Transfert de compétences dans la gestion des ressources en eau au Mali : les difficultés d’une responsabilisation des acteurs locaux

Regards géopolitiques, v8 n4, 2022

 

Dr Mamadou NIENTAO

Enseignant-chercheur à l’Université des Sciences Juridiques et Politiques de Bamako (Mali)

mamadounientao84@yahoo.fr

Résumé

La décentralisation territoriale se manifeste par le transfert de l’autorité, de pouvoirs discrétionnaires et de responsabilités à des unités territoriales ayant une personnalité juridique propre, gouvernées par les corps élus qui se chargent des affaires d’intérêt local avec un haut degré d’autonomie administrative et financière.

Les raisons de ce transfert sont multiples et visent principalement à rapprocher le pouvoir des citoyens à travers la participation de ces derniers dans la gestion des affaires publiques.

Pour autant, les ressources en eau sont des moyens d’existence dans la mesure où, prises dans leur fonction économique, elles assurent la satisfaction des besoins en développement du pays ; prises dans leur fonction alimentaire, elles assurent la survie des populations.

La décentralisation a favorisé l’implication et la responsabilisation des communautés à la base en leur offrant des outils institutionnels qu’on supposait adaptés aux formes d’organisation des sociétés maliennes. C’est dans ces conditions concrètes que se pose la question de savoir en quoi les nouveaux acteurs et processus collectifs nés de cette responsabilisation des communautés à la base ont pu favoriser de nouvelles formes de gestion plus durables des ressources en eau, tel est l’objectif de cette présente communication.

Mots clés : transfert de compétences, gestion décentralisée, gouvernance locale, collectivités territoriales.

Summary

Territorial decentralization manifests itself in the transfer of authority, discretionary powers and responsibilities to territorial units with their own legal personality, governed by the elected bodies that take care of matters of local interest with a high degree of administrative and financial autonomy.

The reasons for this transfer are multiple, in particular, the desire to bring power closer to the citizen, they lie in the idea of citizen participation in the management of public affairs.

However, water resources are means of livelihood insofar as, taken in their economic function, they ensure the satisfaction of the country’s development needs; Caught up in their food function, they ensure the survival of populations.

Decentralization has fostered the involvement and empowerment of grassroots communities by providing them with institutional tools that were supposed to be adapted to the forms of organization of Malian societies. It is in these concrete conditions that the question arises as to whether and how the new actors and collective processes born of this empowerment of grassroots communities have been able to promote new forms of more sustainable management of water resources, that’s the objective of this Communication.

 Keywords: transfer of competences, decentralized management, local competences, local governance.

 

Introduction

La gouvernance de l’eau est un moyen pour parvenir à une fin, plutôt qu’une fin en soi. Il est dès lors fondamental de mesurer la performance des structures de gouvernance afin d’évaluer leur contribution à une meilleure gestion de l’eau à court, moyen et long termes. L’évaluation des cadres de gouvernance dans lesquels s’inscrivent les politiques de l’eau exige de développer des indicateurs consensuels, des outils indispensables à l’instauration d’un dialogue entre différents acteurs, sur une base factuelle, pour guider les processus décisionnels.

La décentralisation est donc marquée par l’arrivée de nouveaux acteurs qui entrent en relation avec les anciens. Au cours des deux dernières décennies, les « conventions locales » se sont multipliées sur le terrain et ont été présentées par leurs concepteurs étrangers comme des alternatives prometteuses pour une gestion participative des ressources naturelles et foncières. Elles sont considérées, avant toute évaluation, comme l’une des plus grandes avancées en matière de gestion locale des ressources naturelles en Afrique de l’Ouest.

En effet, la décentralisation dont il s’agit ici et qui est nécessaire à la gestion des ressources en eau au Mali est d’ordre territorial et consiste à reconnaître l’existence juridique à des entités géographiques appelées Collectivités Territoriales qui, dotées de la personnalité morale, ont vocation à gérer leurs propres affaires par l’intermédiaire des représentants élus par les populations elles-mêmes (Direction Nationale des Collectivités Territoriale, 2012).

Le choix du thème est lié à l’importance que revêt la problématique de la décentralisation au Mali. En effet, la reforme de décentralisation engagée par l’Etat malien suite à la Révolution de mars 1991 possède de multiples implications relatives entre autres à la gestion par les collectivités décentralisées des ressources naturelles (Dembélé, cité par Gerti, Djiré 2005, p. 223).

Si le principe du transfert de la conservation et de la gestion du domaine public naturel de l’Etat vers les collectivités est affirmé par le législateur, la question des modalités concrètes de ce transfert reste posée, ainsi que celle de la délimitation territoriale des collectivités, notamment des communes.

Dans un souci de suivre l’évolution de la politique de décentralisation à partir de l’effectivité du principe de transfert des compétences, nous poserons de question de savoir si et en quoi les nouveaux acteurs et processus collectifs nés de cette responsabilisation des communautés à la base ont pu favoriser de nouvelles formes de gestion plus durables des ressources en eau ?

Toute recherche que l’on prétend aborder doit être régie par une méthodologie concrète. Ainsi, toute discipline scientifique suit des méthodes déterminées qui lui permettent d’en tirer certaines conclusions grâce à l’accumulation constante de données théoriques ou factuelles. En ce sens, la méthodologie qui a abouti à l’élaboration de ce présent article a été la méthode juridico-sociologique, dans la mesure où c’est celle que nous considérons la plus appropriée à un éclairage pluridisciplinaire, du point de vue juridique, en ce qui concerne la compréhension des normes, de leur inexistante, de leur efficacité, de leur fondement, etc. Cette méthode part de l’idée que le droit ne peut s’étudier comme un domaine isolé, mais qu’il doit s’analyser en lien avec la réalité sociale et en tant que partie de celle-ci. En conséquence, la méthode juridico-sociologique examine les normes juridiques, en tenant compte du contexte social, politique, géographique, économique et culturel de l’application et de l’émergence de ces normes (Nientao, 2019).   

Dans cette étude, il est important de mettre l’accent sur les responsabilités des collectivités territoriales dans la gouvernance des ressources en eau (1) avant de relever les difficultés liées à cette gestion (2).

 

1. La responsabilisation des collectivités territoriales (CT) dans la gouvernance des ressources en eau : une condition de réalisation de la politique de décentralisation

Convaincus que la responsabilisation des CT est sans doute une des conditions de réalisation de la décentralisation, nous allons mettre l’accent sur leurs rôles dans la gestion des ressources en eau (1.1) et soulever l’épineuse question de la démocratie hydrique (1.2). 

1.1 Le rôle des collectivités territoriales dans la gestion des ressources en eau

La constitution malienne en vigueur est claire sur ce sujet, les collectivités sont créées et s’administrent librement (art 97 et 98). Dans la pratique, la question de création ne se pose guère, mais les conditions d’auto-administration de ces entités se posent avec acuité. En d’autres termes, la décentralisation n’apparait qu’au moment où les organes chargés des affaires locales émanent de la collectivité, non de l’Etat, et possèdent à l’égard de celui-ci une certaine autonomie (Meunier 2006).

Toutefois, les ressources naturelles s’étendent d’éléments présents dans la nature qui sont indispensables ou utiles aux humains, la responsabilité des collectivités devient importante. Au Mali, plus de 80 % de la population vit en zone rurale, c’est d’ailleurs ces zones rurales qui constituent la majorité des CT.

De toute les ressources naturelles, l’eau est par excellence la ressource qui présente tend d’enjeux liés à sa fragilité et son caractère épuisable. Néanmoins, les ressources naturelles de façon générale souffrent de nos jours à cause des politiques inefficaces propres à leur gestion. Le niveau de la gestion présente un problème particulier. Pour des raisons opérationnelles, il est indispensable de décentraliser la gestion de l’eau jusqu’au niveau des limites hydrologiques, c’est-à-dire du bassin versant des affluents.

Ainsi le code des Collectivités Territoriales (loi n° 95-034/AN/RM du 12 avril 1995) qui définit les institutions de ces collectivités leur reconnaît la personnalité morale, l’autonomie financière et la compétence pour régler, par leurs délibérations, leurs affaires respectives notamment celles relatives aux programmes de développement économique, social et culturel. En vertu de cette loi, les CT deviennent une véritable autorité de décision et de coordination en matière de gestion des ressources naturelles se situant sur leur circonscription.  Cette politique à un double objectif. D’une part, les CT sont maitres de leurs destins et d’autre part, il vise à respecter le principe de « l’unité de la ressource » (Pontier, 2003a). 

Nous avons rappelé ci-haut que le fleuve Niger est localisé au Mali à travers des secteurs et souvent des sous-ensembles. Chaque CT est responsable suivant la vision décentralisée, de la portion du fleuve se trouvant dans sa localité. L’État lui-même fait la distinction entre son domaine et les domaines des CT. C’est ainsi que la loi n°93-008 du 11 février 1993 déterminant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales définit les domaines des CT en république du Mali.

En effet, le domaine public et privé d’une collectivité territoriale se compose de biens meubles et immeubles acquis à titre onéreux ou gratuit (article 12 al. 1). Cependant, le mérite revient à la loi n°96-050 du 16 octobre 1996 portant principes de constitution et de gestion du domaine des collectivités territoriales. Cette loi détermine sans ambigüité le domaine des CT et le droit applicable est défini par la loi susmentionnée.

En confirmant la composition du domaine des collectivités locales, cette loi offre l’avantage de catégoriser, selon la nature juridique desdites collectivités, le caractère d’intérêt national, régional, de cercle ou communal des biens constitutifs. Elle tend ainsi à confirmer l’existence des CT comme personnalité distincte et autonome capable de gérer ses propres biens. Le domaine public naturel des collectivités territoriales comprend, ainsi, toutes les dépendances du domaine public de l’État telles que définies par les législations en vigueur, situées sur le territoire desdites collectivités territoriales et dont l’Etat a transféré la conservation et la gestion à celles-ci.

Dans cette étude, il est important de noter quelles sont ces catégories auxquelles la loi confère le caractère de domaine public naturel des CT. Il s’agit des cours d’eau ; des mares, les lacs et les étangs ; des périmètres de protection ; des sites naturels déclarés domaine public par la Loi.

Dans cette perspective de décentralisation, une compétence est aussi reconnue aux autorités villageoises, les fractions, les quartiers, elles peuvent recevoir des délégations de pouvoir des organes de délibération des collectivités territoriales. Ce sont ces populations qui constituent les 80 % de la société malienne et vivent majoritairement sur les berges du bassin du Niger.

En ce qui concerne la pêche, les CT sont compétentes en conformité avec les lois en vigueur de déterminer les zones de pêches et les règles applicables à la pêche sur les portions du fleuve relevant de leurs compétences.

En dehors du domaine précité, les CT disposent aussi d’un domaine piscicole, il comprend les aménagements hydrauliques et piscicoles que les collectivités réalisent sur leur territoire et les eaux publiques qui leur sont concédées par l’Etat. Les activités de pêche sont organisées en collaboration avec les organisations professionnelles et les services techniques compétents conformément aux lois et aux conventions locales.

Les organes de délibération prennent connaissance des demandes de concession des droits de pêche et fixent, après consultation de la Chambre régionale d’agriculture, les taux des redevances perçues à l’occasion de la délivrance des autorisations de pêche dans leur domaine. L’élan marqué par ces différentes lois de transferts de compétences s’est peu à peu atténué et sombra dans une profonde léthargie n’ayant jamais retrouvé un souffle politique fort désireux de relancer la machine. Les principes issus de ces différentes lois, qui bouleversèrent le paysage institutionnel malien restèrent en sommeil pendant plusieurs années.

Nous avons soulevé la question de la valeur juridique des conventions locales, pour notre part, nous notons que pour ce qui concerne celles relatives à la pêche ont le plus souvent une valeur coutumière et peuvent être interprétées par le juge à l’absence de loi. Au Mali, sur tous les territoires parcourus par les ressources en eau, chaque portion est sous la responsabilité d’une CT. La gestion des ressources en eau est contenue dans la clause générale de compétence vu que c’est une question d’intérêt public local. Techniquement, cette responsabilisation se traduit par une espèce de démocratie hydrique (1.2).

1.2. La démocratie hydrique : un défi de la gestion décentralisée

Redonner un rôle central aux citoyens dans les politiques de l’eau est une nécessité majeure pour les décideurs, dans un climat de crise dans la confiance placée par les administrés dans leurs gouvernants, tel est l’esprit de la démocratie hydrique.

Dans ce contexte, aucun pays ne peut considérer son niveau actuel de sécurité hydrique et de prestation de services comme étant acquis ; et tous les pays doivent anticiper les tensions futures et conduire, dès aujourd’hui, les réformes nécessaires pour pallier des déficits qui s’exacerberont demain. Relever les défis de l’eau actuels et futurs exige des politiques publiques robustes, qui ciblent des objectifs mesurables inscrits dans des calendriers prédéterminés, à l’échelle appropriée, qui s’appuient sur une répartition claire des taches entre les autorités responsables et qui fassent l’objet d’un suivi et d’une évaluation réguliers (OCDE, 2015).

Une gouvernance de l’eau efficace, efficiente et inclusive contribue à l’élaboration et à la mise en œuvre de ces politiques publiques dans un partage des responsabilités entre les différents niveaux de gouvernement et une coopération avec les parties prenantes (Akhmouch et  Clavreul, 2017).

Le rôle de la gouvernance est d’autant plus fondamental pour intégrer les différents acteurs, domaines de politiques et territoires que d’importantes reformes (récentes ou en cours) exogènes au secteur de l’eau ont d’ores et déjà des répercussions dans le secteur.

Les enjeux liés à la gestion des ressources en eau sont multiples. Des lors, la gouvernance devient essentielle pour organiser les règles politiques, institutionnelles et administratives, ainsi que les pratiques et les processus (formels et informels) au travers desquels les décisions sont prises et mises en œuvre, les parties prenantes peuvent exprimer leurs intérêts et voir leurs préoccupations prises en compte, et les décideurs rendent des comptes.

2. Les difficultés liées à la gestion des ressources en eau par les collectivités territoriales

Le processus de décentralisation au Mali, de façon générale souffre de plusieurs insuffisances, particulièrement, en ce qui concerne la gestion des ressources naturelles. Force est de constater la présence notoire de l’État. Mais il est important aussi de reconnaitre que certaines difficultés de nature diverses persistent (Ministère délégué chargé de la décentralisation 2013).

La politique de décentralisation, comme l’ensemble des réformes en cours a été affectée par la crise qu’a traversée le Mali. Du coup, cette dernière remet en débat la pertinence et les choix du processus de décentralisation. Pour autant, il est important de soulever les véritables enjeux qui s’imposent à la politique de façon générale. Nous avons déjà signalé que ces enjeux sont multiples et de natures différentes (Nientao, 2019).

2.1. Situation du transfert des compétences en matière d’eau : un constat amer

L’exercice par les collectivités territoriales des compétences qui leur sont reconnues dans divers domaines n’est pas automatique. Bien au contraire, il est subordonné à l’adoption des textes complémentaires déterminant les modalités selon lesquelles les compétences transférées seront mises en œuvre. Le transfert de compétences est la manifestation concrète de la décentralisation en ce qu’il donne une dimension réelle et objective au principe de subsidiarité (Pontier, 2003b). Outre le fait qu’il assure la territorialisation des politiques publiques et l’équité sociale dans la répartition des investissements publics, le transfert des compétences offre au Gouvernement l’occasion de réaliser des économies substantielles des ressources humaines, financières et matérielles.

Dans le domaine de l’eau, il a été réalisé par le Décret n°02-315/P-RM du 4 juin 2002 fixant les détails des compétences transférées de l’Etat aux collectivités territoriales en matière d’hydraulique rurale et urbaine. Il est ressorti de ce texte que les compétences transférées aux communes et aux cercles en matière d’hydraulique rurale et urbaine se présentent comme suit :

Compétences transférées aux communes :

  • L’élaboration du plan de développement communal d’hydraulique rurale et urbaine d’intérêt communal ;
  • La réalisation et l’équipement des infrastructures ;
  • L’exploitation des infrastructures d’alimentation en eau potable ;
  • Le contrôle et le suivi des structures agréées pour la gestion des infrastructures d’alimentation en eau potable ;
  • Le recrutement des exploitants chargés du fonctionnement des infrastructures d’alimentation en eau potable (art 2 du Décret n°02-315/P-RM du 04 juin 2002 fixant les détails des compétences transférées de l’Etat aux collectivités territoriales en matière d’hydraulique rurale et urbaine ).

Compétences transférées aux cercles :

  • L’élaboration du plan de développement de cercle en matière d’hydraulique rurale et urbaine d’intérêt de cercle ;
  • La réalisation et l’équipement des infrastructures.

On constate que tandis que la maîtrise d’ouvrage des cercles se limite à la programmation et à la réalisation des infrastructures d’un intérêt subrégional, celle des communes est en revanche complète du moins en théorie. En effet, la maîtrise d’ouvrage communale concerne la programmation des ouvrages, leur réalisation, la fourniture d’eau potable et le contrôle de la qualité des services.

De même, il est annoncé la mise à disposition des collectivités territoriales concernées les ressources financières nécessaires à l’exercice des compétences transférées (Ministère de l’Énergie et de l’eau, 2018). Ces mesures entrent dans la droite ligne des directives contenues dans la loi n°93-008 du 29 janvier 1993 selon lesquelles « Tout transfert de compétences à une collectivité doit être accompagné du transfert concomitant par l’Etat à celle-ci, des ressources et moyens nécessaires à l’exercice normal de ces compétences ». Il s’agit des ressources humaines, matérielles et financières.

L’examen du niveau de mise en œuvre du transfert des compétences aux collectivités territoriales dans le domaine de l’eau met en exergue le décalage entre les affirmations contenues dans les textes et la réalité. En effet, la maitrise d’ouvrage locale en matière d’hydraulique n’est pour l’instant exclusive dans les faits, qu’en ce qui concerne la gestion des infrastructures.

Elle n’est pas encore exclusive en ce qui concerne par exemple la réalisation des ouvrages et leur planification. Les collectivités territoriales exercent les attributions précitées concurremment avec le niveau central. Ainsi, il est ressorti du rapport d’activités de la Direction Nationale de l’Hydraulique (DNH) pour l’année 2017, que celle-ci (donc le niveau central) a réalisé au total 1 209 équivalents points d’eau modernes (Ministère de l’Énergie et de l’eau, 2018).

Au cours de la même période, les communes, les ONG, l’Agence Nationale d’Investissement des Collectivités Territoriales (ANICT) la coopération décentralisée et les programmes d’autres secteurs tous réunis ont enregistré 1 221 réalisations soit sensiblement le même nombre d’EPM que le niveau central. La proportion des réalisations portées par les communes seules n’est pas contenue, mais on devine aisément à partir des données précitées qu’elle de loin inférieure à celles de la DNH. En définitive, la maîtrise d’ouvrage locale est loin d’être effective puisque les compétences transférées aux collectivités territoriales continuent d’être partagées avec le niveau central.

La faiblesse des capacités techniques des collectivités territoriales notamment les communes, est la raison fréquemment alléguée pour justifier les incursions du niveau central dans des compétences qu’il a pourtant transférées. Or, si les collectivités territoriales affichent pour l’instant des faiblesses de capacités techniques c’est précisément parce que le transfert des compétences n’a pas été suivi de l’allocation des moyens humains, matériels et financiers correspondants. Aucune de ces ressources n’a été mise à la disposition des entités décentralisées. Tout se passe comme si l’Etat a retiré d’une main ce qu’il a donné de l’autre. Le transfert des compétences en matière d’hydraulique n’est donc que partiellement effectif.

Les hésitations voire la réticence du niveau central à responsabiliser de façon effective les collectivités territoriales, et à leur affecter les ressources humaines, matérielles et financières nécessaires à l’exercice de leurs compétences sont au moins en partie, à l’origine des nombreux dysfonctionnements relevés et qui sont consécutifs à des déficits de suivi. En effet, faute de suivi approprié, les associations qui gèrent les infrastructures d’eau potable sont laissées à elles-mêmes au point qu’elles s’effritent progressivement, et n’arrivent pas à assurer convenablement leur mission.

Par voie de conséquence la question de la qualité de l’eau semble occultée, tandis que les ouvrages réalisés souffrent d’une insuffisance d’entretien et lorsqu’ils tombent en panne ils sont rarement réparés. Le taux moyen de panne des pompes à motricité humaine était d’environ 30% en 2017. En termes de répartition régionale, ce taux varie entre 26% et 52% (Ministère de l’Énergie et de l’eau, 2018).

2.2. Les problèmes technico-administratifs et juridiques du transfert de compétence

Pour rendre cette étude mieux palpable et avoir une vue d’ensemble sur le processus de décentralisation de façon générale, nous avons jugé nécessaire de relever les contraintes de façon globale. Puisque la gestion des ressources naturelles englobe et embarrasse pratiquement tous les domaines. Si la politique n’est pas effective, elle handicape la gestion optimale et efficiente de celle-ci. Dans cette perspective, les difficultés sont liées au plan du transfert des compétences de l’Etat aux collectivités.

Malgré certaines avancées en matière de transfert de compétences, la prise en charge effective par les CT de la gestion des services publics délégués ou transférés est confrontée à la faiblesse de leurs ressources internes et à l’insuffisance des transferts de ressources (humaines, patrimoniales et financières). Ces transferts de moyens peinent à s’organiser et à s’opérer (Ministère délégué chargé de la Décentralisation, 2013). Dans le cas des ressources en eau, en occurrence le fleuve Niger, les CT manquent de spécialistes dans les services techniques de l’Etat. Cet état de fait rend la politique de l’eau inefficace et non-productive.

De même, la responsabilisation et le partage par les CT du développement économique local exigent des avancées plus significatives en matière de transfert de certaines compétences, voire même de découpage territorial dans lequel la pertinence et l’opportunité de trois (3) niveaux de circonscription administrative (les régions, les cercles, les communes) et de CT doivent être objectivement évaluées. Ces facteurs s’ajoutent à l’imprécision parfois du domaine de certaine commune rurale par rapport à certaine zone de pêche par exemple. Sur le plan de la gouvernance et du management des CT, la recevabilité des élus constitue un élément-clé de la bonne gouvernance.

Une des réelles difficultés majeures à ce niveau reste la collaboration entre les CT et les autorités traditionnelles et coutumières. En écho, cette collaboration nécessaire reste fragile malgré les dispositions législatives et réglementaires prévues dans les textes de la décentralisation en vigueur.

Au plan de la délivrance des services publics durables aux citoyens, elle relève également des dérives importantes notamment dans la gestion des procédures administratives et financières. Sur les services de l’eau particulièrement, on constate des qualités de réalisation insuffisantes, qui combinées à une absence d’entretien des infrastructures et équipements, interpellent sur la durabilité des investissements réalisés. Ainsi, la mission de contrôle externe des investissements financés par l’ANICT montre qu’une part importante de projets réalisés n’a pas donné lieu à la mise en place d’un service fonctionnel et donc utile (environ 17%).

Au plan du financement des CT, dans leur écrasante majorité, les CT connaissent des problèmes récurrents de trésorerie. Le système de fiscalité locale ne génère pas de ressources internes suffisantes, même si la fiscalité sur le foncier offre des perspectives.

Sur les berges du Niger, les redevances perçues sur les infractions relatives à la pêche sont versées dans les caisses de l’Etat et non les CT. En outre, les frais des autorisations de pêche reviennent également à l’Etat. Le taux qui revient aux CT est faible par rapport aux besoins qui s’imposent.

En effet, on estime 40% de taux global de recouvrement de la fiscalité des CT (Nientao, 2019).

Cependant, l’émiettement fiscal, la faible productivité des impôts et taxes et la faiblesse des moyens qui sont consacrés à leur recouvrement expliquent cette situation. Il est important de mettre l’accent sur la situation nationale en ce qui concerne le financement des CT.

La part du budget national destinée aux CT reste faible : 0,9% en 2009, 5,99% en 2010, et 9,5% en 2012 (Ministère de l’Énergie et de l’eau, 2018). Malgré la création d’un Fonds National d’appui aux Collectivités Territoriales (FNACT), les transferts au FNACT y compris les financements mis à disposition par les partenaires techniques et financiers ne représentent que 10% des transferts totaux vers les CT. En cela l’insécurité grandissante développée sur les ressources en eau rend difficile les efforts des CT.

Toutefois, la réussite du processus de décentralisation est directement liée à la paix, la sécurité et la stabilité qu’elles doivent par ailleurs contribuer aussi à renforcer. Dans le quotidien des CT, les défis sécuritaires sont énormes, les actes de banditisme, les conflits communautaires (sur l’utilisation des ressources naturelles, la terre et l’eau en occurrence), les conflits identitaires et religieux ainsi que la violence et l’intolérance. En outre, une des difficultés de taille rencontrées par les CT, est l’impossibilité des citoyens de s’approprier les textes, dans la plupart des cas, les habitants ne maîtrisent pas les textes.

Parlons spécifiquement des les populations de pêcheurs qui vivent sur les berges du Niger. Nous savons que chaque zone est régie, en dehors des règles nationales, par les pratiques coutumières et très souvent par les conventions locales (Gerti, Djiré, et al, 2005).

Ces dernières mettent en évidence la réalité de la zone déterminée et sont seulement reconnues par les habitants de ladite zone. Les éleveurs, les pêcheurs sont mobiles, ce fait est surtout lié aux caractères de ces professions et les évolutions hydrologiques et climatiques du Bassin du Niger.

Mais cette mobilité ne s’inscrit pas dans un cadre coutumier ancestral aussi routinier et balisé que celui des parcours pastoraux : les pêcheurs réalisent, certes, des circuits migratoires pendulaires qui peuvent être réguliers, c’est-à-dire récurrents d’une année sur l’autre. Ainsi, plusieurs familles bozo de la région de Mopti, depuis quelques années sont installées dans les localités de la région de Tombouctou (Tonka, Atara, Siby, Sakaina ect…) et ne retournent plus (Entretien du 20 avril 2022).

Ces faits ci et là, rendent inefficace le processus de décentralisation en ce qui concerne la gestion des ressources en eau. Un des grands problèmes concerne la transférabilité des compétences.

Conclusion

La décentralisation soulève des défis importants relatifs aux capacités des collectivités territoriales à assurer efficacement leurs compétences en la matière (ressources financières et humaines suffisantes) ainsi que leur capacité à assurer le droit d’accès à l’eau des populations les plus démunies.

A la lumière de l’analyse ci-dessus faite, il relève que la politique de décentralisation constitue un véritable moyen de gouvernance des ressources en eau. Pour autant, cette politique reste confrontée à un certain nombre de problèmes notamment la responsabilisation des acteurs locaux.  

La faiblesse des capacités techniques des collectivités territoriales notamment les communes, est la raison fréquemment alléguée pour justifier les incursions du niveau central dans des compétences qu’il a pourtant transférées. Or, si les collectivités territoriales affichent pour l’instant des faiblesses de capacités techniques c’est précisément parce que le transfert des compétences n’a pas été suivi de l’allocation des moyens humains, matériels et financiers correspondants. Aucune de ces ressources n’a été mise à la disposition des entités décentralisées. Tout se passe comme si l’Etat a retiré d’une main ce qu’il a donné de l’autre. Le transfert des compétences en matière d’hydraulique n’est donc que partiellement effectif comme nous l’avons rappelé.

La réticence du niveau central à responsabiliser de façon effective les collectivités territoriales, et à leur affecter les ressources humaines, matérielles et financières nécessaires à l’exercice de leurs compétences sont au moins en partie, à l’origine des nombreux dysfonctionnements relevés et qui sont consécutifs à des déficits de suivi.

En somme, il convient de prendre en compte les mesures y afférente. La démarche de conceptualisation préalable du cadre de gestion des ressources en eau a le mérite de définir sans ambigüité le chemin à suivre en matière de construction et de mise en place effective des différents maillons de l’architecture institutionnelle de la GIRE, afin d’éviter les tâtonnements conjoncturels liés aux changements institutionnels et/ou politiques. Assurer le transfert effectif des compétences et des moyens financiers, matériels et humains pour permettre aux collectivités territoriales de s’engager et de réussir le processus de développement local. Les collectivités territoriales décentralisées ainsi que l’Etat doivent cependant veiller à garantir l’accès des populations les plus démunies à l’eau, par l’institution de mécanismes appropriés qui assurent une certaine équité. Le développement harmonieux des régions, facteur de cohésion sociale est ce prix.


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Entretien de l’auteur du 20 avril 2022 avec le chef de village de Tonka sur la situation des pêcheurs migrants.

Gerti, H, Djiré, M, et al (2005). Le droit en Afrique, expériences locales et droit étatique au Mali. Paris : Karthala.

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Crise des alliances et risque de perte d’influence de la France sur la scène mondiale : raisons d’un renouement avec les pays essentiels d’Afrique pour le chef d’État Emmanuel Macron

Regards géopolitiques, v8 n4, 2022

 

François Xavier Noah Edzimbi

Ph.D en science politique
CEO du Cabinet LUCEM GLOBAL CONSULTING S.A.R.L
xnoah05@gmail.com

Résumé
Les alliances, accords formels par lequel plusieurs États s’engagent mutuellement à collaborer et à se défendre contre un ennemi commun, avaient caractérisé jusqu’en 1991 l’ordre international bipolaire. Néanmoins, il semble se produire dans l’art des alliances ce qui caractérisa l’art militaire à partir des années 1950 : la remise en cause de leur pertinence par l’éclosion de multiples partenariats irréguliers. Pour illustration, la présence croissante de la Russie sur le continent africain suscite de nombreuses interrogations pour les Occidentaux, d’autant plus dans un contexte où « l’opération militaire spéciale » russe, lancée en Ukraine dès le 22 février 2022, en a fait, selon eux, l’une des principales menaces à l’ordre international. Ce contexte géopolitique est une des raisons expliquant la tournée diplomatique entreprise par le président français Emmanuel Macron, souhaitant renouer avec les pays essentiels d’Afrique indispensables au rayonnement mondial de la France.

Mots clés : crise, alliances, déclassement, France, Afrique

Summary
Alliances, formal agreements by which several States mutually undertake to collaborate and defend themselves against common enemy, had characterized bipolar international order until 1991. Nervertheless, it seems to occur in the art of alliances what characterized military art from the 1950s : the questioning of their relevance by emergence of multiple irregular partnerships. For illustration, the growing presence of Russia on the African continent raises many questions for Westerners, all the more so in a context where the Russian « special military operation », launched in Ukraine on February 22, 2022, had made it, according to them, one of the main threats to international order. This geopolitical context is one of the reasons explaining the diplomatic tour undertaken by French president Emmanuel Macron, wishing to reconnect with the essential countries of Africa essential to the global influence of France.

Keywords : crisis, alliances, downgrading, France, Africa.

 

Introduction

De tout temps, les alliances et les coalitions ont bâti des architectures de sécurité et de paix qui répondaient à la recherche de stabilité du système international, sinon aux menaces, voire au défi de la survie d’un État ou d’une nation (Forcade, 2022). Bien que l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) reste la principale architecture de sécurité européenne après la Guerre froide, la configuration d’alliances est, en ce début de XXIe siècle, remise en cause (Delagenière, 2022). Depuis le 22 février 2022, la guerre en Ukraine expose la centralité, entre fonctionnalité et dérèglement, des coopérations internationales et des alliances politico-militaires. Les recompositions géopolitiques et géoéconomiques actuelles complexifient l’équilibre des forces, et remettent en cause leur caractère d’évidence. L’intensification de la compétition stratégique, l’enhardissement des puissances régionales (Ministère des Armées, 2021), la recrudescence des « risques de la faiblesse » (Ministère des Armées, 2013) portés par de nombreux acteurs non étatiques, le renforcement des interdépendances économiques, ou encore le partage accru des technologies, jouent à ce niveau un rôle central dans la déstabilisation des alliances existantes et dans la formation de nouveaux formats d’association. L’avènement de la multipolarité actuelle conduit à s’interroger sur la viabilité du système d’alliances hérité de la Guerre froide.

L’exacerbation de la compétition économique engendre des effets paradoxaux sur les systèmes d’alliance. Elle accroît, d’une part, les tensions entre alliés militaires et stratégiques, tout en renforçant une interdépendance financière, commerciale et technologique entre eux (Luttwak, 1990), n’empêchant pas qu’une partie essentielle des « transferts de technologies » actuels soit le résultat d’actions d’« espionnage amical » (Forcade et Laurent, 2005). Pour illustration, en septembre 2021, la volte-face australienne relative au contrat de sous-marins passé en 2016 avec la France est vécue comme un véritable choc à Paris. La « trahison » (Zajec, 2022) qui prend de court les responsables français constitue une surprise stratégique, encore augmentée par l’annonce, le 15 septembre 2021, et au terme de dix-huit mois de pourparlers secrets, de l’alliance militaire AUKUS entre l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis, ces derniers se substituant à la France pour la livraison de huit sous-marins d’attaque, cette fois-ci à propulsion nucléaire (ibid.). L’accélération de la mondialisation engendre, d’autre part, un accroissement des interdépendances économiques et le partage accru des technologies avec des rivaux stratégiques.

L’avènement de la multipolarité stratégique entraîne, entre autres, l’affirmation de plusieurs « États-puissances » (Ministère des Armées, 2017) enclins à tisser leurs propres réseaux de relations indépendamment des pays occidentaux, voire parfois contre eux. Une sorte de « diplomatie attrape-tout » (Badie, 2021) s’est ainsi développée, par laquelle les puissances régionales contournent, neutralisent même les alliances traditionnelles, au profit d’accords économiques ou sécuritaires plus souples (ibid.). Ces « nouveaux désordres internationaux » font ainsi la démonstration d’une plasticité des alliances et de la caducité de traités que l’on sait temporaires quand ils commencent d’être mis en œuvre, à l’instar de l’Accord de 2015 sur le nucléaire iranien paralysé par l’ancien président Donald Trump en 2018 (ibid.). Pour y remédier, les alliances cherchent aujourd’hui à produire de la sécurité, dans un espace stratégique rarement étendu à la planète, sans dicter les alignements diplomatiques et stratégiques absolus des acteurs du système international. Celles-ci mutent pour prendre en considération la concurrence que représentent les partenariats stratégiques, dans un nouvel environnement international tissé de « partenariats irréguliers » (Delagenière, op. cit.). Partant de ce contexte, bien que devenue une puissance mondiale, la Chine n’épouse pas cette politique d’alliances classiques, et privilégie avec d’autres acteurs l’établissement de divers partenariats (partenariat stratégique global, partenariat stratégique et partenariat classique), reposant sur des objectifs communs (goal-driven), sans forger pour autant des alliances classiques reposant sur une menace désignée explicitement ou implicitement (threat-driven) (Bongrand et Roche, 2022), ce qui exprime une crise concrète d’alliances (Gaüzère-Mazauric, 2022). Pour Pékin, comme pour tout autre acteur stratégiquement mature de la scène internationale, ces types de partenariats ne sont pas seulement des solutions temporaires pour gagner en puissance. Bien plus, ils constituent un irremplaçable outil diplomatique qui ne doit aucunement céder la place à des alliances durables.

Depuis le début des années 2000, l’idée d’une nouvelle « ruée vers l’Afrique » (New Scramble for Africa) est omniprésente dans les analyses médiatiques (Mahé et Ricard, 2022). Elle fait référence à un intérêt grandissant de nouvelles puissances internationales et régionales pour le continent, qui viendraient concurrencer tant les anciennes puissances coloniales que tutrices et les États-Unis. Tel est le cas du regain d’intérêt russe pour l’Afrique qui suscite de nombreuses interrogations (Noah Edzimbi, 2022), d’autant plus dans un contexte où l’invasion russe en Ukraine en a fait, du point de vue des pays membres de l’OTAN, l’une des principales menaces à l’ordre international (Mahé et Ricard, op. cit.). Cette présence russe est motivée par une volonté d’étendre son influence globale et, ensuite, par un intérêt pour un espace où se trouvent des ressources naturelles stratégiques (Noah Edzimbi, op. cit.). Ces intérêts convergent principalement dans la mise en œuvre d’une « coopération militaro-technique » (Sukhankin, 2020) incluant accords officiels, interventions de sociétés militaires privées et obtention d’un accès aux ressources minières. L’irruption de puissances économiques et militaires émergentes telles que la Chine, la Russie, l’Inde, le Brésil, la Turquie en Afrique, et l’intérêt croissant des États-Unis et du Japon pour le continent, perturbe ainsi le monopole de la France dans son ancien pré-carré colonial qui, jusque-là, était considéré comme sa « sphère d’influence naturelle » (Tchetchoua Tchokonté, 2019). En effet, présentée par les États-Unis comme un continent sans intérêt, et qui n’avait aucune justification stratégique durant les décennies 1970-1990 (Kissinger, 2003 : 223-232), l’Afrique paraît retrouver une certaine visibilité diplomatique, en témoigne l’offre faite par les Américains à l’Afrique du Sud de servir de médiateur entre les deux principaux belligérants du conflit russo-ukrainien (BBC News, 2022b). Dans le domaine économique, les États-Unis entretiennent des relations avec les pays africains par un certain nombre de programmes comme l’AGOA et Food for Education. L’un des développements les plus importants dans leur politique africaine au cours de la dernière décennie a été la loi sur l’African Growth and Opportunity (AGOA), promulguée en 2000 sous l’administration Bill Clinton (Noah Edzimbi, op. cit.). D’autres modifications à l’AGOA ont été signées sous l’administration de George Walker Bush, en ce compris une extension de l’accès préférentiel aux importations provenant de pays africains éligibles. L’AGOA a eu un impact évident dans les échanges Afrique centrale-États-Unis : les exportations, en provenance des pays de l’Afrique centrale ont augmenté de plus de 486 %, passant de 559 183 tonnes en 2000 à 3 282 064 tonnes en 2013, créant de l’emploi dont la plupart se retrouvent dans le secteur de l’habillement et de l’industrie. Cependant, la fin de l’Accord multifibres (AMF), qui imposait des quotas sur la quantité de textiles et de vêtements de nombreux pays en développement, a conduit à un effondrement de la croissance des exportations en 2007-2009 (ibid.).

Très souvent, les autorités françaises parlent, pour ce qui est de leur politique africaine, de diplomatie d’influence, de soft power et de l’importance qu’il faut y attacher. Au début de son premier quinquennat, Emmanuel Macron, président de la République française, dans un discours à l’université de Ouagadougou, capitale du Burkina Faso, en novembre 2017, présenta pour sa part une vision nouvelle des relations de la France avec l’Afrique : elle serait dégagée d’un héritage colonial qu’il n’avait pas connu personnellement et traiterait sur un pied d’égalité les pays francophones et anglophones de l’ensemble du continent (Gaulme, 2021). Cependant, « aucune réflexion d’ensemble n’est faite pour savoir comment la France doit se situer. Aucune réflexion globale sur le sujet n’est faite non plus, et on se contente, au final, de conserver l’existant » (Boniface, 2015). Et, malgré les discours diplomatiques officiels d’ancien et actuel exécutifs français sur les relations d’égal à égal entre l’Afrique et la France, entre la raison d’État et la France des droits de l’Homme, « la première est, bien entendu, plus grande que la seconde » (Verschave, 2000) pour les autorités gouvernementales et politiques françaises. Car, dans un monde où l’innovation et la croissance économique sont devenues un domaine essentiel de la concurrence géopolitique, la préservation des intérêts stratégiques de la France en Afrique est un enjeu vital, dans la mesure où son « objectif (est) de faire de l’Afrique le marchepied de la France, et de faire jouer (à la France) le rôle d’avocat des plus faibles dans les affaires du monde » (Fogue Tedom, 2008). Dès lors, bien que promouvant le multiculturalisme qui, selon le chef d’État français, permet une coopération indispensable entre acteurs de l’espace mondial pour traiter des enjeux globaux, ses visites dans certains pays du continent, entre juillet et août 2022, ont pour objectif d’éviter une perte d’influence (Duclos, 2022) économique (1) et géopolitique (2) encourus par la France.

1. Un (re/dé)tour vers les anciennes sphères d’influence : nécessité/conséquence d’une crise géoéconomique majeure

La guerre en Ukraine, en provoquant une crise alimentaire et énergétique majeure a renforcé, partout dans le monde, l’urgence qu’il y a pour tout État de renforcer sa souveraineté (Cheyvlalle, 2022). Depuis le déclenchement du conflit, qui a fait s’envoler le prix des denrées agricoles, déjà en forte augmentation en raison de la pandémie de Covid-19 qui a perturbé les circuits d’approvisionnement, les alertes se multiplient sur l’aggravation de la faim et de la pauvreté dans le monde (ibid.). Les Français s’interrogent sur la place qu’occupe leur pays sur la scène internationale. Si l’on s’en tient à des données chiffrées, tout en se référant à certains critères de puissance (la capacité militaire, l’assise territoriale, la géographie, les ressources naturelles, les poids économique, culturel et diplomatique, etc.), le poids de la France dans le monde diminue. Les Français représentent aujourd’hui moins de 1 % de la population mondiale, le territoire national moins de 0,5 % des terres émergées. Le produit intérieur brut (PIB) de la France classe celle-ci au 6e ou 7e rang mondial selon les années, mais avec un poids dans les équilibres mondiaux qui s’amenuise. Le PIB chinois est passé, quant à lui, de 1,6 % du PIB mondial dans les années 1990 à 16 % aujourd’hui, tandis que le PIB français passait de 5,6 % à 3 %. La part de la France dans le commerce mondial a chuté d’environ 6 % en 1995 à 3 % aujourd’hui (ibid.). Toutefois, les réformes faites sous les chefs d’État François Hollande et Emmanuel Macron ont eu un effet, en termes de compétitivité, d’attractivité de l’économie nationale ou encore d’innovation et, plus récemment, de création d’emplois. Entre autres, lorsqu’on se réfère sur d’autres critères qu’économiques, la France reste parmi les 10 puissances militaires mondiales, mesurées par le niveau des dépenses de défense. Aussi continue-t-elle de bénéficier du statut de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies et de puissance dotée de l’arme nucléaire (ibid.). Sur les plans économique, militaire, politique et finalement sur le terrain de l’influence, le rapport des forces s’est progressivement déplacé au détriment de la France en Afrique. Celle-ci doit compter avec les puissances émergentes sur le plan économique (Inde, Brésil, Indonésie, Afrique du Sud, etc.) et avec des puissances ré-émergentes sur le plan géopolitique (Russie, Turquie, Iran, etc.).

Dans un cadre national, bien qu’elle dispose de 56 réacteurs nucléaires, qui auraient permis de survoler les crises énergétiques européennes, la France trouve des difficultés à satisfaire les demandes et besoins locaux en sources énergétiques. Pour ce qui est des denrées alimentaires, c’est la question du pouvoir d’achat qui trône au centre de toutes les préoccupations des populations. Sur ce point, le sondage réalisé par l’institut Elabe affirme que 47 % des Français jugent que les mesures prises par l’exécutif n’améliorent pas du tout la situation en la matière, tandis que 43 % jugent qu’elles vont dans le bon sens mais ne sont pas suffisantes. Seuls 10 % voient une amélioration. Ce manque de confiance en l’exécutif explique également que 59 % des Français jugent que l’action d’Emmanuel Macron devrait dégrader la situation économique du pays (33 % stable et 8 % en amélioration), et ils sont également 54 % à dire qu’elle va détériorer leur situation financière (40 % stable et 5 % en amélioration) (Honoré, 2022).

Partant de ces réalités, durant deux heures de temps le 2 septembre 2022 et devant les ambassadeurs français réunis à l’Élysée, le président Emmanuel Macron analysa l’émergence d’un nouveau monde et ses conséquences pour la France et pour l’Europe. D’après le chef d’État, le « retour de la guerre sur le sol européen », le « désordre climatique », certaines ressources jusque-là jugées acquises, comme l’énergie et l’alimentation, « redeviennent des sujets géopolitiques », expressions d’une « fracture de l’ordre économique mondial » (Lasserre, 2022). De ce constat, la France doit bâtir une « indépendance géopolitique » par rapport au « duopole » sino-américain. « Nous n’avons pas à être sommés de choisir, nous devons partout pouvoir garder cette liberté d’action », car la France doit être une « puissance d’équilibres » (ibid.). Étant consciente de disposer de moyens limités dans la guerre économique tant entre alliés que rivaux stratégiques, la France a donc intérêt, selon Emmanuel Macron, à « bâtir de plus en plus de partenariats équilibrés bilatéraux ou régionaux », d’où les tournées diplomatiques entreprises en Afrique en 2022, continent qui regorge d’importants gisements de matières premières estimés à 30 % des réserves mondiales, et disposant de 60 % de terres arables, d’écosystèmes favorables et d’une main d’œuvre jeune (Cheyvlalle, op. cit.). Ces visites ont débuté au Cameroun.

En raison de sa situation géographique en Afrique centrale, le Cameroun est pour Paris une importante base arrière dans la production, la projection des ressources et des moyens nécessaires pour un leadership international. La France, qui a comme objectif, pour des raisons stratégiques, économiques et militaires, de disposer d’une influence conséquente sur des carrefours maritimes en Afrique, apprécie sa situation géographique dans le golfe de Guinée. Cet intérêt tient à son ouverture maritime, mais aussi sa position centrale en Afrique subsaharienne : à partir des côtes sud-ouest du Cameroun, le pays s’ouvre sur l’océan Atlantique. Jouissant de plusieurs façades maritimes (402 km de côte), il favorise et facilite les échanges avec certaines régions et sous régions du continent. Cette ouverture permet par ailleurs aux zones géographiquement peu avantageuses d’écouler leurs produits. Elle profite principalement au Tchad, au Niger et à la République centrafricaine qui n’ont pas de façade maritime. Aussi, la façade maritime du Cameroun met davantage en exergue l’importance de l’Afrique centrale dans une projection de la puissance française en Afrique (Noah Edzimbi, op. cit.). Souvent considéré sous le prisme de la géoéconomie, le séjour du chef d’État Emmanuel Macron, du 25 au 26 juillet 2022, était premièrement motivé par le contrôle de ce pivot géopolitique d’Afrique centrale. Secondement, en quelques années, les signes d’une perte sensible d’influence française dans le domaine économique en Afrique se sont accumulés. Dans la guerre économique qui structure les relations internationales post-bipolaire et oppose les grandes puissances, occidentales et émergentes en raison de leur importance dans la construction de la puissance industrielle, économique, militaire et politique, les matières premières stratégiques constituent le principal enjeu de confrontation. Afin d’assurer leur survie économique et s’arrimer à cette rude compétition géoéconomique et géostratégique, ces différents acteurs se sont inscrits dans une guerre des matières premières. Avec la fin de la Guerre froide, l’on est passé d’une confrontation militaire à une confrontation économique. Il n’y a plus d’alliés. Tout le monde est en compétition pour les mêmes parts de marché ou grands contrats. L’Afrique dans son ensemble représente 5,3 % du commerce extérieur français, et les échanges avec les pays de la zone franc, qui se sont fortement détériorés, s’établissent aujourd’hui à un niveau de 0,6 %. La Chine est désormais le premier partenaire commercial de la plupart des anciennes colonies françaises et territoires sous tutelle à l’exception du Tchad, du Niger, du Sénégal et de la Tunisie. La part de marché relative de la France sur le continent est passée de 15 % à 7,5 % entre 2000 et 2020 (Gaymard, 2019). Avec une industrie en déclin, elle ne peut pas satisfaire les besoins des pays africains en biens d’équipement quand la Chine peut, elle, y répondre. Depuis 2018, l’Allemagne est le premier fournisseur européen de l’Afrique et, en juin 2022 lors d’un sommet à Kigali au Rwanda, le Togo et le Gabon ont adhéré au Commonwealth, jugé commercialement plus dynamique que la zone francophone (Fabricius, 2022).

Aujourd’hui, les entreprises françaises représentent à peine 10 % de l’économie camerounaise alors qu’elles couvraient 40 % de son économie voilà une trentaine d’années. L’objectif d’Emmanuel Macron était donc de « marquer la continuité et la constance de l’engagement de la France dans la démarche de renouvellement de la relation avec le continent africain » (Robert, 2022), et modifier une situation non-bénéfique aux intérêts français dans ledit pays. L’Afrique est en effet un tremplin économique pour la France dans le commerce mondial, avec 1 100 groupes et 2 109 filiales d’entreprises françaises présentent sur le continent, et stock d’investissements qui se positionne à la troisième place après le Royaume-Uni et les États-Unis (Berthaud-Clair, 2020). Le continent renforce sa sécurité économique au moyen d’un patriotisme économique qui préserve des emplois et le savoir-faire français. Dans son volet défensif, la sécurité économique française regroupe la protection du patrimoine, la délimitation des périmètres industriels et technologiques critiques et la lutte contre les activités de renseignement économique étrangères. L’intégrité des entreprises françaises, mieux des « champions nationaux », ne se pose donc pas seulement en termes matériels ou informationnels, mais aussi par la place accordée aux investisseurs étrangers dans leur participation au développement par les investissements directs étrangers (IDE), d’où l’objectif majeur de ne point perdre son influence sur son ancien pré-carré. Dès lors, dans un contexte de déséquilibre d’approvisionnement et de raréfaction de sources énergétiques provoqués par la guerre en Ukraine, l’Algérie se présente, entre autres pour la France, comme un « roi du gaz naturel » (Louis, 2022), avec des réserves évaluées à 2 400 milliards de m3. Ainsi, accompagné d’une délégation constituée d’autorités gouvernementales et militaires, le chef d’État français a souligné durant son séjour à Alger du 25 au 28 août 2022 que l’Algérie est, pour la France, « un pays essentiel par le passé commun, le présent partagé et les défis futurs ». Il a rappelé que « l’Algérie est un fournisseur de gaz pour la France » (ibid.) à une hauteur de 8 % qui souhaiterait voir augmenter. Entre autres, la France s’intéresse aux débouchés numériques proposés par l’Algérie. Aujourd’hui en effet, l’État a créé un écosystème favorable à l’épanouissement des start-ups, une progression de 20 à 40 % de son chiffre d’affaires mensuel, et levé 60 millions de dollars auprès d’investisseurs américains en 2021. Ouedkniss (site de petites annonces), Emploitic (plateforme pour les offres d’emploi) ou Namlatic (réservation d’hôtels et de circuits touristiques), sont des start-ups florissantes. Cet environnement est courtisé par les investisseurs et entrepreneurs français qui, en promouvant des émissions télévisées levant des fonds en direct grâce à l’intervention de « business angels », mécènes investissant dans de jeunes petites et moyennes entreprises (PME) et prodiguant des conseils à leurs gérants (ibid.), objectivent développer l’économie numérique made in France.

2. Restreindre les jeux d’alliance et de partenariats aléatoires et incertains des Africains : nécessité pour éviter une perte d’influence géopolitique

En ce début de xxie siècle, il se constate la signature de partenariats stratégiques, de coalitions variables et de communautés de sécurité établies entre les puissances, qu’elles soient grandes, moyennes ou petites. En particulier, le modèle du partenariat stratégique concurrence directement la logique de l’alliance traditionnelle. Par sa flexibilité, il permet de préserver l’autonomie des États à moindres frais, en les soustrayant à tout engagement contraignant (Ciorciari, 2010). Ce format d’alliance a connu un retentissement important avec le rapprochement sino-russe (1996), puis russo-indien (2000). À cet égard, la Russie tend à délaisser l’ancien modèle d’alliance, à l’exception de son environnement stratégique proche, où elle contracte des accords de défense formels et asymétriques (Silaev, 2021). Le Kremlin se réserve, par conséquent, la signature de partenariats stratégiques plus équilibrés avec ses alliés informels du Moyen-Orient (Syrie, Iran, Turquie) et d’Asie (Inde et Chine). Pour sa part, la Chine a fait du développement de ses partenariats stratégiques l’un des atouts majeurs de sa « Grande stratégie » (Zhou, 2017), qui passe par une montée en puissance économique et technologique, tout en évitant le déclenchement d’une « guerre chaude » avec les États-Unis (ibid.). Au-delà de l’Asie, Pékin renforce sa stratégie partenariale avec les petites et moyennes puissances d’Afrique et du Moyen-Orient, dans une logique « Sud-Sud » qui s’efforce de gommer les disparités de richesses et de pouvoir considérables séparant ces acteurs (Murphy, 2022). Malgré un attrait renouvelé pour les alliances formelles, ainsi qu’en témoignent la pérennité de l’OTAN ou la mise en place de l’alliance militaire tripartite entre l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis (AUKUS) en septembre 2021, Washington ne s’en est pas moins « converti » à la philosophie des partenariats stratégiques, comme l’indique la poursuite du QUAD, créé en 2007 avec l’Australie, l’Inde et le Japon dans la zone Indo-Pacifique. En parallèle, les États-Unis comptent sur le développement de nombreuses relations bilatérales resserrées pour faire contrepoids aux appétits économiques et stratégiques de la Chine, donnant ainsi corps à un réseau d’alliances hybride et complexe, sans aucun équivalent dans le monde (Simón, Lanoszka et Meijer, 2021).

La création de l’alliance AUKUS est révélatrice d’une tendance qui façonne la politique étrangère américaine et redéfinit la relation transatlantique. Les États-Unis affirment en effet vouloir se recentrer sur le cœur de leurs priorités stratégiques au premier chef desquelles, la guerre commerciale et d’influence globale avec la République populaire de Chine (RPC) (De Hoop Scheffer et Quencez, 2021). L’annonce de l’initiative AUKUS, cristallisant avec la rupture d’un contrat majeur entre la France et l’Australie portant sur la fourniture de 12 sous-marins à propulsion classique et conduisant à un renversement d’alliance, est une des meilleures illustrations du pragmatisme géopolitique contemporain (Drouhaud, 2022) et l’expression d’une crise des alliances classiques. AUKUS confirme que la France est progressivement reléguée à une position secondaire dans la pensée stratégique américaine, et intégrée après-coup aux décisions les plus importantes sur la scène internationale et en Afrique en particulier. Partant de cette réalité, au-delà des prises de positions discursives de certains responsables politiques français relatives à la nécessité de pour la France de se départir des logiques et des réseaux France-Afrique ou autres, les insubmersibles intérêts économiques de la France semblent toujours prendre le dessus sur la volonté, supposée ou réelle, de rupture (Boisbouvier, 2015), comme le démontre le TotalEnergiesgate en Russie. Alors que les entreprises Shell, BP et Eni ont toutes renoncé à leurs actifs en Russie, TotalEnergies reste la seule multinationale pétrolière occidentale à s’y maintenir. En effet, publiée en mars 2022, une note de T-Lab révélait l’ampleur des intérêts stratégiques de TotalEnergies : le gaz russe représente près de 30 % de sa production mondiale, et plus de 60 % de sa production en Europe et en Asie centrale. Or, d’après les révélations du Monde, l’entreprise Terneftegaz, codétenue à 49 % par la multinationale française et à 51 % par son partenaire local Novatek, fabriquerait le kérosène approvisionnant les bases aériennes militaires russes de Morozovskaïa et Malchevo. Les escadrons abrités par celles-ci seraient responsables des bombardements survenus en mars à Marioupol, causant la mort d’environ 600 personnes (Hédouin, 2022). La Russie reste donc au cœur des stratégies industrielles futures du groupe, et les réserves du pays constituent la moitié des perspectives de développement de TotalEnergies malgré la crise en cours, les discours sur les droits de l’Homme, sur la lutte contre les autocrates et les puissances de déséquilibre du chef d’État français (Lasserre, op. cit.).

Consciente de l’importance stratégique que revêtent les partenaires africains pour son rayonnement international, la France n’est pas disposée à tolérer les empiétements d’autres puissances porteuses de projets de domination, susceptibles de contrebalancer son influence, mieux de contester les monopoles traditionnels de ses entreprises sur le continent (Tchetchoua Tchokonté, 2022). De fait, face à ces nombreuses incursions géoéconomiques et géopolitiques de la Chine, de la Russie ou encore des États-Unis dans sa « sphère d’influence naturelle », la France s’efforce d’y préserver ses intérêts. Toutefois, et malgré des efforts déployés, Paris n’a pas obtenu le soutien de la plupart des pays de son ancien pré-carré, dont le Cameroun, aux résolutions des Nations unies condamnant la guerre en Ukraine. Parallèlement, alors que la force Barkhane se retire du Mali avec des résultats controversés et sur fond de montée du sentiment antifrançais, la Russie multiplie les accords de coopération militaire sur le continent. Le volet sécuritaire de la politique russe en Afrique est, depuis 2014, prioritaire voire prépondérant pour le Kremlin. Au cours des cinq dernières années, la Russie a signé des accords avec une vingtaine de pays, les plus récents concernant le Mali (juin 2019), le Congo (mai 2019) et Madagascar (octobre 2018). Ils prévoient généralement la formation d’officiers à Moscou, la livraison de matériels militaires neufs et/ou la maintenance d’équipements déjà en dotation, des exercices communs, la lutte contre le terrorisme et la piraterie maritime, ces composantes variant en fonction de la situation des différents pays. C’est d’ailleurs la signature, le 12 avril 2022 au Kremlin, d’un accord de défense et de sécurité entre Moscou et Yaoundé qui aurait suscité la visite d’Emmanuel Macron au Cameroun en fin juillet 2022 (Robert, op. cit.). La France trouve ainsi judicieux de renforcer sa présence dans ses anciennes colonies et territoires sous tutelle et, par le fait même, d’affirmer sa stratégie de maitrise de cet espace mise à mal par les assauts géopolitiques et géoéconomiques d’autres puissances tant mondiales qu’émergentes. Le conflit actuellement en cours entre la Russie et l’Ukraine n’échappe pas à cette logique, ceci dans un environnement international fortement concurrentiel. Dans une telle configuration, la riposte stratégique de la France aux incursions de la Russie en République Centrafricaine constitue un important indicateur de sa détermination à garder sa « mainmise », en dépit de la concurrence. La contre-offensive de la France aux assauts de la Russie dans ce pays s’observe par la mise à contribution de l’ensemble de son dispositif de puissance. Face à nouvelle idylle entre Moscou et Bangui, les réactions de la France ont été quasi-immédiates et épousent aussi bien les contours militaires et budgétaires. La France a en effet décidé de suspendre son aide militaire et financière aux nouvelles autorités centrafricaines, complices d’une campagne antifrançaise initiée par la Russie (Deveaux, 2021). Pour rappel, la France et la République Centrafricaine sont liées par un accord de défense signé le 15 août 1960, approuvé par la loi N° 60-1225 du 22 novembre 1960 et publié par le décret N° 60-1230 du 23 novembre 1960. Le 8 avril 2010, cet accord de défense a été complété par un accord de partenariat de défense, signé à Bangui (Tchetchoua Tchokonté, op. cit.). Ces accords de défense ont servi de boussole aux diverses interventions militaires de la France dans ce pays. En effet, depuis 1979, la France est intervenue militairement à de multiples reprises, sous des formats et pour des motifs très divers en République centrafricaine. Par l’entremise des opérations Caban et Barracuda, la France intervient militaire en République centrafricaine pour mettre fin au régime oppressif de Jean-Bedel Bokassa. Entre 1996 et 1997, les opérations Almandin I, II et III pour mettre fin aux mutineries au sein des Forces armées centrafricaines (FACA). En 2003, l’opération Boali contribue à porter au pouvoir François Bozizé. En mars 2013, la dégradation de la situation sécuritaire issue du coup d’État de la Séléka de Deya Am Nondokro Djotodia, la France décide le lancement de l’opération Sangaris qui s’achève le 31 octobre 2016 (ibid.). De Barracuda à Sangaris, les diverses interventions militaires ont permis à la France de préserver ses intérêts stratégiques dans un pays gangréné par une spirale de violence, ceci par le truchement d’une assistance militaire aux responsables politiques dont le pouvoir est assez souvent menacé par les mouvements rebelles. Le récent rapprochement du président Touadéra de la Russie est remis en cause par Paris.

L’arrestation en juin 2021 du français Juan Remy Quignolot à Bangui, accusé d’ « espionnage, de complot et d’atteinte à la sureté de l’État » (ibid.), a fortement contribué à la dégradation des relations entre Paris et Bangui. C’est dans environnement que Paris a décidé de rompre sa coopération militaire avec Bangui. Pour Florence Parly, ancienne ministre française des armées « à plusieurs reprises, les autorités centrafricaines ont pris des engagements qu’elles n’ont pas tenus, tant sur le plan politique envers l’opposition que sur le comportement vis-à-vis de la France, qui est la cible d’une campagne de désinformation massive en RCA (…). Les Russes n’y sont pas pour rien, mais les Centrafricains sont, au mieux, complices de cette campagne » (Deveaux, op. cit.). La poignée de coopérants français au ministère de la Défense centrafricain est déjà rentrée à Paris. La France continue en revanche de contribuer à hauteur d’une centaine de militaires à la mission européenne EUTM-RCA (Tchetchoua Tchokonté, op. cit.), qui en mobilise près de 200 pour former les FACA. Sont également maintenus la dizaine de militaires participant à la mission de maintien de la paix de l’Organisation des nations unies (ONU) en Centrafrique (Minusca), qui y dispose de 12 000 Casques bleus. Les représailles de Paris vis-à-vis du régime du chef d’État Faustin-Archange Touadéra visent à « punir » (ibid.) ces responsables politiques centrafricains attirés par le large. Elles visent également à dissuader les autres responsables politiques africains qui, pour des raisons diverses, essaieraient de s’affranchir de la tutelle politique et stratégique de la France.

Conclusion

En définitive, les dynamiques en cours attestent de l’augmentation, la diversification et la complexification des réseaux d’alliances. Ce phénomène, majeur dans son amplitude et dans ses effets, appelle une réflexion générale quant à la question de l’« allié », au-delà des anciennes catégories de la Guerre froide, dont l’anachronisme continue de peser sur des perceptions stratégiques. Le destin de la France apparaît, en cette deuxième décennie du xxie siècle, étroitement lié au destin de l’Europe et en pratique de l’Union européenne (UE). Cela impose aux décideurs français toute une discipline : nécessité que l’UE réussisse, besoin de garder une influence majeure sur les institutions européennes, obligation que les progrès de l’Europe aient un effet d’aiguillon pour la France et notamment son économie. Toutefois, la baisse de son poids économique vis-à-vis de l’Allemagne, qui remonte au milieu des années 1970, amenuise les objectifs français, et le décalage sur le plan financier entre les deux « pays locomotives » de l’UE menace de perte d’influence de la France vis-à-vis de ses partenaires européens, asiatiques et américains. Avec une dette publique supérieure à 115 % du PIB, elle est de plus en plus affaiblie. Les conséquences sont d’ordre économique, sous forme d’une vulnérabilité à une éventuelle crise financière, mais plus encore d’ordre politique : la remise en cause de sa capacité à garder un rôle majeur dans le pilotage de l’UE, dans la mesure où les visions françaises et allemandes divergent par exemple sur la politique énergétique et la transition écologique (question du nucléaire). D’où, pour la France, l’importance de renouer, mieux renforcer les relations établies avec ses anciennes sphères d’influence. Or, les pays africains tardent à saisir les jeux et les enjeux de puissance sur l’espace mondial et entre les acteurs en présence. Alors que ses principaux partenaires, les États-Unis et la Chine à l’occurrence, ont conceptualisé la sécurité et l’intelligence économiques et les mettent en pratique, il est désormais nécessaire et urgent de s’en saisir en Afrique. Il faut pour cela élaborer une stratégie, et ce ne peut être fait qu’au sommet des États et d’institutions régionales et sous régionales. Les États pourraient ensuite peser de tout leur poids sur la scène internationale dans un contexte de retour de la guerre en Europe, et à cette occasion déployer une diplomatie d’influence, devenant à cette occasion force de proposition pour la résolution du conflit entre Russes et Ukrainiens. L’Afrique aura alors tout à gagner à devenir un acteur majeur de la sécurité économique.

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Peut-on encore parler de diplomatie sportive au Qatar ?

Regards géopolitiques, v8 n4, 2022

Samy Laarbaui

Samy Laarbaui est juriste, diplômé en relations internationales et auteur d’un mémoire analysant la diplomatie sportive du Qatar. Il étudie actuellement les études européennes, tout en officiant en tant que collaborateur politique pour la préparation de la Présidence belge du Conseil de l’Union européenne.

samy_laarbaui@live.be

Résumé

Dès 1995, avec l’arrivée sur le trône de l’émir Hamad ben Khalifa Al Thani, le Qatar a développé une stratégie de diversification de son économie. Le sport fut identifié comme l’élément central des futures politiques que mèneraient l’émirat.

Ainsi, après avoir remporté l’attribution de la Coupe du monde 2022, le Qatar acquiert le club du Paris Saint-Germain et développe une chaîne de télévision sportive, beIN Sports.

Ces trois événements sont les reflets de l’aboutissement du soft power qatari. Les relations troubles avec son proche voisinage n’ont pas empêché l’émirat de conquérir une place centrale sur l’échiquier international.

Mots clés : Qatar, diplomatie, sport, Coupe du monde, soft power

Abstract

Since 1995, with the arrival on the throne of Emir Hamad ben Khalifa Al Thani, Qatar has developed a strategy to diversify its economy. Sport was identified as the central element of the emirate’s future policies.

Thus, after winning the hosting of the 2022 World Cup, Qatar acquired the Paris Saint-Germain club and developed a sports television channel, beIN Sports.

These three events reflect the success of Qatari soft power. The troubled relations with its close neighborhood have not prevented the emirate from conquering a central place on the international scene.

Keywords : Qatar, diplomacy, sport, World Cup, soft power.

 

Introduction

« Le sport rend la puissance sympathique et populaire. L’étalage de la puissance militaire fait peur, elle peut provoquer le rejet. Pas la victoire d’un sportif » (Delteuil, 2016).

Le sport est un outil géopolitique, utilisé parfois comme moyen de pression, qu’il soit politique ou commercial, parfois comme une vitrine sur le monde. Au fil du temps, les nations ont commencé à utiliser le soft power du sport. Concrètement, l’objectif est de montrer la puissance de son pays à travers des exploits sportifs ou l’organisation d’événements internationaux.

À peine plus grand que l’Île-de-France, d’une superficie de 11 571 km2, l’État du Qatar, situé dans le Golfe arabo-persique et relié à la péninsule arabique, compte 2,9 millions d’habitants. Grand producteur de gaz naturel, le Qatar a décidé que le sport serait un axe structurant de sa stratégie de développement. Ainsi, après avoir organisé les Jeux asiatiques de 2006, les championnats du monde de handball de 2015, les championnats du monde de cyclisme sur route de 2016 et les championnats du monde d’athlétisme en 2019, le Qatar accueillera la Coupe du monde de football en 2022.

L’acquisition du club du Paris Saint-Germain et les transferts de stars internationales sont également des éléments de la stratégie du soft power sportif qatari. Il en est de même de la télévision d’État, Al-Jazeera, ainsi que de sa petite sœur, BeIN Sports, chaîne axée sur la retransmission d’événements sportifs.

Alors que le Qatar était un territoire sans ressource ni rayonnement il y a cinquante ans, il est aujourd’hui l’une des nations les plus prospères du globe. Toutefois, l’investissement effréné de l’émirat dans son domaine de prédilection qu’est le sport, commence à être remis en question. La notion de soft power est-elle toujours pertinente ?

1.     Les relations internationales du Qatar

La vision internationale du Qatar est décrite dans l’article 7 de sa Constitution : « La politique étrangère nationale repose sur le principe du renforcement de la paix et de la sécurité internationale par l’encouragement à la résolution pacifique des litiges internationaux ; elle soutient le droit des peuples à l’autodétermination ; elle ne s’immisce pas dans les affaires intérieures des autres États ; elle coopère avec les nations soucieuses de paix ».

Pour un État naissant et ancré dans « un environnement géographique et géopolitique hostile » (Lazar, 2013), se faire une place sur la scène internationale s’est révélé être un réel défi, mais également une nécessité, afin de préserver l’intégrité de son territoire et de ses ressources qui suscitent une convoitise non-dissimulée de la part des autres nations golfiennes. Les relations diplomatiques du Qatar sont définies comme étant opportunistes et contradictoires, à tout le moins fortement différentes de celles de ses voisins du Golfe (Lazar, 2013), mais toujours dans l’optique de gagner en influence, tant régionalement qu’internationalement.

Le Qatar adopte une politique internationale contradictoire en apaisant les relations du proche voisinage tout en tissant des liens forts avec les États-Unis en leur permettant d’installer la plus importante base militaire américaine au Moyen-Orient. Il préserve également des relations étroites avec plusieurs mouvements islamistes sévissant dans la région, tels que l’État islamique, Hezbollah ou encore les talibans avant qu’ils reprennent le contrôle de l’Afghanistan, et offre l’asile à leurs représentants (Levallois, 2013). De même, tout en se présentant comme grand défenseur de la Palestine, il renforce ses relations avec Israël (Rabi, 2009), qui avait, jusqu’en 2009, un bureau de représentation commercial à Doha. Cette décision s’apparente à un désir de l’émirat de créer des liens sécuritaires avec une nation plus puissante que ses proches voisins (Wright, 2016). Enfin, Doha, tout en affirmant son identité arabo-sunnite, garde des liens très forts avec l’Iran chiite (Sader, 2013).

Depuis son indépendance, le Qatar, « au regard du différentiel de puissance qui existe avec ses grands voisins » (Sader, 2013), subit le syndrome du Koweït. Ce concept renvoie à l’invasion du Koweït par l’Irak en août 1990. L’occupation qui en résulte a engendré pour le Qatar une perception de la menace d’invasion existante, principalement au niveau de sa frontière avec l’Arabie saoudite et a obligé les dirigeants qataris à adopter de nouvelles politiques de défense. L’armée du Qatar étant composée de 14 000 hommes, quasiment tous des étrangers, sauf en ce qui concerne l’État-major, les dirigeants ont dû se tourner vers l’étranger afin d’assurer leur sécurité. Ainsi, après avoir été sous le protectorat des Al-Saoud, des Ottomans et des Britanniques, Doha a passé un accord de défense avec les États-Unis en 1992. Cette assurance d’une protection militaire permet à l’émirat de conserver une autonomie politique et diplomatique (Wright, 2011).

Cette politique multidimensionnelle a pu être menée efficacement grâce aux revenus élevés dont l’État jouit et à sa stabilité affichée durant les différentes révolutions du Printemps arabe. Toutefois, le Qatar doit rester prudent sur différents volets qui pourraient le fragiliser dans le futur tels que la dépendance alimentaire à laquelle il est contraint, la très faible proportion de population autochtone et les luttes de pouvoir au sein de la famille dirigeante. En raison de sa situation géographique, le Qatar est « contraint à une politique étrangère volontariste qui s’inscrit dans une stratégie de diversification des actifs et de sanctuarisation du territoire » (Sader, 2013).

2.     Le système économique du Qatar

Avant d’investir dans les hydrocarbures, le Qatar était reconnu pour son commerce de perles. C’est à la suite de la crise de la pêche des perles, résultant de la grande dépression de 1930 couplée à l’intensification de l’élevage des huîtres perlières par le Japon, que le Qatar et ses voisins plongèrent dans une grave crise économique. Une forte proportion de la population qatarie décide alors de quitter la côte occidentale pour rejoindre le littoral entourant Doha (Sader, 2013).

Pour relancer son économie, Doha commence à produire du gaz associé au pétrole dès 1949. Avant cette date, 90 % des revenus du Qatar découlaient des ressources pétrolières (Renard-Gourdon, 2017). Dans les années 1960, l’exploitation du gisement de North Field débute et débouche en 1971 sur la première découverte de gaz par Shell Company of Qatar. Trois ans plus tard, la compagnie Qatar General Petroleum Corporation (QGPC) est nationalisée dans l’optique de développer North Field (Srour-Grandon, 2013).

Les chocs pétroliers de 1973 et en 1979 ont permis à l’émir de profiter des revenus dégagés pour établir un large plan de développement des infrastructures. Dans le même temps, la population qatarie voit ses conditions sociales, de santé et d’éducation s’améliorer, ce qui a pour effet de renforcer l’adhésion au pouvoir. Ce système, appelé Riyal Politik, renvoie à la politique également exercée par ses proches voisins et qui consiste à « acheter la paix sociale et la légitimité dynastique à grand renfort de pétrodollars » (Srour-Grandon, 2013).

Le moment clé de l’histoire économique qatarie se situe dans les années 1980. La production pétrolière et de gaz associé étant en baisse constante, l’émir décide d’investir plus largement dans l’exploitation des réserves gazières, et principalement dans le gaz naturel liquéfié (GNL). Le GNL consiste en un processus liquéfiant le gaz naturel par moins de 160 °C pour le transporter via des bateaux-citernes vers les marchés tiers. Une fois livré, le GNL est retransformé via des terminaux de regazéification. Dans cette optique, la Qatar LNG Company (Qatargas) est créée en 1984. L’exploitation de North Field se déroule en trois étapes. La première, allant jusqu’en septembre 1991, vise à installer les infrastructures de production, de transformation et de transport de GNL. La seconde est de vendre et d’exporter le GNL aux pays du Golfe. La troisième vise à exporter le GNL dans les marchés asiatique, américain et européen. La production de GNL débute en 1992.

L’économie du Qatar est désormais principalement liée à ses exploitations en hydrocarbures qui représentent, en 2021, 39 % de son PIB, 87 % de ses exportations (pour un total de 42 milliards d’euros dont 75 % proviennent du gaz) et 78 % des recettes budgétaires (Direction générale du Trésor, 2022). En 2020, il était le cinquième producteur de gaz naturel après les États-Unis, la Russie, l’Iran, la Chine et le Canada. Il est également le premier exportateur de gaz naturel liquéfié et un producteur de pétrole de taille moyenne (25,2 Mds de barils en 2020, soit 1,5 % des réserves mondiales), et a fait partie de l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) de 1961 à 2018, organisation qu’il quitte afin de se concentrer sur la production de gaz naturel liquéfié.

Même si l’économie du Qatar peut continuer à se reposer sur l’exploitation des ressources gazières pour de très nombreuses années, le Cheikh Hamad a décidé, en 2005, de ne pas attendre l’essoufflement des réserves pour diversifier l’économie dans d’autres volets d’activités. Selon lui, cette politique devrait « renforcer l’économie nationale en la diversifiant dans différentes classes d’actifs ». C’est le fond souverain, Qatar Investment Authority (QIA), qui a la charge de ce projet et qui réinvestit l’argent des revenus gaziers et pétroliers, dans des secteurs variés (culture, éducation, finance, industrie, sport et tourisme), que ce soit au niveau local ou international. Ce programme est détaillé dans le Qatar Vision 2030, un document reprenant la stratégie nationale à long terme et qui a pour objectif de faire du Qatar « un pays prospère qui offre une justice économique et sociale pour tous et en harmonie avec la nature » (Qatar News Agency, 2022).

3.     Le soft power comme ligne de conduite du Qatar

3.1.          Les notions de soft power et de diplomatie sportive

Pourquoi utiliser le sport comme un moyen de soft power ? Cette activité n’est effectivement pas la plus connue des pans que peut revêtir la notion de diplomatie. Pourtant, elle est entrée dans le langage des Affaires étrangères depuis plusieurs décennies. Parfois vecteur de convergence, parfois exutoire de tensions nationales, souvent pacifique, mais pouvant aussi être utilisé en signe de protestation, le sport est un volet à part entière du soft power d’un pays si l’on s’en réfère aux travaux de Joseph Nye qui commence à le définir en 1990 dans l’ouvrage Bound to Lead : The Changing Nature of American Power. Père de ce concept, Nye continue de l’affiner dans plusieurs ouvrages jusqu’à atteindre une définition détaillée en 2004 :

« Un pays peut obtenir les résultats qu’il veut dans la politique mondiale parce que d’autres pays – qui admirent ses valeurs, s’inspirent de son exemple, aspirent à son niveau de prospérité et de liberté – veulent le suivre. En ce sens, il est également important d’inspirer les priorités de la politique internationale et d’y rallier d’autres nations, et non simplement de les forcer au changement en les menaçant par la force militaire ou les sanctions économiques. Ce soft power – amener les autres à souhaiter le résultat que l’on recherche – coopte les nations plutôt qu’il ne les force » (Nye, 2004).

Quatre éléments contribuent à faire du sport un vecteur efficace de soft power : la popularité, la médiatisation, l’universalité et la neutralité politique (Verschuuren, 2013). La diplomatie sportive peut revêtir plusieurs formes. Historiquement, elle était utilisée pour servir à rapprocher deux États par l’intermédiaire d’événements sportifs (Gassman et Ruellan, 2014). Cela a notamment été le cas lors du célèbre match de ping-pong entre les États-Unis et la Chine le 10 avril 1971, durant la guerre froide, ou encore à l’occasion de matchs de cricket entre l’Inde et le Pakistan.

Les leaders politiques utilisent également le sport pour créer une image de marque et s’implanter sur l’échiquier international (Amara, 2014). Cette réalité est particulièrement marquée dans la région du Golfe où on en a aperçu les prémices à la suite de la première guerre du Golfe. Les dirigeants ont cherché à attirer les investisseurs étrangers afin d’assurer la sécurité de leur territoire et de renforcer l’économie locale, dans l’optique de l’ère post-pétrolière. De nombreuses manifestations sportives majeures ont été organisées dans la région afin de mettre en relation les multinationales étrangères, les organisations sportives internationales et les mégaprojets urbains tels que Zayed Sports City à Abu Dhabi, Dubaï Sport City ou encore Aspire à Doha (Amara, 2010). Ainsi, le Qatar a accueilli, dès 2006, les Jeux asiatiques, l’Arabie Saoudite a créé son grand-prix de Formule 1 et les Émirats arabes unis organisent chaque année un tournoi de tennis renommé.

En la matière, l’organisation de la Coupe du monde de football de 2022 au Qatar a été célébrée comme un moment historique dans le Golfe, car ce sera le premier méga-événement organisé dans un pays arabe. Pour l’obtenir, le Qatar a usé d’un activisme intense, ce qui lui a permis de l’emporter, le 2 décembre 2010, sur l’Australie, le Japon, la Corée du Sud et les Etats-Unis, alors qu’il ne s’était jamais qualifié pour cette compétition.

La grande visibilité qui émanera de cette réception, couplée aux parrainages d’événements sportifs internationaux par des entreprises de la région du Golfe et l’acquisition de clubs de football européens de premier plan, place la région sous le feu des projecteurs de la communauté internationale (Amara, 2014).

3.2.          Le soft power qatari

Le Qatar a décidé d’investir largement dans le soft power par le biais de « l’attraction et des carottes » (Antwi-Boateng, 2013). Comme instruments d’attractions, le Qatar peut faire valoir sa stabilité politique, son alliance militaire avec les États-Unis, sa politique de distribution de revenus ainsi qu’un enseignement supérieur assez progressif pour la région. Comme outils d’influences, le Qatar dispose de sa chaîne de télévision Al-Jazeera, de ses investissements sportifs et de sa politique d’aide étrangère. La puissance de ces moyens d’attractions et d’influences doit toutefois être relativisée, compte tenu de la faiblesse démocratique du pays et de quelques soutiens douteux (Antwi-Boateng, 2013).

e Qatar a identifié plusieurs secteurs clef à développer pour renforcer son image de marque à l’étranger : le tourisme, la culture, l’éducation et le sport. L’investissement dans ces domaines permet également à l’émirat de masquer les manquements au droit humain qui sévissent en son sein en donnant une image positive de ses retombées économiques.

Pour le volet touristique, avec l’organisation de la Coupe du monde durant l’hiver 2022, les autorités qataries ont décidé d’investir 200 milliards de dollars pour améliorer et créer des infrastructures permettant d’accueillir les touristes du monde entier. L’objectif est de doubler les capacités hôtelières tout en élargissant l’offre de restauration déjà présente (Srour-Grandon, 2013).

En ce qui concerne la culture, Doha veut surpasser ses proches voisins en la matière et a lancé un important programme culturel, avec la construction d’un musée d’Art Islamique et d’un musée de la Photographie en 2008 et d’un Musée Arabe d’Art moderne en 2010. En 2019, c’est le Musée national du Qatar qui est inauguré.

L’instrument d’État du soft power culturel est la Fondation du Qatar. Cet organisme, présidé par Moza bint Nasser al Missned, la femme de l’émir Hamad et dirigé par Hint bin Hamad Al-Thani, la sœur de l’émir Tamim, a la charge de créer des liens avec des universités et des centres d’études prestigieux de par le monde (Kamrava, 2011). La Fondation a ainsi érigé Education City, un campus hébergeant des laboratoires d’idées et de nombreuses antennes d’universités, principalement américaines, mais également françaises et britanniques (Charil, 2005). Le fait que la Fondation du Qatar soit une réussite n’est pas étranger à sa gouvernance féminine, ce qui confère au Qatar un statut de pionnier en matière de participation des femmes à la vie publique par l’éducation et l’engagement politique (Barhy et Phebe, 2005).

Pour la réussite du volet éducation de la stratégie d’ouverture du Qatar, l’émirat a décidé d’affecter 2,8 % de son PIB à son enseignement supérieur (Les Échos, 2008). Ainsi, les institutions établies disposent de suffisamment de moyens pour entretenir des relations d’excellence avec les établissements étrangers. Cet investissement est un facteur clé de rapprochement avec l’international et plus particulièrement avec l’Occident (Kamrava, 2011). A côté de ce volet, le Qatar accueille chaque année de nombreuses conférences internationales telles que le Sommet mondial de l’innovation pour l’éducation qui a été créé par la Fondation du Qatar. En 2012, Doha a été le siège de la Conférence des Nations unies sur le changement climatique (COP 18) qui a débouché sur la prolongation du protocole de Kyoto, preuve de plus de l’ancrage du Qatar sur la scène internationale (Wright, 2016).

3.3.           La diplomatie sportive du Qatar

Doha cherche à diversifier ses activités pour exister. Cette ambition relève tant d’une volonté de prestige que d’une nécessité stratégique (Alem, 2017). Pour y arriver, le Qatar injecte des milliards de dollars dans son outil de soft power le plus puissant : sa diplomatie sportive. Les organes de ce pan du soft power qatari sont le Fond Souverain QIA et sa filiale Qatar Sports Investments (QSI). Ensemble, ils ont établi une stratégie d’intégration verticale sur toute la chaîne de valeur du sport mondial qui consiste en « l’organisation d’événements sportifs majeurs, l’acquisition de structures sportives professionnelles, la création d’un groupe de diffusion audiovisuelle sportive, la création d’un équipementier, la contractualisation de partenariats » (Alem, 2017).

C’est en organisant les Jeux asiatiques en 2006 que l’émirat s’est rendu compte du potentiel de ce domaine d’activités (Gillon, 2006). Depuis ce jour, Doha accueille régulièrement des compétitions internationales comme le Tour cycliste du Qatar, l’Open de tennis de Doha, la course hippique Qatar Prix de l’Arc de triomphe ou encore le Grand prix de moto. Mais c’est dans le football que le Qatar a le plus investi, en rachetant à hauteur de 100 % le club Paris Saint-Germain en 2012 et avec le sponsoring du club FC Barcelone par la Fondation Qatar entre 2010 et 2016 et par Qatar Airways ensuite.

L’émirat suit la même ligne directrice que pour le volet éducation et décide de mettre en place un projet semblable à Education City en créant, en 2003, Aspire, une académie qui a la particularité de regrouper les sports les plus pratiqués à travers le monde en un seul centre : The Dome. Aspire peut recevoir jusqu’à 200 athlètes chaque année, avec l’objectif de former les champions de demain (Gray, 2013). Le lancement d’une chaîne de télévision sportive destinée à un public international en 2012, beIN SPORTS, est également un vecteur de diplomatie sportive car elle permet à l’émirat de partager ses idées et valeurs via un canal de diffusion mondial.

Sur la scène internationale, le Qatar est la référence de la diplomatie par le sport, en témoigne la déclaration du directeur de la Communication du Qatar en 2004, Hamad Abdulla Al-Mulla : « Il est plus important d’être reconnu au Comité international olympique qu’à l’Organisation des Nations Unies, car le sport est le moyen le plus rapide de délivrer un message et d’assurer la promotion d’un pays » (Lyant, 2022).

Pascal Boniface, directeur de l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS) et précurseur du concept de géopolitique du football (Boniface, a réalisé en 2014 une interview de Nasser Al-Khelaïfi, Président de Qatar Sports Investments (QSI), Président de beIN Media Group, Président-Directeur général du Paris Saint Germain, membre du Comité d’organisation de la Coupe du monde 2022, membre du Comité exécutif de l’UEFA en tant que Président de l’Association européenne des clubs et Ministre d’État du Qatar. Cette interview est révélatrice des ambitions qataries en termes de diplomatie sportive.

Nasser Al-Khelaïfi clame l’attachement de son pays pour les valeurs et les bienfaits du sport, matière qui fait partie des priorités du Qatar dans son plan de développement. Selon lui, les investissements qataris dans le domaine du sport se justifient par l’envie étatique de renouveler les sources de revenus et la croissance nationale. Cette diversification est déjà bien en place comme peut l’attester le fait que plus de 50 % du PIB du Qatar est désormais produit par des secteurs qui ne sont pas ceux des hydrocarbures, tels que le tourisme et la culture (Al-Khelaïfi et Boniface, 2014). L’accueil d’une cinquantaine de grands événements sportifs par an, couplé aux installations de pointe destinées aussi bien à la population locale qu’aux sportifs internationaux, contribuent à faire du Qatar l’une des capitales mondiales du sport. Selon Nasser Al-Khelaïfi, il est également nécessaire de progresser dans la formation des athlètes nationaux (Al-Khelaïfi et Boniface, 2014).

La stratégie de la diplomatie sportive du Qatar peut se résumer en trois axes : proposer les meilleures infrastructures sportives pour recevoir les meilleures équipes du monde, procéder à un lobbying intensif auprès d’institutions internationales sportives et organiser les compétitions les plus prestigieuses. « Derrière l’apparent et séduisant apolitisme du sport, le Qatar réinvente la diplomatie » (Gassman et Ruelan, 2014).

3.4.          2022, année charnière

L’année 2022 est un moment charnière de la diplomatie sportive du Qatar. Deux événements ont marqué l’historique des investissements qataris dans le sport durant cette période : la prolongation de contrat de Kylian Mbappe au Paris-Saint-Germain et les nombreux appels au boycott de la Coupe du monde. Le renouvellement du contrat de Kylian Mbappe, signé le 21 mai 2022, est l’un des arguments les plus concrets pour défendre la thèse du sportwashing. Les chiffres évoqués sont vertigineux : 300 millions d’euros de prime à la signature et 100 millions d’euros par an pendant trois ans. Autre signe de collusion entre la France et le Qatar : Nicolas Sarkozy et Emmanuel Macron se sont immiscés dans le dossier en appelant le joueur parisien à plusieurs reprises pour le convaincre de prolonger dans le club de la capitale. Les supporters des autres clubs, tout comme les observateurs et les dirigeants d’autres fédérations de football ont largement protesté face à la surpuissance économique du club parisien, qui tend à s’éloigner de toutes les valeurs que le sport souhaitait initialement promouvoir.

Second élément entravant la séduction par le sport du Qatar : les nombreux appels au boycott de « sa » Coupe du monde. La notion de boycott renvoie à « une violence contrôlée à l’encontre d’un ennemi ou adversaire avec lequel un litige grave n’a pu être traité par la négociation » (Béliveau, 2014). L’idée d’un boycott de la Coupe du monde a émergé des pays nordiques, et plus principalement de la Norvège, où des clubs nationaux ont fait valoir auprès de leur fédération leur opposition à cet événement qui était contre toutes les valeurs qu’ils souhaitent défendre. Toutefois, l’initiative fut rejetée lors d’un congrès extraordinaire de la fédération norvégienne (368 contre, 121 pour) , la FIFA ayant menacé la fédération norvégienne de l’exclure de la Coupe du monde 2026 si elle décidait de ne pas se rendre au Qatar. Depuis le mois de septembre 2022, des pétitions, des articles et certains médias défendent le fait de ne pas participer à la réussite de la Coupe du monde 2022 en boycottant les matchs, les articles et tout autre élément se référant au tournoi. D’autres ONG, tel qu’Amnesty International, défend la thèse selon laquelle le dialogue constructif permet davantage de changements positifs que le boycott pur et simple.

3.5.          Le sportwashing

Le Qatar investit chaque année plusieurs centaines de millions de dollars dans sa diplomatie sportive. La question se pose de savoir si on est toujours dans le cadre du soft power, qui, rappelons-le est l’utilisation d’une diplomatie « douce » visant à provoquer un sentiment d’adhésion de la part d’autres acteurs. Son ancrage européen, le club du Paris Saint-Germain, dispose de fonds qui semblent illimités. Les transferts record qu’il effectue à chaque période de mercato ternissent son image auprès des autres clubs et des fans d’un football davantage populaire (Dupré et Barthe, 2017).

De même, la procédure de désignation du pays-hôte de la Coupe du monde 2022 fait polémique et, depuis le vote du 2 décembre 2010 qui a vu le Qatar remporter l’organisation de la vingt-deuxième Coupe du monde de football, quatorze des vingt-deux membres ayant le droit de vote ont été poursuivis pour fraude par la justice. La notion de sportwashing semble désormais être davantage adéquate pour évoquer l’investissement qatari dans le domaine sportif. Ce concept désigne le fait de dépenser des sommes astronomiques dans l’organisation de tournois sportifs et dans le domaine du sport en général afin de faire oublier des pratiques condamnables sur le plan des droits humains au sein de son pays (Schepper, 2022).

Tout comme certaines entreprises polluantes prévoient un budget conséquent pour leur stratégie marketing qui vise à mettre en lumière les petits gestes écologiques qu’elles réalisent[1], des juridictions et des États dépensent sans compter lorsqu’il s’agit de montrer une « version idéalisée de leur société » (Schepper, 2022). C’est le cas du Qatar et de l’organisation de sa Coupe du monde en 2022, mais également d’entreprises renommées telles que Coca Cola, situé aux antipodes de la bonne santé, qui commandite pourtant les Jeux Olympiques ou encore la COP27 qui se tiendra en novembre 2022 en Égypte. Le dépassement de soi est utilisé comme une stratégie pour véhiculer une image positive de ses produits.

Conclusion

La diplomatie sportive est primordiale pour le Qatar. Elle doit lui permettre de revêtir une image de marque afin de définitivement s’émanciper d’une région agitée. Choisir la voie du soft power plutôt que celle du hard power a été, dans un premier temps, un choix gagnant pour l’émirat qui n’a jamais été aussi reconnu que depuis le début des années 2010, alors qu’il a successivement remporté l’organisation de la Coupe du monde 2022 (2010), acheté le club du Paris Saint-Germain (2011) et développé une chaîne de retransmission sportive (2012).

Le plan de diversification de l’économie qatarie, Vision 2030, a été intelligemment pensé et porte déjà ses fruits, l’émirat se targuant désormais que plus de la moitié de ses revenus ne proviennent plus du marché des hydrocarbures. La vitesse du processus a impressionné les observateurs, de même que sa logique structurelle. Il est vrai que dans un régime tel que celui du Qatar, les décisions sont prises plus rapidement qu’au sein des nations démocratiques. Le clan Al-Thani se devra d’ailleurs d’accélérer les réformes humaines et sociales car, si le sport a permis à l’émirat de se placer sur l’échiquier mondial, l’exposition médiatique qui en a découlé le voit contraint de se ranger du côté des valeurs que défend le sport (Côme et Raspaud, 2018). Sans cela, son avant-gardisme régional ne suffira plus à l’épargner de toutes critiques occidentales.

Pour autant, le Qatar se doit de rester vigilant. Si l’acquisition du Paris Saint-Germain a amplement renforcé l’image du football parisien et du championnat français en général, le fait de n’avoir pas encore réussi à soulever la coupe de la Ligue des Champions est sujet aux moqueries des fans d’un football plus traditionnel. Si la création de beIN Sports a considérablement appuyé la stratégie du soft power qatari par la diffusion, en direct chez des millions d’abonnés, de son savoir-faire national, la chaîne a également attisé la jalousie de grands groupes de médias qui n’apprécient pas l’investissement qatari dans leur domaine de compétence. Si la Coupe du monde sera certainement un grand succès planétaire, avec une organisation sans-faille, à l’image des autres tournois que le Qatar a eu l’occasion d’organiser « pour se préparer », c’est également l’occasion pour des milliers de touristes de constater la réalité du terrain. Le Qatar est-il prêt à confronter ses valeurs avec celles des autres cultures ? Rien n’est moins sûr.

Il semblerait que le soft power ne soit pas le terme adéquat lorsqu’il s’agit d’évoquer les diplomaties sportives des nations golfiennes. La notion de sportwashing qui renvoie aux dépenses excessives réalisées par des États dans le domaine sportif afin d’occulter la situation humanitaire de leurs pays semblent convenir davantage. Il devient d’ailleurs de plus en plus difficile pour l’émirat de cacher cette situation. Depuis l’attribution de la Coupe de monde de football 2022 à l’émirat, de nombreuses ONG dénoncent régulièrement les conditions des travailleurs sur les chantiers des stades[2], les atteintes faites aux personnes homosexuelles, ainsi que la condition des femmes dans la société qatarie.

 

Références

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Wright, Steven (2011). “Qatar” dans Davidson, Christopher, Power and Politics in the Persian Gulf monarchies. New-York : Columbia University Press.

 

[1] On parle alors de greenwashing.

[2] The Guardian estimait en janvier 2020 que plus de 6750 travailleurs migrants avaient trouvé la mort sur les chantiers de la Coupe du monde.

L’Iran et le Pakistan. Défis régionaux et initiatives de coopération (1979-2022)

Regards géopolitiques, v8 n4, 2022

 

Ève Cuenca (2022). L’Iran et le Pakistan. Défis régionaux et initiatives de coopération (1979-2022). Paris, L’Harmattan, coll. L’Iran en transition.

L’Iran et le Pakistan entretiennent une relation complexe. Au-delà des multiples déclarations d’amitié et d’une fraternité islamique ostensiblement répétée, leurs intérêts nationaux rentrent bien souvent en compétition. Malgré ces divergences, et malgré le tournant décisif de la Révolution iranienne de 1979 qui bouleverse en profondeur la politique étrangère iranienne et conduit Téhéran à s’opposer frontalement à Washington, le Pakistan, allié d’hier sous le parapluie américain, demeure aujourd’hui un partenaire stratégique du régime iranien malgré précisément le maintien de l’alliance américaine du Pakistan.

« Regard vers l’Est » iranien, influence culturelle et religieuse au « Pays des Purs » malgré les divergences entre la théocratie chiite et le Pakistan sunnite traversé, voire menacé par l’émergence de mouvements fondamentalistes, dont les talibans que lui-même a contribué à créer, nouveaux projets économiques et commerciaux… Téhéran et Islamabad multiplient les initiatives. Dès lors, comment expliquer la proximité durable des deux pays, malgré les différences, malgré les alliances divergentes ? Quelles voies de coopération s’ouvrent à eux et avec quelles répercussions pour l’Asie de l’Ouest et l’Asie centrale ?

Dans cet ouvrage, l’auteure, Eve Cuenca, persanophone spécialiste de l’Iran, se penche sur la dynamique particulière de ce binôme. Elle souligne la récurrence des considérations pragmatiques de sécurité dans l’évolution des relations entre les deux États, trafic de drogue, sécurité maritime dans le golfe Persique, malgré les divergences quant à leurs relations avec les États-Unis et avec l’Arabie saoudite, adversaire désormais majeur de l’Iran sur la scène régionale mais avec qui le Pakistan entretient des relations cordiales. Ce pragmatisme de nourrit des visées stratégiques des deux États, diversifier ses sources d’approvisionnement en énergie pour le Pakistan, et diversifier son interconnexion régionale vers l’Asie pour l’Iran, à travers la politique du Regard vers l’Est pour l’Iran, parfois au prix de projets de coopération avec l’Inde, grand ennemi du Pakistan, comme le projet de corridor Nord-Sud et le développement du port de Chabahar, parfois grâce à des projets conjoints de promotion de projet d’interconnexion mutuels. Il s’agit, pour des raisons différentes, de dépasser les divergences, bien réelles, pour opter pour des coopérations ad hoc multidimensionnelles, dans un cadre régional où les jeux d’alliances sont en pleine recomposition.

Cet ouvrage, bien écrit et bien illustré, constitue un intéressant exposé de ces jeux de redéfinition des relations interétatiques.

Frédéric Lasserre

 

Le récit politique chinois : Soft power, communication, influence

Regards géopolitiques, v8 n4, 2022

Olivier Arifon (2021). Le récit politique chinois : Soft power, communication, influence. Paris : L’Harmattan, 145p.

Olivier Arifon, spécialiste de la communication entre la Chine, le Japon l’Inde et l’Europe, nous propose ce livre intitulé Le récit politique chinois : Soft power, communication, influence. Dans cet ouvrage, M. Arifon expose le récit politique moderne de la Chine en utilisant les stratégies de Soft power, de communication et d’influence. L’auteur tente également de décrypter les représentations et les perceptions des cultures développées systématiquement par la Chine, avec ses logiques propres et ses dimensions historiques, politiques et idéologiques afin de confronter les occidentales (p. 17).

D’entrée de jeu, l’auteur introduit des questions fondamentales concernant « comment la Chine développe son influence dans plusieurs directions au service de son projet politique » par le biais du récit proposé par le gouvernement chinois dans le cadre de sa politique de Soft power (p. 20). Une méthodologie combinant les échanges, les discours et les actes, ainsi que des observations préliminaires sont également présentées dans cette introduction.

Afin de dessiner le récit politique de la Chine et de répondre aux interrogations exposées ci-dessus, l’auteur tente de valider ses analyses à l’aide de trois études de cas. Le premier cas, qui porte sur l’UE, organise une comparaison du Soft power élaboré par la Chine avec celui de l’UE. Selon l’auteur, la crédibilité est cruciale pour l’attractivité d’une culture et de valeurs, ce qui exige une consonance entre les émetteurs et les récepteurs des messages quand « les gens s’imaginent transformés et améliorés en adoptant certaines valeurs » d’une culture donnée (p. 36).  Le Soft power chinois s’appuie sur une double facette : l’une est la culture, l’autre est l’économie, la technologie et les investissements, alors que celui de l’UE met bien davantage l’accent sur les enjeux de valeurs, soit « l’attractivité par la norme » (p. 41). À l’aide d’indices, la comparaison montre que le discours politique de la Chine et son volontarisme de Soft power semble insuffisant pour établir une cohérence entre les images développées et les perceptions des destinataires de ses messages.

Toujours dans une perspective empirique visant à répondre aux interrogations en matière du récit politique chinois, la suite de l’ouvrage se penche sur les discours développés autour de la connectivité et du développement des infrastructures dans les Balkans, où deux modèles concernant l’économie, le financement, la norme et le politique sont actifs (p. 77-78). En combinant une méthode quantitative pour identifier les tendances et une méthode qualitative pour l’analyse critique, six journaux (dont quatre européens et deux chinois) et deux sites sont étudiés. L’auteur indique qu’un manque de couverture de la communication dans la presse nuit à la réception du projet de développement par les publics dans les Balkans occidentaux. Malgré l’émergence de réticences par les pays partenaires de la Chine, Pékin pose son influence économique et politique dans cette région par le biais du développement des infrastructures, de la connectivité et de projets liés à l’énergie, ainsi qu’à travers ses discours officiels très visibles à travers les médias.

Le troisième cas se trouve dans la région de Bruxelles-Capitale où l’influence est basée sur la diffusion des idées et la multiplicité des acteurs. Un récit est « méthodiquement » et « régulièrement » (p. 23) diffusé par le gouvernement chinois en utilisant la diplomatie publique et le lobbying auprès du Parlement européen. L’accent est mis sur les réussites de la Chine, comme les technologies de communication et les projets dans le cadre de la Belt and Road Initiative, dans le but de mettre en avant son Soft power et d’augmenter son influence auprès des instances européennes à Bruxelles.

Comme le stipule l’auteur, l’ouvrage est écrit par un « observateur » et pour les lecteurs qui s’intéressent à la relation entre sciences de la communication et sciences politiques. Ainsi, O. Arifon effectue une série d’essais, dont certains arguments sont importants (l’attractivité culturelle d’un pays, l’influence économique, la diplomatie publique), comme un aller-retour réflexif entre la culture européenne et celle de la Chine pour fournir aux lecteurs un cadre méthodologique afin de décrypter les stratégies chinoises développées à travers la communication. L’originalité de l’ouvrage réside également dans une démarche comparative en tenant compte de la culture locale de la région ciblée, mettant en lumière les jeux d’influence de la Chine.

Toutefois, s’appuyant seulement sur les expériences des communications de la Chine en Europe, les limitations inhérentes de cet ouvrage sont évidentes. En tant qu’outil de décryptage du récit politique chinois, la portée théorique de ce cadre apporté par l’auteur pourrait ne pas être considérée comme suffisante, car le bilan de trois cas régionaux n’apparaît pas nécessairement convaincant. De plus, les arguments sont spécifiquement précisés sous l’angle et la perspective de l’UE, la portée pratique de cet outil pour interpréter les récits politiques de manière globale est donc sujette à caution. Enfin, le lecteur pourra avoir le regret de ne pas trouver les réactions et les rôles joués par les autres pays ou par la communauté internationale en matière d’influence chinoise à travers son récit politique puisque la complexité du Soft power détermine que son efficacité dépend de non seulement de l’action unilatérale, mais aussi de l’influence coopérative et des interactions des acteurs à l’échelle mondiale.

Sijie Ren

Étudiante au doctorat en gestion internationale à l’Université Laval

 

Un sociologue à la Commission européenne

Regards géopolitiques, v8 n4, 2022

 

Frédéric Mérand (2021). Un sociologue à la Commission européenne. Paris : Les Presses de Sciences Po.

Avec cet ouvrage, Frédéric Mérand, directeur du Département de science politique de l’Université de Montréal, nous propose une immersion dans le fonctionnement de la Commission européenne. Plus précisément, cet ouvrage s’appuie sur la méthodologie de l’observation directe et nous propose une observation analytique du fonctionnement du cabinet de Pierre Moscovici, commissaire européen aux Affaires économiques et financières, à la Fiscalité et à l’Union douanière au sein de la commission Juncker. A priori donc, on n’est pas parti pour une franche rigolade. Mais – car il y a un mais – contre toute attente, la lecture se révèle absolument captivante et on finit par se passionner par le « mystère du ministère » (p.49) à savoir : le fonctionnement de la « commission politique » ambitionnée par Juncker.

L’intérêt de l’ouvrage tient, à mon sens, à plusieurs aspects. C’est d’abord la question de recherche qui est intéressante : comprendre comment la politique se fait. Au gré des observations de l’auteur (huit mois sur plus de quatre ans), l’objectif est de mettre en avant la marge de manœuvre politique d’un cabinet au sein d’une institution a priori plus technocratique que politique. Plus précisément, l’auteur montre avec brio comment la commission tente de se créer cette marge de manœuvre politique en utilisant les outils dont elle dispose. La commission Juncker se démarque des précédentes en s’appuyant notamment sur un narratif très axé sur sa dimension politique : ce discours est pris au mot et décortiqué dans le cadre de l’analyse offerte par cet ouvrage. Pour qui s’intéresse à l’Union Européenne et à son fonctionnement, c’est déjà un point de départ accrocheur tant le fonctionnement de la commission apparaît parfois nébuleux.

Ensuite évidemment – et peut-être principalement – c’est la méthode choisie qui est intéressante. Le chercheur décrit une méthodologie située entre l’observation et l’observation participante – car s’il ne participe pas directement aux travaux du cabinet, il y a eu un bureau, il a pu participer aux réunions de cabinet et aux moments de socialisation (p.13). Ce choix méthodologique rend la lecture très vivante, le texte étant ponctué de citations, de réflexions sur le vif, restituées telles quelles. Cela permet de suivre l’élaboration de la posture du cabinet et sa gestion de différents dossiers, au gré des rebondissements politiques. Cela donne aussi un aperçu de la gestion de crise en temps réel – et c’est très bien restitué. La partie réflexive, en conclusion, est particulièrement intéressante quant à la posture du chercheur vis-à-vis de son objet d’étude – on aurait peut-être même voulu en lire plus.

Finalement, on en apprend beaucoup sur le fonctionnement de la Commission – j’ai pour ma part pris conscience de l’étendue de ce que j’ignorais quant au fonctionnement de cette institution centrale de l’UE. Les premiers chapitres sur la crise grecque sont passionnants, surtout quand l’analyse confronte différents niveaux politique (et scalaires), depuis l’intérieur du cabinet jusqu’aux relations de pouvoir entre les acteurs historiques de l’Union. Le chapitre sur l’Italie qui met l’accent sur la tension entre l’application des règles de l’Union et la marge de manœuvre politique qui permet de les contourner est particulièrement éclairant quant à la problématique générale de l’ouvrage. Il met efficacement en lumière comment le cabinet tente de se créer une marge de manœuvre politique dans le fonctionnement réglementaire européen. Ce chapitre italien est aussi intéressant en ce qu’il révèle de la posture de la commission face à un euroscepticisme en expansion dans l’Union et de la façon dont certains acteurs politiques en jouent. La citation d’un tweet de Pierre Moscovici à propos de cette crise italienne résonne tout particulièrement aujourd’hui compte tenu de l’actualité qu’on connaît : « […] on s’habitue à une sourde violence symbolique, et un jour on se réveille avec le fascisme. Restons vigilants! La démocratie est un trésor fragile » (p. 187).

D’autres chapitres sont proprement intrigants, notamment les deux derniers, qui examinent respectivement la lutte contre l’évasion fiscale et la justice fiscale, deux sujets que l’on n’associe pas, d’instinct, avec la Commission Européenne. De fait, le président de la Commission pendant la période d’investigation, Jean-Claude Juncker, était personnellement épinglé par les LuxLeaks, scandale financier révélé par le Consortium international des journalistes d’investigation et qui a mis au jour les plans d’évasion fiscale présumés impliquant 343 entreprises au Luxembourg pendant que Juncker en était le Premier ministre. Pierre Moscovici quant à lui, a été ministre de l’Économie, des Finances et du Commerce extérieur d’un président français qui avait déclaré « la finance, voilà l’ennemi », sans parvenir ensuite à des mesures significatives en la matière. Tout cela ne semble pas suggérer a priori que la lutte contre l’évasion fiscale soit au cœur des préoccupations des acteurs ici en jeu. Pourtant, on apprend dans le chapitre huit qu’il y a eu une réelle tentative en ce sens, et que le cabinet Moscovici a obtenu de beaux succès.

Dans ce chapitre toujours, la description du processus d’élaboration d’une liste de paradis fiscaux est particulièrement éclairante quant à la façon dont la Commission peut faire de la politique, oui, mais surtout comment la politique peut aussi constituer un frein majeur aux actions de la Commission, alors que la liste finit par se résumer à une portion congrue de ce qu’elle était initialement. Les alliances politiques font disparaître quelques États et, surtout, aucun pays européen n’y a jamais figuré alors que certains y auraient volontiers trouvé leur place – l’on s’abstiendra ici de les nommer mais chacun pourra aisément penser à plusieurs exemples. On ne peut que regretter que tout le travail mené par la commission pour la « révolution de la transparence » (p. 245) ait été en partie balayé par une décision récente de la Cour de Justice de l’Union Européenne qui a invalidé l’accès public aux registres des bénéficiaires effectifs par les États membres, au nom du droit fondamental à la vie privée (!).[1] Le lecteur sera sans doute intéressé de voir quels États se sont empressé de refermer l’accès à ces registres au public – cette information demeurant, elle, accessible.

Avec le dernier chapitre sur la justice fiscale, on prend aussi conscience de l’importance du temps politique – contrainte supplémentaire avec laquelle doit composer une Commission « politique ». Dans ce chapitre, le chercheur examine le traitement des questions de justice fiscale, notamment au travers de la question de la taxation sur les GAFA. Pour faire de la politique, la commission s’appuie entre autres sur un gouvernement et sa promesse politique, celle du gouvernement Macron nouvellement élu, dont la taxation des GAFA était une promesse phare de campagne. La conjoncture est favorable, le débat s’ouvre : mais le temps politique exige des résultats rapides et à la fin, si l’appui de la France a permis d’envisager puis de voter une mesure, c’est aussi la volonté du gouvernement Macron d’avoir des résultats rapides à communiquer qui a fait que l’appui à une politique de plus grande envergure – poussée par le cabinet Moscovici – a manqué.

Au total, j’espère avoir restitué mon enthousiasme pour cet ouvrage absolument captivant et recommandable à mon avis bien au-delà du monde académique : c’est une lecture très intelligente du fonctionnement de la Commission. On en apprend beaucoup sur le fonctionnement de l’Europe, sur le poids de l’Allemagne dans l’Union – et la citation en exergue du chapitre 2 résonne d’ailleurs tout au long de l’ouvrage : « The Eurogroup is a game played for 90 minutes… and at the end the Germans win » (p.55). On a avec ce livre le privilège d’entrer un moment à l’intérieur de la « bulle bruxelloise » et d’avoir un aperçu de son fonctionnement, au-delà de l’image d’un microcosme technocratique isolé des préoccupations des citoyens européens.

Pour terminer, je soulignerai que pour le lecteur géographe – je plaide ici coupable – certains éléments invitent particulièrement à la réflexion : on lit notamment à la page 305 que « le travail politique […] observé au cabinet Moscovici a donc été situé dans l’espace, dans le temps et dans l’institution ». À de nombreuses reprises au cours de l’analyse, on se questionne précisément sur l’espace de cette recherche : l’organisation du Berlaymont, les relations de pouvoir entre le 11e et le 13e étage, les stratégies de déplacements officiels… Une géographie politique du travail de la commission serait certainement un projet intéressant à mener. Plus largement, l’ouvrage invite aussi à se questionner quant à l’espace européen tel qu’il est produit par la Commission et le travail des cabinets. Au terme de cette lecture, voilà plusieurs pistes que l’on aimerait explorer.

Pauline Pic
Chercheure post-doctorale à l’École Supérieure d’Études internationales (ESEI), Université Laval

[1] Cour de justice de l’Union européenne, Communiqué de presse 188/22 du 22 novembre 2022, https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2022-11/cp220188en.pdf

China and the Arctic in the frame of the BRI

Regards géopolitiques v8n3, 2022

Olga Alexeeva

Frédéric Lasserre

Après avoir étudié et enseigné à Bordeaux, Paris, Tianjin, Pékin, Taipei et Québec, Olga V. Alexeeva a rejoint le département d’histoire de l’Université du Québec à Montréal (UQÀM) en 2012. Son projet de recherche actuel, soutenu par le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada (CRSH), explore les particularités de la modernité chinoise au 20e siècle. Senior Fellow au sein de China Institute, University of Alberta, elle est l’auteure de plusieurs articles scientifiques et grand public sur les différents aspects de la géopolitique et des relations internationales de la Chine. Ses dernières publications portent sur la stratégie de la Chine en Arctique et sur la coopération sino-russe dans le cadre du projet chinois Belt and Road Initiative (https://professeurs.uqam.ca/professeur/alexeeva.olga/).

Courriel : alexeeva.olga@uqam.ca

Frédéric Lasserre, professeur au département de Géographie de l’UIniversité Laval, est Directeur du CQEG et coordonne plusieurs projets de recherche sur l’Arctique, les Nouvelles routes de la soie et la géopolitique.

Courriel : frederic.lasserre@ggr.ulaval.ca

Abstract

China’s interest for the Arctic has elicited much debate over the past decade, some analysts underlining the potential threat China could constitute for Arctic States, others stressing the economic nature of China’s Arctic strategy. Indeed, China’s recent Arctic policy underlines its economic interests in the Arctic and desires to be included in the development of the region. But for a few mining ventures in Canada and in Greenland, China’s major investments are concentrated in the Russian Arctic. Over the past decade, the Sino-Russian cooperation in this region has emerged as one of the major topics of the bilateral negotiations between Beijing and Moscow on how to expand their comprehensive strategic partnership. Despite many joined statements on deepening of the Sino-Russian in the development of the Arctic energy resources, the concrete results of these ambitious plans are few.  In 2017, China has expanded its “Belt and Road Initiative” (BRI) to the Arctic thus deepening the close cooperation with Russia and other Arctic states to promote the development of Arctic infrastructure and resources.   Based on data from different Western and Chinese sources, this article will analyze the current Chinese investment patterns in the Arctic since 2012.

Keywords: Belt and Road, Arctic, China, Russia, cooperation.

Résumé

L’intérêt de la Chine pour l’Arctique a suscité de nombreux débats au cours de la dernière décennie, certains analystes soulignant la menace potentielle que la Chine pourrait constituer pour les États arctiques, d’autres insistant sur la nature économique de la stratégie arctique de la Chine. En effet, la récente politique arctique de la Chine souligne ses intérêts économiques dans l’Arctique et son désir d’être incluse dans le développement de la région. À l’exception de quelques entreprises minières au Canada et au Groenland, les principaux investissements de la Chine sont concentrés dans l’Arctique russe. Au cours de la dernière décennie, la coopération sino-russe dans cette région est devenue l’un des principaux sujets des négociations bilatérales entre Pékin et Moscou sur la manière d’étendre leur partenariat stratégique. Malgré de nombreuses déclarations conjointes sur l’approfondissement de la coopération sino-russe dans le développement des ressources énergétiques de l’Arctique, les résultats concrets de ces plans ambitieux sont peu nombreux. En 2017, la Chine a étendu son initiative « Belt and Road » (BRI) à l’Arctique, approfondissant ainsi la coopération étroite avec la Russie et d’autres États arctiques pour promouvoir le développement des infrastructures et des ressources arctiques. Sur la base de données provenant de différentes sources occidentales et chinoises, cet article analysera les modèles d’investissement chinois actuels dans l’Arctique depuis 2012.

Mots-clés : Belt and Road, Arctique, Chine, Russie, coopération.

In January 2018, China released its first Arctic White Paper (中国的北极政策) that presents the major axes of Beijing’s Arctic strategy. The document has attracted a lot of media attention both in the West and in Asia, and renewed concerns raised by some academic experts and many media commentators about a Chinese takeover of the Arctic. The Paper does not provide any detailed policy guidelines, mostly confirming the well-known Chinese interest for the economic development of various Arctic resources. Yet, one theme stands out in this otherwise very generic presentation – China’s ambition to tie the Arctic to its Belt and Road initiative (BRI) by using a “Polar Silk Road” to connect China to Europe through the Arctic Ocean (State Council Information Office of the PRC 2018).

The idea to extend the BRI to the Arctic reflects not only China’s recent shift to a more confident approach in pursuing its economic and geopolitical interests worldwide, but also Beijing’s desire to further strengthen and promote the bilateral economic ties with different Arctic states. Although Russia is currently the only BRI partner among the eight Arctic States and the largest recipient of Chinese Arctic investment, other States have also shown a certain interest in Beijing’s initiative. Even if the official joining of Canada and Scandinavian countries to the BRI seems unlikely in current geopolitical reality, the possibility of major Chinese investments for the development of new Arctic infrastructure and supply lines on their respective national territories was discussed since at least 2013. Indeed, initially, the extension of the BRI towards the polar region seemed to offer great local benefits, as many isolated areas and vulnerable Arctic communities could receive funding and logistical help, improve their outdated infrastructure and profit from the new economic opportunities thus created. But, at the same time, the geopolitical ramifications of the BRI, real or perceived, raised the question of the political implications of the Chinese investment in the Arctic that pushed the governments of the Arctic States to adopt a very cautious approach to the Chinese initiatives in the region.

Beijing’s growing enthusiasm for the use of the Northern Sea Route (NSR) and of the Northwest Passage (NWP) became apparent long before the publication of the Chinese Arctic White Paper. Shipping via shorter Arctic routes could give the Chinese cargo ships an opportunity to deliver goods to European and American consumption centers much faster without having to worry about sailing conditions in the Indian Ocean or problems related to passing through the Suez and Panama canals or Malacca Strait. Therefore, for the past decade, the Chinese were not only actively testing the feasibility of the Arctic shipping routes by sending commercial ships along the NSR and conducting scientific expeditions into the Russian and the Canadian Arctic, but also working on the design and the construction of ice-classed vessels, capable of operating in the Arctic waters. Unsurprisingly, perhaps, when the BRI started to gain momentum worldwide, Beijing decided to add the Arctic shipping routes to the global network of transport corridors and ports the Chinese are trying to develop (Alexeeva and Lasserre 2018, 279; Brady 2017, 3).

The exponentially growing Chinese interest in the development of the Arctic resources has been the focus of scholarly attention for quite some time, both in the West and in China. Some Western scholars examined factors that fuel Chinese ambitions in the Arctic (Jakobson 2010, 1-13; Alexeeva and Lasserre 2015, 271-292; Brady 2017), while others analyzed the bilateral cooperation between China and different Arctic states as well as its economic and geopolitical potential (Røseth 2014; Peng and Wegge 2015). Few Western experts have discussed possible impacts of the BRI on the development of the Arctic transit routes and resources extraction, often adopting an attitude of skepticism towards the potential of the BRI’s extension in the Arctic (Bennett 2014; Sørensen and Klimenko 2017; Gladkiy et al. 2020).

Chinese scholars, on the contrary, highlight the positive drivers for China’s involvement in the Arctic development and emphasize the economic and social benefits from the connexion of the polar region to the BRI project (Song and Wang 2014; Wang and al. 2015; Li and al. 2016; Liu 2016; Li et Dong 2021). In the majority of the publications, China is described as “a natural partner” for the Arctic countries as it has the ability to supply technologies and investments to back up their endeavour to develop Arctic resources and shipping routes.

In order to identify the scale of the Chinese involvement in major projects in the Arctic since 2012, we have assembled data from different Western and Chinese sources, which allows us to analyze the current Chinese investment patterns in the Arctic. Unfortunately, few details are available about the terms and conditions of the signed deals while different official statistics are often at odds with each other, so most of data is sourced from periodicals and academic publications. The comprehensive analysis of these sources revealed that Chinese participation in energy and infrastructure projects in the Arctic – their expense, scope, and anticipated value – are frequently misrepresented for many different motives, including geopolitical concerns. This paper examines how the Chinese idea to include the Arctic Ocean in the BRI first emerged and how it was perceived by different Arctic states, while assessing the first economic and political results of this initiative. This study will describe the current state of the projects realized within the framework of the BRI in the Arctic, explore various concerns expressed by different local and international actors on how this new Arctic dimension of the BRI may impact national economies and access first impacts of the war in Ukraine on China’s presence in the Arctic.  

  1. The theoretical setting: a revival for Mackinder?

Some authors (Lukin 2015; Blanchard & Flint 2017; Loy 2018; Sidaway and Woon 2018) have underlined a connection between Mackinder’s theory of the heartland (Mackinder 1904) and China’s Belt and Road Initiative. True, China’s depiction the six main corridors of the BRI (NDRC 2015) seem to underline a China-centric vision focusing on the development of corridors that radiate across Central Asia towards Europe and the Middle East, giving credence to the idea the control of the heart of the continent is essential. The articulation of land corridors with a Maritime Belt in the original project (2013) and the subsequent addition of the Polar Silk Road (2017) had other authors underline China’s strategy could be interpreted with both Mackinder’s and Spykman’s theories (Struye de Swielande 2016).

Mackinder (1904) and Spykman (1942) complementary theories are an effort to assess the role of space in the determination of State power. They reflect a very deterministic vision of geopolitics in which the control of place is paramount in itself for the development of power. This deterministic approach undermines their heuristic value and these theories have been criticized for their lack of scientific basis, but they remain widely read and debated, if only as a reflection on past geopolitical theories (Duroselle and Renouvin 1964; Frenkel 1992; Lorot 1995; Raffestin et al 1995; Heffernan 2000; Lasserre et al 2016), and at times as a way to retrospectively carry comparative analyses. The resurgence of narratives or scientific comparisons between Mackinder’s and Spykman’s theories and the Belt and Road Initiative underlines the relevance of revisiting these writings, if only for comparative analyses, especially in the frame of the rapprochement between China and Russia.

As far as Chinese initiatives in Central Asia are concerned, comparisons between the Belt and Road Initiative and Mackinder or Spykman theories are often put forth as the demonstration of a Chinese grand design for domination (Fasslabend 2015; Fallon 2015; Struye de Swielande 2016; Zhang 2017; Loy 2018). However, these theories do not explain China’s strategy: it would be very daring to assert that China’s strategy is a demonstration of the validity of Mackinder or Spykman’s proposals. This is even denied by China: Chinese Ambassador Liu noted how the OBOR/BRI initiative is being misinterpreted by some as confirming Mackinder’s heartland theory—that China is seeking to control the “pivot area” of Eurasia for geopolitical domination (Sidaway and Woon 2018:595) – and these very narratives are interesting to note and analyse.

What is more fruitful as a theoretical frame is the idea that the BRI, as a narrative, attests to a geopolitical vision (Huang 2015; Liu 2015; Astarita & Damiani 2016; Rolland 2017; Blanchard & Flint 2017; Tekdal 2018). This refers to the critical geopolitics or geographic school of geopolitics, approaches in which narratives and actions translate an actor’s representations and strategies (O’Thuatail 1996; Lasserre et al 2016).

2. A Synergy between China’s Arctic Policy and the BRI?

Over the past decades, despite being a non-Arctic state, China has become an active player in the Arctic. Since the late 1990s, Beijing has launched several polar expeditions (the first in 1999), established its own research station in the Arctic (2003) and realized many research projects in climatology, glaciology, oceanography and marine biology in partnership with several Arctic countries. Later on, the Chinese icebreaker, Xue Long (雪龙) sailed first across the NSR along the Russian coastline and, in 2017, navigated through Canadian Northwest Passage. A new icebreaker, the Xue Long 2, was launched in September 2018. In an effort to further justify the expansion of its national interests in the polar region, China introduced into the scientific and political discourse a new term to describe its geographical position towards the Artic – “a near-Arctic state” (近北极国家). The term “near-Arctic” is used to describe the areas situated in the close proximity to the Arctic Circle, for example, when studying the urban forest in the near-arctic cities of Nuuk in Greenland (240 km south of the Arctic Circle) or Reykjavik in Iceland (McBride and Douhovnikoff 2012: 115). The application of this term to China, whose territory is over 1 500 km south to the Arctic Circle, seems to be therefore geographically questionable and highly disputed.  Yet, this term has been widely promoted by Chinese scholars and media, which subsequently led to all kinds of ambiguous statements, including Xi Jinping’s referral to China as “polar great power” (极地强国) in his speech given in Hobart, Australia, in November 2014 (Brady 2017: 3).

Despite this dubious rhetoric, China has never voiced out any territorial claims in the Arctic based on this self-description as a “near” Arctic state. On the contrary, Beijing has repeatedly affirmed its respect for the sovereign rights and jurisdiction of Arctic countries. Nevertheless, by declaring itself “a near-Arctic state” in the official government publications and by effectively using scientific diplomacy, China successfully managed not only to legitimate its growing presence in the region but also to back up its desire to seek a greater role in Arctic governance. Indeed, China’s newly established and self-proclaimed scientific expertise in polar research and geographical right to be interested in the Arctic affairs allowed Beijing to support its application for the observer status at the Arctic Council in 2009. After facing years of hesitation and sometimes open opposition from other members of the Council, China’s request was finally granted in May 2013[1].

Although China insisted on the purely scientific nature of its interest in the Arctic, Chinese activities in the region quickly expanded to other areas. Throughout the 2000s, Beijing put a lot of effort to gradually build various economic partnerships with circumpolar states and made several important Arctic-specific investments.  For example, in 2008, China Oilfield Services, a subsidiary of China’s top offshore oil and gas state-run producer, CNOOC, purchased a Norwegian drilling rig company, Awilco Offshore. This deal gave China access to the Arctic drilling technology and equipment and helped the Chinese to build up their own competence in this very specific and important area of expertise. As a result, a decade later, China has become one of the main providers of the international oil field services whose position in the high-end North Sea drilling market seems to be quickly consolidating, enabling Chinese companies to enter the Arctic drilling market (Filimonova 2017; Zheng 2018).

These new economic developments reflect China’s raising concerns about securing energy supplies and exploring new shipping routes to sustain its rapidly growing economy. They are also a natural consequence of Beijing’s official policy of “Going Out” (走出去战). Implemented at the turn of the century, this policy encouraged Chinese enterprises to acquire assets and expand business overseas (Li and Cheong 2019: 163-164). Yet, this strategy did not always work as planned. The Chinese acquisitions abroad have often been marred by inefficiencies and setbacks because of the caveat of economic and geopolitical power projection by Beijing. For example, in 2007, PetroChina had to withdraw its support for the Enbridge Alberta to British Columbia pipeline project, because of the Ottawa’s reticence to open up the Canadian market for the big Chinese investment in strategic economic sectors (Scott 2007).  This reticence was fuelled by the growing public concern over the national security’s implications of the greater involvement of the Chinese State-Owned enterprises (SOEs) in Canada, hyped in the medias as agents of the political influence of the Chinese government abroad (Grant 2012: 18; Dobson 2014: 18-19).

If, in the beginning, Chinese companies mostly focused on acquiring different natural resources assets abroad and on getting access to international management expertise and technology, with the arrival of Xi Jinping, the priorities of the “Going Out” strategy have changed.  Industrial upgrade became one of the key-points of China’s national development strategy. This would help China to transition toward a more sustainable model of economic development based on higher value manufacturing and technology.  As a result, Chinese companies are now seeking not only to invest in the energy, mining, or infrastructure sectors overseas, but also to export Chinese equipment and higher value goods and services. In addition, these activities would also showcase China’s capability to innovate and its newfound competitiveness and creativity, thus contributing to Xi’s efforts to convey an image of China as modern power and benevolent economic world leader.

At the same time, since 2013, Beijing has been promoting the Belt and Road Initiative[2], an ambitious plan to connect China to the potential markets worldwide, as well as to help the Chinese government achieve its national development goals while relieving the growing challenge of overcapacity in domestic industries. Although the BRI’s main focus was to revive the Eurasian trading networks by constructing infrastructure along the land routes through Central Asia and the Middle East, it has also included a maritime route through Southeast  and South Asia, up to East Africa and the Mediterranean. By 2018, over 70 countries had expressed their interest in the BRI, hoping to benefit from this project and improve their national economic perspectives by attracting investment in the transportation, energy, infrastructure, financial and real estate sectors. The international aspirations of the BRI do not change the fact, however, that it remains effectively a Chinese initiative, to which few foreign companies have access. As is the case of the “Going Out” Policy, the BRI champions big Chinese SOEs, such as CNOOC, CNPC or Sinopec, encouraging them to become more efficient and competitive. However, it also gives the opportunity to the private Chinese sector to participate in the international projects through dynamic public-private partnerships implemented within the BRI official framework[3]. In many ways, the “Going Out” Policy and the BRI’s strategy are following the similar patterns and are probably meant to complement each other.

The Arctic region was not included in the first drafts of the BRI. However, as the project was rapidly transforming from logistically challenging and politically risky plan into the concrete program of activities and dynamic partnerships with an extensive financial support structure, the extension of the BRI to the Arctic became a viable idea. As some Chinese scholars argue, the Arctic is an important component of Eurasia and one of the main goals of the BRI is to promote the connectivity between different parts of this continent, from this perspective, it makes the perfect sense to associate the Arctic region to the BRI (Liu 2018). This could be interpreted as a revisiting of theories set forth by Mackinder or Spykman, however this is never mentioned by Chinese scholar. As was mentioned before, the BRI general scheme is evolving over time and gradually incorporates several older projects. It largely integrates transport corridors detailed as early as 1959 in the Trans Asia Railway project; it also extends towards and within Africa. Besides, the contemporary revival of trans-Asian rail transport in 2011 was not a Chinese initiative, but a corporate German project led by DB Schenker to address industrial logistical needs of European car and computer makers that had invested in China (Huang et al 2018: 124). The BRI thus can be interpreted as a largely opportunistic initiative, in the sense that the Chinese label many projects as BRI without necessarily reflecting a theoretical geopolitical reasoning beyond the desire to foster transport corridors between China and major European markets or resource-rich regions, but with a geopolitical project: fostering China’s strategic interests through transport connectivity trough and around Eurasia.

The idea to include the Arctic shipping routes into the global network of the Eurasian trading corridors seems to be publicly voiced out for the first time in 2014, when several Chinese scholars spoke about the possibility of embedding the NSR into the BRI at the 3rd China-Russia Arctic Workshop in Qingdao (Yagia and al. 2015: 47).However, during a press meeting in Moscow in 2017, China’s Foreign Minister Wang Yi said that, “China welcomes and supports the ‘Ice Silk Road’ initiative proposed by Russia” (Embassy of the PRC in the USA 2017), so the actual authorship of the idea is unclear. Gradually, it found its way into various official Chinese documents and joint Sino-Russian communiqués in which the NSR was conveniently re-christened as “Ice Silk road” or “Silk Road on Ice” (冰上丝绸之) in order to fit better the BRI’s official vocabulary. In May 2017, the “Vision for Maritime Cooperation under the Belt and Road Initiative” published by the Chinese State Oceanic Administration declared the Arctic Ocean being a potential “blue economic passage leading to Europe” that China envisions within the framework of the BRI (Xinhua 2017).

Finally, the Arctic White Paper further officialised the extension of the BRI towards the polar region by including the Arctic shipping routes under the new appellation of a “Polar Silk Road” and the joint sustainable and social development of the Arctic among the priorities of the initiative. The use of the official BRI-related terms (“humankind’s Community of Shared Destiny” [人类命运共同体]) throughout the document further increased the impression that China obviously ties its Arctic policy into the synergy of the BRI (State Council Information Office of the PRC 2018).

3. Chinese Investment Patterns in the Arctic

Since 2013, China’s investment in the Arctic has been slowly gaining momentum, growing in both the size and the scope of transactions (see table 1). Overall, Chinese investment in the Arctic has a highly dynamic character, with new deals regularly announced and old agreements and contracts being cancelled or changed in scale. Rosen and Thuringer estimate that, from 2005 to 2017, China has invested over US$ 1 400 billion in the national economies of the Arctic States, however this figure is inflated by the investments in the southern areas of these States, notably Canada, Russia and the United States. The actual investments in the Arctic area are about US$ 89,2 billion over the period 2012-2017 (Rosen and Thuringer 2017), a figure closed to the “nearly US$ 90 billion” quoted by Secretary of State Mike Pompeo in 2019 for the same period (Lelyveld 2019). The increasing physical presence of the Chinese companies in the Arctic was accompanied by subtle changes of the official rhetoric regarding China’s interests in the Arctic. While still insisting on the importance of the environmental and climatic research, Beijing has also named the development of the multilevel and mutually beneficial economic cooperation with circumpolar states as one of its priorities in the Arctic (Tang 2013). After emphasising its respect for the international rules and regulations, inherent rights of the Arctic states and the indigenous people, China has also argued that all non-Arctic states have a legal right to participate in the exploration in the Arctic high seas and international sea-bed areas (Zhang 2015).

Table 1. Major Chinese Arctic Investment (over US$ 1 billion), 2013-2019

YearCountrySectorValue (bn US$)Project description
2013RussiaEnergy4China National Petroleum Company (CNPC) bought 20% of the Yamal LNG project developed by Novatek
2014RussiaTechnology1.6CNOOC secured a deal to build equipment (36 core kit modules) for the Yamal LNG project
2015CanadaEnergy1Teekay Corporation got a loan from the Export-Import Bank of China to finance the construction of LNG vessels from shipyards in China
2015RussiaNatural resources1.3China Petroleum & Chemical Corporation (Sinopec) purchased a 10% stake in Sibur, Russia’s largest integrated gas processing and petrochemicals company. Sibur has 2 LPG tankers, transporting propane and butane via the NSR
2016GreenlandNatural resources2General Nice, one of China’s top coal and iron ore importers, took control of the Isua iron ore mine project
2016RussiaFinance12.1Export–Import Bank of China and China Development Bank (CDB) provided 15-year loans to Novatek to finance Yamal LNG project
2016NorwayNatural resourcesValue not publicly reportedElkem Bluestar bought Fesil Rana Metall AS (silicone producer) and its 33% shares in Nor-Kvarts AS, engaged in the exploitation of quartz ore
2016RussiaNatural resources1.3Silk Road Fund and Sinopec bought an additional 10% stake in SIBUR
2016RussiaEnergy1.1Silk Road Fund 9.9% of the Yamal LNG project, bringing the Chinese government’s indirect ownership to a third of shares
2016RussiaEnergy1.1Beijing Gas Group purchased a 20% stake in Verkhnechonskneftegaz which has one of the largest producing fields in Eastern Siberia with developed infrastructure
2017Russia, CanadaTransport1.6A joint venture between Teekay LNG and China LNG Shipping to finance the construction of six Arc7 liquefied natural gas carrier new buildings for the Yamal LNG project
2017RussiaInfrastructure5.5A cooperation agreement between the Chinese Poly International Holding signed a memorandum for the construction of the new deep-water port outside of Archangelsk and the modernization of the Belkomur railway
2018RussiaFinance, Infrastructure9.5China Development Bank agreed to provide a loan to Russia’ Vnesheconombank (VEB) that will fund several projects in Arctic infrastructure (nature of the projects not publicly reported)
2019RussiaEnergyValue not publicly reportedCNPC and CNOOC Limited purchased 20% stake in Arctic-LNG 2
2019RussiaTechnology7.6Wison Offshore and Marine signed a deal to construct and deliver 4 giant core modules for the Arctic LNC 2

Sources: Alexeeva and Lasserre 2018, 274-275; Seaman and al. 2017, 102; Rosen and Thuringer 2017, 74-75; Ufimtcev 2017; TASS 2017; Staalesen 2018; Offshore Energy 2019; Leksyutina and Zhou 2022.

As table 1 shows, so far Russia has been the main recipient of the major Chinese Arctic investment. It must be noted, however, that in Russia’s case the real value of the deals is not always officially announced. As a result, it often becomes subject to speculation and sometimes distortion fuelled by the general trend within the media to exaggerate the scale of the Sino-Russian economic partnership. Although there are significantly fewer transactions in other Artic states, the peripheral Arctic states, such as Denmark (Greenland), Iceland and Finland, stand out as potential candidates for greater Chinese Arctic investments with whom the Chinese government has already developed numerous political and economic partnerships (Paskal 2010; Hellström 2014; Lunde 2014). Norway has more options because of its oil revenues, but for other Nordic States, being smaller Arctic States in terms of population and the size of their economy, they would be more likely to welcome a large Chinese investment in natural resources and infrastructure, than Canada or the United States, as they have very few alternative sources of funding their Arctic projects.

Nevertheless, although for Denmark, Iceland and Finland, the Chinese investments often remain the only available option for improving or developing the limited infrastructure and for creating economic opportunities in isolated and underdeveloped polar areas, their political establishment continue to be wary of the geopolitical links and social risks that sometimes come along with Chinese investment. The fear of possible creeping Chinese influence over the national infrastructure and natural resources had already led to the cancellation of the several major projects related to the Arctic development and will undoubtedly continue to influence future deals with Chinese companies. In that sense, the Chinese activities in Greenland illustrate this complicated dichotomy.  

Since 2015, Greenland, a self-ruling part of Denmark, has become an important destination for the Chinese Arctic investment, with several joint mining projects, multiple high-level contacts and serious talks about major infrastructure cooperation. Yet, these engagements were accompanied by a number of controversies and political ramifications which has significantly limited the scope of the initially planned Chinese involvement in the island’s economy. Although the Chinese companies own four mining licences on the island, only one project seems to be slowly moving towards the exploitation stage, namely the Citronen Fjord zinc and lead deposit mine. The other three Chinese-owned mining licenses, the Wegener Halvø copper site, the Kvanefjeld rare-earth and uranium project, and the Isua iron mine, remain inactive[4], despite being among Greenland’s most promising projects – the Kvanefjeld project even being shelved by the Greenlandic government in 2021 because of environmental concerns. At present, even if Chinese interest in Greenland’s natural resources and transport potential are undeniable, a major funding opportunity and logistical project, capable of powering Greenland’s economy, has failed to materialize (Sørensen 2018, 9-15; Hinshaw and Page 2019).  

One of the reasons for this situation is a good deal of controversy surrounding the Chinese takeover of the Isua mine. It was purchased in 2015 by a Chinese coal and iron producer, General Nice Group, with a significant State participation and strong ties with SOEs in the Chinese steel industry. To develop the mine, General Nice decided to bring thousands of Chinese workers, a decision which stirred violent local protests and ended up causing a political crisis that has ultimately led to the fall of a government. This controversy over the Chinese workforce, combined with the collapse of iron prices, put the Isua mine development on hold. It has also contributed, together with another controversy over the Chinese participation in the Kvanefjeld uranium project, to keeping other potential Chinese investors away from Greenland, while raising again the question of the political cost of the Chinese investment in the Arctic (Zeuthen 2017, 1-14; Lanteigne and Shi 2019).

These concerns are unlikely to disappear in the foreseeable future, especially with the BRI moving further North. The international diplomatic ramifications caused by Greenland’s efforts to attract Chinese investors and construction companies to help build three new airports on the island seems to confirm this observation. Chinese potential involvement in this infrastructure project was negatively seen by both Denmark and the United States, which have the Thule military base on the western side of the island, and immediately put it in the context of the Chinese overseas investment activities realized within the BRI (Mehta 2018). Despite Copenhagen effort to transform this issue into a national security concern, the government in Nuuk announced in May 2018, that one of the Chinese companies, China Communications Construction Company, was among the five finalists for the contract, thus setting up a scene for a potential conflict with Denmark over the limits of Greenland’s autonomy. As a result, the local authorities agreed to exclude the Chinese company from the final deal (Bennett 2018).

Another important pattern of the Chinese Arctic investment is the absence of major transactions in Canada and the United States. China participates in several projects in the Arctic areas of both countries, but the size of these investments is comparatively small. For instance, in Canada, in 2011-2013, Jilin Jien Nickel Industry invested US$ 800 million in a nickel mining project in Nunavik, while WISCO, one of the major subsidiaries of Wuhan Iron & Steel Corporation, acquired a US$ 4.6 million share in the Lac Otelnuk iron ore project in Northern Quebec (Alexeeva and Lasserre 2015, 281). The lack of more important transactions is related to the scarcity of ambitious Canadian projects in the Arctic area in which the Chinese could have been participating but it is also a result of Ottawa’s cautious approach towards high value deals with Chinese companies. Even before the Sino-Canadian relations hit rock bottom in 2018, following the arrest of Huawei executive Meng Wanzhou and subsequent arbitrary detention of Michael Kovrig and Michael Spavor by the Chinese authorities, Ottawa blocked several takeovers of the Canadian compagnies by the Chinese SOEs invoking national security concerns a (Fife and Chase 2018).

As for the United States, China has been searching for years to invest in different projects in Alaska and in November 2017, three major Chinese SOEs, Sinopec, China Investment Corporation and the Bank of China have finally succeeded in obtaining a major stake in such a project.  The Chinese have agreed to invest US$ 34 billion in the Alaska LNG Project and to buy 15 million mt/year of LNG: this would make this deal the biggest Chinese Arctic investment (Feng and Saha 2018). However, with the growing escalation of tensions in the Sino-American economic relationship, China’s interest in Alaska’s natural resources came under sever media scrutiny.  Given Washington’s concerns over the hidden strings attached to major Chinese investments in the Arctic and their long-term implication for the U.S. national security, in the context of bitter and worsening trade disputes since 2017 between the two countries, this deal seems unlikely to obtain all the required permits and approvals from the US federal government. Although in January 2019, Alaska and Chinese companies agreed to a six-month extension to continue working on the deal, the Alaska Gasline Development Corp. (AGDC) who took control over the project in 2017 has started negotiations with other potential LNG buyers in Japan and South Korea (Passut 2019). Furthermore, Sinopec, one of the main protagonists of the deal, has delisted from New York Stock Exchange in August amid growing regulatory and transparency issues, which does not bode well for the opening of the negotiations on the project.  

4. Sino-Russian cooperation in the Arctic within the BRI

At first glance, the close Sino-Russian cooperation on developing energy resources and sea routes in the Russian Arctic seems to have a great potential. The availability of energy resources and minerals in Russia, the growing consumer market of China and Beijing’s need to secure and diversify its energy supply, as well as the lengthy land border would be driving both countries to find ways to complement each other and build mutually beneficial collaboration. Nevertheless, in practical terms, Sino-Russian cooperation in the Arctic was slow to develop, because China and Russia had very different views on how exactly they could cooperate with each other in the Polar zone and what their respective roles should be in the use and exploration of the resources and shipping routes of the Russian Arctic (Alexeeva and Lasserre 2018, 279-280). The actual convergence of their interests is, in fact, a recent phenomenon accentuated by the increasingly troubled relationship between Russia and the Western countries.

Indeed, in 2014, the prospects of the deepening and broadening of the economic and political partnership between Moscow and Beijing in the Arctic have suddenly become more encouraging. On the one hand, the fall in oil prices put pressure on Russian economy, which made it more difficult for Moscow to finance new energy and infrastructure projects, especially in the Arctic where exploration needs a long-term substantial investment and does not always bring immediate returns.  Thus, Gazprom had to abandon the shelf development of the Shtokman field, located in the Barents Sea, following the major changes in the global gas markets and the collapse of the joint venture with Total and Statoil (Staalesen 2017). On the other hand, the Ukrainian crisis, followed by Western sanctions, limited Russia’s access to Western capital and deep-sea drilling technology and forced major Russian oil and gas companies to temporarily halt their offshore expansion in the Artic zone. In the light of these developments, Moscow decided to search for partners elsewhere, particularly in Asia. Chinese companies and banks were thus invited not only to invest in several Arctic projects, but also to export Chinese technology to Russia in order to explore the shelf of the Kara and Barents Seas and jointly develop the NSR infrastructure. These actions seemed to point to a real shift in Moscow’s perception of how extensive China’s involvement in the Russian Arctic could be in the future.

Since 2014, the official Russian and Chinese media have reported on many occasions that Chinese and Russian companies are discussing new promising deals, signing memorandums and agreements that would take the Sino-Russian cooperation in the Arctic at a new level. However, it soon became clear that moving beyond political declarations is very difficult. Many announced “deals of the century” on gas and oil delivery as well as on the development of the offshore Arctic projects remained on paper owing to disagreements over price and management.  The failed deal of Vankorneft is a good illustration of this phenomenon (Røseth 2017, 39).  

The acquisition of the 10 % of shares in Rosneft’s subsidiary Vankorneft by China National Oil and Gas Exploration and Development (CNPC) was announced in November 2014, immediately after the inducing of the sanctions against Russia by the US and the EU. The subsidiary operates the Vankor field, a major Russia deposit discovered in 1988 in Eastern Siberia, whose recoverable reserves are estimated at 361 million tons of oil and gas condensate and 138 billion m3 of gas (Overland and Kubayeva 2017, 107-108). Although the deal was signed in presence of both Vladimir Putin and Xi Jinping, it never went through, and after long and unsuccessful negotiations with Chinese partners, the state-owned Rosneft has ceded the intended Chinese shares to India’s ONGC Videsh. . Apparently, CNPC failed to offer a fair price for the asset and asked for other conditions that Rosneft refused to accept (Financial Times 2015; Lossan 2016). While the Chinese wanted to have more seats on the board of directors of Vankorneft,actively participate in the drilling and extraction activities in the field and enjoy preferential oil tariffs, Rosneft intended to retain the full control of infrastructure of the Vankor cluster and was expecting from CNPC to be only a silent partner.

Despite many bilateral agreements signed during high-level meetings and the official commitment to work together on the Arctic projects, the cooperation between China and Russia in the Arctic is highly dynamic, with new deals regularly being formed and old ones being cancelled or suspended. This dynamic is determined by many factors. On the one hand, although the Russians became more open to the idea of a greater Chinese involvement in economic projects in the Arctic, the Chinese were prepared to participate in these projects only at a reasonable price and prove to be difficult and intractable as partners. Many deals have been cancelled because Russians and Chinese did not have the same understanding on the value of the deal and were reluctant to make mutual concessions (Alexeeva and Lasserre 2018, 274-276). 

On the other hand, the Chinese were reluctant to invest in very expensive and risky projects, unless they can secure an active, if not controlling, role in planning and management of joint projects. China was less willing to sink capital into projects where Chinese companies have no possibility to be associated with actual engineering, design and drilling activities in the Arctic. In other words, China was interested in becoming a partner in resource activity from start to finish and, thus, build its own technological expertise of operating in the Arctic and its industrial capabilities to ensure a cost-efficient extraction of oil and gas on the Arctic shelf. But Russian companies, which until recently have mostly relied on Western drilling equipment and technology for the exploration and development of Arctic gas and oil, also aspired to catch up and eliminate the technology gap and were reluctant to share their experience and know-how with the Chinese.

After the inclusion of the Russian Arctic into the BRI, these difficulties continued to plague the dynamics of the Sino-Russian cooperation in the Arctic.  So far, the Yamal LNG project seems to be the only truly successful example of the Sino-Russian collaboration in the development of the Arctic, even if China and Russia see their respective roles in its completion in a very different way.

The Yamal LNG is a liquefied natural gas plant located in the northeastern part of the Yamal peninsula in Siberia that has officially started LNG exports in 2017. The plant is supplied from the Yuzhno-Tambeyskoe natural gas field which has a production potential of 27 billion m3 of natural gas per annum (Bros and Mitrova 2016, 3). The successful implementation and profitable functioning of the project heavily depended on the construction of important infrastructure in the Russian Arctic, including the Sabetta seaport and airport, roads and railways, fuel storages, an icebreaking and LNG tanker fleet, vessel traffic management systems, navigation supports aids and marine service buildings. Although the discussions about the project started in the early 2000s, it took a long time to come to fruition, because of its technological challenges and high realization cost.

To overcome these difficulties, the main owner, Novatek, brought in 2011 the French Total into the project, while China’s CNPC has joined the consortium two years later by purchasing a 20% share in Yamal LNG (Overland and Kubayeva 2017, 106). Novatek was planning to raise more capital by borrowing from the US and EU banks but, after the introduction of the Western sanctions, had to turn to Chinese banks instead which agreed to provide two 15-year loans worth US$ 12 billion (Filimonova and Krivokhizh 2018). Later on, the Chinese Silk Road Fund has purchased a 9,9% share of the Yamal LNG thus changing the shareholder structure. Novatek has retained a majority stake with 50,1%, but China has become the second most important stakeholder with a 29,9% share, thus outlining the Sino-Russian dimension of the project and reducing the influence of the French Total within the project (Bros and Mitrova 2016, 14).  

Chinese companies were also invited to participate in the manufacturing of the key drilling equipment, which allowed Russia to overcome technological and industrial challenges that Novatek and by extension the Yamal LNG faced as a result of Western sanctions[5]. Thus, China Offshore Engineering Company manufactured 36 core modules for gas liquefaction, while CNPC Offshore Engineering Company got the contract for designing and producing of the 20 engineering packages (Core Modules 2017; CNPC 2016). Other Chinese companies supplied materials and oversaw project production and processing. As a result, China’s participation in the Yamal LNG has grown exponentially and within only a few years, it became essential to the project’s successful realization and efficient functioning. This situation was, however, pictured differently in Russia and in China.

For Russians, the Yamal LNG is as a major national flagship project with both economic and political dimensions, which has important implications not only for Moscow’s foreign policy but also for its domestic strategy. When talking about the Yamal’s objectives, Vladimir Putin is always insisting on the benefits that this project will bring to the economically depressed regions of the Russian Arctic in terms of new jobs opportunities, industrial and urban development and technological modernization (President of Russia 2017). The project is also meant to confirm Russia’s “pivot to the East” as the Yamal liquefied natural gas will be mostly shipped to Asian markets via the NSR, thus underlining once again the strategic importance of the NSR and Russia’s intention to actively develop navigation along this route. But essentially, the Yamal LNG is perceived by the public and presented by Kremlin’s propaganda as an exclusively Russian project that will help “secure Russia’s future, the future of its economy” (President of Russia 2017). The fact that the project is in reality an international endeavour and that compagnies involved in its realization enjoy substantial tax breaks[6] is conveniently left out of the official celebratory communiqués.

The Chinese, on the contrary, stress out their own contribution to the project and depict the Yamal LNG as an example of the successful Chinese strategy in the Arctic and as one of the essential pieces of China’s global infrastructure strategy, the Belt and Road Initiative. According to Chinese scholars, Chinese companies’ active participation in the project clearly demonstrates that China is able to compete with international companies not only in designing and manufacturing sophisticated drilling equipment and offshore drilling rigs but also in implementing and managing large-scale projects in the Arctic (Li et al. 2016, 17; Weidacher Hsiung 2016, 249-251; Sun and Ma 2018). The Yamal LNG thus became a showcase for China’s skills and competence in the development of the Arctic resources that, in turn, will strengthen the Chinese presence in the region.  It also provided Beijing with an opportunity to further promote the BRI and the advertised benefits of its extension to the Arctic while emphasizing China’s role in global affairs.

The Sino-Russian realization of energy projects in the Arctic was accompanied by the development of commercial traffic along the NSR and by the growing Russian and Chinese enthusiasm about the use of this shipping route that connects Asian and European markets by significantly cutting the distance between Western Europe and China. China’s interest in the use of the NSR is not new, as the first Chinese cargo vessel, the multipurpose vessel Yongsheng operated by COSCO successfully navigated the NSR as early as 2013. Since the opening of the NSR for foreign vessels, China has shipped via the NSR nearly 1 million tons of cargo and according to the Chinese projections, by 2020, 1% of Chinese total freight could transit by this sea route, although how many tons it actually represents remain unknown (Erokhin 2018, 16). Recent analyses show that this estimate was not reached, as transit cargo along the NSR represented only 2 million tons in 2021 and was not merely originating from China (Lasserre, 2022).

Despite the optimistic expectations expressed by both Russian and Chinese officials, the effective use of the NSR is linked to the modernization of the infrastructure along the Russian Arctic coastline, including the construction of deep-water ports connected to major gas and oil fields in the region and national transportation hubs by a network of roads and railways; the building of ice-class vessels and icebreakers; and the creation of the operational rescue and communication systems. Aware of these challenges, Vladimir Putin and Xi Jinping identified the joint development of the NSR infrastructure as a key area of the Sino-Russian cooperation and discussed several possibilities of China’s participation in major infrastructure projects in the Russian Arctic, such as the construction of the Belkomur railway and the building of a new deep-water harbor in Arkhangelsk (Sørensen and Klimenko 2017). In this context, the embedding of the NSR into the BRI seems to be a logical and somewhat inevitable extension of the development of the Sino-Russian cooperation in the Arctic. However, the scale of China’s involvement in the use and development of the NSR is once again seen differently in Moscow and Beijing.

Russian government considers the NSR as a historically existing national transport route between the Kara Strait and the Providence Bay in the Bering Sea which has been regularly navigated by Russian ships since 1930s. Although the NSR passes not only through its internal waters but also through the open sea, Moscow believes it to be under its exclusive jurisdiction and regulates the conditions of the transit. For Russia, the NSR has a great domestic importance, from both commercial and political point of view, so connecting the BRI with shipping routes in the Russian Arctic is seen only as one of the ways to support the development of the commercial traffic along the NSR. From this standpoint, China could only be an investor financing the construction of the new infrastructure and a major user of the NSR, entitled for the economic profits, but never an effective partner sharing with Russia rights and responsibilities over the administration and control of the transportation network and facilities along the Russian Arctic coast.

Chinese media and scholars present the inclusion of the NSR into the BRI as an important part of Chinese strategy of diversifying China’s maritime trade routes. They underline not only the competitive advantages of the NSR (reduction of sailing time and transportation costs) but also its major weaknesses, that they rightly believe are too challenging for Russia to face alone (Li et al. 2016, 114-120; Liu 2016, 117). The Chinese participation in the development of the commercial traffic along the NSR is then logically presented as the only way for Russia to revive the NSR and to overcome the related technological and economic difficulties.  The implementation of the BRI in the Artic is therefore meant to enhance this trend. Chinese official discourse also reflects this vision with the introduction of a new term to define the NSR – “Silk Road on Ice” or “Polar Silk Road”. Although the concept became part of the official Chinese vocabulary in 2017, it is traced back to a sentence in a joint Sino-Russian statement at the 2015 regular meeting of Chinese and Russian heads of government, calling for cooperation in Arctic navigation (Ministry of Foreign Affairs of the PRC 2017). Despite the attempt to depict the “Polar Silk Road” as a joint, or even Russian, idea, in Russian media and political discourse, this term is only used to refer to the Chinese concept and does not replace the Russian expression “Северный морской путь” (Northern Sea Route).

So far, the extension of the BRI to the Russian Arctic had only limited results. Some joint projects announced as part of the BRI were dropped, as China and Russia could not agree on the conditions of the deal, others are progressing very slowly and have an uncertain future. Until recently, the Sino-Russian partnership in the development of the Arctic potential seemed to be a marriage of convenience where both sides try to balance their vulnerabilities on the expense of the other. The war in Ukraine might change the situation and lead to a renegotiation of the current terms of the Sino-Russian cooperation in the Arctic.

5. Scandinavia’s link to the BRI?

Although Russia is the only Arctic country who has officially embraced the idea of the BRI’s stretch into the Arctic, Scandinavian countries have also found it difficult to deny the opportunities that China’s initiative could provide for the development of their national economies. Some local planners in Finland and Norway seemed to be particularly enthralled by the idea to construct the massive infrastructure that could create local pockets of growth and yield substantial benefits for the communities (Breum 2018). There are two major Scandinavian projects which are consistent with the BRI’s aims and which might attract Chinese investment – the construction of a new harbor and terminal facilities in Kirkenes, Norway with railway connexion to Rovaniemi in Finland; and the building of an underwater railway tunnel between Helsinki and Tallinn in Estonia. If these two projects are realized, it would create another itinerary for the Polar Silk Road. Chinese goods transported by cargo ships to Kirkenes would be then loaded on the trains and travel on rail first through Finland and afterwards through the tunnel to Estonia and further south, thus reaching Central Europe and Germany in record time.

This direct rail link between the Arctic coast and the heart of Europe has a potential to greatly improve the commercial prospects of both Arctic states. By opening up their northern territories to the trade with Asia, Finland and Norway could become crucial getaways connecting China to Europe, thus assuming a new geopolitical position in the middle between Europe and Asia.

Given the high estimated cost of these projects, the governments in Oslo and Helsinki can only realize them if they manage to secure an important financial backing from foreign investors. For instance, the construction of the tunnel under the Bay of Finland would require at least 15 billion euros, while the building of the 550 km long railway line from Kirkenes to Rovaniemi would cost 3 billion euros (Breum 2018).  Helsinki, Oslo and Tallinn cannot cover such costs, but China might, after all Beijing has already demonstrated that it is capable of financing and realizing major Arctic projects, despite their staggering cost and potential risks. China’s involvement in the completion of the Yamal LNG project in the Russian Arctic stands a testimony to that capability, a fact that Beijing has been actively promoting internationally for several years.

However, not everybody in Scandinavia is on board with the idea of associating Chinese investors to these important infrastructure projects, especially given the growing concerns within the EU over the hidden agenda of the BRI and the political ramifications of China’s Silk Roads stretch into Europe (Elmer 2018; Chichery et al 2018, 52-54). The official Finnish and Norwegian documents pertaining to these projects (feasibility reports, studies of the commercial potential of the tunnel and the railway link) contain no references to China or to the BRI (Murdoch-Gibson 2018; Ministry of Transport and Communication 2019). Yet, knowing that the economic potential of the planned corridor is based on the expected increase of the commercial traffic along the NSR, it is difficult to imagine that China won’t play any role in the eventual realization of these projects or that China is not going to be the main user of the would-be transport artery Kirkenes-Rovaniemi-Helsinki-Tallinn.

6. The impact of the war in Ukraine on China’s Arctic ambitions

Russia’s invasion of Ukraine in February 2022 has opened a Pandora’s box of immediate consequences and long-term implications for the Arctic region. Russia’s actions forced security issues to the forefront of the foreign policy and defense preoccupations of the Arctic states. With Finland and Sweden joining NATO, the Arctic could become a potential battlefield between Russia and the West and trigger a new arms race in the region. Indeed, while Russia has been fortifying its Soviet-era military installations in the Arctic for the last several years, the Western Artic states have only limited military infrastructure in the region, which are ill-equipped to support extended operations of the modern warfare. The US and Canada have already begun to take steps in order to enhance their military awareness in the Arctic (Weber 2022). Furthermore, the seven members of the Arctic Council suspended their cooperation with Russia, which could lead to the complete overhaul of the existing Arctic governance mechanisms. Following this geopolitical and strategic shift, all Arctic energy and infrastructure projects suddenly became not only a matter of national security of the Arctic States but also a linchpin of the collective Western security order. China’s refusal to openly condemn Russia’s actions in Ukraine was interpreted by the Western countries as a clear sign of Beijing’s support of Moscow’s ambition to challenge the existing international political and financial order, and value system. Indeed, Beijing not only reaffirmed its commitment to the strategic partnership with Moscow, but also supported Russian claims that NATO and the U.S. bear a heavy responsibility for the conflict (Hoffman and Knight 2022). The Chinese attitude forced many European governments to revaluate the dangers of their overdependence and overreliance on China. At the same time, NATO members have recently agreed that China is posing a “systemic challenge” to Euro-Atlantic security and could play a destabilizing role in European and global affairs (NATO 2022). In this context, the Chinese involvement into the realization of any Arctic energy and infrastructure project on the territory of the EU or North America would be seen as a direct threat to the national security and interests of the Arctic states.

As for the Sino-Russian cooperation in the Arctic, its future prospects also remain uncertain. Although many Chinese compagnies continue to operate in Russia, China has been largely complying with terms of the Western sanctions. For instance, Chinese firms that manufactures modules for the Arctic LNG 2, suspended their cooperation with Novatek, which compromises the completion of the project (Staalesen 2022a). At the same time, China’s state shipping giant COSCO, which has been the leading foreign company in transit shipments along the NSR, decided to stay clear from the Russian Arctic waters this year (Staalesen 2022b). With increasing militarization of the Russian Arctic seaways, their commercial use by foreign shipping compagnies seems to go against the new Russian Naval Doctrine adopted on July 31, 2022, which classifies the waters of the NSR as vital areas and highlights the Arctic as a potential area of future conflict (Tebin 2022).

Conclusion

Since 2013, while promoting the BRI, Beijing has been stressing the importance of this project for the Asian states and their national development. In this perspective, the inclusion of the Arctic into the initiative would further outline the far-reaching character of the BRI, while inevitably provoking a new wave of media predictions and political speculations about China’s expansion in the Arctic and Beijing’s imperial ambitions worldwide. China’s decision to officially link its Arctic ambitions to the BRI, despite these reservations, reflects China’s new confidence in pursuing its national interests inaugurated by Xi Jinping, which gradually led Beijing to adopt a more risk-taking approach in its diplomacy.

The gradual evolution of the geographical scope of the Belt and Road Initiative, as well as the opportunistic inclusion of several past projects, hint that the BRI may not be a clear and pre-determined strategy to get control of specific core places in Central Asia. The comparison between the BRI and Mackinder’s theory is more a testimony of the sensitivity of Western analysts to the rise of Chinese power than a useful key to the analysis of the BRI. However, the debate attests to the importance of narratives, whether Chinese, Asian and Western, in the analysis of the unfolding of the BRI geopolitical project.

Although until recently the Artic Chinese investments were relatively limited in scale and tended to be concentrated in the Russia’s backyard, the connection of the Arctic to the BRI could provide a new momentum for a greater Chinese economic involvement in the development of the Arctic by stimulating both Chinese state-owned and private companies to participate more actively in various Arctic projects. The realization of the projects under the BRI umbrella will improve their opportunities for financial support from the Silk Road Fund and other official Chinese institutions thus reducing their exposure to various risks associated with many Arctic projects. The extension of the BRI to the Arctic made this Chinese initiative truly global and much more difficult to ignore. It forces the Arctic states to reconsider their attitude towards China’s role in the future of the Artic while at the same time motivating them to formulate a more coherent and, perhaps, a more pragmatic vision of the opportunities and challenges related to the BRI’s advancing in the Arctic. The war in Ukraine has brought instability and uncertainty to China’s Arctic vision. and appears to limit. Whether these new, unforeseen, challenges would have a long-lasting fundamental impact on the success and range of expanding of the BRI to the region remains to be seen.

References

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[1] The decision to grant an observer states to China came after Beijing experienced two failed attempts in gaining the seat at the Arctic Council meetings. Initially, Norway, Canada and Russia were expressing some concerns over China’s request for an observer status, while Iceland and Denmark had adopted a more positive attitude. The United States remained silent on the matter, although they also had some doubts about China’s stance on the question of sovereignty. Controversial statements made by some Chinese officials and academics have further complicated the matter. After clarifying the Chinese government’s policy on these sensitive issues, Beijing put a lot of efforts in order to advance bilateral diplomacy in the Arctic region, thus slowly gaining support for its candidacy from every member of the Council.

[2] In decades before the BRI was launched, several other attempts have been made to improve transport infrastructure, lower trade barriers and deepen economic cooperation within the Eurasian space.  Thus, in 1959, the Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (ESCAP) under the jurisdiction of the United Nations proposed to develop rail and road infrastructure connecting Europe to Asia, a scheme called the Trans Asian Railway project. Other similar programs were set up, notably the European Union-led Traceca (Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia). Since then, many international organizations, such as the Asian Development Bank, International Monetary Fund and United Nations Development Program, tried to revive this idea and implement different projects facilitating trade, transport and intra-regional commerce and foreign direct investment in the Central Asian region.  However, none of these projects had the far-reaching scope of the Chinese initiative (Huang and Lasserre 2017; Huang and al. 2018, 122).

[3] According to the “Belt and Road Big Data Report” published by the Chinese State Information Center in 2017, among the top 50 of the most involved Chinese enterprises participating in the BRI, 42% belonged to the private sector, 56% were SOEs, and 2% were joint ventures (Yang 2017).

[4] Chinese companies entered these projects through a non-binding agreement. It envisages the Chinese partners financing two thirds of the cost of the project, but also allows them to limit the degree of their commitment. With fluctuating metal prices, the Chinese companies keep sitting on their exploitation permits for the Greenlandic natural resources without constructing the mining facilities (Lulu 2016).

[5] Western sanctions introduced in 2014 included a ban on the supply of equipment for the development of shelf and shale oil and gas, as well as financial restrictions on loan funds for the major Russian banks and energy groups, such as Novatek and Rosneft.  

[6] The compagnies involved in the infrastructure and energy projects in the Russian Arctic enjoy a number of benefits, including 5% severance tax rates on the extraction of oil and 1% on the extraction of gas on Russia’s shelf and 0% severance tax rates on LNG and gas processing projects on the Russian continent for a period of 12 years (Devyatkin 2020).

La Chine et les ressources halieutiques en Arctique. II – Analyse du développement récent de l’encadrement juridique de la gestion du secteur hauturier en Chine

Regards géopolitiques v8 n3, 2022

Yeukyin Chiu

Yeukyin Chiu est étudiante au doctorat en sciences géographiques à l’Université Laval, à Québec. Elle s’intéresse au secteur hauturier de la Chine et à la gouvernance des ressources halieutiques en Arctique.

Courriel : yeuk-yin.chiu.1@ulaval.ca

Résumé : Le réchauffement climatique favorisera les conditions de pêche commerciale dans les régions arctiques. Dans les prochaines décennies, il y aura des possibilités que certaines parties de la banquise au centre de l’océan Arctique soient disparues en été; plus de poissons vont migrer vers le nord grâce à la hausse de la température de la mer. En 2018, la Chine a exprimé ses intérêts envers les ressources halieutiques arctiques et son intention de participer dans sa gouvernance. Elle est aussi en train de réviser ses documents juridiques des pêches. Alors, quelle sorte de joueur sera-t-elle dans la gouvernance des stocks en Arctique ? Cet article essaie de trouver une réponse en analysant la compatibilité du présent encadrement juridique de la Chine et des normes internationales qui concernent la pêche commerciale en haute mer, et en examinant les défis que la Chine rencontre lors de sa préparation d’appliquer les mesures de l’État du port.

Mots clés : pêche hauturière de la Chine, les ressources halieutiques arctiques, responsabilités de l’état du pavillon, les mesures de l’État du Port

Abstracts: Global warming may bring positive impacts to commercial fishing in Arctic areas. In the future, parts of the central of the Arctic Ocean may be free of ice in summer. The rise of temperature will also encourage some commercial stocks to move northward. On the other hand, China expressed its interests in Arctic fishery resources and its governance in 2018. Its fishery legal documents are also revising. So, what kind of player will China be in Arctic fish stocks governance? This article tries to find the answer by analysing the compatibility of China’s juridical framework in regulating her own distant water fishing industry and the international standard of commercial fishing in the high sea; and by looking into the difficulties that China encountered in the preparation of applying port state measures in her ports.

Keywords: China distant-water fishing industry, Arctic fishery resources, flag state responsibilities, Ports States Measures Agreement

Introduction

En Arctique, la plupart des ressources halieutiques sont concentrées dans le périphérique de l’océan Arctique. Les stocks sont gouvernés par les États riverains ou par les Organisations régionales de gestion des pêches (ORGP ci-après). Pour le moment, le cœur de l’océan Arctique est encore couvert par les banquises; la pratique de la pêche commerciale n’est pas possible. La fonte de la banquise arctique pourrait changer cette situation. Si la température mondiale augmentait 2°C, certaines parties au centre de l’océan Arctique pourraient être libres de glace en été (Meredith, 2019). Cela donc donnerait des possibilités de la pêche commerciale. Cependant, la disponibilité et la durabilité des stocks sont encore un mystère aujourd’hui.

Bien que la Chine soit le premier pays producteur de captures marines au monde (FAO, 2018; Xue, 2006), elle n’est pas une pêcheuse fréquente dans les eaux en Arctique[1]. Cette situation pourrait changer, parce que Pékin a annoncé ses intentions de participer dans la gestion de ressources halieutiques arctiques en 2018 (The State Council, 2018). En même année, les membres de l’Arctic Five (qui sont les pays riverains de l’océan Arctique, donc le Canada, les États-Unis, le Danemark par le Groenland, la Norvège et la Russie) ont conclu une entente[2] avec l’Islande, la Chine, la Corée du Sud, le Japon et l’Union européenne pour suspendre la pêche commerciale dans le cœur de l’océan Arctique pour 16 ans (Pêches et Océans Canada, 2018, 3 octobre). Les changements climatiques pourraient apporter des défis au système présent de distribution des stocks, et l’apparition d’un nouveau joueur pourrait aussi amener des changements aux règles de jeu. Alors, quelle sorte de joueur serait la Chine dans la gouvernance des stocks en Arctique ? Possède-t-elle un système juridique efficace pour réguler son propre secteur hauturier pour que ses navires puissent pêcher en normes internationales ? Cet article essaie de trouver des réponses en étudiant les normes internationales aujourd’hui, l’encadrement juridique de la Chine pour régir le secteur, les défis du système et les efforts qu’elle consacre pour se préparer à atteindre de nouvelles normes internationales. L’étude de ces éléments sera basée sur les informations apparues dans les sites web du Gouvernement de la Chine et les organisations internationales et les articles académiques.

  1. Les normes internationales pour les pêcheurs hauturiers aujourd’hui

La gestion des ressources halieutiques en haute mer est gérée par un système international chapeauté par la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (1982) (la CNUDM ci-après). En théorie, les ressources halieutiques en haute mer sont ouvertes à tous[3]. La conclusion de l’Accord de conformité de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture en 1993 (l’Accord de conformité ci-après) et de l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons en 1995 (l’Accord sur les stocks ci-après) établissent les responsabilités de l’État du pavillon. Ces documents exigent que l’État du pavillon soit responsable des comportements de leurs navires. En haute mer, les États forment des ORGP pour gérer des ressources halieutiques. L’État du pavillon doit faire partie de l’ORGP qui gère les stocks dans la région auxquelles leurs navires puissent pêcher, il doit régir leurs navires et respecter les règles et les quotas établis par les ORGP.

Par la suite, comme la pêche hauturière en haute mer est devenue une activité traçable, la lutte contre les pêches illégales devenait le thème principal de la conservation des stocks dans les années 2000. Cependant, le contrôle de débarquement des prises illégales demeure difficile. Comme la souveraineté des navires repose sur l’État du pavillon, l’État du port n’a pas le droit de réaliser des enquêtes lorsqu’il soupçonne des débarquements des prises illégales dans leurs ports. Pour éliminer la pêche illégale efficacement, l’Accord relatif aux mesures du ressort de l’État du Port (PSMA ci-après) fut conclu en 2009. Selon l’Accord, les signataires doivent désigner des ports de débarquement; les navires ont besoin de demander la permission de débarquement à l’avance; l’État du port a le droit de refuser la demande de débarquement. Les signataires doivent aussi échanger des données et permettre des inspections sur des navires qui battent leur pavillon[4].

Sommairement, les normes internationales du secteur hauturier aujourd’hui réfèrent à deux responsabilités principales : les responsabilités de l’État du pavillon et les responsabilités de l’État du port. L’attitude de la Chine pour la conservation et l’utilisation des ressources halieutiques pourrait être comme contradictoire. D’un côté, elle n’a pas signé l’Accord de conformité (FAO, 2003) et n’a pas ratifié l’Accord sur les stocks en raison de la question de l’inspection coercitive sur les navires, car elle croit que cela peut nuire à sa souveraineté (Nations unies, 1995, 4 décembre). Elle n’a pas signé le PSMA non plus (FAO, n.d.). De l’autre côté, la Chine fait partie de plusieurs ORGP mondialement[5]. Pour comprendre sa prise de position, il faut donc examiner son encadrement juridique pour voir si elle possède des lois pour s’assurer le comportement de ses navires de pêche.

2. La Chine et les responsabilités de l’État du pavillon

Selon les Directives volontaires pour la conduite de l’État du pavillon publié par la FAO[6] en 2014, les responsabilités de l’État du pavillon pourraient être divisées en 4 parties : l’engagement politique, l’enregistrement des navires, l’autorisation et la surveillance et le contrôle. Il est demandé aux États d’incorporer les principes du guide dans leurs législations et réglementations afin de s’assurer de l’efficacité des mesures (FAO, 2014).

L’engagement politique réfère à l’existence d’une organisation autorisée avec un mandat de la gestion de la pêche; juridiquement, l’État du pavillon doit adopter des lois et des règlements établis par les ORGP afin d’être à même de faire appliquer des mesures de conservation. En Chine, le Bureau des pêches, qui est sous le chapeau du ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales (MAAR ci-après), est responsable de la gestion de pêche (Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2020). Juridiquement, la Loi sur les pêches (渔业法) et les Règlements de la gestion de la pêche hauturière (远洋渔业管理规定) (les Règlements ci-après) sont les documents principaux qui régulent le secteur. Le MAAR établit aussi des ordres administratifs pour s’adapter aux nouvelles exigences des ORGP, comme la Méthode de la gestion du système de surveillance des navires hauturiers (远洋渔船船位监测管理办法 ).

La FAO exige que les États du pavillon soient responsables de bien vérifier des informations des navires avant l’immatriculation; d’interdire les navires qui ont participé dans la pêche illégale; de gérer l’émission de permis de pêche et d’avoir la capacité d’appliquer son contrôle juridique sur les navires (FAO, 2017). En Chine, les navires de pêche sont régis par la Méthode de l’enregistrement des navires de pêche (渔业船舶登记办法). La gouvernance du secteur est réalisée par la gestion des navires[7], des entreprises[8], des projets de pêche[9] et des travailleurs. Le gouvernement central évalue les entreprises hauturières, octroie leur statut et approuvé des permis de pêche à l’extérieur. Il y a aussi un système de liste noire pour bloquer les travailleurs et les entreprises qui sont condamnés d’avoir participé dans la pêche illégale à retourner dans le secteur[10].

3. Les responsabilités de l’État du port et les défis d’application

En théorie, l’encadrement juridique de la Chine lui permet de respecter les responsabilités de l’État du pavillon. Cependant, les éléments des mesures de l’État du port sont absents. Ni la loi sur les pêches ni les Règlements n’exigent des navires hauturiers de débarquer leurs prises dans les ports désignés. Le pouvoir concerne le refus des demandes de débarquement et la réalisation des inspections n’est aussi pas précisé[11]. Cependant, la Chine a exprimé son appui aux mesures de l’État du port dans le livre blanc des exécutions des conventions du secteur de la pêche hauturière de la Chine 2020. Alors, quels sont des défis qui l’empêchent de réaliser des mesures de l’État du port ?

Pour que l’inspection du débarquement des prises illégales soit faisable, la capacité de retracer des informations à jour comme le nom propre des poissons, le lieu et le temps de pêche est essentielle. Ces informations doivent être à jour afin de permettre la réalisation des enquêtes. Pour avoir ces informations, la Chine a besoin d’un système qui permet la synchronisation et la circulation des informations des navires hauturiers. De plus, les ports de pêche doivent être équipés pour assister les inspections. En réalité, la majorité des ports de pêche en Chine n’étaient pas équipés pour soutenir les opérations d’inspection; de plus, la responsabilité de la gestion des ports n’est pas bien définie et elle relevait de différents ministères : le ministère de transports s’occupait la conformité des navires, les douanes s’occupaient les débarquements des produits, le MAAR s’occupait les pêches; tous ces facteurs rendent l’application des mesures de l’État du port difficile (Wang et al., 2017).

Les défis pourraient aussi être une question intergouvernementale. Même si le but ultime de l’État est de développer le secteur, les responsabilités de chaque niveau du gouvernement ne sont pas pareilles. Par conséquent, il y a des nuances dans leurs objectives et leurs visions. Le bureau des pêches au niveau du gouvernement central s’occupe de la planification et la gestion des pêches nationales. Il s’occupe des négociations des ententes internationales, des crises diplomatiques et de l’établissement des nouveaux règlements, etc. Les bureaux provinciaux, de municipalité et de comté s’occupent du développement du secteur dans leur région[12]. Il n’est pas clair si ces derniers bureaux sont sous la direction du bureau des pêches au niveau central, ou ils sont sous la direction du gouvernement local où ils appartiennent géographiquement. La question du patronat de ces bureaux pourrait causer une nuance sur leur objectif. En réalité, le développement économique local est souvent un indicateur de la performance du gouvernement local (Li, 2020). Les intérêts amenés par le secteur hauturier ne viennent pas seulement des revenus engendrés par la vente des poissons, mais aussi par le développement des hubs de pêche, des chaînes de transformation des poissons et des centres de logistique, etc. Le secteur crée des postes de travail et amènent d’autres avantages économiques[13] (Le groupe de travail sur l’étude de renforcement du secteur de la pêche hauturière chinois, 2010). Ces intérêts sont souvent importants pour les municipalités et les comtés éloignés des grandes villes. Leurs gouvernements ne sont pas responsables de la diplomatie du secteur, ils s’occupent plutôt la construction des infrastructures et ils visent à attirer plus d’investissements dans leurs territoires.

La construction de la base nationale des pêches hauturières (国家远洋渔业基地) à Lianjiang (连江) démonte le fardeau du gouvernement de comté. En 2019, après Zhoushan (舟山) et Rongcheng (荣成), le MAAR a approuvé la construction de la troisième base nationale des pêches hauturières; le coût de construction estimé est 20 milliards renminbis (Li, 2019). Cependant, le gouvernement central a accordé seulement 50 millions renminbis, qui est l’équivalent de 0,05% du coût total (Comité permanent de l’Assemblée nationale populaire de la province du Fujian, 2021). Le financement du projet est un défi pour le gouvernement de Lianjiang. Il est clair que la participation des investisseurs privés est nécessaire. Un document publié par le gouvernement de Lianjiang indique que le Groupe Hongdong Fishery (une entreprise hauturière chinoise) et le Groupe Vanke (un groupe de promoteur immobilier) ont co-investi 3,5 milliards renminbis pour créer le parc industriel dans la base (Le gouvernement du comté de Lianjiang, 2020). Une autre exemple, dans les développements des ports des pêches, le gouvernement central subventionne juste vingt-cinq pour cent du budget pour le développement du port, les gouvernements de municipalité et de comté sont responsables de financer ou d’attirer les investissements pour terminer les projets, ces derniers doivent aussi respecter plusieurs exigences comme avoir la présence des entreprises hauturières réputées pour obtenir cet appui financier (Bureau de l’Agriculture et des Affaires rurales de la province du Liaoning, 2021). À certains égards, les intérêts des gouvernements de municipalité ou de comté et ceux des entreprises du secteur sont relatifs.

En comparaison, les problèmes environnementaux comme la pollution de sources d’eau ou la déforestation, l’épuisement du stock de poissons en haute mer lointain ne provoquerait pas un impact négatif immédiat à la population locale. En revanche, les politiques qui pourraient induire des impacts négatifs aux entreprises hauturières privées pourraient causer des situations non souhaitables pour ces gouvernements. Il est logique que les gouvernements locaux valorisent davantage les intérêts du secteur que la lutte contre des prises illégales en haute mer.

4. La préparation pour appliquer des mesures de l’État du port

À la fin de 2018, les bureaux des pêches au niveau provincial étaient demandés par le gouvernement central à proposer des ports désignés de débarquements des prises dans leur province. Ces ports doivent être équipés pour permettre la supervision par internet (Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2019b). Finalement, 107 ports ont été sélectionnés (Ministère de l’agriculture et des affaires rurales, 2020, 2021)[14]. En 2019, le MAAR a publié l’Ébauche des lois sur la pêche (version révisée) (l’Ébauche ci-après). Des éléments des mesures de l’État du port comme débarquement des prises au port désigné, inspection du port, autorisation et enregistrement des prises sont aussi ajoutés[15]. La responsabilité de la gestion des ports et des investigations des prises illégales est confiée principalement[16] aux gouvernements de municipalités et de comté (Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2019).

Parmi les trois niveaux du gouvernement (central, provincial et de municipalité et de comté), les intérêts des gouvernements de municipalités et de comtés semblent le plus proches avec ceux des entreprises privées. En absence d’autres motivations ou d’un bon système de supervision politique, l’efficacité du contrôle de débarquement des prises illégales pourrait être douteuse. Un document officiel publié par le gouvernement central en 2019 fait écho de ce doute de la qualité de gestion du port. Dans le Rapport concernant l’inspection d’application des lois sur les pêches, le problème de la qualité de la gestion des ports est souligné :

« il existe des gestions non régulées dans certains endroits, certains parmi eux prendre une partie de profit dans les prises sans bien vérifier des navires ni vérifier si les prises sont venues des sources illégales ou non, il faut renforcer la capacité de la réalisation de la gestion des navires, des individus et des prises dans les ports… » (…渔港管理中一些地方存在经营管理不规范现象有的甚至是从进港渔船的渔获物中进行抽成对进港渔船不加区分不管渔获物是否为合法捕捞依港管船管人管渔获责任仍需强化落实。)(Wu, 2019)[17].

D’ailleurs, le partage des informations sur les enquêtes concernant des prises illégales n’est pas mentionné dans les documents officiels pour le moment. On ne sait donc pas si la Chine partage ces informations avec les États qui ont signés le PSMA.

Conclusion

Pour conclure, l’encadrement juridique de la Chine lui permet de respecter les obligations de l’État du pavillon. La Chine est aussi en train de développer sa capacité de mettre en oeuvre des mesures de l’État du port. Cependant, on constate une différence de perception politique selon le palier de gouvernement. Pour que la Chine soit capable de pêcher en respectant les responsabilités de l’État du pavillon et de l’État du port, une amélioration de la coordination horizontale (interministérielle) et verticale (entre différents niveaux de gouvernement) semble une étape incontournable. Pour que la Chine puisse avoir une image d’une puissance hauturière responsable (Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2017; Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2022), peut-être, faut-il créer davantage d’incitations politiques pour que la gestion des prises illégales soit perçue comme aussi importante, aux yeux des gouvernements de municipalités ou de comté, que l’aspect économique. Mise en contexte dans la gouvernance des stocks arctiques, une capacité discutable pour mettre en oeuvre les mesures de l’État du port ne contribue pas à établir la confiance avec les partenariats dans la région et la communauté internationale. Une histoire à suivre…

Références

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[1] La Chine a une entente bilatérale avec la Russie dans la mer de Béring, mais le quota accordé par la Russie n’est pas publié (Bureau de presse du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2020) (Sobolevskaya et al., 2015). Parmi les 3 ORGP qui gouvernent les stocks dans les hautes mers en Arctique, dont la Commission des pêches de l’Atlantique du Nord-Est (la CPANE ci-après), l’Organisation des pêches de l’Atlantique du Nord-Ouest (l’OPANO) et la Convention sur la conservation et la gestion des ressources en colin dans la partie centrale de la mer de Béring (la Convention de Béring ci-après), la Chine a seulement signé la dernière convention. Cependant, la Convention de Béring n’accorde plus de quota aux signataires à cause de pénurie du stock.

[2] L’Accord international pour la prévention d’activités non réglementées de pêche en haute mer dans le centre de l’océan Arctique (l’Accord pour la prévention de pêche ci-après)

[3] Article 116 de la CNUDM.

[4] Article 7-15 du PSMA.

[5] La Chine est membre de la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique (1996), la Commission des thons de l’océan Indien (1998), la Commission de la pêche de Pacifique Ouest et central (2004), la Commission interaméricaine du thon tropical (n.d.), la Commission régionale de la gestion de pêche du Pacifique Sud (2009), la Commission de pêche du Pacifique Nord (2015), l’Accord de pêche du Sud de l’océan Indienne (2006) et la Commission pour la conservation de la faune et la flore marines de l’Atlantique (2006).

[6] FAO est une abréviation anglaise de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (Food and Agriculture Organisation)

[7] Article 21 – 25 des Règlements.

[8] Article 18 – 19 des Règlements.

[9] Article 8 – 17 des Règlements.

[10] Article 34 des Règlements.

[11] Article 38 des Règlements a seulement indiqué que « le chef de chaque bureau des pêches de chaque niveau du gouvernement doit travailler avec les départements concernés pour bien gérer des ports » sans bien préciser des responsabilités.

[12] Article 4 des Règlements.

[13] Le Chinese Fishery Statistics Yearbook n’a pas distingué le nombre d’employés qui travaillent dans le secteur hauturier et ceux qui travaillent dans le secteur de pêche dans les eaux internes et l’aquaculture, on ne peut pas savoir le nombre officiel de travaillants dans le secteur hauturier.

[14] Parmi les ports sélectionnés, certains n’ont jamais été mentionnés dans la planification de la construction des ports de pêche 2018-2025, la logique de la sélection pourrait être difficile à comprendre, cela pourrait démontrer la différence de vision entre les gouvernements locaux et le gouvernement central.

[15] Article 36 de l’Ébauche.

[16] Article 8, 37, 50, 52 et 53 de l’Ébauche.

[17] La citation vient du sixième alinéa sous le deuxième point (le 15e paragraphe) de l’article.

Les nouvelles routes de la soie… vues de Chine

Regards géopolitiques, v8 n3, 2022

Alexandre Schiele

Alexandre Schiele est chercheur affilié au Centre Louis Frieberg pour les études est-asiatiques de l’Université de Jérusalem, et chercheur associé au Conseil québécois d’études géopolitiques de l’Université Laval.

Résumé : Les nouvelles routes de la soie sont l’une des initiatives phares de la présidence de Xi Jinping. À partir de l’analyse de ses discours, cet article montre que, loin d’être limitées à la seule dimension économique, elles sont en fait le fer de lance d’une double volonté de réorganisation du système international à l’avantage de la Chine, et de transition de son modèle de croissance pour échapper au piège du revenu intermédiaire.

Mots clé : Chine, nouvelles routes de la soie, relations internationales, réforme du système international, transition économique.

Abstract : The new silk roads are one of the flagship initiatives of Xi Jinping’s presidency. From an analysis of his speeches, this article shows that, far from being solely limited to economic ends, they jointly pursue the reorganization of the international system to the benefit of China, and the transition of its growth model to escape the middle-income trap.

Keywords: China, new silk roads, international relations, reform of the international system, economic transition.

Introduction

En janvier 2017, au Forum économique mondial de Davos (Suisse), le Président Xi Jinping, prenant le contrepied du discours protectionniste de l’administration Trump nouvellement investie, se fit le chantre du libre-échange et de la coopération internationale. Tels étaient en somme ses vœux pour le Nouvel An chinois (Xi, 2017a). Cinq années plus tard, près de 350 millions de Chinois sont astreints à diverses formes de confinement régulièrement renforcées : l’activité industrielle tourne au ralenti ; les ports, les porte-conteneurs et les chaînes logistiques sont paralysés ; les délais de livraison internationaux s’allongent ; et tous les observateurs appréhendent une réduction de l’offre sur les marchés internationaux accélérant une inflation déjà galopante (Hale et al., 2022). Et d’aucuns pensent que cette conjoncture risque de contrarier l’initiative dite des « Nouvelles routes de la soie », lancée il y a de cela moins d’une décennie, une initiative bousculée par la pandémie de Covid 19, par les accusations récurrentes qu’elle prend au piège de la dette les nations partenaires (Wade 2020), et finalement par l’isolement international de la Russie – pièce maitresse du pont avec l’Europe – en réaction à son invasion de l’Ukraine.

Mais en quoi cette initiative, proposée par Xi Jinping dans deux discours pour la première fois en 2013, d’abord à Astana au Kazakhstan le 7 septembre (Xi, 2013a) puis à Jakarta en Indonésie le 3 octobre (Xi, 2013b), consiste-t-elle ? C’est-à-dire quels sont les objectifs poursuivis par la Chine ? Comme l’analyse des discours de Xi Jinping le montre : elles servent, premièrement, une pluralité d’objectifs sur le long terme dont l’économie n’est qu’une préoccupation parmi d’autres ; deuxièmement, elles visent à réorganiser les règles de gouvernance du système international non seulement à l’avantage de la Chine, mais à les faire graviter autour d’elle ; par contre, troisièmement, elles participent aussi d’un impératif de transition économique vers un nouveau modèle de croissance pour échapper au « piège du revenu intermédiaire », laquelle ne peut réussir qu’en associant d’autres pays.

  1. Les nouvelle routes de la soie… vues de l’extérieur

Or, trop souvent les nouvelles routes de la soie ne sont abordées que du point de vue de ses impacts hors de Chine, et principalement sous l’angle économique. Ainsi, dans une fiche synthèse, mise à jour en janvier 2020, le Council on Foreign Relations décrit « les nouvelles de la soie » comme étant, d’une part, « un vaste réseau de chemins de fer, de pipelines énergétiques, d’autoroutes, de passages frontaliers simplifiés vers l’ouest – à travers les montagneuses ex-républiques soviétiques – et vers le sud, vers le Pakistan, l’Inde et le reste de l’Asie du Sud-est », ainsi que, d’autre part, d’installations portuaires « sur le pourtour de l’Océan indien, de l’Asie du Sud-est jusqu’en Afrique de l’Est et certaines parties de l’Europe » (Chatzky et McBride, 2020). En somme, un ensemble de projets de services, de transport, d’investissements (le plus souvent sous forme de prêts par les banques d’État chinoises) et de projets d’infrastructures destinés à faciliter tant le commerce international que l’intégration économique des pays limitrophes participants à ces projets.

            Les nouvelles routes de la soie sont l’une des politiques phares de la présidence de Xi Jinping, au point d’avoir été inscrites dans la Constitution du Parti lors de la révision de 2017 (State Council of the People’s Republic of China, 2017). Et pourtant, les détails de cette initiative demeurent pour le moins vagues : repose-t-elle sur un plan d’ensemble ou s’agit-il d’un agrégat de réalisations ponctuelles dont certaines seraient plus coordonnées entre elles que d’autres. Les observateurs étrangers s’arrêtent souvent aux réalisations matérielles, d’où l’attention particulière qu’ils portent aux infrastructures et aux données chiffrées. Ainsi, sont fréquemment mentionnés le Corridor économique Chine-Pakistan (Sacks, 2021) et le Nouveau Pont terrestre eurasiatique (Babones, 2017).

Or, l’un comme l’autre a été initié avant le lancement des nouvelles routes de la soie : le Corridor est formellement annoncé en mai 2013 (State Council of the People’s Republic of China, 2013) mais a véritablement démarré au début des années 2000 (Dawn, 2008) ; tandis que le premier train de marchandises chinois à destination de l’Europe, concrétisant le Pont terrestre, est arrivé à Hambourg en 2008, opéré conjointement par la DB Cargo Eurasia et la Shanghai Orient Silkroad Intermodal Co. Ltd. (Railway Gazette International 2008). L’initiative s’inscrit donc dans le prolongement de la présidence de Hu Jintao (2002-2013), et dans la foulée de l’accession de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce en décembre 2001. Selon nous, on ne peut faire l’impasse sur cet arrière-plan lorsque qu’il est question d’analyser les visées officielles sous-jacentes, lesquelles, dans le contexte politique chinois, ne peuvent être réduites à la dimension économique, souvent la seule retenue par les observateurs étrangers, à l’instar du Council on Foreign Relations. Qui plus est, certains critiques ne voient dans ces projets que la manifestation d’ambitions géopolitiques occultées par la Chine.

Comme l’analyse qui suit va le montrer, les déclarations publiques de Xi Jinping sur les nouvelles routes de la soie expriment moins une vision personnelle que la position du Parti-État, laquelle, débordant la seule dimension économique, promeut ouvertement une reconfiguration des règles du jeu politique international.

Certes, parce que les discours politiques visent à persuader, occulter, rallier, ou à l’extrême n’être qu’un exercice de propagande, leur portée est limitée. Cela est vrai tant dans les démocraties que dans les dictatures. Or, en Chine, depuis Deng Xiaoping, les discours politiques, particulièrement ceux destinés à un auditoire intérieur, et plus encore aux cadres du régime, se démarquent par leur aspect programmatique (Schiele, 2018, p. 10-11). Ainsi, ils cadrent et hiérarchisent tant les priorités du moment, que les éléments de langage à adopter. C’est pourquoi il est important de sérier les discours de Xi Jinping selon les auditoires auxquels ils sont destinés : à l’évidence, un discours prononcé au Bureau politique, au Comité central ou lors d’une réunion d’un groupe dirigeant restreint revêt une importance tout autre que celle d’un discours livré devant un parterre d’étudiants lors d’un déplacement à l’étranger. Cela étant, le mode répétitif des discours officiels chinois, quel que soit le public auxquels ils sont destinés, gomme les inflexions que l’on voudrait anticiper au premier abord.

2. Deux initiatives distinctes et complémentaires, mais une visée globale

L’initiative des nouvelles routes de la soie a été officiellement lancée dès après l’investiture de Xi Jinping comme Président de la République populaire de Chine, quatre mois après sa nomination au poste de Secrétaire général du Parti communiste chinois.[1] La première mention des nouvelles routes de la soie ou, plus exactement, de la « ceinture économique de la route de la soie », a eu lieu dans un discours prononcé à l’Université Nazarbayez à Astana au Kazakhstan (Xi, 2013a). La seconde mention, lorsqu’il est alors question de « la route de la soie maritime du 21e siècle », a été faite le 3 octobre devant le Conseil représentatif du peuple, la chambre basse du parlement indonésien (Xi, 2013b).

La différence d’auditoires se révèle tant dans le ton que dans le propos. À Astana, Xi Jinping relate une version schématisée de l’histoire de la route de la soie et des relations de bon voisinage qui uniraient la Chine à l’Asie centrale, avec un appel à les resserrer sur les plans économique, politique et sécuritaire. À Jakarta, plus spécifique, il lie son intention de raffermir les liens entre la Chine et l’Association des nations du Sud-est asiatiques (ANASE) à des objectifs plus précis allant de l’augmentation du volume des échanges commerciaux à la tenue de réunions plus régulières entre les ministres de la défense. À ce stade, ces discours en restent aux souhaits. Et lors de la parution du premier volume des œuvres de Xi Jinping l’année suivante (2014) – qui balise l’horizon idéologique des thématiques développées et leurs domaines d’applications concrètes – les nouvelles routes de la soie n’en constituent pas un thème central.[2]

Notons cependant que dans aucun des deux discours Xi Jinping ne s’adresse spécifiquement au pays hôte, mais à des groupes de pays plus ou moins intégrés : l’Asie centrale (associé à l’Organisation de coopération de Shanghai) et l’ANASE. Il a la même visée dans son discours de Dar es Salam en Tanzanie le 25 mars de la même année lorsqu’il s’adresse alors à l’Afrique (Xi Jinping 2013c) ; dans celui devant le Sénat mexicain le 5 juin en englobant l’Amérique latine et les Caraïbes (Xi Jinping 2013d) ; le 1er avril 2014 à Bruxelles, en assimilant Europe et Union Européenne de manière interchangeable (Xi, 2014a) ; et le 5 juin 2014, à l’occasion de la sixième Conférence ministérielle du Forum de coopération entre la Chine et les pays arabes, où il parle au monde arabe dans sa totalité (Xi, 2014b). Si le lecteur peut s’interroger sur le lien avec les nouvelles routes de la soie, rappelons que dans son discours du 1er avril 2014, il appelait symboliquement à la construction d’un pont terrestre eurasiatique ; et dans celui du 5 juin 2014, à renforcer la coopération sino-arabe en « promouvant l’esprit de la route de la soie ».

Mais, il serait erroné de croire que la Chine ne projette les nouvelles routes de la soie que dans des espaces géographiques bien circonscrits. Ainsi, dans son discours du 14 mai 2017 à l’occasion de l’ouverture du Forum de coopération internationale pour les nouvelles routes de la soie, Xi Jinping souligne que près d’une centaine de pays de tous les continents ont manifesté leur intérêt pour un tel projet, ce qui à ses yeux est déjà une victoire (Xi, 2017b). Et il pointe certaines réalisations en cours : telles les connexions ferroviaires Chine-Laos et Jakarta-Bandung, mais aussi Addis Abeba-Djibouti et Hongrie-Serbie. Bien sûr, elles ont pour objectif d’accroître les échanges, et impliquent un vaste programme de développement des infrastructures à cette fin. Mais, comme Xi Jinping l’affirme lui-même à cette occasion elles ne s’y limitent pas, car elles n’ont pas qu’une vocation purement économique.

3. Coopération régionale et harmonisation des politiques

L’observateur étranger pourrait penser que plus les pays souscrivent aux finalités économiques initiales plus la Chine élargit ses objectifs. Et pourtant, cette visée multiple était affirmée dès les discours d’Astana et de Jakarta où Xi Jinping appelait à un renforcement des liens culturels, éducatifs, touristiques, médicaux, mais aussi entre « les jeunes, les cellules de réflexion [think tank], les parlements, les organisations non-gouvernementales et les organisations civiles » (Xi, 2013b, p. 322) afin d’approfondir la compréhension mutuelle pour renforcer l’amitié entre les nations.

Cela dit, tant à Astana qu’à Jakarta, la Chine poursuit deux buts complémentaires : un approfondissement des liens économiques et une collaboration en matière de sécurité (Xi, 2013a et 2013b). Par contre, parce que l’ANASE (1967) se fonde d’abord sur les liens économiques en Asie du Sud-est, et que l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS, 2001) repose principalement sur les enjeux sécuritaires en Asie centrale, la Chine se devait de convaincre les pays de ces deux régions d’élargir leur collaboration à de nouveaux domaines malgré leurs probables réticences (Albert, 2015 ; Council on Foreign Relations, 2022), évoquées de manière indirecte par Xi Jinping.

Ainsi, les discours d’Astana et de Jakarta visent à présenter les nouvelles routes de la soie comme le prolongement naturel des collaborations déjà établies, mais en pointant que leur renforcement dans les domaines existants ne suffira pas pour atteindre les objectifs poursuivis par ce même renforcement. Car, dans un cas comme dans l’autre, comme Xi Jinping l’explique le 21 mai 2014 lors du Quatrième sommet de la Conférence sur les interactions et les mesures de construction de la confiance en Asie : « Une sécurité durable [sustainable] implique de mettre l’accent à la fois sur le développement et la sécurité, afin que la sécurité devienne durable [durable] » (p.393), et réciproquement en ce qui concerne le développement durable. Cela synthétise la vision chinoise.

Dans le même discours d’Astana, il affirme :

« Nous [la Chine et les pays centrasiatiques] avons fixé nos objectifs de développement à moyen et long terme sur la base de nos conditions nationales. Nos objectifs stratégiques sont les mêmes – garantir un développement économique stable et durable, édifier une nation prospère et forte et réaliser une régénération nationale. C’est pourquoi nous devons approfondir notre collaboration dans tous les domaines, profiter de nos bonnes relations politiques, de notre proximité géographique et de notre complémentarité économique afin de stimuler une croissance durable, et former une communauté d’intérêts partagés et d’avantages mutuels. » (p. 317)

Et lors de la conférence de presse organisée dans le cadre du Forum de coopération internationale pour les nouvelles routes de soie, Xi Jinping annonce que cette communauté est en voie de réalisation, la Chine ayant « signé plusieurs accords de collaboration » au cours du Forum, et « 68 pays et organisations internationales » ayant déjà conclu de tels accords avec la Chine depuis le lancement de l’initiative (Xi, 2017b. p. 133).

En clôture du Forum, l’agence de presse Xinhua (Chine nouvelle) a publié la liste des 76 accords signés depuis 2013 (Xinhua, 2017). La plupart ne semblent être que des protocoles d’entente (memorandum of understanding), autrement dit des déclarations d’intention, alors que d’autres s’éloignent de la raison d’être de la conférence : ainsi l’accord avec la Thaïlande concerne l’usage pacifique de l’énergie nucléaire, et le protocole avec le Cambodge porte sur la construction d’une station d’observation océanique gérée conjointement (Joint Ocean Observation Station).

L’erreur consisterait à ne considérer que les accords conclus. Dès les discours d’Astana et de Jakarta, Xi Jinping présente sa vision pour une coopération régionale renforcée et les accords formels y jouent certes un rôle important, mais plus secondaire que l’on ne pourrait le croire. Ainsi non seulement appelle-t-il à renforcer la coopération avec la Russie et les États centrasiatiques, mais aussi à renforcer la « coordination » avec ceux-ci. Spécifiquement, il appelle à « renforcer les consultations sur les politiques [policy consultation] » (p. 318). En pratique, il invite :

« [l]es pays [à] s’engager dans des discussions complètes autour des stratégies et politiques de développement, adopter des plans et des mesures pour faire avancer la coopération régionale au moyen de consultations mues par le souci de trouver un terrain d’entente en écartant les points d’achoppement «  (p. 318)[.]

Concrètement, cela se traduit par la multiplication des rencontres entre les responsables nationaux chargés de questions spécifiques, et préférablement par leur institutionnalisation souple sous la forme de plateformes et de mécanismes permanents de consultation et de dialogue. Par contre, c’est dans son discours de Jakarta, devant la chambre basse du parlement, que Xi Jinping précise l’objectif poursuivi par ces consultations :

« [l]a Chine est prête à étendre sa collaboration pratique dans tous les domaines avec les pays de l’ANASE afin de répondre aux besoins de chacun et de compléter les forces de chacun » (p. 321).

Il avait déjà exprimé la même idée six mois plus tôt, le 7 avril, lors du Forum Bao pour la Conférence annuelle de l’Asie :

« [t]ous les pays sont liés et partagent des intérêts convergents. Ils doivent mettre en commun et partager leurs forces. Lorsqu’il poursuit ses propres intérêts, un pays doit respecter les préoccupations légitimes des autres. En poursuivant son propre développement, un pays doit promouvoir le développement de tous «  (Xi, 2013e, p. 363).

En pratique, comme il l’affirme dans son discours du 27 mars 2013 lors d’une rencontre des BRICS[3], cela se traduit, d’une part, par une coordination des politiques au niveau macro d’une part (Xi, 2013f), mais aussi, d’autre part, comme il le spécifie le 5 juin 2014 devant les représentants des pays arabes, par des objectifs, des stratégies et des politiques communs aux niveaux méso et micro, ainsi que par le « partage des ressources des deux côtés » (p. 351), dans le cadre de projets spécifiques (Xi, 2014b). Qui plus est, le 10 juin 2018, lors de la rencontre des chefs d’État de l’OCS, il est plus assertif : la complémentarité des pays implique celle de leurs « stratégies de développement. » (Xi, 2018a, p. 513).

4. La Chine, puissance ouvertement révisionniste

Ce faisant, la Chine cherche à façonner son extérieur proche et lointain afin de rééquilibrer le système régional à son avantage, et par le fait même influencer indirectement le système international. Et elle ne s’en cache pas. Ainsi, dans son discours du 7 avril 2013, après avoir chanté les louanges d’une Asie devenue à la fois « l’une des plus dynamiques et des plus prometteuses régions du monde », Xi Jinping insiste : l’Asie « doit transformer et améliorer son modèle de développement afin de rester en phase avec la dynamique du moment » (p. 361).

Concrètement, cela signifie que si « la Chine ne peut se développer en étant coupée du reste de l’Asie et du monde [,] le reste de l’Asie et du monde ne peut connaître la prospérité et la stabilité sans la Chine. » (p. 564) Et pour ceux qui n’auraient pas compris, il précise : « plus la Chine croît rapidement, plus elle créera d’opportunités de développement pour le reste de l’Asie et du monde. » (p. 366) En d’autres mots, la Chine s’affirme comme le moteur du développement mondial et le principal acteur de la paix mondiale – comme étant le pays le plus en phase avec la « dynamique du moment » (Publisher’s note in Xi, 2014, n. p.) – et invite fortement les pays qui veulent continuer à bénéficier de cette conjoncture à s’aligner sur elle, à adapter leurs politiques, leurs stratégies et leurs objectifs en fonction des siens.

Soulignons aussi la conception particulière du multilatéralisme épousée par la Chine. Tout d’abord, comme la liste mentionnée plus haut des 76 accords le montre, elle ne reconnaît comme projets s’inscrivant dans l’initiative des nouvelles routes de la soie que ceux dans lesquels elle s’est elle-même impliquée. En d’autres termes, la Chine cherche à nouer un nombre toujours plus important de relations bilatérales plus profondes, lesquelles formeraient les rayons d’une roue dont elle occuperait le centre. Par contre, fidèle à la ligne édictée depuis Deng Xiaoping, elle se refuse catégoriquement à transformer ses relations en des alliances formelles. Cela étant dit, par ses relations bilatérales, elle ne cherche pas uniquement à lier les États, mais aussi les entités publiques et privées infranationales, transnationales et supranationales.

Ce dernier niveau est particulièrement significatif, car, comme nous l’avons montré plus haut, la Chine s’adresse moins à des pays qu’à des groupes de pays. Et Xi Jinping répète inlassablement que le moment unipolaire, dominé par les États-Unis, s’estompe progressivement, le monde revenant à un équilibre multipolaire, une transition que la Chine cherche à accélérer. Or, fait intéressant, Xi Jinping ne parle pas d’un ordre multipolaire interétatique, mais inter-civilisationnel. Il va sans dire que nulle civilisation a atteint un degré d’organisation politique équivalent à celui d’un État-Nation… à l’exception, dans les discours de Xi Jinping, de la Chine.

Quel que soit le sens à donner à cette prise de position, il ne fait aucun doute que la Chine perçoit le système international dans sa forme existante comme lui étant non seulement défavorable mais aussi injuste. D’où les appels incessants de Xi Jinping à réformer les règles de gouvernance du système international afin qu’elles reflètent mieux sa réalité actuelle.[4] Et la crise financière de 2008 ainsi que la crise de liquidité et d’insécurité qui s’ensuivirent au cours des années 2010 ont été la brèche par laquelle la Chine a pu non seulement proposer une solution alternative à l’ordre existant, mais aussi tenter de la mettre en pratique. Et Xi Jinping l’affirme ouvertement dans ces mêmes discours.

Arrivé à ce stade, le lecteur pourrait être irrité par un corpus de discours qui semble limité aux deux premières années du mandat de Xi Jinping. Mais l’explication réside dans le fonctionnement même du régime du Parti-État. Le même congrès qui a élu Xi Jinping Secrétaire général pour les cinq années suivantes en 2012, a aussi fixé les grandes lignes politiques intérieures et extérieures pour ces cinq mêmes années. Et dès ses premières apparitions publiques, Xi Jinping donne le ton. Ainsi, lors d’un séminaire du Parti-État sur le « travail de diplomatie de voisinage » le 24 octobre 2013 (Xi, 2013k), soit un peu moins de trois semaines après le discours de Jakarta, il affirme :

« [n]ous devons créer et consolider des relations amicales et approfondir les coopérations mutuellement bénéfiques avec les pays voisins, préserver et faire le meilleur emploi des opportunités stratégiques dont nous profitons, et préserver la souveraineté étatique, la sécurité nationale, et les intérêts de développement de la Chine. […] La politique de base de diplomatie de voisinage consiste à les traiter comme amis et partenaires, leur donner un sentiment de confiance et de soutenir leur développement. […] En retour, nous espérons que les pays voisins seront plus disposés envers nous, et nous espérons que la Chine développera des affinités plus fortes avec eux, et que notre attrait et notre influence iront croissants » (p. 326-327).

Les nouvelles routes de la soie participent de cet objectif. Jusque-là, rien que de très normal. Cependant, cet extrait est précédé par la déclaration suivante : « [l]a diplomatie de la Chine est guidée par, et doit servir, les Deux objectifs centenaires [Two Centenary Goals] et notre régénération nationale » (p. 326).

Les Deux objectifs centenaires ont été formulés dès l’accession au pouvoir de Xi Jinping, et mentionnés pour la première fois dans lors d’un discours prononcé le 29 novembre 2012 :

« [j]e crois fermement que l’objectif de construire une société modérément prospère dans tous les domaines peut être atteint d’ici 2021, lorsque le PCC célébrera son centenaire ; l’objectif de transformer la Chine en un pays socialiste moderne, prospère, fort, démocratique, culturellement avancé et harmonieux peut, quant à lui, être atteint d’ici 2049, lorsque la RPC marquera son centenaire ; et le rêve de la régénération de la nation chinoise sera réalisé » (Xi 2012, p. 38).

Voilà donc en quoi consiste le Rêve chinois, sans conteste le projet phare de sa présidence, et grâce auquel il cherche à se distinguer radicalement de son prédécesseur Hu Jintao. Mais, qu’entendre réellement par ce projet plus collectif – nationaliste même – qu’individuel, alors que la Chine est déjà la deuxième puissance économique mondiale et qu’elle en est consciente ? Officiellement : effacer l’humiliation des Guerres de l’Opium (1839-1842 ; 1856-1860) (Xi 2012 ;  2014c) lesquelles non seulement ont contribué au déclin de la Chine, mais lui ont ravi son statut de puissance dominante, de modèle à émuler, et de centre du monde asiatique, ainsi que, plus impardonnable encore, son sentiment d’avoir été le centre du monde (Kang 2010).

5. Réponses à des préoccupations plus immédiates

Dans les discours destinés aux hauts cadres du Parti-État, l’initiative des nouvelles routes de la soie a une visée plus pragmatique et, pourrait-on dire, immédiate. Le rapport faisant le bilan des cinq années précédentes, présenté le 18 octobre 2017 au 19e Congrès du Parti – lequel a reconduit Xi Jinping dans ses fonctions – vante l’avancement de cette initiative. Mais, étonnamment, il n’en est question que parmi d’autres réalisations : « [l]e développement régional est devenu plus équilibré ; l’initiative des nouvelles routes de la soie, le développement coordonné de la région Beijing-Tianjin-Hebei et le développement de la Ceinture économique du Yangzi ont tous connu des avancées significatives. » (Xi Jinping 2017c, p. 4)

Depuis, ces projets ont toujours été associés dans les discours, et celui de la « Grande baie de Guangdong-Hong Kong-Macao » a été ajouté à cette liste (Xi, 2018b, p. 244). Or, ces trois projets d’intégration régionale ont une portée autrement plus nationale que celle à laquelle l’on s’attendrait dans le cas des nouvelles routes de la soie. Lors de la troisième session du groupe d’étude du Bureau politique, le 30 janvier 2018, Xi Jinping affirme sans ambages que ces trois projets participent non seulement d’une volonté de modernisation de l’économie, mais d’une volonté d’ « accélération » de cette modernisation. Par modernisation, il entend : « [l’élargissement] de la réforme structurelle axée sur l’offre, [le développement] d’une industrie manufacturière avancée, et [l’intégration complète] de l’économie réelle avec les technologies d’Internet, du big data et de l’intelligence artificielle. » (p. 283)

Concrètement, le Parti-État veut user de ses pouvoirs d’intervention pour assurer la transition rapide d’une économie dominée par des entreprises reposant sur une main-d’œuvre abondante, mais produisant des biens et des services à faible valeur ajoutée, vers une économie dominée par des entreprises de haute technologie créant des biens et des services à haute valeur ajoutée d’ici 2025. Tel était l’objectif du treizième plan quinquennal (2016-2020), adopté en 2015, et celui du quatorzième plan quinquennal (2021-2025), alors à l’état d’ébauche. Bien que proclamant le succès de la construction d’une société modérément prospère, la pandémie de Covid 19 a conduit le Parti-État à réviser ses objectifs, le quatorzième plan quinquennal dans sa version adoptée en 2020 repoussant dans les faits sa construction à 2035 (Wong, 2020).

L’enjeu demeure néanmoins entier : si c’est en devenant l’atelier du monde que la Chine s’est hissée au rang de la seconde puissance économique mondiale, elle demeure, d’une part, dépendante de l’étranger pour les technologies de pointe alors que les économies exportatrices se montrent de plus en plus méfiantes quant à l’utilisation qu’elle peut en faire (McBride et Chatzky, 2019), et, d’autre part, depuis le tournant des années 2010 sa croissance, alors à deux chiffres, a ralenti et ainsi accru les risques de tomber dans le ‘piège du revenu intermédiaire’, dont seule une quinzaine pays est parvenue à s’extraire.[5] (Gill et Kharas, 2015) Aussi, tout ralentissement de l’amélioration des conditions de vie pourrait potentiellement se muer en une contestation du régime.

Nous comprenons alors mieux l’insistance de Xi Jinping lors de son intervention du 24 octobre 2013 à l’occasion du séminaire du Parti-État sur le « travail de diplomatie de voisinage » :

« [n]ous devons travailler avec nos voisins pour accélérer la connexion des infrastructures entre la Chine et les pays et nos pays voisins, et établir une Ceinture économique de la route de la soie et une route de la soie maritime répondant aux demandes du 21e siècle. Nous devons accélérer le rythme de la mise en œuvre de la stratégie de zones de libre-échange avec nos voisins, étendre la coopération en matière de commerce et d’investissement, et créer un nouveau modèle d’intégration économique régional » (Xi, 2013k, p. 327).

Conclusion : les Nouvelles routes de la soie : des objectifs pluriels sur le long terme

            L’initiative des Nouvelles routes de la soie, telle que le Parti-État chinois la conçoit, poursuit des d’objectifs concomitants qui vont bien au-delà de la dimension économique, tandis que l’expression, délibérément choisie, les masque en réifiant l’imaginaire des routes historiques de la soie : des caravanes de chameaux traversant les déserts d’oasis en oasis et transportant une myriade de produits rares et exotiques. En fait, ces objectifs sont de trois ordres étroitement imbriqués : un objectif géopolitique, un objectif symbolique et un objectif pragmatique. Ils ont en commun de se projeter dans le long terme.

            Premièrement : sur le plan géopolitique, la Chine cherche à nouer de nouvelles formes de relations bilatérales fondées sur la consultation pour favoriser une plus grande intégration et une harmonisation des politiques dans plusieurs domaines, dont les deux principaux sont le développement économique et la sécurité – deux domaines complémentaires pour la Chine. L’objectif est autant de proposer que d’actualiser un contre-modèle à l’hégémonie américaine, dont la Chine anticipe le déclin tout en cherchant à l’accélérer. Or, elle se présente comme le moteur économique et le garant de la paix, non seulement en Asie, mais à l’échelle mondiale : elle enjoint donc les pays à moduler leurs plans de développement en fonction des siens tout autant que leurs politiques, en un mot à l’émuler.

            Deuxièmement : elle cherche à mailler les États tout autant que les entités publiques et privées, infranationales comme supranationales. Car la multipolarité qu’elle appelle de ses vœux n’est pas internationale, mais inter-civilisationnelle. Et elle ne se perçoit pas comme une nation comme les autres, mais comme une civilisation politiquement organisée, et cherche en conséquence à infléchir les règles du jeu politique international pour qu’il reflète mieux la perception qu’elle projette d’elle-même. C’est pourquoi, sur le plan symbolique, les nouvelles routes de la soie servent le Rêve chinois, celui de la grande régénération de la nation chinoise laquelle effacera l’humiliation des Guerres de l’Opium en recentrant l’Asie, si ce n’est le monde, sur la Chine.

            Troisièmement : pragmatique, la Chine réalise qu’elle arrive aux limites de son modèle de croissance, fondé sur un développement industriel, mobilisant une main-d’œuvre abondante, qui produit biens et services en grand nombre, mais à faible valeur ajoutée. Elle se sait dépendante des importations de technologie de pointe pour poursuivre son développement, alors que les pays exportateurs se montrent de plus en plus méfiants et réticents à son égard. Et en parallèle, parce qu’elle voit aussi son taux de croissance chuter, elle redoute d’être prise au ‘piège du revenu intermédiaire’.

Ainsi, les nouvelles routes de la soie ne représentent qu’une composante d’un plan stratégique qui cherche à associer des pays étrangers à sa volonté de transition économique assortie d’une tentative de rééquilibrage géopolitique à son avantage.

Références

Albert, Eleanor (2015). The Shanghai Cooperation Organization. Council on Foreign Relations, 14 octobre, https://www.cfr.org/backgrounder/shanghai-cooperation-organization, c. le 14 mai 2022.

Association of Southeast Asian Nations (2009). ASEAN Political-Security Blueprint. Jakarta, Association of Southeast Asians Nations, https://asean.org/wp-content/uploads/images/archive/5187-18.pdf, c. le 30 mai 2022.

Babones, Salvatore (2017). The New Eurasian Land Bridge Linking China and Europe Makes No Economic Sense, So Why Build It?Forbes (Jersey City), 28 décembre, https://www.forbes.com/sites/salvatorebabones/2017/12/28/the-new-eurasian-land-bridge-linking-china-and-europe-makes-no-economic-sense-so-why-build-it/, c. le 14 mai 2022.

Chatzky, Andrew et McBride, James (2020). China’s Massive Belt and Road Initiative. Council on Foreign Relations, 28 janvier, https://www.cfr.org/backgrounder/chinas-massive-belt-and-road-initiative, c. le 14 mai 2022.

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[1] Bien que la fonction de président soit symbolique, c’est la seule qui soit reconnue par les gouvernements étrangers pour désigner l’interlocuteur officiel de la Chine.

[2] Elles ne le deviendront qu’à partir du second volume (2017).

[3] Forum de cinq grandes économies émergentes : Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud.

[4] Pour la seule année 2013 : les 23 mars (Xi, 2013g) ; 25 mars (Xi, 2013c) ; 27 mars (Xi, 2013f) ; 7 avril (Xi, 2013e) ; 7 juin (Xi, 2013h) ; 5 septembre (Xi, 2013i) ; 3 octobre (Xi, 2013b) ; et 7 octobre (Xi, 2013j).

[5] Dont la Corée du Sud, Hong Kong, le Japon, Singapour et Taiwan.

Ukraine – Russie : la carte mentale du duel

Regards géopolitiques, v8 n3, 2022

Michel Foucher (2022). Ukraine-Russie : la carte mentale du duel. Tracts, 39, Paris : Gallimard.

L’essai que publie le géographe spécialiste des frontières Michel Foucher, propose une lecture géopolitique des causes de l’invasion russe de l’Ukraine en février 2022.

D’emblée, Michel Foucher explique que « l’Ukraine est le théâtre de la revanche fratricide et mortifère des dirigeants de la Russie sur l’effondrement de leur empire sur lui-même, trois décennies plus tôt, comme s’il s’agissait d’une victime expiatoire. Incapables d’analyser les causes réelles de la chute de la forme russo-soviétique de leur État, ils ont encore moins compris la consolidation nationale de l’Ukraine et des autres républiques périphériques, où ils n’ont cru voir que l’effet sournois d’une intrigue américaine. » (p. 3) Ainsi, il décèle l’origine du conflit dans la frustration des dirigeants russes, et en particulier de Vladimir Poutine, face à la perte de pouvoir qu’a induit la chute de l’Union soviétique. La pensée stratégique du gouvernement russe se seraient enlisée dans la nostalgie de la puissance passée, dans la perception de manipulations américaines derrière les mouvements pro-démocratie dans la sphère ex-soviétique, et dans la négation, de plus en plus explicite, de l’existence même d’une nation ukrainienne.

« En février 2022, l’agression guerrière de la Fédération de Russie visait à la fois à détruire le régime démocratique du président élu, Volodymyr Zelensky, et à entreprendre la conquête, qualifiée de « libération », d’une partie orientale et méridionale de l’Ukraine, à défaut d’avoir pu tout absorber sous la houlette d’un gouvernement fantoche clone de celui de Loukachenka en Biélorussie » (p.6). L’objectif était triple pour Vladimir Poutine : se parer des atours de l’auteur de la réunification des peuples russes et ukrainiens; éliminer l’émergence, brouillonne mais têtue, d’une expérience démocratique dans un États proche, dont précisément la proximité culturelle inlassablement soulignée par le Kremlin constituait les germes d’une possible contagion à la Russie ; restaurer la crédibilité internationale de la puissance russe.

Il est vrai que le sentiment national de la société ukrainienne était complexe. La géographie électorale, analysée par l’auteur, soulignait largement le clivage entre un ouest très nationaliste et ukrainophone, et l’est du pays, russophone et moins enclin à un rapprochement avec l’Ouest. Cette dualité identitaire, bien dépeinte par ailleurs par Cédric Gras dans son roman Anthracite (2016), et qui s’est notamment traduite par des tensions sociales suscitée par la politique de renforcement de l’ukrainien dans l’est du pays, a donné l’illusion à Moscou d’un profond clivage dans la société ukrainienne. L’illusion a volé en éclat lorsque les russophones d’une bonne partie de l’est ukrainien ont refusé d’accueillir à bras ouvert les troupes d’invasion russes, voire ont activement participé à la résistance comme à Kharkiv : l’invasion russe a sans doute contribué à la cristallisation d’une identité ukrainienne transcendant la dualité linguistique, une grave erreur d’interprétation. Pourtant, là encore une analyse des cartes permettait de déceler des changements : le président Zelensky a obtenu en 2019 une majorité confortable dans presque toutes les circonscriptions, y compris russophones, avec un programme basé sur la récupération des territoires sécessionnistes de Donetsk et de Louhansk.

Michel Foucher revient, dans son analyse, sur les temps courts et les temps plus longs. Dans l’analyse de la mise en place des stratégies des acteurs, il rappelle que très tôt, la Pologne, dont les relations complexes avec la Russie sont bien connues, avait perçu l’ambivalence de l’État ukrainien après 1991, hésitant entre un rapprochement avec l’Ouest et le maintien de relations fortes avec Moscou. Varsovie a développé une politique régionale active de soutien envers les gouvernements pro-occidentaux à Kiev, un geste mal perçu à Moscou qui y a lu l’influence de Washington, proche de la Pologne. Dans les temps longs, le discours, très fortement repris par Vladimir Poutine, sur la continuité culturelle et identitaire entre la Rous kiévienne du IXe siècle, constitue la base historique de la dénégation de toute légitimité pour un État ukrainien. Michel Foucher relate comment s’est construite la mythologie russe autour de l’Ukraine, à partir du XIXe siècle, qui voit dans le « petit russe » une sorte de « jumeau primitif » mais sans jamais en faire un égal, voire, sous Poutine, développant un discours niant radicalement l’existence même d’une réalité ukrainienne (Lasserre et Alexeeva, 2022). Cette représentation historique exclusive chez les élites russes est sous-jacente à la version de l’unité des peuples russe et ukrainien.

Par la suite, l’auteur envisage avec prudence les différentes voies possibles de sortie du conflit. Premier scénario : l’Ukraine est vaincue, selon des paramètres qui resteraient à préciser. La possibilité d’une chute rapide du gouvernement ukrainien ne semble plus de mise depuis la piteuse retraite des troupes russes du nord-ouest du pays en avril; mais demeure la possibilité d’une annexion du sud-est ukrainien, risquant de pérenniser des années de tension le long d’une frontière inacceptable à Kiev et ne répondant pas aux objectifs stratégiques à Moscou, au-delà de cette victoire à court terme.  Deuxième scénario: grâce à l’aide occidentale, l’Ukraine ne perd pas, et on parvient à un cessez-le-feu provisoire. Il demeure incertain sur quels termes Moscou comme Kiev accepteraient de négocier une trêve durable. Si Moscou pourrait se satisfaire de la confirmation de l’annexion de la Crimée en 2014 et des districts de Donetsk et de Louhansk, accompagnée de l’engagement de l’Ukraine de ne pas rejoindre l’OTAN, il n’est pas certain que ce scénario soit acceptable à Kiev. Enfin, une hypothèse est à prendre au sérieux, celle de l’escalade, avec à la clé la menace du recours à l’arme nucléaire évoquée à plusieurs reprises par la Russie ce printemps, sans doute dans une logique de rhétorique de dissuasion. Il est peu probable que Moscou recoure à cette option en cas d’enlisement du conflit, sauf en cas d’évolution politique intérieure menaçant le régime – on n’en voit pas d’indice – ou de risque d’effondrement de l’armée russe – qui a échoué pour l’heure dans l’offensive mais qui à l’automne 2022 campait sur ses positions conquises et résistait face aux contre-offensives ukrainiennes.

Cet essai propose une analyse à plusieurs échelles spatiales et temporelles, dans un texte concis, accessible, sur les représentations des protagonistes russe et ukrainien et offre ainsi un éclairage sur les causes de la guerre.

Références

Gras, Cédric (2016). Anthracite. Paris : Gallimard.

Lasserre, F. et Alexeeva, O. (2022). Guerre en Ukraine. Quelles causes? Quelles conséquences pour les relations russo-chinoises? Regards géopolitiques – Bulletin du Conseil québécois d’Études géopolitiques 8(1) – mars : 10-17.

Frédéric Lasserre
Directeur du CQEG