masse, observée à Londres et aux États-Unis. La montée du numérique est aussi abordée, particulièrement avec l’émergence des influenceurs, qui se démarque par leur accessibilité vis-à-vis le grand public. Les fashion weeks, qui réunissent des centaines de créateurs et de journalistes de nationalités multiples témoignent aussi du caractère global de la mode, tout comme les écoles, ayant parfois formé des créateurs de renoms. La mode comme objet d’appui ou de contestation politique est brièvement présentée, tout comme les choix vestimentaires des Premières dames.

Kurkdjian met ensuite en relief trois nouveaux enjeux relatifs à la géopolitique de la mode, d’abord la remise en cause de l’ordre établi, puisqu’une certaine décentralisation s’observe de plus en plus. Alors que la France et l’Italie sont historiquement les centres de la mode qualifiée de haute couture, l’auteure révèle une géographie renouvelée de l’industrie, avec de nouveaux pôles de production et de consommation du côté du continent asiatique. Bref, une plus grande diversité dans les marchés et la clientèle. Enfin, il y a le renouvèlement très rapide des collections à bas prix, la fast fashion, secouant les structures commerciales et économiques plus traditionnelles de l’industrie, qui se reflètent tant dans les marques abordables que dans les maisons de luxe.

Dans la dernière partie de son ouvrage, l’auteure s’interroge sur les enjeux actuels soulevés par cette géopolitique changeante dans l’industrie de la mode, tant par son impact social dans certaines usines de sous-traitance en Inde ou au Bangladesh ou l’empreinte environnementale associée à la fast fashion. Ce serait effectivement plus de 8 % des émissions de gaz à effet de serre mondial qui émaneraient de la production de vêtements et de chaussures. La nécessité d’être plus consciencieux écologiquement et socialement se reflète de plus en plus dans les marques de luxe, qui reviennent tranquillement vers la production locale et explorent de nouvelles technologies dans leur production et leur commercialisation.

Sophie Kurkdjian conclut habilement sa réflexion en mettant en lumière la nécessité de repenser au système d’organisation, par exemple en se recentrant sur la production locale, la valorisation du savoir-faire local et la formation, particulièrement dans un contexte mondial marqué par la crise sanitaire de 2020. Par son exposé condensé, mais rigoureux, la docteure en histoire offre une nouvelle perspective au champ d’études de la géopolitique, où les liens entre mode et rivalité de pouvoir ne peuvent pas être tout à fait évidents et peuvent revêtir une connotation superficielle et frivole.

Alexandra Cyr

Université Laval

Ramel, Frédéric (2022). La bienveillance dans les relations internationales. Paris : CNRS Éditions.

RG, v8 n2, 2022

Ramel, Frédéric (2022). La bienveillance dans les relations internationales. Paris : CNRS Éditions.

Frédéric Ramel est professeur agrégé d’université. Directeur du département de science politique à l’Institut d’études politiques de Paris (IEP), il fut également directeur scientifique de l’Institut de recherche stratégique de l’Ecole militaire (IRSEM). Il a publié de nombreux ouvrages, dont le Dictionnaire de la guerre et de la paix (2017) et Philosophie des relations internationales (2002), et écrit plusieurs articles scientifiques dans des revues de référence, dont la Revue française de science politique. Ses objets d’études portent principalement sur les organisations internationales mais également sur la théorie des relations internationales, la philosophie et la science politique.

Contexte général de l’œuvre

Cette œuvre a été publiée en janvier 2022, à une époque où le monde faisait toujours face à la crise sanitaire liée à la pandémie de COVID-19 et un mois avant l’invasion russe de l’Ukraine. Le rappel non-exhaustif qui va suivre intervient dans le but de poser un contexte à la parution de cet ouvrage et également de mieux appréhender le principe actif de la bienveillance dans les relations internationales, en particulier dans un cadre aussi difficile que la crise sanitaire. Depuis plus de deux ans, la planète vit au rythme de nouvelles configurations géopolitiques en partie liées à cette crise sanitaire. De par la nature extraordinaire de cette pandémie, et également en raison de ses capacités létales avancées, la plupart des pays décidèrent l’isolement pour leur propre population et une reconfiguration des relations interétatiques à travers la planète. Pour lutter contre la COVID-19, la nécessité de mettre en place une coopération accélérée se matérialisa, en particulier dans la mesure où il ne fallait pas céder à l’accusation circonstanciée consistant à rejeter la responsabilité de la propagation du virus sur tel ou tel État. La bienveillance dans la coopération trouva donc un écho particulier dans le cadre de cette pandémie et de cette globalisation, en particulier dans le cadre d’une compréhension généralisée sur les malheurs que pouvait subir telle ou telle population, que cela soit en termes de manques de moyens médicaux, du nombre de décès, etc.

Exposé global des arguments et du sujet

Après deux guerres mondiales et plusieurs autres conflits dans des régions où la paix semble impossible, il apparaît comme étant crucial, dans le monde du XXIe siècle, de s’employer à appliquer les principes humanistes qui ont émergé suite aux atrocités du second conflit mondial. Les principes onusiens de paix universelle, tels que le respect de la souveraineté ou l’égalité de traitement de chacun des pays, semblent fonder une nébuleuse dont la bienveillance se voudrait l’héritière. Ce qui semble primer en termes de bienveillance internationale, sans pour autant verser dans la sensiblerie excessive, c’est la sensibilité sous l’angle de la compréhension. Abordée sous l’angle de la compréhension et d’une obligation morale dans le cadre d’une application de principes humanistes fondamentaux, la sensibilité semblerait dégager une voie non-négligeable vers une construction de paix. En ce sens, la bienveillance dans les relations internationales amènerait à une coopération entre nations sur une base plus humaine. De façon globale, la bienveillance dans les relations internationales trouve un certain écho dans le contexte de mondialisation que nous vivons actuellement.             Car, de manière générale, la mondialisation, concept par lequel les acteurs internationaux considèrent le monde comme un seul et unique marché, peut instaurer une concurrence féroce entre nations dans un espace globalisé de conquêtes économiques, d’influence politiques, etc. D’une manière générale, la bienveillance, sans nier cela, tend à détourner les acteurs de cette compétition effrénée pour mieux se rapprocher de valeurs humanistes. Dans le cadre de la pandémie, cette bienveillance s’est muée en exercices de compréhension et d’une solidarité en termes de compensations pour pallier au manque de vaccins, de moyens médicaux, d’expertises scientifiques, etc.

Dans un tout autre registre, l’ouvrage se présente également comme une sorte de guide mais aussi comme un éveilleur de conscience par rapport à l’importance de maintenir un climat favorable à la paix à travers le monde. En effet, Frédéric Ramel, dans l’exposé global de ses arguments en faveur de la bienveillance dans les relations internationales, préconise d’accroître la sensibilisation au milieu mondial, et ceci dans le sens où des efforts doivent être entrepris au niveau de la justice mondiale que l’auteur juge assez incomplète pour ne pas dire défectueuse. Frédéric Ramel estime que les institutions juridiques internationales, qui devraient promouvoir la bienveillance dans les relations internationales, sont encore loin d’atteindre un tel objectif. Il met aussi en garde contre une promotion démesurée du bien dans le sens où vouloir la bienveillance ne doit pas signifier l’ingérence décomplexée et sournoise. L’auteur évoque également une mondialisation se confondant avec l’autorité des nations, laquelle peut balayer toute source de bienveillance dans la course au profit et à la conquête économique. Mais, d’une façon générale, cet ouvrage se présente aussi comme un guide pratique en termes de bienveillance internationale car il choisit de décliner cette même bienveillance en un ensemble concret de valeurs, des valeurs dont la vocation première est d’être diffusée afin de pérenniser une paix mondiale fragile par définition. D’ailleurs, l’auteur rappelle lui-même que les nations elles-mêmes sont fragiles et peuvent, au vu des capacités de destruction dont on dispose aujourd’hui, notamment l’arme atomique, être détruites à l’instar de la paix mondiale.

Pour Ramel, l’intervention individuelle en faveur de la bienveillance dans les relations internationales, pour ainsi dire en complément des actions étatiques dans ce domaine, est une bonne chose mais trop souvent marginalisée car jugée peu importante ou ayant peu d’impacts réels sur l’application générale de la bienveillance au niveau des États. Sans appeler explicitement à la prudence ou à la modération, l’auteur rappelle véritablement qu’il est important que chaque action en faveur de la bienveillance dans les relations internationales, aussi infime soit elle, doit toujours être regardée avec toute la considération qui s’impose, que cela soit de la part des gouvernements ou des institutions internationales. Cela peut se manifester par la volonté de protéger l’environnement, de promouvoir des circuits courts en termes de consommation, d’adopter des conduites solidaires, etc. La considération individuelle de la bienveillance internationale rappelle ainsi toute la dimension humaine et humaniste de ce principe. La bienveillance peut donc se décliner autant à travers des actions collectives engagées par de simples citoyens que par des gouvernements dans le but de promouvoir des relations apaisées et coopératives.

Critique des idées générales

L’une des critiques principales que l’on pourrait dresser de cet ouvrage serait que, d’emblée, un constat alarmiste sur la situation mondiale, en particulier sur les effets directs de la globalisation et de la mondialisation, est posé et ceci dans le but d’aborder la nécessité d’instaurer de la bienveillance dans les interactions stratégiques entre États. Mais dans le même temps, ce constat semble nécessaire pour éclairer sur le contexte mondial en général et également dans le but de sensibiliser le lecteur sur la substance même de la bienveillance. Dans ce cadre, la dimension humaine est très appuyée. En effet, la bienveillance appelle une attention plus poussée envers différentes problématiques, la pandémie de COVID-19 étant, si l’on peut dire, l’exercice idéal pour ce type d’expérimentation. Dans son argumentation concrète, l’auteur évoque beaucoup les institutions mondiales de justice, telle que la Cour Pénal Internationale. Ce fait est extrêmement important car il permet d’associer la notion de bienveillance dans les relations internationales à un sens profond de la justice au niveau international, et ceci dans le cadre de cette promotion globale de la non-nuisance dans les relations diplomatiques. L’auteur appuie son argumentation à partir d’exemples concrets. L’un des plus significatifs est celui relatif à la poignée de main entre le président français François Mitterrand et le chancelier ouest-allemand Helmut Kohl à Douaumont en septembre 1984, lieu de mémoire majeur de la bataille de Verdun et des atrocités de la 1ere guerre mondiale. Exemple européen extrêmement significatif en termes de bienveillance et de compassion, la réconciliation franco-allemande demeure très représentative de ces actes internationaux en faveur de la paix. Le fait d’utiliser un exemple aussi célèbre pour illustrer la bienveillance dans les relations internationales est extrêmement intéressant car, dans ce cas concret, la dimension humaine et humaniste est très appuyée et permet de saisir le cœur du sujet et la substance même de la bienveillance. Les idées exposées dans cet ouvrage sont donc étayées de façon à rendre compte de l’ensemble des dimensions dans lesquelles la bienveillance dans les relations internationales peut s’inscrire.

Conclusion

La bienveillance dans les relations internationales est tributaire d’une multitude de déclinaisons. Sans être l’héritière d’une vision excessive de la paix, qui impliquerait l’ingérence ou l’hégémonie, cette dernière prône une certaine internationalisation du respect sans entrer dans la compassion à outrance. Le sens de la mesure est une valeur essentielle, ceci dans le but de rappeler que la bienveillance n’est pas une valeur de circonstance dans un monde multipolaire où la paix peut se retrouver fragilisée. La bienveillance apparaît comme une nécessité à une époque où la coopération est élevée comme un principe mondial universel.

Maxence Guilain

Étudiant en Master 2 Histoire Relations internationales Parcours Géopolitique, Université catholique de Lille

Références

Ramel, Frédéric (2017). Dictionnaire de la guerre et de la paix. Paris : PUF.

Ramel, Frédéric (2011). Philosophie des relations internationales. Paris : Presses de Sciences Po.