Vietnam and the Indo-Pacific

31 décembre 202431 décembre 2024Laisser un commentaire

Regards géopolitiques 10(3) (2024)

Do Thanh Hai & Do Thi Thu Hien

Dr. Do Thanh Hai, Deputy Director General and Senior Fellow, East Sea Institute, Diplomatic Academy of Vietnam, haidt@dav.edu.vn

Ms. Do Thi Thu Hien, Research Fellow, East Sea Institute, Diplomatic Academy of Vietnam, hiendothithu-vbd@dav.edu.vn

Abstract
After the United States (US)’ adoption of the concept “Indo-Pacific” into its officialdom, it has emerged as an important geopolitical framework that reshapes regional dynamics and great powers relations. Situated at the heart of this strategic landscape, Vietnam has been caught between a rock and a hard place. Its engagements with the Indo-Pacific have demonstrated a versatile and adaptive act, reflecting its commitment to strategic independence and economic integration in navigating the uncertainty caused by increased US-China rivalry. Drawing from its key policy documents and behavior, the article argues that these two elements dictated Vietnam’s nuanced responses to the emergence of the Indo-Pacific frameworks. Vietnam tried to mitigate the geopolitical risk of being drawn to one side through ASEAN while taking advantage of economic connectivity initiatives to advance its interests.

Keywords : Indo-Pacific ; Vietnam ; policy ; China ; rivalry ; ASEAN ; Japan ; United States.

Résumé
Après l’adoption par les États-Unis du concept d’« Indo-Pacifique », celui-ci est devenu un cadre géopolitique important qui remodèle la dynamique régionale et les relations entre les grandes puissances. Situé au cœur de ce paysage stratégique, le Viêt Nam a été pris entre le marteau et l’enclume. Ses engagements dans la région indo-pacifique ont fait preuve de polyvalence et d’adaptation, reflétant son engagement en faveur de l’indépendance stratégique et de l’intégration économique dans le contexte de l’incertitude causée par la rivalité accrue entre les États-Unis et la Chine. S’appuyant sur ses documents politiques clés et son comportement, l’article affirme que ces deux éléments ont dicté les réponses nuancées du Vietnam à l’émergence des cadres indo-pacifiques. Le Vietnam a tenté d’atténuer le risque géopolitique d’être attiré d’un côté par l’ASEAN tout en profitant des initiatives de connectivité économique pour promouvoir ses intérêts.

Mots-clés : Indo-Pacifique ; Vietnam ; politique ; Chine ; rivalité ; ANASE/ASEAN ; Japon ; États-Unis.

Introduction

The concept of Indo-Pacific was first introduced into officialdom in 2007 by then Japanese Prime Minister Shinzo Abe in his speech to the Indian Parliament, stressing the confluence of the two seas. Despite the initial unwelcome start, it reemerged and became a meme across the world. In 2013, both Japan and Australia adopted the term formally. Japan articulated the “Free and Open Indo-Pacific” strategy and Australia replaced the earlier “Asia-Pacific” with the Indo-Pacific framing in its 2013 Defense White Paper. When the US adopted the terms, it became a dominating trend with its allies. South Korea, Germany, France, the UK, Canada, and India followed suit. This marked a fundamental rethinking of regional geopolitics, emphasizing interconnectivity and shared challenges across two vast oceans and the greater role of India in response to the rise of China.

The emergence of the Indo-Pacific as a strategic framework and geopolitical arena presents both opportunities and challenges for Southeast Asia, including Vietnam. While it may enhance Vietnam’s position by attracting greater external commitment to the region and helping to counterbalance China’s rise, it also places Vietnam and Southeast Asia at the center of geopolitical tensions. So far, Vietnam’s response to the increasing prominence of the Indo-Pacific concept and various strategies has been nuanced and complex. Although the term “Indo-Pacific” has been used in many speeches and joint statements, Hanoi has not officially adopted it in its key policy papers. Also, Vietnams engagement in the Indo-Pacific is not uniform across sectors. While economic cooperation is robust and evident, political and security involvement remains cautious. Such a divergence challenges the understanding of Vietnam’s strategy as a single cohesive approach.

Efforts to decipher Vietnam’s approach to the Indo-Pacific mostly resort to the hedging strategy, which is defined as a dubious combination of resistance and cooperation against threatening power, and at the same time, to reduce strategic risks and reap economic benefits. It equates to keeping open multiple strategic options at times of uncertainty. In this vein, China is often regarded as the key factor behind Vietnam’s reluctance to formally embrace the concept of Indo-Pacific while fear of China’s expansions in the South China Sea also serves as a stimulus for Vietnam’s cooperation with other powers under the theme (Trinh and Ho 2024; Tung 2022; Wu and Velasco 2024). While it is currently the dominant framework, hedging has its own weaknesses. First, as it involves a mix of engagement, balancing, and avoidance; its boundaries are often unclear. Second, hedging emphasizes strategic ambiguity, which may oversimplify Vietnam’s approach. While Vietnam avoids overt alignment, its policies often reflect deliberate and calculated choices to advance specific national interests.

This paper aims to analyze Vietnam’s perspective on the Indo-Pacific as a concept and as a range of different visions and strategies, as well as its strategic response to the evolving geopolitical landscape. To this end, it will explore Vietnam’s fundamental interests and review how the term has been used and how the rise of the Indo-Pacific has been perceived from this viewpoint. Also, the paper will examine how Vietnam responded to the Indo-Pacific from the sectoral standpoint.

Hanoi’s core interests: Strategic Independence and Economic Integration

The end of the Cold War opened a new chapter for Vietnam’s foreign policy. Losing the Soviet Union as its principal ally and economic partner left Hanoi strategically exposed and economically vulnerable. Being among a few socialist countries that survived, Vietnam was concerned about both safeguarding its sovereignty and territorial integrity and preventing erosion in the power of the ruling communist party (Hai 2021, 166-169). Instead of shoring up its defense and further isolating itself from the potential dangers like the case of North Korea and Cuba, Vietnam moved to reset its relationship with its old foes, most notably China and the US, and aggressively proceeded to join regional and international organizations such as the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) in 1995, Asia-Europe Meeting (ASEM) in 1996, the Asia-Pacific Economic Cooperation Forum (APEC) in 1997 and later the World Trade Organization (WTO) in 2007.

Vietnam’s strategic thinking has been shaped by its long history of foreign invasions and struggles for independence. Having endured centuries of Chinese domination, French colonial rule, and intense conflict with the United States, the country developed a strong ethos of independence and self-reliance. These experiences instilled a deep-seated caution against foreign entanglements that might compromise sovereignty. At the same time, it had a valuable lesson learned that leaning on one side did not make it more secure. Hanoi’s military alliance with Moscow did not prompt the Soviet Union to act against China’s use of force on Vietnam-controlled islets in the Spratly in 1988. The US also abandoned its South Vietnamese ally in 1975. This laid an ideological ground for the introduction of the policy of strategic independence and self-reliance, which was codified in its first Defense White Paper in 1999 as the “Three-No Policy” which was no military alliance, no foreign military bases on Vietnamese territory and no aligning with one country against another (Zeberlein, 2024).

It is equally important to note that the “Three-No Policy” did not equate to political and strategic isolation. Vietnam is interested in expanding economic ties with the world to develop its economy, which was crippled by its centrally planned mechanism and economic embargoes imposed by the US-led Western bloc for a decade preceding the end of the Cold War. The severe socio-economic crisis in the mid-1980s prompted the communist elites in Hanoi not only to reconsider its economic model but also its foreign economic policy. Since 1986, Hanoi decided to start market-based reforms and open its economy to foreign trade and investment while ensuring that the country retained control over its political and social systems. The end of the Cold War provided a favorable ground for Vietnam to pursue a policy of independence, self-reliance, multilateralization, and diversification based on national interests, not ideological attachments.

Under these circumstances, the strategic independence posture allowed Vietnam to engage with multiple great powers economically while avoiding being entangled in their strategic conflicts (Thuy, 2016; Chapman, 2017). Instead of seeking an alliance with one great power to counterweigh another, Vietnam attempts to manage its relations with major powers “within a much larger regional network of interlocking economic and political interests”, of which “if any one country wanting to violate its sovereignty would be violating interests of other countries as well” (Abuza 1996, 411). Under the “friend to all” foreign policy, it moves beyond the ideological divide and joins the world and works to create amicable, and productive relations with all major powers and neighboring countries, reducing confrontations and prompting economic cooperation. It has also embarked on the policy of international integration, plugging its economy into the global market and actively involved in regional and international organizations not only to develop its own economy but also to create complex interdependence.

Vietnam’s caution against the term “Indo-Pacific”

President Trump’s choice of Vietnam as a venue to announce his Indo-Pacific vision implied the country’s important position in the new security landscape. Theoretically speaking, the US-led Indo-Pacific construct would benefit Vietnam and Southeast Asia in multiple ways. Firstly, it signaled the commitments of external powers such as the US, European Union powers, and India to the region, which enhanced its strategic and economic options. Secondly, the assertion and operationalization of a range of Indo-Pacific strategies would bring more resources to the region and help redress the imbalance of power tipped by China’s rapid increase in military and economic power. Third, the alignment of a range of powers into the Indo-Pacific continuum would place a constraint on China’s behavior in the South China Sea, where Hanoi has a host of sovereignty and maritime disputes with Beijing.

It is fair to assess that Vietnam’s interests mostly aligned with the principal values enshrined in the Indo-Pacific initiatives and strategies by the US and its allies, such as peaceful solutions to disputes, respect for sovereignty and territorial integrity, freedom of navigation and overflight, free and open trade. The prevalent support for the rules-based order, particularly the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) would serve as an opposition to China’s unlawful maritime claims and assertive actions and improve the security of critical maritime routes. At the Asia Future Conference in Tokyo in 2019, Vietnam’s Deputy Prime Minister Pham Binh Minh praised the importance of a rules-based regional order in fostering fairness and mutual benefit. He emphasized that a sustainable and effective international order must uphold principles of fairness and equality, remain open and balanced among various ideologies, and ultimately serve the interests of all peoples and nations (Minh 2019).

However, Vietnam’s response to the Indo-Pacific was not straightforward, but quite nuanced. While not openly supporting any Indo-Pacific visions and strategies, Vietnam did not oppose them either. When asked about Vietnam’s position on the US’ Free and Open Indo-Pacific in August 2018, Vietnam Ministry of Foreign Affairs (MOFA)’s spokesperson Le Thi Thu Hang did not mention the Free and Open Indo-Pacific strategy (FOIP) and said, “Vietnam welcomes initiatives and efforts to connect the region, which contributes to this goal (connecting the region)” (Tung 2022, 894). As Trinh and Ho opined, Vietnam took a cautious stance, not to show overt alignment with FOIP. However, the same position was reiterated on China’s Belt and Road Initiative. When asked about Vietnam’s participation in the 8^th Belt and Road Summit in 2023, Vietnam MOFA’s spokesperson Pham Thu Hang asserted, “Vietnam welcomes initiatives to foster regional connectivity based on the principles of equal and mutually beneficial cooperation, respect for each other, and compliance with international law and the UN Charter, contributing to development and prosperity of all nations” (Bao Chinh Phu, 2023).

Hanoi has not officially adopted the “Indo-Pacific” as a new geographical framework for its foreign policy, let alone making its own Indo-Pacific policy. Southeast Asia and Asia-Pacific have remained the dominating policy framings in the CPV’s key documents in the 12^thand 13^th Party Congresses in 2016 and 2021 respectively, in which the Indo-Pacific was almost absent. In the most recent White Defense Paper published in 2019, Asia-Pacific was mentioned four times while the Indo-Pacific was referred to only once. Yet, in this document, the Indo-Pacific was used mainly as a place where security and defense mechanisms were situated, not a geopolitical ideal. In 2018, addressing the Council on World Affairs in New Delhi, Vietnam’s then-President Tran Dai Quang stated, “The ever-closer economic, political and culture ties between the Asia-Pacific and the Indian Ocean will create a new driver for growth and help transform the Asian Century into the Indo-Asian-Pacific Century” (Thuong and Oanh 2021: 134). The reference to the term “Indo-Asian-Pacific Century”, clearly reflected reluctance in Hanoi to adopt the term “Indo-Pacific” as a whole.

Vietnam’s hesitancy to endorse the Indo-Pacific concept in its foreign policy is aligned with its desire for strategic independence. The term Indo-Pacific is often viewed as a new geopolitical construct, an overarching cover for a range of the US, its allies, and India to align their policies to compete with China (Hai, 2020; Binh & Quang, 2020). While facing a more powerful China in the disputes in the South China Sea, Vietnam has no interest in joining the US and other powers’ attempts to encircle China, compromising its strategic independence. Vietnam might consider that China’s challenge in the South China Sea has not mounted an imminent military threat that would prompt the country to change its strategic autonomy (Hai 2021). While recognizing the role of the US and other powers in regional stability, Hanoi does not want to send “wrong signals” to Beijing that it is picking sides (Tung 2022, 897-98). The above-mentioned reference to the “Indo-Asian-Pacific Century” meant a desire for an “inclusive approach”, which does not exclude any country.

However, it does not mean Hanoi is terrified by Beijing. This approach applies to all initiatives that hold geopolitical connotations. In the same vein, Hanoi has been also ambiguous about China’s Belt and Road Initiative. It did not lend support to any regional plans that forced the region to take sides. The legacy of past conflicts, particularly with China and the US, informs Vietnam’s cautious approach to engaging with its northern neighbor while simultaneously seeking economic benefits from initiatives like the Belt and Road Initiative (BRI) (Gezgin, 2020; Liu, 2024). This duality reflects Vietnam’s desire to maintain its sovereignty while benefiting from economic opportunities presented by any great powers. However, Vietnam remains vigilant about the potential security implications of such engagements, emphasizing the need for a balanced approach that prioritizes national interests (Raghupathy, 2024).

Although Hanoi has never formally and fully adopted the term “Indo-Pacific”, it did not deny that some canons of the Free and Open Indo-Pacific advocated by the US and its allies are in line with its interests. Therefore, Vietnamese leaders referred to the concept quite often and accepted its use in a range of joint statements with those of other countries, especially with regard to safeguarding peace, stability, rules-based order, and sustainable development in the region. For example, in October 2020, at the third Indo-Pacific Business Forum, former Deputy Prime Minister and Foreign Minister Pham Binh Minh affirmed that Vietnam supports “an Indo-Pacific region of peace, development, and prosperity grounded in close cooperation, integration, and connectivity.” At the 6th Indian Ocean Conference held on May 2023, Deputy Foreign Minister Do Hung Viet mentioned “promoting close cooperation among countries in the Indo-Pacific region to build a sustainable development community” as one of three main messages toward a peaceful, prosperous, and sustainable future for the region.” Instead of expressing support for specific Indo-Pacific initiatives or the approach, Vietnamese officials mostly stated their aspirations for the region. Though referring to the Indo-Pacific, these statements did not amount to a new policy framework.

Neutralizing the Indo-Pacific geopolitical impacts through ASEAN

One of Vietnam’s fundamental responses to the emergence of the Indo-Pacific was reflected in its negotiation and endorsement of the ASEAN Outlook for the Indo-Pacific (AOIP) in 2019. While Indonesia played a leadership role in engineering the outlook, Vietnam also played an important part in shaping it. In this document outlook, the Indo-Pacific is viewed as both “a closely integrated and interconnected region” and a combination of “Asia-Pacific and Indian Ocean regions” as separate geographical entities. The key tenet of AOIP is to emphasize the Indo-Pacific as “a region of dialogue and cooperation”, instead of rivalry (ASEAN 2019). Like other Southeast Asian states, Vietnam was anxious that increased US-China rivalry would destabilize the region and force it to take sides.

Despite the name, the AOIP did not mount to a new idea or new mechanism. The entire document is about ASEAN and the re-statement of its norms and principles, the ASEAN-led mechanisms, and proposed potential areas. Rather than creating new regional architecture, ASEAN proposed to use its derivative mechanisms such as the East Asia Summit, ASEAN Plus One, ASEAN Regional Forum, and ADMM-Plus to advance the norms and carry out relevant projects and activities. In other words, the AOIP is practically an attempt to strengthen ASEAN’s self-claimed centrality in the increasingly competitive environment in the Asia-Pacific and Indian Ocean regions.

While setting aside the possibility of alignment with any other specific visions or initiatives, AOIP proposed areas for cooperation with external powers, including maritime, connectivity, UN Sustainable Development Goals, and Economic and other Areas of Cooperation. A case in point is that when ASEAN negotiated with India on how to link the AOIP with India’s Indian and Pacific Oceans Initiatives (IPOI), ASEAN insisted on the title ASEAN-India Joint Statement on Cooperation on ASEAN Outlook of the Indo-Pacific for Peace, Stability, and Prosperity in the region signed on 18 October 2021. The reading of such a statement shows it is not about the recognition of India’s IPOI, but it is about India’s support for AOIP. The same is applied to the ASEAN-US Leader Statement on Cooperation on ASEAN Outlook on the Indo-Pacific of 7 September 2023.

In this vein, Vietnam’s interests converged with those of other Southeast Asian states. Vietnamese scholars voiced concerns about regional polarization through formation of the naturally exclusive groupings through the Belt and Road Initiative and a range of Indo-Pacific constructs (Tung and Mai 2019). Vietnam lobbied other powers to lend their support to the AOIP. For example, in joint statements on upgrading Vietnam’s bilateral relationship with Japan, the US, and Australia, Vietnam expressed appreciation for these countries for supporting the AOIP and for ASEAN centrality. It is argued that Vietnam’s active involvement in ASEAN initiatives allows it to project its influence while fostering a collective response to the challenges posed by great power competition in the region (Yoshimatsu, 2022). This multilateral approach is essential for Vietnam, as it seeks to balance its relations with both the United States and China, leveraging ASEAN’s centrality to mitigate the risks associated with great power rivalry (Manh, 2022). In this vein, the AOIP emphasizes the importance of maintaining regional stability and promoting a rules-based order, which aligns with Vietnam’s interests in safeguarding its sovereignty and territorial integrity (Mishra, 2021; Darwis, 2020).

Focusing on economic integration and connectivity

While being cautious about the strategic aspects of the Indo-Pacific construct, Hanoi was more receptive and open to economic cooperation under its cover. The most important case in point is Vietnam’s active participation in the negotiation of the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF) launched by US President Joe Biden in May 2023. The initiative involves 14 founding members in the Indo-Pacific region, including 7 ASEAN members and excluding China. The framework is built upon four pillars, including supply chains, clean economy, tax and corruption, and fair trade, of all which Vietnam is involved. By June 2024, IPEF negotiation concluded four agreements on supply chain, clean economy, fair economy and the creation of an IPEF Council and Joint Commission. However, the participating countries have not managed to conclude an agreement on trade.

For some time, Vietnam complained the US’ first Strategic Framework for the Indo-Pacific in February 2018 was military and security-centric. Hanoi encouraged Washington to engage more deeply on the economic front. Washington’s withdrawal from the Trans-Pacific Partnership was a disappointment to Hanoi. Consequentially, Vietnam was more receptive to the Biden administration’s Indo-Pacific Strategy in February 2022 of which the economic pillar was strengthened. According to Former Deputy Minister of Foreign Affairs Pham Quang Vinh, the US’ new Indo-Pacific strategic document represented a “new opportunity to expand and diversify markets and supply chains, especially to take advantage of high-quality cooperation and production chain on digital economy, high-tech, and green transition” (Lan Huong, 2022).

Vietnam saw IPEF as a vehicle to strengthen its trade, investment, and connectivity with key partners across the region. As a result, Vietnam aligns itself with the framework’s overarching goals of fostering sustainable economic growth, ensuring resilient supply chains, and promoting innovation in areas like digital trade and renewable energy. Addressing a meeting of IPEF partner nations as part of the APEC Economic Leaders’ Week in the US in November 2023, Vietnam State President Vo Van Thuong emphasized on the need for new investments in building infrastructure, transitioning to clean energy and high-tech industrial production to effectively implement the IPEF (Vietnam News, 2023). It should be noted that Vietnam decided to join IPEF much to China’s displeasure. China has expressed concerns that the IPEF could lead to economic exclusion and fragmentation in the region. Chinese officials argue that the framework promotes a “decoupling” from China, which could disrupt regional trade and economic integration (Ng 2023).

It should be noted that Vietnam’s participation in IPEF is consistent with its long-standing policy of international integration. Since the end of the Cold War, the political elites in Hanoi increasingly believe that to avoid lagging economically behind, Vietnam needs to integrate into the world’s capitalist economic system. As a result, Vietnam moved to negotiate its admission to the ASEAN Free Trade Area, Asia-Pacific Economic Cooperation Forum, World Trade Organization, and a range of free trade agreements with major economies. Unlike its vigilance in the strategic and military domain, Vietnam has no reservations about making it plugged into all major economies or economic blocs. Therefore, it stood among a few countries which was part of negotiations on the US-led Trans-Pacific Partnership and China-led Regional Economic Cooperation Partnership. By April 2024, Vietnam had signed 16 free trade agreements and was negotiating two more. The Vietnamese officials believed that economic integration is not only an indispensable pathway to development but also helps foster peaceful and amicable relations among nations through interdependence.

Vietnam adopted the same approach to other partners’ Indo-Pacific strategies, giving emphasis on economic cooperation and connectivity. During the meeting between Japanese Prime Minister Kishida and Vietnam State President Vo Van Thuong in December 2023, Vietnam and Japan agreed to elevate its relationship to the “Comprehensive Strategic Partnership”. In the exchange, it is stated, “In the economic field, Prime Minister Kishida expressed his desire to further strengthen cooperation with Viet Nam, an important supply chain hub and one of the most promising investment destinations, to realize a “Free and Open Indo-Pacific Partnership” and to promote initiatives that will lead to growth and vitality of the entire region. In response, President Thuong supported Prime Minister Kishida’s statement, and the two sides confirmed their further collaboration on major official development assistance (ODA) and investment projects” (Ministry of Foreign Affairs of Japan, 2023).

The European Union (EU) has also recognized the importance of the Indo-Pacific region and is actively seeking to establish a stronger presence there. The EU’s strategy emphasizes comprehensive partnerships with regional countries, including Vietnam, focusing on upholding a rules-based international order, fostering economic cooperation, and facilitating sustainable development (European External Action Service, 2021). EU is interested in cooperation in enhancing Vietnam’s maritime security and cybersecurity capabilities amid regional tensions (Guarascio and Vu, 2024). While the EU is interested in labeling Vietnam as an important partner of its Indo-Pacific strategy, Vietnam is keen on pushing for the EU’s approval of the EU-Vietnam Investment Protection Agreement and EU’s support in implementing Just Energy Transition Partnership (JETP) (Ha Van, 2024). Addressing the 3^rd Indo-Pacific Ministerial Forum hosted by the European Union in February 2024, Foreign Minister Bui Thanh Son reaffirmed Vietnam’s commitment to combat climate change and foster green transition and reiterated the importance of Vietnam as one of the first three countries to establish JETP after COP26.

Another case in point shows Hanoi’s special interest in fostering economic cooperation under the Indo-Pacific framework was its Quad Plus discussions in coping with the coronavirus pandemic and the supply chain in March 2020. Since its inception, Vietnam has kept a watchful stance over the Quadrilateral Security Dialogue (Quad), which was a group of the US, Japan, Australia, and India. It probably had two reservations. First, China viewed Quad as simply a strategic instrument by a group of extra-regional powers attempting to contain it. Second, the rise of Quad was also seen to have detrimental effects on ASEAN centrality in the regional architecture. Vietnam’s participation in such a Quad plus format, together with South Korea and New Zealand, showed Hanoi’s keen interest in forging new economic partnerships and properly responding to the widespread Covid-19 pandemic. This stood a stark contrast with Vietnam’s lackluster response to the invitation to join Quad’s Indo-Pacific Maritime Domain Awareness. In the same vein, Vietnam was also hesitant to participate in the European Union’s initiative Critical Maritime Routes Indo-Pacific (Bich, 2023). Such different behavior showed how open Vietnam is regarding trade and economic cooperation and how cautious it is to the initiatives which are deemed security in nature.

Conclusion

The analysis of Vietnam’s responses and engagement with Indo-Pacific initiatives over time reveals a mixed pattern. Hanoi’s approach remains selective and tactful, varying based on specific contexts and sectors. Underlying its actions is a strategic choice rooted in Vietnam’s national interest in maintaining strategic autonomy, fostering a rules-based international order, safeguarding its sovereignty, and capitalizing on supply chain shifts to achieve more favorable positioning in the global economy. Vietnam’s response to the rise of Indo-Pacific illustrates its cautious approach to avoid entrapment in the Sino-US rivalry, opting instead for defending ASEAN centrality and its own strategic autonomy that allows it to engage with multiple powers without compromising its sovereignty. On the other hand, Vietnam is poised to confidently embrace Indo-Pacific economic cooperation, leveraging opportunities for greater economic cooperation and connectivity. To do so, Vietnam aimed to secure access to critical trade networks and investment opportunities, strengthening its resilience amid global supply chain shifts.

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L’avantage symbolique de la Chine dans l’Indo-Pacifique

8 avril 20249 avril 2024Laisser un commentaire

Regards géopolitiques v10 n1

Roromme Chantal, Université de Moncton
roromme.chantal@umoncton.ca

Roromme Chantal est professeur de science politique à l’École des hautes études publiques de l’Université de Moncton. Ses recherches portent en particulier sur les relations internationales de la Chine, l’Indo-Pacifique et le monde émergent. Il est l’auteur, entre autres publications, du livre Comment la Chine conquiert le monde : une perspective symbolique (Presses de l’Université de Montréal, 2020). Il travaille actuellement sur plusieurs publications, dont un ouvrage intitulé « Le piège de Sun Tzu : comment la Chine gagne sans se battre ».
L’auteur tient à remercier les deux évaluateurs anonymes pour leurs judicieux commentaires et suggestions. Il exprime aussi sa gratitude à l’endroit de Jean-François Thibault pour sa précieuse lecture.

Résumé : Cet article applique un cadre d’analyse inspiré de la sociologie de la pratique de Pierre Bourdieu centrée sur la notion de pouvoir symbolique pour analyser ce qu’il convient d’appeler la « retenue durable » des pays dans la région Indo-Pacifique envers la Chine, en dépit des préoccupations croissantes que suscitent sa montée et son nouvel activisme militaire, politique et économique. En effet, plusieurs fidèles alliés des États-Unis dans l’Indo-Pacifique ont montré un vif intérêt à coopérer à la fois avec les États-Unis et la Chine, déclinant les appels de Washington à adopter une politique plus ferme envers Pékin sur plusieurs questions litigieuses, comme Taïwan, le découplage économique et technologique et l’adhésion à des alliances de sécurité considérées comme visant à contenir la Chine. L’article explique ces réticences par la domination symbolique, c’est-à-dire le fait pour la Chine de s’exprimer à partir d’une position d’autorité singulière dans la constellation du pouvoir, ce qui incite ses interlocuteurs à modifier leurs préférences et comportements sans coercition, mais pas nécessairement en s’appuyant sur l’attraction. L’article étudie les cas de la Corée du Sud, de l’Australie, du Japon, ainsi que celui des États-Unis.

Mots clés : Chine, États-Unis, Corée du Sud, Australie, Japon, pouvoir symbolique, Indo-Pacifique, retenue durable

Abstract: This article applies an analytical framework inspired by Pierre Bourdieu’s sociology of practice centered on the notion of symbolic power to analyze what can be called the “enduring restraint” of countries in the Indo-Pacific region towards China, despite growing concerns about China’s rise and its new military, political and economic activism. Indeed, several staunch U.S. allies in the Indo-Pacific have shown a keen interest in cooperating with both the U.S. and China, declining Washington’s calls for a tougher policy toward Beijing on several contentious issues, such as Taiwan, economic and technological decoupling, and membership in security alliances seen as aimed at containing China. The article explains this reluctance by symbolic domination, i.e. the fact that China expresses itself from a particular position of authority in the constellation of power, which prompts its interlocutors to modify their preferences and behaviour without coercion, but not necessarily by relying on attraction. The article examines the cases of South Korea, Australia, Japan, as well as the United States.

Key words : China, United States, South Korea, Australia, Japan, symbolic power, Indo-Pacific, durable restraint.

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L’émergence de la Chine soulève des questions persistantes sur la pérennité du leadership mondial des États-Unis, en particulier en Indo-Pacifique. Ces dernières années, un nombre croissant d’alliés de Washington ont décliné son invitation à adhérer à une politique d’endiguement classique de la Chine. Pour la Corée du Sud, par exemple, choisir son camp dans la rivalité sino-américaine émergente revient à demander à un enfant si vous aimez votre père ou votre mère, déclare en substance un analyste (Ignatius, 2016). D’autres fidèles alliés américains, comme l’Australie et le Japon, bien que de plus en plus méfiants envers la Chine, l’abordent néanmoins en termes plus pragmatiques en tant qu’investisseur important et partenaire commercial privilégié, au grand dam de Washington. Enfin, d’aucuns craignent que les États-Unis ne s’isolent en s’entêtant à endiguer la Chine (Wolf, 2021).

Les raisons qui expliquent la réticence des pays à antagoniser la Chine sont complexes et multiples. Elles ont toutes trait à ce que Pierre Bourdieu entendait par pouvoir symbolique, c’est-à-dire le pouvoir d’influencer la pensée et les comportements sans coercition, mais pas nécessairement en s’appuyant sur l’attraction (Vangeli, 2023). Il s’agit plutôt du pouvoir de générer une vision du monde qui procède de la capacité à apporter des réponses cohérentes et pragmatiques à certains problèmes et crises. Autrement dit, le fait pour un acteur de s’exprimer à partir d’une telle position d’autorité dans la constellation du pouvoir que les autres acteurs sont incités à ajuster leurs préférences et comportements (Chantal, 2020). Dans sa diplomatie proactive envers les pays de l’Indo-Pacifique, mais aussi avec ceux dans le monde en développement, la Chine est en général la partie qui parle en position dominante, tandis que ses interlocuteurs se voient le plus souvent obligés de s’adapter à ses préférences.

Le pouvoir symbolique de la Chine découle, pour ainsi dire, de sa centralité dans l’économie politique mondiale (Vangeli, 2023). C’est surtout ce qui explique ce qu’il convient d’appeler la « retenue durable » des pays -alliés ou adversaires des États-Unis- vis-à-vis de Pékin. L’un des mérites des élites dirigeantes chinoises est en effet d’avoir compris que la Chine émerge dans un “new trading world” (Rosecrance, 1986), un monde dans lequel le développement économique est devenu ce que Bourdieu appellerait la nouvelle illusio, c’est-à-dire ce qui définit a priori l’intérêt national des États, les motive à coopérer, à s’engager dans le jeu international et conditionne leur perception. La poursuite de l’intérêt économique dans un climat géopolitique de plus en plus incertain et difficile à discerner a obligé les élites mondiales -politiques, économiques et intellectuelles- à se comporter avec prudence dans un monde en mutation. Les cas de la Corée du Sud, de l’Australie, du Japon et même des États-Unis peuvent être particulièrement instructifs.

Corée du Sud : un difficile pivot vers les États-Unis

En mars 2022, Yoon Suk-yeol s’est fait élire à la présidence de la Corée du Sud en jurant d’abandonner la politique prudente de la précédente administration de Moon Jae-in à l’égard de la Chine, et d’épouser la ligne dure de Washington envers Pékin (Yoon, 2022). Les propos musclés tenus par Yoon sur la Chine lors de la campagne, son engagement à approfondir les liens de sécurité avec les États-Unis, la politique pro-américaine et l’idéologie sud-coréenne fortement ancrée à droite sont parmi les facteurs qui semblaient rendre irréversible le pivot sud-coréen vers les États-Unis. De même, la tentation populiste de s’engager dans une politique antichinoise militait en faveur d’une convergence (Park 2023). Il n’en a pourtant rien été.

Le différend de Séoul avec Pékin sur la défense antimissile régionale illustre bien le dilemme de Séoul. Yoon est revenu sur la promesse électorale de déployer des batteries antimissiles américaines supplémentaires de défense de zone à haute altitude (THAAD) sur le sol sud-coréen (Park 2023). Officiellement, le projet vise à prévenir les dérives sécuritaires de la Corée du Nord voisine. Mais Pékin ne le voit pas d’un bon œil. Dès son annonce en 2017, il a toujours fait valoir que le système radar sophistiqué du THAAD pourrait être utilisé pour détecter les missiles chinois. Pékin riposte en boycottant certains produits sud-coréens, réduisant le nombre de touristes se rendant en Corée du Sud de 8 millions à 4,7 millions (Economy, 2022, p. 31).

Les mesures chinoises ciblent aussi l’une des exportations les plus importantes de Séoul vers la Chine : son industrie de la culture et du divertissement. Pékin a interdit aux émissions de télévision coréennes, aux clips de K-pop et aux célébrités et chanteurs coréens populaires d’apparaître en Chine. Le ministère chinois de la Sécurité publique va jusqu’à mettre en garde ses citoyens contre le visionnage de la populaire émission télévisée coréenne Descendants of the sun, déclarant que « regarder des drames coréens pourrait être dangereux et pourrait même entraîner des problèmes juridiques ». Ces mesures infligent en l’espace d’un an de graves conséquences à l’économie sud-coréenne : 7,5 milliards de dollars rien qu’en 2017 (Economy, 2022, p. 31).

Séoul apprend vite la leçon. L’hébergement d’un plus grand nombre de batteries THAAD le placerait dangereusement au cœur des tirs croisés entre les géants américain et chinois. Malgré lui, Yoon se déjuge et renonce au THAAD. Le ministre de la Défense se chargera alors d’expliquer qu’il s’agissait d’une décision « concernant la réalité ». Séoul de clarifier du même souffle qu’il n’avait nullement l’intention de se joindre à une architecture régionale de défense antimissile dirigée par les États-Unis. En décembre 2017, dans un revirement spectaculaire, Séoul parvient à une entente avec Pékin : il maintiendra le THAAD tel qu’il est déjà déployé, mais renonce à en déployer un nouveau système ou à intégrer celui existant au réseau plus large de défense américain en Asie. Yoon se conforme ainsi à la position de son prédécesseur (Park 2023).

La prudence est également de rigueur sur le litigieux dossier taïwanais. La Chine continentale considère l’île de Taïwan comme une province renégate et s’engage à l’« unifier » Taïwan avec le continent. Pour les Chinois, toutes tendances confondues, Taïwan est le dernier vestige de ce qu’ils appellent le « siècle de l’humiliation » (ou « cent ans de honte nationale ») que constitue la période de l’histoire chinoise commençant avec la premierère guerre de l’opium (1839-1842) et se terminant en 1945 avec la fondation par Mao Zedong de la République de Chine (Maizland, 2024).

Certaines initiatives controversées du président Xi Jinping, notamment en mer de Chine du Sud inquiètent certains observateurs qui lui prêtent l’intention de vouloir redessiner la carte de la Chine. Dans un discours prononcé en octobre 2021, Xi a affirmé : « La tâche historique de la réunification complète de la patrie doit être accomplie et le sera certainement. » Sa Chine affirme sa souveraineté sur des territoires longtemps contestés, en particulier ceux que Pékin considère comme ses intérêts fondamentaux : Hong Kong, la mer de Chine méridionale. Le dernier, Taïwan, est pour ainsi dire la priorité numéro un de Xi (Economy, 2022).

En 1979, les États-Unis ont établi des relations diplomatiques officielles avec la Chine continentale. Depuis, les relations sino-américaines ont été régies la politique d’« une seule Chine ». Mais, en même temps, les États-Unis entretiennent une relation officieuse solide avec l’île et continuent de vendre des équipements de défense à leurs militaires. Pékin continue d’exhorter Washington à cesser de vendre des armes à Taipei et à cesser tout contact avec lui. S’écartant un peu de l’ambiguïté stratégique que Washington avait jusqu’ici toujours entretenue à ce sujet, le président Joe Biden a même promis qu’il défendrait Taipei en cas d’invasion militaire chinoise (Erickson et al., 2024).

En août 2023, Yoon Suk-yeol surprend Washington en refusant de rencontrer la présidente de la Chambre des représentants, Nancy Pelosi, lors de sa visite à Séoul au retour d’un voyage controversé à Taïwan. Le bureau présidentiel sud-coréen expliquera que la décision a été prise sur la base d’une « prise en compte globale de l’intérêt national ». Si Séoul se montre désormais plus loquace sur l’activisme de la Chine dans le détroit de Taïwan, il s’empresse toujours de rassurer Pékin au sujet du soutien de la Corée du Sud à la politique d’« une seule Chine » et s’est abstenu de prendre toute position explicitement pro-Taïwan (Grossman, 2023; Snyder, 2022).

De même, Séoul se maintient dans une zone grise sur la question du Dialogue quadrilatéral sur la sécurité (Quad) qui regroupe l’Australie, l’Inde, le Japon et les États-Unis (Robson 2022). Le Quad a été mis en place alors que les pays membres s’inquiétaient de l’influence militaire et économique croissante de la Chine. Il est donc largement perçu comme visant à endiguer la Chine (Jaishankar & Madan, 2021). Au cours de sa campagne électorale, Yoon s’était engagé à obtenir une adhésion formelle au Quad, et ses conseillers ont également initialement plaidé en faveur d’une adhésion de la Corée du Sud (Yoon, 2022).

Aujourd’hui, l’administration de Yoon semble voir les choses autrement. Elle se contente d’une coopération informelle et à la carte avec le Quad, et dans des domaines moins contentieux comme le changement climatique et les technologies vaccinales, plutôt que d’une pleine adhésion. Ce faisant, Séoul opte clairement pour travailler avec le Quad tout en restant à l’écart de la militarisation potentielle du groupe contre la Chine (Park 2023).

Enfin, la réticence de l’administration Yoon se vérifie également dans son opposition à la politique américaine visant à isoler la Chine des chaînes d’approvisionnement en semi-conducteurs. Depuis le début de 2022, les États-Unis cherchent à obtenir que des principaux centres de semi-conducteurs du monde entier – en particulier la Corée du Sud, le Japon et Taïwan, qui, avec les États-Unis, sont surnommés le « Chip 4 » – qu’ils se joignent à l’initiative américaine qui vise à former une chaîne d’approvisionnement de puces qui exclut la Chine. Mais l’initiative a plutôt progressé lentement sans beaucoup de progrès dans l’établissement de l’ordre du jour en raison de la forte résistance au sein du groupe contre son orientation fortement antichinoise. En particulier, l’initiative a buté sur la réticence de Séoul (Park 2023).

La grande retenue de la Corée du Sud laisse perplexes la plupart des analystes. Elle promettait en effet d’être le miroir des limites de la puissance chinoise en Indo-Pacifique. En 2023, la Banque de Corée actualisait des statistiques qui montraient que le pays exportait désormais plus de marchandises vers les États-Unis l’année précédente que vers la Chine pour la première fois depuis 2004 (Sam et Hooyeon, 2023). Il faut dire aussi que la stratégie chinoise de « double circulation » (qui l’amène à privilégier ses entreprises nationales) a eu pour effet non désiré de pousser certaines entreprises sud-coréennes à réduire leur dépendance de la Chine.

De son côté, Washington n’y était pas allé de main morte. Pour les éloigner de Pékin, il a promis aux fabricants de puces sud-coréens, tels que Samsung Electronics, ainsi que les fabricants de batteries comme LG Energy Solution, des milliards de dollars de généreuses subventions. Celles-ci devaient permettre à l’administration Biden de séduire les fleurons de l’industrie des technologies sud-coréennes. Et visaient à réduire le rôle central de la Chine dans les chaînes d’approvisionnement américaines. De là à voir dans ces développements la preuve d’un « pivot inexorable » vers Washington, voilà qui était une conclusion bien hâtive (Park, 2023).

Historiquement, la Corée du Sud avait toujours cherché à suivre une « double approche » vis-à-vis des États-Unis et de la Chine, dans laquelle Washington était son principal partenaire de sécurité et Pékin son principal partenaire économique (Grossman, 2023). Le culte de ce « juste milieu » semblait répondre parfaitement à ses besoins dans les deux domaines. L’amitié sino-coréenne ne s’est fissurée qu’en 2016, lorsque la Corée du Sud a acquis le système de missile antibalistique américain THAAD, officiellement pour se protéger contre les attaques de missiles nord-coréens.

Mais, au lieu de s’engouffrer dans la brèche, Washington dilapidera seul au contraire une partie de son capital symbolique. Alors que le pays faisait l’objet d’une vive colère de la part de Pékin, les États-Unis n’ont rien fait pour montrer qu’ils « soutenaient la Corée du Sud ». Pire, le président de l’époque, Donald Trump, est même allé jusqu’à menacer de retirer les troupes américaines de la péninsule coréenne, accusant Séoul de se dérober à ses responsabilités financières en matière sécuritaire (Park, 2023).

La situation a cependant depuis évolué. La présence de Joe Biden à Washington et de Yoon Suk-yeol à Séoul a conduit à une nette amélioration des relations. Contrairement à Trump, Biden promet même un « engagement à toute épreuve » à défendre les alliés américains d’Asie de l’Est et à les consulter sur son programme de sécurité économique, le « Cadre économique indopacifique pour la prospérité » annoncé en 2022 (Atkinson, 2022). Mais plusieurs inquiétudes subsistent qui pourraient profiter à la Chine. Par exemple, si les Sud-Coréens sont préoccupés par les conséquences de la stratégie chinoise dite « double circulation », ils le sont tout autant au sujet des conséquences possibles d’une nouvelle ère de politique industrielle protectionniste américaine et quant à l’impact d’une telle politique sur les industries coréennes clés comme les semi-conducteurs et la construction automobile (Park, 2023).

Par ailleurs, la perspective d’un retour de Donald Trump à la Maison Blanche est probablement en train de faire réfléchir plus d’un à Séoul au moment de prendre des décisions concernant la Chine (Allison, 2024; Edsall, 2024). Ces dernières années, l’influence de la Chine a largement été analysée comme étant essentiellement la conséquence de son pouvoir économique, d’un nouveau prosélytisme idéologique ou même d’actions d’infiltration et de subversion. Elle a en revanche rarement été abordée en termes de pouvoir symbolique. La propension à toujours prêter à Pékin des objectifs géopolitiques ou géoéconomiques cyniques empêche les analystes de saisir les implications cognitives que ces actions peuvent avoir pour les acteurs engagés dans des relations dynamiques avec la Chine et qui se développent dans un contexte particulier (Vangeli, 2018, p. 678).

Ici, le pouvoir symbolique de la Chine réside en la fiabilité et la prévisibilité de son leadership face à une superpuissance américaine dysfonctionnelle et imprévisible, donc stratégiquement peu crédible (Zakaria, 2023). Il n’existe pour l’instant pas de consensus à Washington sur la stratégie à suivre envers la Russie et la Chine. Or, les entreprises coréennes dépendent toujours des composants, du savoir-faire en matière de fabrication et des matières premières chinois dans plusieurs industries identifiées par les États-Unis comme cruciales pour leur sécurité économique.

L’importance des marchés américain et chinois pour l’industrie sud-coréenne des semi-conducteurs explique, par conséquent, la ligne fine sur laquelle marchent les élites dirigeantes sud-coréennes : elles veulent participer au projet « Chip 4 », mais à condition que cette participation soit calibrée et ne nuise au partenariat du pays avec la Chine. En un mot, pour Séoul, renforcer sensiblement la coopération avec Washington dans le domaine des semi-conducteurs ne signifie pas nécessairement tourner le dos à Pékin (Park, 2023).

La stratégie Indo-Pacifique de la Corée du Sud diverge également assez sensiblement de l’approche américaine, qui est centrée sur l’endiguement. Séoul semble refuser d’adopter la conception de Washington qui présente l’Indo-Pacifique comme un champ de bataille entre démocraties et autocraties (The White House, 2022), dans lequel la Chine serait le principal adversaire et un défi quasi existentiel. Séoul définit plutôt l’Indo-Pacifique comme une région « inclusive » où « les nations qui représentent divers systèmes politiques » peuvent coexister pacifiquement. Séoul déclare explicitement qu’il « ne cherche pas à cibler ou à exclure une nation spécifique » et définit la Chine comme un « partenaire régional clé » (Park, 2023).

Le poids économique de la Chine semble jouer un rôle important dans les décisions de Séoul. Se joindre aux efforts des États-Unis pour isoler la Chine des chaînes d’approvisionnement mondiales et se découpler de la Chine pourrait en effet conduire à une grave stagnation économique causée par d’importants déficits commerciaux irrécupérables. La Corée du Sud est l’une des économies les plus dépendantes de la Chine. C’est en effet plus de 40% du revenu national de la Corée du Sud qui provient des exportations, et les exportations vers la Chine représentent la plus grande part de loin – un quart du volume total. Sans ses échanges commerciaux avec la Chine, la Corée du Sud souffrirait d’un déficit majeur et d’un ralentissement économique (Park, 2023).

De même, l’importance du marché chinois pour l’industrie sud-coréenne des semi-conducteurs rend le partenariat commercial avec la Chine encore plus crucial (The The Economist, 2023). Les exportations de semi-conducteurs représentent un cinquième du total des revenus commerciaux de la Corée du Sud, et 40% d’entre eux sont vendus à la Chine. La Corée du Sud dépend fortement des importations pour obtenir les minéraux de terres rares utilisés pour sa production de puces, et une écrasante majorité de 60% de ces minéraux de terres rares importés proviennent de Chine (Park, 2023).

La Chine est devenue pratiquement irremplaçable dans la structure économique de la Corée du Sud. Et cette structure ne peut pas être renversée facilement. Comme l’a déclaré le PDG du conglomérat sud-coréen SK Hynix, abandonner le marché chinois est tout simplement « impossible » pour la Corée du Sud. Malgré la pression croissante en faveur du découplage antichinois à Washington, les élites politiques et les chefs d’entreprise sud-coréens cherchent à protéger les chaînes d’approvisionnement bilatérales existantes avec la Chine et à améliorer l’accord de libre-échange entre la Corée du Sud et la Chine (Park, 2023).

2. Le dilemme sino-américain de l’Australie: choisir maman ou papa?

Le cas de l’Australie n’est pas moins instructif. En 2003, le président George W. Bush décrivait fièrement ce pays allié comme le « shérif adjoint de l’Amérique ». Canberra s’était pourtant jusqu’à un passé récent montré prudent quant à l’élargissement de sa coopération militaire avec les États-Unis et semblait réticent même à envisager une planification d’urgence conjointe advenant un conflit au sujet de Taïwan. Cette réticence est compréhensible. Les dirigeants australiens réalisent que leur pays perdrait probablement beaucoup et gagnerait peu en se liguant avec les États-Unis contre la Chine, l’économie australienne étant beaucoup plus liée à la Chine qu’à celle des États-Unis (Mahbubani 2020, p. 214).

En 2020, le commerce total de l’Australie avec la Chine se chiffrait à 174 milliards de dollars australiens, tandis que ses échanges avec les États-Unis étaient de 44 milliards de dollars, ce qui fait parfois penser qu’un divorce non amorti avec la Chine équivaudrait pour l’Australie à un suicide économique national (Mahbubani, 2020, p. 214). Ce constat amène des voix australiennes influentes à opiner que si l’Australie devait écouter les appels américains appelant les alliés des États-Unis à se coupler de l’économie chinoise, une telle décision reviendrait pratiquement à un suicide économique national(Chantal, 2023). Parmi elles, Geoff Raby, ancien ambassadeur d’Australie en Chine, a déclaré : « Nos intérêts ne sont pas identiques à ceux des États-Unis. Cela ne veut pas dire que nous ne pouvons pas avoir une relation étroite et chaleureuse avec les États-Unis. Mais nous ne pouvons pas nous joindre aux États-Unis dans une politique fondée sur le fait que la Chine est un concurrent stratégique (cité dans Mahbubani, 2020, p. 214-215).

Dans une veine similaire, l’universitaire Hugh White a écrit : « Il semble que nous nous accrochions toujours à l’idée que l’Amérique restera la puissance dominante en Asie, qu’elle sera là pour nous protéger de la Chine, et que la Chine peut en quelque sorte être convaincue avec bonheur d’accepter cela. Notre gouvernement n’a donc pas réussi une fois de plus à accepter toutes les répercussions des profonds changements qui transforment notre contexte international. C’est le triomphe d’un vœu pieux sur une politique sérieuse » (Mahbubani, 2020).

3. Japon : un difficile désengagement envers la Chine

Le Japon est sans conteste le pays qui a eu les relations les plus troublées avec la Chine au cours du siècle dernier. En effet, les récits historiques convergent à démontrer comment, pendant un demi-siècle au moins, le Japon a infligé une sévère humiliation à la Chine. En 1895, il a vaincu de manière décisive la Chine lors de la guerre sino-japonaise, pour ensuite imposer à l’ennemi vaincu des conditions jugées largement onéreuses, qui comprit l’annexion de Taïwan par les Japonais. L’occupation de la Chine par le Japon de 1937 à 1945 fut encore plus brutale. Selon des estimations même prudentes, jusqu’à quatorze millions de Chinois auraient perdu la vie dans cette occupation militaire, dont jusqu’à 300 000 en quelques jours dans le célèbre massacre de Nankin. Conscients de cet horrible héritage, certains commentateurs se demandent si, s’ils avaient vécu l’horrible expérience qu’était celle de la Chine, des pays occidentaux comme les États-Unis l’auraient pardonné au Japon » (Mahbubani, 2020, 223-224).

Le fait que le Japon soit un proche allié des États-Unis n’est pour rien arranger. La plupart des décideurs américains s’attendent en effet à ce que Tokyo leur soit un allié totalement loyal, quelles que soient les circonstances. Or, bien que le Japon soit moins dépendant de la Chine, il démontre une retenue similaire à celles de la Corée du Sud et de l’Australie envers la Chine.

Pourtant, Tokyo a adopté une stratégie de désengagement qui ne souffre d’aucune ambiguïté. Dès mai 2021, le gouvernement du premier ministre japonais, Fumio Kishida, a promulgué la « Loi sur la promotion de la sécurité économique » (IISS, 2022). C’est une stratégie presque en tout point similaire à celle des États-Unis. Elle se fonde sur deux axes principaux : la relance des industries nationales et la coopération avec les alliés. S’il fallait trouver un exemple emblématique de politique qui combine ces deux axes, ce serait le projet de relance de l’industrie des semi-conducteurs, qui s’aligne sur l’objectif américain d’exclure la Chine de la chaîne d’approvisionnement des semi-conducteurs par le biais de l’alliance des puces (Lee, 2023).

Or, le désengagement s’est pour le moment plutôt révélé difficile. En particulier, les entreprises japonaises qui font des affaires en Chine ne paraissent pas toutes embrasser avec enthousiasme l’idée d’un désengagement. En 2012, on recensait plus de 14 300 entreprises japonaises qui faisaient des affaires en Chine. Bien que ce nombre ait depuis diminué, on comptait en 2023 plus de 12 700 entreprises japonaises opéraient toujours en Chine l’année précédente (Lee, 2023). Au cours des trois dernières années, les exportations japonaises vers la Chine ont même augmenté, en particulier dans les domaines de l’électricité et de l’électronique.

La centralité de la Chine a semblé ramener le gouvernement japonais à la réalité. Bien qu’il continue de dénoncer les violations des droits de l’homme en Chine, il s’est néanmoins montré prudent quant à la prise de mesures susceptibles de provoquer directement la Chine. Par exemple, peu après son entrée en fonction, le premier ministre Fumio Kishida a annoncé en 2021 qu’il ajournerait pour le moment la promulgation de la « Loi sur les violations des droits de l’homme » qui portait sur de telles actions dont la Chine se serait rendue coupable dans le Xinjiang et à Hong Kong (Lee, 2023).

La Chine est le premier partenaire commercial du Japon depuis 2007. Certaines estimations récentes démontrent qu’un arrêt des importations en provenance de Chine coûterait au Japon jusqu’à 53 000 milliards de yens (353 milliards de dollars) de pertes de revenus. « Cela équivaut à 10 % du PIB annuel du Japon qui s’envolerait dans un nuage de fumée », commente un analyste (Xing, 2022).

Dans une interview accordée au média chinois Global Times en 2022, Tomoo Marukawa, professeur à l’Institut des sciences sociales de l’Université de Tokyo, déclarait que les relations économiques entre le Japon et la Chine étaient étendues et profondes. Il faisait aussi allusion à plusieurs avantages comparatifs indéniables de la Chine. Le PIB total chinois en 2021 était environ 3,4 fois supérieur à celui du Japon, tandis que le volume du commerce extérieur de la Chine dépassant quatre fois celui du Japon. Pour Marukawa, il ressort dès lors clairement de cet ensemble de données qu’il serait clairement plus préjudiciable au Japon advenant une perturbation du commerce entre le Japon et la Chine (Xing, 2022).

4. Les États-Unis : « petite cour, haute clôture »

Les efforts de Washington en vue de rallier les alliés américains dans l’Indo-Pacifique rentre dans le cadre de la guerre économique que les États-Unis mènent contre la Chine, depuis la présidence de Donald Trump (2017-2021), et qui est destinée à empêcher Pékin de dominer les sommets de la production de semi-conducteurs, de l’intelligence artificielle, de l’informatique quantique et d’autres domaines de haute technologie. Washington considère la Chine comme son principal rival à long terme “pacing threat”, dans le jargon du Pentagone (Walt, 2023).

Malgré leurs différences, le président américain Joe Biden a épousé la ligne dure de son prédécesseur à l’égard de Pékin. Comme Trump, Biden estime que les États-Unis doivent se « découpler » de la Chine en réduisant la dépendance du pays en ce qui a trait à la plupart des produits et des chaînes d’approvisionnement chinois, pour des raisons à la fois économiques et de sécurité nationale (Kucik & Menon, 2022). Biden n’est cependant pas le seul à partager cette conviction. À la grande déception de ceux qui sont en faveur d’un resserrement du commerce et des investissements entre les États-Unis et la Chine, les mesures visant à se désengager envers Pékin, en ‘découplant’ les deux économies, font l’objet d’un rare unanimisme entre démocrates et républicains (Rapoza, 2020).

Passant de la parole aux actes, la Maison-Blanche présentait juin 2021 un plan intégral pour stimuler la production nationale afin de réduire la dépendance de Washington à l’égard des chaînes d’approvisionnement mondiales jugées précaires, en particulier celles en provenance de Chine (Maison Blanche, 2021). La stratégie américaine s’est principalement concentrée sur des industries cruciales comme les semi-conducteurs (Handwerker, 2021), où les États-Unis ont enregistré une forte baisse de leur part de marché au cours des dernières décennies, et les minéraux de terres rares, où ils dépendent de la Chine pour environ 80% de leurs besoins (Subin, 2021).

Le président Biden a par ailleurs maintenu les hausses de droits de douane imposées par Trump sur les importations en provenance de Chine et pris des mesures pour interdire les investissements des entreprises américaines dans 59 entreprises chinoises qui ont des liens avec l’armée chinoise ou produisent des équipements de surveillance (Jacobs, 2021). Biden et les parlementaires démocrates ont soutenu la loi sur l’innovation et la concurrence du chef de la majorité au Sénat de l’époque, Chuck Schumer. Il s’agit d’un méga-plan de 250 milliards de dollars qui visent à financer la recherche scientifique et à développer la fabrication dans les technologies de pointe (Desiderio et. al., 2021).

Pourtant, malgré la convergence des deux grands partis américains sur la question, le découplage économique reste un défi de taille. C’est que, pour réussir, il ne suffira pas pour les États-Unis de réorganiser de grandes parties de leur propre économie mondialisée, et de s’assurer de la participation d’autres pays qui sont d’importants partenaires commerciaux et investisseurs de la Chine. Washington doit aussi convaincre les élites économiques américaines du bien-fondé de la démarche. Or, ces objectifs paraissent beaucoup plus difficiles à atteindre que beaucoup à Washington ne semblaient l’anticiper.

Déjà, les détracteurs du découplage économique sont multiples et se font entendre. Parmi eux, la Chambre de commerce des États-Unis a averti que la stratégie du désengagement envers la Chine perturbera les chaînes d’approvisionnement existantes, occasionnera des retards excessifs de production et obligera les entreprises et les consommateurs à payer plus, notamment parce que la relocalisation de la production ne peut pas se faire du jour au lendemain (U.S. Chamber of Commerce, 2021; Suzuki, 2021). De fait, Biden est confronté à des appels urgents de la part d’entreprises américaines pour mettre fin aux tarifs douaniers de l’ère Trump, à un moment où la Chine a déjà menacé de réduire ses importations en provenance des États-Unis si le projet de loi Schumer était mis en œuvre, ce qui pourrait nuire aux agriculteurs et aux producteurs d’énergie américains (Lobosco, 2021).

En réponse au scepticisme de certains alliés et acteurs économiques américains, l’administration Biden a revu ses ambitions à la baisse et décrit maintenant les restrictions économiques envisagées contre Pékin comme étant étroitement ciblées (c’est-à-dire « une petite cour et une haute clôture »), tout en insistant sur le fait que les États-Unis étaient désireux d’entreprendre d’autres formes de coopération avec la Chine. Il existe cependant un scepticisme croissant s’agissant de savoir si ce que Washington appelle la « haute clôture » serait en mesure d’empêcher la Chine de gagner du terrain dans au moins certains domaines technologiques importants (Ting-Fang, 2023).

Ce scepticisme est par exemple partagé par le responsable des chaînes d’approvisionnement mondiales pour l’une des plus grandes entreprises technologiques américaines installée en Chine. Selon lui, même s’il est contraint d’envisager de déplacer un tiers de ses activités hors de Chine au cours des prochaines années pour isoler ses opérations de la dynamique de plus en plus imprévisible du pays avec les États-Unis, le marché chinois reste à ses yeux « trop grand pour être ignoré ». Pour cette raison, l’entreprise y conserverait certainement des actifs importants pour le servir (Economy, 2022, p. 166).

Pour les entreprises américaines comme Qualcomm, les restrictions imposées par les États-Unis sont tout simplement insupportables. Ces entreprises, qui font l’objet de restrictions sur les puces fournies pour les applications technologiques sensibles, telles que la 5G, veulent vendre des puces conçues pour les appareils courants tels que les smartphones et les montres. Or, ces compagnies américaines tirent une part considérable de leurs profits de la Chine. En 2018, Huawei versait à des compagnies américaines telles que Qualcomm, Intel et Micron Technology 11 milliards de dollars. Et jusqu’à 60% des revenus de Qualcomm provenait de la Chine, plus de 50% pour Micron et 45% pour Broadcom (Economy 2022, p. 166).

De même, en 2019, la Chine pesait 70,5 milliards de dollars dans la balance totale des ventes de semiconducteurs, ce qui représentait plus du tiers des ventes totales des États-Unis. En outre, l’industrie emploie plus de 240000 Américains dans plus de 18 États. Cette réalité pousse certains experts à s’inquiéter des effets pervers des efforts américains de découplage et ces inquiétudes sont de plus en plus partagées. L’une des entreprises de conception de puces les plus innovantes de la Silicon Valley, Xilinx, a été contrainte de supprimer plus de 100 emplois en raison de son incapacité à vendre à Huawei (Economy 2022, p. 166).

Ces exemples tendent à démontrer que, à un moment où les États-Unis se lancent dans une guerre économique et technologique avec la Chine et multiplient les sanctions contre elle, il est de plus en plus admis qu’un désengagement complet de l’économie américaine avec celle de la Chine n’est ni possible ni souhaitable. C’est pourquoi l’administration Biden a modifié sa politique à l’égard de la Chine, passant d’un découplage à une politique connue sous le nom de « petite cour, haute clôture », ce qui signifie restreindre les domaines de surveillance tout en augmentant la force des restrictions (Lee 2023).

5. Pouvoir symbolique et la « réticence durable » envers la Chine

Ce qu’il convient d’appeler la « retenue durable » envers la Chine constitue à l’évidence l’une des grandes énigmes des relations internationales au 21^e siècle. D’une part, les réalistes défensifs ont longtemps postulé qu’il existe une forte tendance des grandes puissances à faire face aux menaces (Walt, 1990). Lorsqu’un État puissant se trouve à proximité, lorsque ses forces militaires semblent taillées sur mesure pour projeter de la puissance contre les autres, et lorsqu’il semble avoir des ambitions révisionnistes, les puissances voisines s’unissent généralement pour le dissuader ou le vaincre. D’autre part, mus par cette conviction, certains analystes annonçaient depuis les années 1990 que, à l’instar de l’Europe au siècle précédent, l’Asie était « mûre pour la rivalité » (Friedberg, 1993).

Ces prophéties ne sont pas concrétisées. Certes, la méfiance et la rivalité s’installent dans la région, en particulier entre des pays puissants tels que la Chine et le Japon et entre la Chine et l’Inde. Ces tensions ne doivent cependant pas faire oublier que l’Asie est maintenant entrée dans sa cinquième décennie d’une paix relative, alors même que l’Europe est à nouveau en guerre. Et même s’il y a lieu de déplorer un certain nombre de conflits internes, en particulier au Myanmar, la région est dans l’ensemble restée remarquablement pacifique, évitant les conflits interétatiques malgré une importante diversité ethnique et religieuse (Mahbubani, 2023, p. 131).

Ce développement peut, bien sûr, être attribué à de multiples facteurs sociaux, politiques et économiques. Le pouvoir symbolique de la Chine n’y est cependant pas étranger non plus. Comme l’explique l’universitaire Matthew Eagleton-Pierce, dans une analyse inspirée de Bourdieu : « la capacité de faire des groupes, de les constituer, de les diviser ou de les détruire, est une caractéristique durable du fonctionnement du pouvoir symbolique » (Eagleton-Pierce, 2013, p. 64-65).

Si l’on transpose cette maxime à la situation de l’Indo-Pacifique, cela donne : en dépit de leur scepticisme et méfiance à l’égard de la Chine et par conséquent de leur intérêt à demeurer sous le parapluie sécuritaire des États-Unis, la stratégie des alliés américains dans la région reflète dans l’ensemble une forte impulsion à maintenir des relations positives avec la Chine sur la base d’un engagement coopératif, plutôt que de l’affronter. Cette réticence en apparence paradoxale à l’idée d’antagoniser Pékin s’explique d’elle-même : une politique antichinoise ferait plus de mal que de bien aux intérêts géostratégiques, économiques et sécuritaires globaux des pays concernés. Ils en ont conclu qu’ils ne peuvent, malgré eux, pas ignorer la Chine.

Les concepts de hard power et de soft power ont indiscutablement pris de l’importance dans les discours officiels et semi-officiels chinois au cours des dernières années. Depuis l’arrivée de Xi Jinping au pouvoir en 2012, la Chine a fait ce qu’il convient d’appeler un « grand bond en avant militaire », d’où certains analystes prêtent au leadership chinois des « ambitions hégémoniques dans une Asie en effervescence sécuritaire » (Vaulerin, 2016). Pékin ne cesse d’accumuler des navires, des avions et des missiles dans ce qui s’apparente au « plus grand renforcement militaire de tous les pays depuis des décennies » (Beckley, 2024).

Le leadership communiste a aussi fait sienne la théorie du soft power dont les décideurs chinois ont fait un concept stratégique de première importance, contribuant ainsi à l’éclosion de tout un agenda de recherche sur le sujet (Albert, 2017). Et, à cet égard, analystes et décideurs occidentaux auraient tort de sous-estimer le soft power chinois si l’on en croit, par exemple, le centre de recherche Lowy institute dont la plus récente étude « Asia Power Index 2023 »place la Chine au premier rang pour son influence culturelle devant les États-Unis et au deuxième rang pour son influence culturelle en Asie (Lowy Institute Asia Power Index, 2023).

Le soft power ne peut cependant pas expliquer les résultats de la Chine en matière d’influence, dans la mesure où les élites politiques ou des affaires des pays concernés en Indo-Pacifique ne sont pas nécessairement attirés par l’attrait magnétique de l’idéologie, des valeurs et de la culture de la Chine. Autrement dit, ce n’est pas parce que les responsables chinois prétendent que le soft power est un outil stratégique et que la culture du pays connaît un regain d’intérêt que les élites d’autres pays se conforment automatiquement à ses préférences. Les efforts de la Chine pour exploiter son soft power afin d’obtenir des concessions d’autres pays ont au mieux donné des résultats mitigés (Linetsky, 2023).

On ne peut pas dire non plus que ces élites aient été contraintes de s’incliner devant la puissance militaire de la Chine, comme le suggérerait une politique traditionnelle fondée sur la puissance coercitive -qu’elle soit militaire ou économique. Par exemple, des études récentes ont montré que la thèse d’une « diplomatie du piège de la dette » de la Chine est contestable. On peut en vouloir pour preuve que, même dans les rares cas où la Chine semble avoir exploité avec succès son influence -comme lorsqu’elle a retenu les exportations de terres rares pour contraindre le Japon dans un différend en 2010- l’effet à long terme a été d’affaiblir les capacités coercitives de la Chine (Cavanna, 2021, p. 222-225).

Quelque chose de beaucoup plus profond est donc manifestement à l’œuvre. Si l’on s’en tient à la seule dimension économique, la Chine est devenue la nouvelle « nation indispensable », avec laquelle il faudra compter dans un avenir prévisible (Drezner, 2017). Au cours des dernières décennies, la Chine a accumulé du prestige grâce à une variété de statistiques qui rendent compte d’une croissance économique sans précédent à l’échelle de l’histoire, de sorte que, aujourd’hui, malgré un ralentissement sensible de ses activités économiques, les paris sont bien engagés pour savoir l’année lorsqu’elle surclassera les États-Unis en tant que plus grande économie du monde (Lardy, 2024).

En ce sens, lorsque y compris des démocraties libérales et des économies avancées comme celles de l’Indo-Pacifique sont engagées par la Chine dans des relations asymétriques, elles sont confrontées à un acteur qui a déjà un statut établi de grande puissance mondiale en tant que deuxième économie mondiale, et qui s’exprime à partir d’une incontestable position d’autorité (Vangeli, 2018, p. 678). Or, si l’influence croissante de la Chine est souvent présentée comme l’effet d’une coercition économique, ou le résultat d’actions d’infiltration et de subversion, elle est rarement reconnue comme la conséquence d’une domination symbolique. Sont ainsi occultées les implications cognitives qu’induit la centralité de la Chine dans l’économie mondiale politique mondiale pour les acteurs incités à redéfinir leurs actions et préférences dans un contexte géopolitique changeant (Allison, 2024; Ignatius, 2016).

Conclusion

En 2013, le président Xi Jinping a lancé l’initiative des nouvelles de la soie baptisée « une ceinture, une route », pour utiliser la puissance économique du pays afin d’accroître son poids géopolitique et de contrer l’influence des États-Unis et d’autres démocraties industrialisées. Depuis, il est estimé que la Chine a déboursé près de 1 000 milliards de dollars à des pays en développement, principalement sous forme de prêts, pour construire des centrales électriques, des routes, des aéroports, des réseaux de télécommunications et d’autres infrastructures. Malgré les critiques dont elles font parfois l’objet, ces projets ont permis de relier des pays d’Asie, d’Afrique, d’Amérique latine et de certaines parties de l’Europe de l’Est et du Sud (Bradsher, 2023).

L’Indo-Pacifique n’est pas indifférente. Au lieu de choisir leur camp entre la Chine et les États-Unis, les pays de la région ont pour le moment semblé opter pour une ligne diplomatique fine entre les deux -une « troisième voie » (Muhbani, 2023). Bien que de nombreux pays de la région expriment des inquiétudes croissantes face à certaines actions controversées chinoises, en particulier en mer de Chine méridionale, ils refusent en même temps d’évaluer les options qui s’offrent à eux en termes dichotomiques. De fait, beaucoup d’entre eux ne partagent ni la perception des États-Unis de la menace chinoise ni la vision simpliste de l’administration Biden d’un monde divisé en États autocratiques et démocratiques (Grieco, 2023).

Bien qu’il existe des différences marquées dans la façon dont ils y parviennent, les pays de l’Indo-Pacifique poursuivent un « multi-alignement » qui se fonde sur la combinaison des partenariats, pleinement conscients des avantages ainsi que des risques et des limites de la collaboration avec divers partenaires. Plus qu’une neutralité, le multi-alignement doit plutôt être conçue comme « une décision active prise pour établir des liens amicaux avec plusieurs grandes puissances, en travaillant le plus étroitement possible avec le partenaire qui convient le mieux à la sécurité et aux intérêts économiques du pays sur une question donnée » (Grieco, 2023).

Le pouvoir symbolique de la Chine nourrit ainsi une analyse géopolitique renouvelée des relations des pays de l’Indo-Pacifique avec la Chine dont le premier ministre de Singapour, Lee Hsien Loong, paraît bien capter l’essence. Comme il l’explique, la « présence substantielle » de la Chine dans la région signifie que les pays « doivent tous apprendre à vivre avec [elle] ». Ce constat amène Lee à plaider en faveur d’une collaboration avec ceux « qui ne partagent pas complètement les mêmes idées, mais avec lesquels vous avez de nombreux problèmes, où vos intérêts s’alignent » (Lee, 2021).

En optant pour des positions multi-alignées, les pays de la région Indo-Pacifique ont non seulement réussi à maintenir de bonnes relations avec Pékin et Washington, en préservant la confiance des deux capitales : ces pays ont également permis à la Chine et aux États-Unis de contribuer de manière significative à la croissance et au développement de l’Indo-Pacifique. Devenue l’épicentre des rivalités entre la Chine et les États-Unis pour l’hégémonie mondiale, cette région pourrait-elle être un miroir de l’évolution probable de la géopolitique au 21^e siècle en Asie et au-delà?

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17 mars 202417 mars 2024Laisser un commentaire

Regards Géopolitiques, vol. 10, n. 1 (2024)

De l’Ukraine au Proche-Orient en passant par le Caucase, les conflits éclatent et les tensions s’intensifient à la lisière de l’Union européenne. Les affrontements potentiels sont tout aussi évidents en Asie, notamment en mer de Chine du Sud, alors que Pékin fait monter la pression sur Taïwan. Les signaux annonciateurs de ce retour possible de la guerre étaient bien réels depuis quelques années même si, trop longtemps, l’Europe – à commencer par la France et l’Allemagne – avait préféré ne pas les voir, illusion portée également par plusieurs politologues qui annonçaient la vacuité de la géopolitique et la fin des guerres entre États. Ce monde en plein chaos est marqué par l’affirmation de « néo-empires » autoritaires et revanchistes qui, tels la Russie, la Chine, la Turquie ou l’Iran, sont décidés à remettre en question la domination occidentale sur le système international. Sortis d’une longue torpeur, ces régimes veulent retrouver, au nom de leur grandeur passée dont on cultive le souvenir avec énergie, ce qu’ils estiment être leur place légitime sur la scène mondiale. L’auteur estime qu’avec le pic de la mondialisation vers 2010 a débuté une ère de reflux de cette intégration économique mondiale et de déclin relatif des démocraties.

Comment qualifier cette nouvelle donne ? « Nous sommes à une époque comparable à la fois aux années 1910 – celles de la compétition entre empires qui a conduit à la Première guerre mondiale –, aux années 1930 – celles de la menace des États fascistes qui a conduit à la Seconde –, mais plus encore aux années 1950 – celles de la guerre froide naissante », écrit Bruno Tertrais, qui précise : « Bienvenue dans la guerre tiède, troisième choc en cent ans entre le monde des autocraties et celui des démocraties, dans laquelle des États révisionnistes, insatisfaits du statu quo, seront responsables de conflits indirects et de crises majeures. » Le directeur adjoint de la Fondation pour la recherche stratégique (FRS), juriste et politiste, reprend le titre du célèbre roman de science-fiction de H.G. Wells, La Guerre des mondes (1898) pour nous inciter à nous confronter à cette réalité.

Réveil brutal des démocraties, qui, rappelle l’auteur, se sont permis de croire en une sorte de Fin de l’Histoire, pour reprendre l’expression de Francis Fukuyama (1992), dans laquelle le monde post-guerre froide à partir de 1991 verrait le triomphe des idées occidentales de démocratie, de consensus de Washington et de libéralisme. Cinq illusions ont ainsi orienté les politiques des pays occidentaux et du Japon, que ne troublèrent qu’à peine les attentats du 11 septembre 2001. La mondialisation se poursuivrait et montrerait ses avantages pour tous les pays. La croissance économique générerait la démocratie, notamment en Chine, et le meilleur outil pour l’atteindre serait d’encourager le commerce avec Pékin, car par la vertu des échanges commerciaux percoleraient les valeurs libérales. La fin de la guerre froide marquerait l’avènement d’un monde apaisé. L’État-nation allait peu à peu voir son importance politique décliner, tout comme les frontières, au profit des institutions internationales et de l’adoption des normes libérales occidentales. Cruelles désillusions deux décennies plus tard, alors que peu de commentateurs à l’époque ont relevé le paternalisme ou l’infatuation de ces représentations politiques.

Les illusions de l’après-guerre froide sont bel et bien mortes, tout comme l’espoir de toucher les « dividendes de la paix », qui fut longtemps celui des Européens. Le modèle politico-économique allemand est en crise. Il se fondait sur une énergie à bas prix importée de Russie, sur d’importantes exportations de produits industriels à haute valeur ajoutée vers la Chine et sur une défense assurée par l’OTAN, dont les Etats-Unis sont les plus gros contributeurs. Ce modèle doit être repensé avec la rupture des relations avec la Russie, avec l’avènement de la compétition stratégique avec la Chine et avec la perspective de voir Washington remettre en cause la prise en charge de la défense de l’Europe. La mondialisation n’a pas livré ses promesses de prospérité pour les pays du Sud, par ailleurs ; et plusieurs États n’ont jamais accepté l’idée que la démocratie libérale devrait être un objectif à terme. L’auteur centre largement son propos sur la trajectoire de deux d’entre eux, la Chine et la Russie.

En ouverture du livre, l’auteur évoque la guerre du Kosovo de 1999, les bombardements sur Belgrade, dont celui de l’ambassade de Chine par l’OTAN, et l’échec de la Russie, dans le cadre du plan de paix, à prendre le contrôle d’une partie de la province. Une humiliation que ni Moscou ni Pékin n’ont jamais oubliée. Le Kosovo et son indépendance parrainée par les Occidentaux serviront, dans le discours de la propagande du Kremlin, à justifier les occupations de territoires aux dépens de la Géorgie en 2008 puis de l’Ukraine dès 2014. De fait, la guerre du Kosovo n’est certes pas la cause du raidissement chinois ou russe, mais un épisode dont la mémoire est cultivée, comme ancrage d’une représentation d’un Occident volontiers trop interventionniste et qui voudrait régenter la planète, ce que Moscou comme Pékin ne sauraient accepter.

La confrontation de la Russie dirigée depuis bientôt un quart de siècle par Vladimir Poutine avec ce que l’auteur appelle l’« Occident collectif », n’a fait que s’intensifier sur tous les théâtres de crise, comme le montre Bruno Tertrais tout au long de cet ouvrage. L’auteur revient sur les causes de cette progressive rupture entre Moscou et les Occidentaux : dans les années 1990, et encore en 2001 lors de la crise du 11 septembre, la Russie, certes heurtée par les gestes occidentaux au Kosovo, n’avait pas d’intention de rompre avec eux. C’est peu à peu que la distance s’est instaurée. Moscou répète souvent que le point tournant aurait été la décision occidentale d’étendre géographiquement l’Alliance atlantique jusqu’aux frontières de l’ex-URSS, donc d’inclure dans l’OTAN les anciennes démocraties populaires satellites de Moscou. Les Occidentaux, dans les négociations qui ont présidé à la gestion de la chute du mur de Berlin (1989) puis à la réunification allemande en 1991, auraient promis de ne jamais étendre l’alliance vers l’Est. Or, la Russie avait souscrit au principe du libre choix des alliances à travers la charte de Paris. De même, Moscou avait signé le mémorandum de Budapest de 1994 garantissant l’intégrité territoriale et l’indépendance de l’Ukraine, et avait confirmé en 2009 ce document.

Cette idée d’une promesse occidentale de ne jamais étendre l’OTAN en Europe orientale ne tient guère, en effet. Aucun accord formel signé entre les Occidentaux et la Russie ou l’URSS ne contient une telle clause. Il semble qu’elle n’ait même jamais été formellement confirmée verbalement, selon Sarotte (2021). Certes, le secrétaire général de l’Union Soviétique, Mikhail Gorbatchev, avait affirmé en juillet 1990 que le déploiement de « structures de l’OTAN » en Europe de l’Est était inacceptable (p.96). Le secrétaire général de l’OTAN, Manfred Wörner, aurait expliqué par la suite que le fait que l’OTAN ne veuille pas déployer de troupes en Europe orientale pouvait donner des garanties de sécurité à l’URSS (p.86), dans le cadre de réflexions internes, mais cela n’aurait pas l’objet d’une proposition formelle. C’est en invoquant « l’esprit » de l’accord de 1990 sur le sort de l’Allemagne de l’Est – mais donc, sans trace écrite ni dans des procès-verbaux – que les diplomates russes ont commencé à invoquer, à partir de 1996, l’idée que les États à l’est de l’Allemagne ne pouvaient se joindre à l’OTAN (Sarotte, p.251).

Centrée sur l’émergence d’une confrontation entre les Occidentaux d’une part, et d’autre part la Chine et la Russie, l’analyse souligne les causes internes chez ces trois acteurs, les représentations occidentales bien ancrées de la légitimité de leurs représentations, et la crispation russe comme chinoise contre la volonté perçue de l’Occidentaux de les régenter, avec en même temps également une volonté d’affirmation de plus en plus nette, revanchiste en Russie où l’idée de la grande puissance de l’époque soviétique taraude Vladimir Poutine, comme en Chine où l’idéal d’un retour de Pékin comme grande puissance mondiale transparait dans les écrits de Xi Jinping (Ekman, 2022).

On voit certes transparaitre ici et là une lecture volontiers pessimiste ; on voit aussi resurgir la fameuse grille de lecture des guerres de civilisation chères à Samuel Huntington, prisées des amateurs de modèles géopolitiques ordonnateurs de la complexité du monde, mais dont les lacunes ont pourtant déjà largement été exposées. A la décharge de l’auteur, certes, c’est la ré-émergence des facteurs identitaires, nationalisme, fait religieux, en réaction à une mondialisation perçue comme uniformisatrice, qui a contribué à réorienter la trajectoire politique du monde.

Mais le diagnostic proposé, pour implacable qu’il soit, n’est pas que pessimiste quant aux chances d’un Occident qui dispose encore d’atouts importants. Dans ses conclusions, l’auteur évoque huit leçons à tirer de ces années de confrontations pour renforcer les démocraties. Parmi elles, celle de savoir accepter l’épreuve de force quand c’est nécessaire : « L’accepter, c’est renoncer à l’illusion consistant à prétendre connaître les intérêts de nos adversaires mieux qu’ils ne les connaissent eux-mêmes et espérer les “ramener à la raison” par la seule vertu de notre diplomatie. » Les opinions publiques suivront-elles, cela demeure à voir – il n’est pas certain que public soit prêt à accepter un éventuel conflit avec la Chine pour défendre Taiwan, par exemple. De même, l’auteur s’avance peut-être imprudemment en affirmant que la Russie a déjà perdu la guerre contre l’Ukraine. Que l’offensive de 2022 se soit soldée par un échec stratégique, certes ; mais il n’en demeure pas moins que, deux ans après la début du conflit, on voit mal se dessiner une contre-offensive victorieuse de l’Ukraine contre les troupes russes aux positions très fortifiées occupant l’Est de son territoire. C’est une guerre d’usure qui est en cours, dans laquelle la résilience des sociétés, des économies, du complexe militaro-industriel des deux États fera la différence – avec la question du prolongement du soutien occidental pour l’Ukraine et de l’intensité du soutien tacite de la Chine, qui n’est pas mécontente de la spirale de dépendance croissante de Moscou envers Pékin, tant que le conflit ne s’étend pas.

Si de nouveaux blocs se structurent, ceux-ci ne sont pas aussi figés que pendant la guerre froide. Bruno Tertrais préfère parler de « familles » où différents acteurs jouent leur propre carte en fonction de leurs intérêts du moment. Un entre-deux qui n’est ni le monde bipolaire très idéologique de la guerre froide, ni le monde multipolaire d’avant 1945. Dans ce nouveau grand jeu mondial, Moscou comme Pékin cherchent à attirer vers eux les pays du Sud global, tandis que les Occidentaux s’efforcent en catastrophe de développer de nouveaux discours et outils à même de maintenir leurs relations avec ces derniers.

« Le renforcement du couple sino-russe et la consolidation de l’Occident redonnent vigueur à la vieille distinction entre tellurocraties [la domination par les terres] et thalassocraties [par la mer], les premières incarnées par le projet eurasien de la Russie et les “routes de la soie” chinoises, et les secondes par l’ensemble euroatlantique désormais accompagné des États de l’Indo-Pacifique qui souhaitent que ce dernier reste libre et ouvert », note-t-il. En même temps, le politologue dresse le tableau d’un affrontement qui se joue sur tous les terrains y compris sous les océans, dans l’espace extra-atmosphérique ou dans le cyberespace.

La France voulait conforter ce qui reste de sa stature passée dans l’arène internationale, en se forgeant le rôle d’une puissance d’équilibre dialoguant avec Moscou comme avec Pékin et le Sud; tout comme l’Europe imaginait pouvoir développer une relation stable et fondamentalement économique tant avec la Russie qu’avec la Chine. Tout cela a volé en éclats en 2022 avec l’invasion russe de l’Ukraine. Un choc pourtant prévisible même s’il n’était pas inéluctable, tant Vladimir Poutine multipliait les discours laissant entendre le caractère illégitime de l’existence de l’Ukraine, à condition de mener une politique de fermeté, sans aucune complaisance, vis-à-vis de Poutine comme vis-à-vis des autres leaders autoritaires. De même, l’affirmation d’une puissance chinoise décomplexée se faisait nettement plus précise depuis l’avènement de Xi Jinping. Ces deux acteurs sont différents cependant : le revanchisme russe n’est pas le symétrique de la volonté de puissance de la Chine. Dans la redéfinition de leurs politiques internationales, les États occidentaux devraient s’en souvenir.

Frédéric Lasserre, Directeur du CQEG

Références

Ekman, A. (2022). Dernier vol pour Pékin. Essai sur la dissociation des mondes. Paris : L’Observatoire.

Fukuyama, F. (1992). The End of History and the Last Man. New York : Free Press.

Sarotte, M. E. (2021). Not One Inch. America, Russia, and the making of post-Cold War stalemate. New Haven : Yale University Press.

Compte-rendu : Guibourg Delamotte (2022), La démocratie au Japon, singulière et universelle, Lyon, ENS Éditions, 340 p.

16 mars 202416 mars 2024Laisser un commentaire

Regards Géopolitiques, vol.10 n.1, 2024

Le processus par lequel le Japon est devenu la première démocratie non occidentale a toujours intrigué ! Les analyses du processus de démocratisation du gouvernement et, plus globalement, du système politique ont été nombreuses, en particulier depuis les années 1990 et 2000 alors que le Japon lançait un vaste chantier de réformes touchant à peu près tous les aspects de la vie en société, dont notamment les fondations institutionnelles de la démocratie. Soulignons les réformes du système électoral et des règles du financement partisan, de l’appareil central dont l’exécutif et la fonction de premier ministre ou de la loi sur l’autonomie locale qui éliminait le rapport de subordination des gouvernements locaux au centre. Ces réformes étaient la réponse à des problèmes sérieux qui plombaient le jeu politique comme l’absence d’alternance au pouvoir, la corruption et le clientélisme, le « différentiel de représentation » favorisant les circonscriptions rurales ou bien encore l’influence indue de la bureaucratie sur le processus législatif.

L’ouvrage de Guibourg Delamotte s’inscrit dans ce renouveau d’intérêt pour la démocratie japonaise et nous offre une synthèse éclairante des travaux français, anglo-saxons et bien-sûr japonais dans une perspective néo-institutionnaliste d’analyse de la construction, de la consolidation et de la transformation démocratique de l’ère Meiji (1868-1912) à nos jours. Cette perspective a l’avantage de souligner la centralité et la continuité des idées et institutions démocratiques et leur renforcement continuel des années 1950 à aujourd’hui. De plus, cette perspective permet, d’une part, de relativiser les moments de rupture ou de recul sans qu’on ait à se rabattre sur l’hypothèse de l’impossibilité d’une vie démocratique libérale au Japon. D’autre part, le néo-institutionnalisme laisse en arrière plan les valeurs et les pratiques culturelles comme le confucianisme, lequel peut aussi bien expliquer la réussite de l’enracinement de la démocratie[1] que la nature féodale des institutions politiques[2] ! Enfin, centrale à l’ouvrage de Guibourg Delamotte, cette perspective favorise l’analyse comparative, car si la démocratie japonaise est universelle, on doit être en mesure de « comparer » ses caractéristiques et de les « confronter » à d’autres régimes démocratiques ailleurs dans le monde.

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Si on peut discerner dans l’histoire politique de l’ère d’Edo des pratiques et des institutions qui indiquent des « tendances démocratique »[3], la démocratie prend cependant racine durant les ères Meiji et Taishô (1912-1926), note Guibourg Delamotte, sous la forme d’une « semi-démocratie » ou d’une démocratie incomplète. Le récit entourant la démocratisation a cependant été obscurcit par deux évènements : la dérive militariste des années 1930 et 1940 et par l’occupation américaine de l’après-guerre qui ensemble offrent l’hypothèse que la démocratie japonaise ne pouvait surgir d’elle même et était en définitive un « don » du gouvernement américain à une société peinant à se dégager de ses institutions et pratiques féodales.

Pourtant, des pratiques démocratiques ne disparaissent pas complètement pendant la période militariste, notamment avec la survivance de petits partis politiques ouvriers ou fermiers résolument à gauche[4] ou la poursuite des travaux législatifs à la Diète. Guibourg Delamotte a tout à fait raison d’affirmer que si cette tentative limitée d’ « importation » d’institutions et pratiques démocratiques à partir du XIX^e siècle par les Japonais n’a pas « pris racine », la « greffe de 1947 [opérée par les Américains] n’aurait pas pris sans elle ». La démocratie possède une « protohistoire » écrit l’auteure et elle facilite l’adoption des valeurs libérales induites par la constitution de 1947 et les réformes des années de l’occupation américaine.

Comme le titre de l’ouvrage l’indique, la démocratie japonaise est « singulière » et « universelle » ; la première caractéristique fait largement consensus dans la communauté scientifique, mais la reconnaissance de la seconde exige, comme nous le rappelle l’auteure, un examen minutieux de la pensée politique nipponne et de ses érudits, ceux-là même, des philosophes, politologues ou journalistes, qui ont conceptualisé et défini la nature et les caractéristiques de la démocratie japonaise depuis plusieurs décennies. On peut penser à Masao Maruyama, Junji Banno, Takashi Oka, Harunaka Takenaka, Satoshi Machidori et bien d’autres. C’est fondamental : en quoi et comment leur conceptualisation de la démocratie nous permettent de comprendre l’universalisme de la démocratie japonaise ? Si la réponse n’est jamais explicite, on voit surgir au cours de la lecture deux choses : l’échec ou l’inachèvement de la démocratie avant 1945 est le résultat de nombreux « facteurs internes et externes » qu’il faut relativiser et contextualiser dans la mesure où les démocraties occidentales à la même époque peinaient à respecter la règle de droit ou les libertés fondamentales. Il n’en demeure pas moins que la construction d’un État moderne avait priorité sur le processus de démocratisation, que les oligarques voulaient limité et peu contraignant. Deuxièmement, le renforcement des institutions démocratiques après la guerre et ensuite à nouveau après la fin de la guerre froide provient d’une volonté populaire de traduire la constitution libérale en une « vrai » démocratie. Une constitution n’est qu’un bout de papier – et dans le cas du Japon, écrite par des Américains qui ne connaissaient que très peu de choses au Japon. Un résident de Tokyo affirmait en 2006 : « ce n’est pas seulement la constitution qui était importante. Il nous fallait aussi les soixante ans »[5] pour lui donner vie, pourrions nous ajouter, et pour mettre en place des pratiques et des institutions démocratiques qui deviendront une partie intégrante du système politique national. À cet égard, les nombreuses références aux intellectuels japonais illuminent son analyse du déploiement des institutions démocratiques.

Guibourg Delamotte favorise l’approche chronologique. La première moitié de l’ouvrage porte justement sur les années de l’ère de Meiji à la fin de l’ère Shôwa (1926-1989) dont nous venons de discuter en partie. Elle discute de la « démocratie atypique » des années 1955 à 1993 conduite par une domination sans faille du Parti libéral-démocrate (PLD) associée à un clientélisme à toute épreuve. Les rivalités des factions au sein du PLD déterminent très souvent le résultat des processus électoraux et législatifs.

Dans les parties trois (« un épanouissement démocratique ») et quatre (« une démocratie en transition »), l’auteure entre dans le vif du sujet alors que le Japon de l’ère Heisei (1989-2019) traverse une crise de sa gouvernance et de ses institutions démocratiques en lien avec quatre facteurs : la fin de la guerre froide qui rend désuètes des pratiques institutionnelles quelques fois fort peu démocratiques, mais qui étaient commandées par la confrontation idéologique de l’époque ; la mondialisation néolibérale qui exige une transformation radicale du modèle économique néo-mercantiliste et dont les limites surgissent rapidement avec l’explosion de la bulle financière et immobilière qui plombera la croissance pour plus de deux décennies ; l’émergence d’un nouvel ordre international qui exige du Japon des responsabilités à la hauteur de sa puissance économique et, enfin, une volonté des Japonais de poursuivre une réforme de leur société pour la rendre plus respectueuses des valeurs libérales de leur constitution comme réponse à cette crise de gouvernance.

L’auteure se concentre alors sur les conséquences de cette crise sur la démocratie, notamment la fin graduelle de l’opposition socialiste et son éclatement en une multitude de partis politiques alimenté par le départ de députés et de factions entières du PLD pour créer bien souvent de nouveaux partis. Les réformes seront lancées dans le contexte qu’elles peuvent faciliter la prise du pouvoir. Le changement demeure donc difficile à faire comme en fait foi la déclaration d’Ichiro Ozawa, l’un des politiciens les plus influents des années 1990 et 2000 et un soi-disant « réformiste » du modèle nippon : « le Japon doit changer pour demeurer le même »[6]. L’auteure aborde la crise des institutions représentatives démocratiques qui n’est pas un phénomène unique au Japon, car les réformes, soutient-elle, ont favorisé la convergence de ces institutions au modèle de Westminster. Cette crise de la représentation ne diffère pas de celle des démocraties occidentales : « [i]l en résulte, pour les gouvernements, une difficulté à gouverner et pour les électeurs, un sentiment d’éloignement des élites et d’incompréhension du jeu politique ». Elle a quand même ses particularités locales comme la « pauvreté de ses débats parlementaires » ou les limites d’un mode de scrutin mixte incapable d’offrir une alternative solide à la domination électorale du PLD. Une particularité qui demeure fort intrigante aujourd’hui, pourrions-nous ajouter, est la résistance de la démocratie nipponne au populisme, du moins jusqu’à un certain degré[7], et à la polarisation idéologique comme c’est le cas en Europe et aux États-Unis.

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Cet ouvrage publié en 2022 est tiré du mémoire d’habilitation de Guibourg Delamotte à diriger des recherches datant de 2016. S’il y a quelques mises à jour ici et là, l’ouvrage est en grande partie édité à partir de ce mémoire. Il manque donc des références à la vie politique japonaise récente, notamment au long mandat de Shinzo Abe qui se termine en septembre 2020 (on en fait mention brièvement à deux ou trois reprises dans le livre) et à la persistance de plusieurs caractéristiques fondamentales de la démocratie japonaise qui viennent contredire en partie la conclusion de l’auteure sur leur disparition ou leur affaiblissement dans le contexte de la convergence des institutions démocratiques avec le modèle de Westminster. On peut penser au rôle toujours stratégique des factions dans la dynamique interne du PLD, des factions qui auraient dû disparaître, croyait-on, avec la réforme du mode de scrutin ou des règles de financement. D’ailleurs, la longévité surprenante de la coalition du PLD avec le Kômeitô, un petit parti bouddhiste de centre-gauche, peut s’expliquer par une dynamique similaire où ce dernier se comporte comme une faction mineure du PLD. Il y a également la persistance des « dynasties politiques » dont les membres représentent un quart de la députation nationale, le financement illégal des factions[8], ou la faible représentation des femmes en politique.

Les résultats des très nombreuses réformes politiques et leurs effets sur la démocratie sont à peine abordés. La réforme de l’exécutif est probablement la plus importante pour la démocratie alors que l’élite politique est déchirée entre, d’une part, le désir d’un exécutif fort en mesure de participer au rayonnement du Japon sur la scène internationale, avec un premier ministre possédant un droit d’initiative législative pour renforcer son statut face à son parti et, d’autre part, le risque toujours présent d’un premier ministre peu respectueux du processus démocratique comme l’ont été à certains moments Shinzo Abe, voire Junichiro Koizumi.

La perspective chronologique ne favorise pas la compréhension du rôle institutionnel du premier ministre ainsi que la réforme de sa fonction dans la mesure où l’analyse est éparpillée à plusieurs endroits dans le livre. D’ailleurs, la section intitulée « la faiblesse du premier ministre face à son parti » ne porte aucunement sur ce thème, mais est en fin de compte un assemblage de commentaires divers sur les rapports de force partisans. Enfin, un travail d’édition aurait été nécessaire pour arriver à une structure du texte plus serrée notamment par une uniformisation de l’argumentation pour éviter les répétitions ou les éparpillements. Les tableaux et graphiques qui sont en annexe auraient dû être insérés dans le texte et, enfin, il est surprenant qu’une maison d’édition accepte des copiés-collés de graphiques en langue japonaise sans les traduire. L’ajout d’une légende en français ne fait rien pour améliorer leur lecture d’autant que certains de ces graphiques contiennent beaucoup d’information[9].

Voici un livre qui demeure, malgré certaines lacunes, un ouvrage de référence important pour les étudiants et les chercheurs s’intéressant non seulement à la démocratie japonaise, mais également à la politique comparée et aux théories néo-institutionnelles. Il faut souligner que l’auteure fait une utilisation exhaustive et convainquant de celles-ci pour soutenir et défendre ses arguments et pour proposer des avenues de comparaison par ailleurs fort instructives avec la démocratie française.

Éric Boulanger

Chargé de cours au département de science politique de l’Université du Québec à Montréal.

boulanger.eric@uqam.ca

[1] Edwin O. Reischauer, The Japanese, Cambridge, Harvard University Press, 1982, p. 243.

[2] Lawrence W. Beer, « Law and Liberty », dans Takeshi Ishida et Ellis S. Krauss (dir.), Democracy in Japan, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1989 p. 67-87. Il parle d’une « démocratie féodale communautaire » (p. 85).

[3] Takeshi Ishida et Ellis S. Krauss, « Democracy in Japan : Issues and Questions », dans T. Ishida et E. S. Krauss (dir.), op. cit., p. 4-5. Une problématique autre que celle abordée dans cet ouvrage. L’auteure débute son analyse avec l’ère de Meiji et la création d’un premier cabinet en 1885.

[4] Paul F. Langer, Communism in Japan, Stanford, Hoover Institution Press, 1972.

[5] Cité dans : Mary Alice Haddad, Building Democracy in Japan, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, p. xi.

[6] Cité dans : Éric Boulanger, « La sécurité économique du Japon : la gestion de la vulnérabilité dans l’interdépendance sino-japonaises », Regards géopolitiques, vol. 9, n° 3, 2023, p. 19-29.

[7] Robert A. Fahey, Airo Hino et Robert J. Pekkanen, « Populism in Japan », dans R. J. Pekkanen et Saadia M. Pekkanen (dir.), The Oxford Handbook of Japanese Politics, New York, Oxford University Press, 2020, p. 317-350

[8] The Asahi Shimbun, « Top members of LDP’s largest faction caught up in funds scandal », 9 décembre 2023.

[9] Probablement en raison d’un problème d’impression, la page 195 du livre était illisible !

La grande vitesse ferroviaire, un produit industriel à forte dimension géopolitique ? La diplomatie ferroviaire du Japon face à l’ascension de l’offre chinoise.

23 août 202323 août 2023Laisser un commentaire

Regards géopolitiques v9n3, 2023

Frédéric Lasserre

Directeur du Conseil québécois d’Études géopolitiques

Titulaire de la Chaire de recherche en Études Indo-pacifiques, Université Laval

Frederic.lasserre@ggr.ulaval.ca

Résumé

La grande vitesse ferroviaire constitue un marché de plus en plus concurrentiel dans lequel le Japon détenait une avance industrielle conséquente. Si dans les années 1980 la France est devenue son principal concurrent, lui prenant le marché coréen en 1994, le Japon demeurait un acteur majeur en Asie, obtenant d’importants contrats en 1998 à Taiwan puis en 2004 en Chine. Depuis, la Chine a intégré la technologie japonaise et allemande, et se pose désormais en concurrent sur le marché mondial de la grande vitesse ferroviaire. L’octroi de contrats importants à des firmes chinoises en Thaïlande, en Malaisie et en Indonésie a résonné comme un brutal avertissement pour l’industrie japonaise : une rivalité majeure s’est dessinée entre les deux États sur ce marché. Mais, appuyées par l’État, les entreprises japonaises n’ont pas dit leur dernier mot.

Mots-clés : Japon, Chine, grande vitesse ferroviaire, marché, technologie ferroviaire, Nouvelles routes de la soie.

Abstract

High-speed rail is an increasingly competitive market in which Japan had a significant industrial lead. While in the 1980s France became its main competitor, winning the Korean market in 1994, Japan remained a major player in Asia, obtaining major contracts in 1998 in Taiwan and in 2007 in China. Since then, China has integrated Japanese and German technology and is now a competitor in the global high-speed rail market. The awarding of major contracts to Chinese firms in Thailand, Malaysia and Indonesia was a stark warning to the Japanese industry that a major rivalry had emerged between the two states in this market. But Japanese companies, backed by the government, have not said their last word.

Keywords : Japan, China, high speed rail, market, railway technology, new silk road.

Introduction

La grande vitesse ferroviaire constitue un marché de plus en plus concurrentiel. Longtemps apanage des Japonais avec le lancement du Shinkansen en 1964 (Kawasaki et Mitsubishi), puis des Français avec le TGV[1] en 1981 (Alstom et GIE Francorail), d’autres producteurs sont apparus sur le marché : l’Allemagne avec les ICE 1 à 3 (Velaro 320) de Siemens; l’Italie avec le Pendolino qui adapte les rames à des voies existantes ETR séries 400 développées par Fiat Ferroviaria), puis la mise au point de rames adaptées aux LGV (rames ETR séries 500 et 600 conçues à l’époque par le canadien Bombardier et l’italien AnsaldoBreda) ; la Corée du Sud où Hyundai a acheté le droit de fabriquer sous licence la technologie française d’Alstom (trains KTX en circulation en 2004) et a commencé à prospecter le marché mondial; la Russie avec le Sapsan (technologie allemande Siemens Velaro 320, 250 km/h) puis la Chine qui inaugure des lignes à grande vitesse (LGV) en 2008 avec du matériel roulant de technologie allemande (Siemens Velaro 320 pour lesquels les Chinois ont très vite réussi une rétro-ingénierie[2] permettant de fabriquer ce matériel sans licence[3]) et japonaise.

Fig. 1. Le TGV français sur la ligne Paris-Lyon, 1984.

Le train est encore dans son état d’origine : livrée orange avec logo SNCF en face avant. Le cliché permet d’avoir un aperçu du profil type d’une ligne à grande vitesse : courbes à très grand rayon et profil en long avec de fortes rampes permises par la puissance de traction et l’absence de trafic fret.

Cliché : Jérôme Le Roy

Si le français Alstom détient le record de vitesse de matériel sur rail (575 km/h en 2007), c’est la Chine qui se targue de la plus grande vitesse commerciale (350 km/h en 2017 contre 320 km/h pour le TGV français[4]). Chine et Japon sont par ailleurs engagés dans une rivalité pour la mise au point de véhicules à sustentation magnétique (Maglev). Le Japon détient le record de vitesse du transport guidé (603 km/h en 2015), mais la Chine exploite une ligne commerciale entre Shanghai et l’aéroport international utilisant la technologie allemande développée par Thyssen Krupp et Siemens et abandonnée par ces constructeurs allemands en 2011. Ces équipements, dont les coûts d’infrastructure sont prohibitifs, et qui ne peuvent pas profiter des réseaux ferroviaires existants pour atteindre le cœur des agglomérations, ne séduisent guère à l’export pour le moment.

La vente de la technologie de la grande vitesse (infrastructure et matériel roulant) représente un enjeu industriel important : elle soutient un secteur animé par de grands groupes industriels, souvent des « champions » nationaux, les grappes industrielles que ces entreprises de pointe structurent, et permet de poursuite la recherche et développement dans ce marché à forte valeur ajoutée. Les retombées industrielles sont donc conséquentes. Au-delà de ces aspects économiques, se trouve l’enjeu des normes de transport, car le choix d’un fournisseur pour la construction d’une LGV[5] et des systèmes de contrôle et de signalisation, ainsi que la fourniture de rames, oriente en partie les choix pour de futurs achats (renouvellement du parc roulant ou extension du réseau), l’interopérabilité entre matériels de constructeurs différents n’étant pas toujours facile à mettre en œuvre. Enfin, l’ampleur financière et la durée de tels contrats renforcent les liens entre les pays fournisseurs et le pays client : il y a une dimension de pouvoir d’influence à travers la vente de systèmes TGV, prestige industriel et coopération économique escomptée notamment. On mesure donc pourquoi les États soutiennent leurs champions ferroviaires dans leur quête de débouchés à l’exportation.

Fig. 2. Le Shinkansen 700, Tokyo, 2019.

On peut observer l’attention donnée à la réduction de la friction aérodynamique (face avant profilée, carénage de la base du pantographe en toiture) et le gabarit généreux des rames, les Shinkansen n’étant pas limités par le gabarit du réseau classique sur lequel ils ne peuvent pas circuler.

Cliché : Dana Le Roy

Fig. 3. Le Shinkansen 700 à Tokyo, 2023

Cliché Sam Dwyer, Rail Pictures, https://www.railpictures.net/photo/826078/

Un activisme commercial chinois qui permet de remporter plusieurs contrats

Fort de son rôle de modèle économique en Asie, le Japon s’est beaucoup investi dans la construction d’infrastructures de transport ou de télécommunication dans des pays clients, avec comme levier financier des fonds libérés par la Banque Asiatique de Développement et l’Agence japonaise de coopération internationale (JICA) (Bhagawati, 2016). Malgré la crise économique et financière des années 1990, ces appuis financiers en faveur des grands contrats d’infrastructures sont demeurés l’une des priorités du gouvernement japonais à l’étranger (Hong, 2018). Cependant, après les débuts du réseau de LGV en 2008, la Chine, qui a notamment acheté la technologie du Shinkansen japonais en 2004 et allemande de Siemens en 2005, est rapidement devenue un acteur majeur à l’export tout en se dotant du plus grand réseau ferroviaire à grande vitesse au monde, 42 000 km fin 2022 (Preston, 2023) – une décision d’affaires que les entreprises japonaises du secteur Kawasaki Heavy Industries, Mitsubichi Electric et Hitachi, ont amèrement regrettée par la suite (Dickie, 2010).

Fig. 4. Le CRH 380 D, Shanghai, 2016.

Cliché : https://www.railpictures.net/photo/617746/

De plus, tout en devenant la deuxième économie mondiale en 2010, la Chine a remis en question la position dominante du Japon dans le marché des infrastructures en Asie (Meyer, 2011 ; Babin, 2018), à travers un activisme commercial entamé au tournant du 21^e siècle et accéléré avec le lancement des Nouvelles routes de la soie en 2013. Elle participe aujourd’hui activement à la construction et au financement de nouveaux équipements permettant de développer le transport dans cette région à l’aide de nouvelles routes, ports, chemins de fer et aéroports (Lasserre, Mottet et Courmont, 2019).

Ainsi, dès 2003, des entreprises chinoises ont obtenu des contrats dans le domaine des travaux publics pour la construction de lignes LGV, en Turquie (Ankara – Istanbul), puis en Arabie Saoudite en partenariat avec la française Bouygues (Médine – La Mecque, 2008), puis en Iran (Téhéran-Qom-Ispahan, 2011). La compétitivité des entreprises chinoises en termes de prix a joué pour ces contrats d’infrastructures, lesquels représentent environ 60 à 80% du coût total d’un projet de train à grande vitesse. Les entreprises chinoises de travaux publics ont très rapidement appris et maitrisé la technique du béton précontraint[6] dans les années 1990 pour pouvoir proposer des services à l’export (construction d’ouvrages d’art modernes) sur des marchés très concurrentiels.

Une fois la technologie du matériel roulant maitrisée, des sociétés chinoises ont pu vendre l’ensemble ligne ferroviaire et rames à grande vitesse, tout d’abord au Laos en 2009, puis au Mexique en 2014 (projet annulé en 2018), en 2014/2015 en Russie à la suite de la dégradation des relations entre Moscou et les Occidentaux[7], puis en 2014 en Thaïlande et en 2015 en Indonésie, ces derniers contrats résonnant comme un coup de tonnerre dans le monde ferroviaire (voir tableau 1). Les clients demandent de plus en plus de flexibilité : l’intégration technique et commerciale ne fonctionne pas toujours et, là où les projets donnent lieu à de véritables appels d’offres avec une compétition raisonnablement ouverte, les lots (études, infrastructure, matériel) sont souvent octroyés séparément. Ainsi en Arabie Saoudite, le français Systra a exécuté l’essentiel des études, les partenaires chinois CRCC (China Railway Construction Corporation) et français Bouygues ont construit l’infrastructure et l’Espagnol Talgo a obtenu le marché du matériel roulant. L’obtention en 2010 du marché des rames de la société franco-belgo-britannique Eurostar (rames transmanche) par Siemens avec des rames dérivées des Velaro 320, un marché vu jusqu’alors comme une chasse gardée d’Alstom, a montré à quel point les marchés de la grande vitesse ferroviaire étaient devenus ouverts.

De cuisantes déconvenues japonaises

Le Japon et la Chine étaient en effet concurrents lors de l’appel d’offres pour la construction de la LGV Jakarta-Bandung en Indonésie, contrat que la Chine avait finalement remporté pour ce projet estimé à plus de 5 milliards $ en septembre 2015, alors que le Japon était initialement donné gagnant (Yu, 2017), provoquant un retentissement considérable. Cette ligne à grande vitesse fait partie intégrante du plan de la Chine pour la construction du réseau ferroviaire pan-asiatique (PARN) qui traverserait plusieurs pays d’Asie du Sud-Est via différentes routes reliant Kunming (Chine) à Singapour (Yu, 2017 ; Chan, 2018 ; Babin, 2018), et qui structurerait le corridor Chine-Indochine dans le cadre du programme des nouvelles routes de la soie. Un réel activisme chinois a été déployé afin de remporter un important contrat illustrant la détermination de Pékin à déployer son programme des Nouvelles routes de la soie et à affirmer la capacité industrielle de la Chine. À l’inverse, l’offre japonaise pour ce projet ferroviaire Jakarta-Bandung a mis en évidence la faiblesse du Japon dans la promotion des exportations de trains à grande vitesse à l’étranger, faute sans doute d’avoir pris la mesure de l’ambition et de la détermination chinoises.

L’Agence de coopération internationale du Japon (JICA) avait inclus le projet dans son plan d’aide au développement à l’étranger et avait accepté en principe de financer 75 % du coût total du projet à un taux d’intérêt de 0,1 % sur 40 ans et une période de grâce de 11 ans, à condition que le gouvernement hôte fournisse une garantie de remboursement du prêt. Jakarta se montrait réticent à assumer la responsabilité financière. La Banque de Développement de Chine a proposé deux tranches de prêts avec une échéance de 40 ans et une période de grâce de 10 ans, et une tranche libellée en USD d’une valeur de 2,3805 milliards de dollars à 2% d’intérêt, et une tranche libellée en RMB d’une valeur de 1,587 milliard de dollars à 3,46% d’intérêt (AidData, 2017). Le montage financier proposé par le Japon prévoyait une garantie souveraine du gouvernement indonésien ; la responsabilité du gouvernement indonésien dans le rachat du foncier ; et pas de transfert de technologie ; alors que le montage financier chinois proposait l’exact contraire (Nurcholis, 2022), ce qui explique que, malgré des conditions de prêt plus avantageuses, Jakarta ait finalement opté pour le projet chinois, qui présentait nettement moins de responsabilité financière et opératoire.

Tableau 1. Contrats ou possibilités de contrats ferroviaires à grande vitesse pour des entreprises chinoises.

Montants en milliards USD

Sources : compilation de l’auteur d’après la presse professionnelle.

LGV : ligne à grande vitesse

CAF : Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles

CRCC : China Railway Construction Corporation

CRRC : China Railway Rolling Stock Corporation

CREC : China Railway Engineering Corporation

CRDC : China Railway Design Corporation

FS : Ferrovie dello Stato

Au Laos, le contrat de construction de la voie ferrée Boten (Yunnan) – Vientiane avait été octroyé en 2009 à la Chine et la ligne inaugurée en 2021. Le Laos a souscrit d’importants emprunts (1,52 milliards $ US) auprès des banques chinoises ExIm Bank et China Development Bank pour ce projet. En revanche, aucune information n’est disponible sur 60 % du montage financier (3,62 milliards $ US), qui seraient apportés par des banques chinoises, en échange d’une participation importante dans la Laos-China Railway Company Limited, une coentreprise sino-laotienne gestionnaire du tronçon laotien (Mottet, 2019). Présentée comme une ligne à grande vitesse par la Chine, cette voie nouvelle, si elle offre un service nettement plus rapide que la plupart des liaisons ferroviaires en Asie du Sud-Est et permet d’améliorer considérablement les temps de transport dans ce pays enclavé et aux infrastructures de transport très insuffisantes, ne rencontre cependant pas les critères révisés de l’Union Internationale des Chemins de fer (UIC), selon lesquelles la grande vitesse ferroviaire est supérieure à 250 km/h[8]. De nombreuses lignes classiques en Europe fonctionnent à 160 km/h. De plus, à voie unique et faisant circuler des convois de fret à 120 km/h, la ligne ne pourra pas offrir un service cadencé à haute fréquence.

En 2014 le gouvernement thaïlandais a indiqué qu’il souhaitait octroyer la construction de la ligne Bangkok – Nakhon Ratchasima à des entreprises chinoises, puis en 2016 la construction de la ligne Bangkok – Chiang Mai à des sociétés japonaises. Dans le montage de ce projet, Tokyo souhaitait contribuer à travers des prêts à taux préférentiels, alors que la Thaïlande voulait un investissement commun afin de réduire son risque commercial. Estimant justement la rentabilité de cet investissement plutôt faible, le Japon a refusé d’investir conjointement avec la Thaïlande dans le projet qui, compte tenu des paramètres définis par Bangkok, ne lui semblait pas réalisable, ce qui a abouti à la suspension du projet en février 2018 (Chachavalpongpun, 2018 ; The Straight Times 2018). Des pourparlers ont repris en 2023 entre Thaïlande et Japon (Bangkok Post, 2023).

Convenu dans le cadre de l’accord de 2014, le prolongement de la ligne Nord-Est au-delà de Nakhon Ratchasima vers le Laos a été confirmé en 2021 et octroyé à des entreprises chinoises. Il ne semble pas que le projet comprenne de prise de participation ou d’investissement chinois, mais un montage en BOT (Build – Operate – Transfert) sur 3 ans dans une structure qui a été renégociée en 2016 pour exclure toute prise de participation chinoise (Jikkham, 2015 ; Lertpusit, 2023). Des doutes pèsent cependant sur la rentabilité du projet de LGV Bangkok-Kuala Lumpur (Azman et Mardiah, 2022), même si le gouvernement thaïlandais a décidé d’aller de l’avant avec le premier tronçon Bangkok- Hua Hin, pour un coût estimé de 4,4 milliards $. Compte tenu de l’obtention de deux contrats par des entreprises chinoises et du refus du Japon d’aller de l’avant selon la formule de co-investissement demandée par Bangkok, il est vraisemblable que la Chine serait bien placée pour obtenir le contrat.

Dans le cadre de l’appel d’offres du TGV Kuala Lumpur-Singapour, le gouvernement japonais s’était engagé à soutenir un consortium d’entreprises japonaises à l’aide d’un fonds mixte privé/public (Keidanren, 2016). L’offre japonaise comprenait un transfert total de technologie et le développement de fournisseurs locaux au profit des entreprises malaisiennes et singapouriennes, y compris pour les petites et moyennes entreprises locales (Pavlicevic, 2017). C’est finalement l’offre chinoise qui a été retenue, mais le projet a subi les soubresauts de la politique intérieure malaisienne : annulé en mai 2018 à la suite du retour au pouvoir du Premier ministre Mahathir, le projet, sous une forme remaniée, a été relancé en septembre 2018, pour être à nouveau annulé par le gouvernement malaisien le 1^er janvier 2021. Singapour et Kuala Lumpur ont cependant convenu en mars 2022 de reprendre des études de faisabilité pour un train à grande vitesse, mais l’avenir du projet demeure incertain.

En 2014, le gouvernement du Bangladesh a initié une étude de faisabilité pour une LGV de Dacca à Chittagong. Le coût très élevé du projet (estimation à près de 11,4 milliards $ pour un pays pauvre et déjà endetté) explique les hésitations du gouvernement, alors que Pékin presse Dacca de signer une entente rapidement (Adhikary, 2022).

Des ajustements japonais : outils de financement et image de qualité

3.1. Se doter de leviers financiers plus efficaces

À la suite de ces échecs, le gouvernement japonais a rapidement réajusté ses politiques afin de renforcer sa compétitivité dans l’exportation d’infrastructures à l’étranger avec le PQI (Yu, 2017, Pavlicevic et Kartz, 2017 ; Hong, 2018). Depuis qu’il est devenu Premier ministre pour la deuxième fois en 2012, Shinzo Abe a donné à plusieurs reprises aux compagnies d’infrastructures japonaises l’assurance que le gouvernement japonais fournirait un soutien politique et financier à leurs efforts de recherches d’exportations (Pavlicevic et Kartz 2017 ; Sano, 2018 ; Hong, 2018). Les exportations de produits ferroviaires et les technologiques annexes apparaissent comme un élément clef du programme politique et économique de l’administration Abe (Abenomics) pour « créer de nouvelles frontières de croissances » et stimuler une économie japonaise stagnante, affectée par la baisse de la consommation intérieure et le vieillissement de sa population (Basu, 2016 ; Yu, 2017 ; Pavlicevic, 2017).

Dans le cadre des Nouvelles routes de la soie, vaste programme de coopération économique promu par la Chine, et qui ne se limite pas au domaine des transports (Courmont et al, 2023), la Chine a mis sur pied des leviers de financement pour les pays partenaires, le Fonds des Routes de la Soie (Silk Road Fund), la Banque Asiatique d’Investissement pour les Infrastructures (BAII) et des facilités à travers ses banques d’affaires, ExIm Bank et China Development Bank (Callaghan et Hubbard, 2016 ; Bloomberg, 2022).

Afin de maintenir sa compétitivité sur le marché des infrastructures, qui implique souvent de complexes montages financiers au vu des sommes importantes engagées, le Japon a dû s’adapter même si souvent son offre financière était moins chère que l’offre chinoise. Avec le lancement de la Belt and Road Initiative, une concurrence feutrée a émergé, concurrence renforcée par la promotion par le Japon du concept d’« Indo-Pacifique libre et ouvert », régionyme fédérant les puissances maritimes des océans Pacifique et Indien, et implicitement désireux de limiter l’influence grandissante de la Chine (Milhiet, 2022 ; Saint-Mézard, 2022). Le Japon a dès lors développé le concept de Partenariat pour des Infrastructures de Qualité (PQI) afin de soutenir les efforts de recherche d’exportation des entreprises japonaises (Pavlicevic et Kratz, 2017 ; Yu, 2017). Le PQI vise à accélérer le financement de projets grâce au fonds de l’Agence japonaise de coopération internationale, de la Banque Asiatique de Développement, de la Banque japonaise pour la coopération internationale (JBIC), et de la Japan Overseas Infrastructure Investment Corporation for Transport and Urban Development (JOIN) (Bhagawati, 2016). Dans cette optique, ces institutions sont encouragées à entreprendre des projets en prenant « des risques supplémentaires en s’exemptant de l’exigence d’assurer la certitude du remboursement pour chaque projet, tout en maintenant le principe d’assurer des revenus suffisants pour couvrir ses dépenses dans leur ensemble » (MOFA, 2015), donc à accepter davantage de risques pour faire aboutir les montages de projets. Ces mesures devraient permettre d’accélérer les procédures officielles pour les prêts d’aides publiques au développement du Japon liés au PQI (Hong, 2018).

Ce PQI a été lancé avec un budget de 110 milliards de dollars, soit un montant symboliquement légèrement supérieur à la capitalisation initiale de la BAII dont la Chine est le premier actionnaire (Mardell, 2017 ; Yu, 2017 ; Pavlicevic et Kratz, 2017 ; Combal-Weiss, 2018). Ce fonds est aujourd’hui d’environ 200 milliards de dollars, il est prévu pour financer des projets d’infrastructures à travers le monde, extraction de ressources naturelles, production et transport d’énergie, télécommunications, transport. Parmi les mesures prévues dans le cadre du Partenariat pour les infrastructures de qualité figure une augmentation de 50% des capacités de prêts de la Banque asiatique de développement dont le Japon est l’actionnaire principal, et une augmentation à hauteur de 25% des prêts japonais APD[9] pour les infrastructures en Asie (Ministère de l’Économie et des Finances, 2017). Cette instrumentalisation des outils financiers à des fins de promotion des ventes stratégiques de l’État n’est pas propre à la concurrence entre Chine et Japon : on l’observe chez de nombreux grands exportateurs. Elle a cependant alimenté un débat sur la rivalité qui se serait également développée entre la BAII, banque de développement multinationale mais créée par la Chine dans le cadre des Nouvelles routes de la soie, et la Banque Asiatique de Développement (Wang, 2022).

3.2. Un financement plus généreux?

Dans la même veine, Tokyo fait valoir que son offre de financement est moins chère grâce à des taux d’intérêt plus bas, et plus transparent. Il est difficile de connaitre exactement les taux pratiqués par les banques chinoises ou le Fonds des routes de la soie, car ces institutions ne dévoilent pas toujours les paramètres des prêts (taux, période de remboursement, garanties) consentis pour les montages financiers des grands projets d’infrastructure. La Chine, dans son argumentaire de vente, a su faire preuve de réactivité et de sens des affaires, qui lui ont notamment permis de décrocher le contrat de train à grande vitesse indonésien face à une offre japonaise trop sûre d’elle-même et peu réactive (Tiezzi, 2015 ; Nurcholis, 2022). Les entreprises chinoises soulignent aussi leurs coûts plus bas et leurs délais de livraison plus courts. Pékin fait également valoir son souci de traiter avec tous les partenaires potentiels, y compris les pays pauvres souvent négligés par les Occidentaux ou le Japon du fait de leur faible solvabilité (Owino, 2022) – au risque d’alimenter les critiques lui reprochant de favoriser le surendettement desdits partenaires. Le Japon met davantage l’accent, outre la qualité de ses produits, sur le souci de ne pas pousser pour des projets inefficaces et peu adaptés, sur la transparence des montages financiers (critères du Club de Paris) et sur des taux concessionnels plus faibles que la plupart des autres bailleurs de fonds (Ritchie, 2022). Ainsi, le taux d’intérêt conclu pour le montage financier du TGV Ahmedabad – Mumbai en Inde est-il de 0,1% (The Economic Times, 2018), contre 2,3% pour les 465 millions $ empruntés par le Laos auprès de la Banque d’import–export de Chine (Eximbank) (Mottet, 2019). Aux Philippines, la Chine demandait plus de 3% d’intérêt pour un prêt destiné à financer le projet ferroviaire de Mindanao (Elemia et Maitem, 2022)[10].

Dans le cadre de la BRI, la Chine investit certes, mais pas de façon prépondérante, contrairement à une idée tenace répandue dans les médias (Courmont et al, 2023) : elle procède souvent à travers des prêts peu concessionnels et donc avec le levier de l’endettement des pays partenaires. De 2013 à 2021, les prêts octroyés par les banques d’affaires d’État chinoises ont été multipliés par cinq, et la proportion entre prêts et dons se situe autour de 31 pour 1. Il est difficile, par manque de transparence, de connaitre les paramètres des prêts consentis aux pays en développement. Ces prêts, parfois qualifiés de prêts à taux concessionnels, sont certes sous les taux du marché mais demeurent coûteux puisqu’ils gravitent entre 2 et 3% (Zhang, 2018). Un prêt typique de banques d’affaires chinoises repose sur un taux d’intérêt de 4,2 % en moyenne et une période de remboursement de moins de 10 ans. En comparaison, un prêt typique d’un prêteur du Comité d’Aide au Développement de l’OCDE comme l’Allemagne, la France ou le Japon est assorti d’un taux d’intérêt de 1,1 % et d’une période de remboursement de 28 ans (Wooley, 2021). Une autre source parle d’un taux moyen de 4,14% et d’une période de remboursement de 16,6 ans pour les prêts chinois, contre 2,1% et 17,9 ans pour les prêts de la Banque mondiale (Morris et al, 2020).

Tokyo reste par ailleurs le principal pourvoyeur d’aide aux infrastructures dans des pays comme le Vietnam, les Philippines et l’Inde (Pajon, 2020).

3.3. Marteler l’image de la qualité et de la durabilité

Par ailleurs, Tokyo, comme argument de vente, comparait la haute qualité des exportations d’infrastructures japonaises aux problèmes de qualité et de fiabilité perçus des produits « Made in China » (Hong, 2018). Le Japon vante notamment l’expertise technologique de son célèbre système de trains à grande vitesse, le Shinkansen. Ce train a fonctionné pendant près de 60 ans sans aucun accident mortel, ce qui illustrerait l’excellence du système TGV japonais (Pavlicevic et Kratz, 2017). Certains médias ont d’ailleurs opposé ce fait au système chinois en prenant l’exemple de l’accident près de Wenzhou en 2011 avec la collision de deux trains à grande vitesse (Shepard, 2017). La perception de la qualité et de la fiabilité des infrastructures et équipements japonais serait positive en Asie (Chandran, 2019 ; Sharma, 2022) ; à l’opposé, la qualité des infrastructures construites en Chine a souvent été remise en question par certains pays de la région, avec par exemple l’Indonésie (Yu, 2017) mais ailleurs dans le monde aussi (ThePrint, 2022 ; Dube et Steinhauser, 2023) et un faible souci de l’adaptation des projets aux besoins locaux réels (Ng, 2019). Selon le gouvernement japonais, c’est la qualité, laquelle inclut l’adaptation du produit aux besoins réels des populations locales, plutôt que la quantité des investissements qui distingue le PQI, de même que son engagement en faveur de la durabilité environnementale et financière (Dadabaev, 2018). De fait, le Japon s’est engagé dans de nombreux projets de rénovation ferroviaire, proposant aux pays partenaires non pas forcément de grands projets de nouvelles infrastructures à grande vitesse dont l’écartement standard (1,435 m) les coupe souvent des réseaux locaux, métrique en Asie du Sud-est ; large en ex-URSS (1,52 m ; très large dans le sous-continent indien (1,67 m), mais plutôt des modernisations des réseaux existants, travaux moins médiatiques mais aussi moins onéreux et permettant des offres de service plus abordables pour les populations locales (Wu, 2019). Le projet de liaison Jakarta-Surabaya en était une illustration. La Chine œuvre aussi sur ce marché de la rénovation ferroviaire, notamment en Iran (Kashmir Observer, 2018, Financial Tribune, 2018) mais semble préférer l’image de modernité et de puissance que connotent les contrats de TGV.

Cet accent mis par Tokyo sur ces aspects de transparence et de qualité semble être une critique implicite contre la BRI de la Chine, à qui on a reproché d’avoir favorisé l’endettement de pays partenaires à travers des « pièges de la dette »[11], d’avoir livré des infrastructures de piètre qualité, et d’avoir financé de grands projets qui ont peu profité aux populations locales, comme le port de Hambantota et l’aéroport Mattala Rajapaksa au Sri Lanka, ou le train Addis Abeba-Djibouti en Éthiopie. Pour sa part, le Japon cite à son actif le port de Mombasa au Kenya, la ligne ferroviaire à grande vitesse Mumbai-Ahmedabad en Inde et le projet de réseau numérique en Tanzanie comme trois exemples de projets d’infrastructure de qualité (Duggan, 2018). C’est en partie pour répondre à ces critiques que la Chine a nettement resserré ses prêts internationaux (Chakrabarty, 2022; Deng, 2022).

Ainsi, en Indonésie, face aux coûts élevés du projet de LGV Bandung-Surabaya, le Japon a préféré plaider en faveur d’une solution alternative, la modernisation de la ligne Jakarta-Surabaya pour faire passer la vitesse commerciale de 80 à entre 145 et 190 km/h (semi haute vitesse) (Suzuki, 2019 ; Citrinot, 2021). Cette contre-proposition, validée par Jakarta à travers une annonce publique en 2016 (VOA, 2016) puis un accord avec Tokyo en 2019, pourrait être menée à bien en parallèle au prolongement de la LGV de Bandung à Surabaya avec la Chine comme partenaire (Business Today, 2022 ; The Star, 2022 ; Nirmala, 2021 ; Jakarta Post, 2022).

En établissant le programme PQI, en renforçant sa compétitivité financière à l’exportation pour les produits d’infrastructures et en renforçant l’idée de projets de qualité et plus adaptés aux besoins locaux, le Japon s’est efforcé de bonifier sa capacité à concurrencer la Chine dans le financement et la construction d’infrastructures ferroviaires (Babin, 2018).

Sur le fond, l’importance des conditions financières des projets dans l’attribution des marchés à grande vitesse montre que la technologie a mûri et n’est plus un élément disruptif comme il pouvait l’être de 1960 à 1995 (marchés à l’export des lignes Madrid-Séville et Séoul-Busan attribués à la France). Entre les compétiteurs qui s’appuient sur les technologies françaises, allemandes et japonaises et les nouveaux entrants (Espagne, Suisse[12]), le niveau technologique est devenu à peu près équivalent et les différences jouent à la marge sur la fiabilité notamment. De même, de nombreux acteurs maîtrisent maintenant la technique de construction des infrastructures ferroviaires[13]. Entre concurrents de niveaux technologiques similaires, c’est donc largement sur les questions des montages financiers, des retombées économiques et des choix politiques que se décident les octrois de contrats.

Le Japon toujours dans la course

4.1. Le Japon remporte encore des succès à l’export

De fait, après le choc de la perte des marchés indonésien et malaisien, le Japon n’a pas dit son dernier mot et s’efforce de demeurer compétitif, en valorisant ses atouts sans chercher à concurrencer la Chine sur le créneau des atouts de celle-ci – les bas coûts. Après avoir obtenu le marché taiwanais en 1998, le Japon s’efforce de sécuriser celui du renouvellement des rames – même si des désaccords ont perduré sur le coût du matériel proposé avant l’entente de principe en mars 2023 (Ryugen, 2023). C’est a priori avec le Japon que le Vietnam voudrait traiter pour ses projets de LGV – la principale difficulté résidant ici dans les coûts d’infrastructure très élevés de tels projets compte tenu de la configuration du terrain. Hanoi a réaffirmé récemment son option pour une coopération avec le Japon pour ce grand projet de 1 545 km (Nikkei Asia, 2023). Aux États-Unis, le contrat d’achat des rames pour le TGV Dallas-Houston a été accordé à Hitachi et Kawasaki en 2017. Au Royaume-Uni, c’est un partenariat Alstom-Hitachi qui a obtenu le contrat de fourniture des rames TGV en 2021. En Thaïlande, le gouvernement s’efforce manifestement de conserver le Japon dans la course en reprenant des pourparlers avec le Japon, et en apportant des modifications au projet, notamment la réduction de la vitesse à 200 km/h, ce qui réduirait considérablement les coûts[14] (Clark, 2023).

Tableau 2. Contrats ou possibilités de contrat ferroviaires à grande vitesse pour des entreprises japonaises.

Montants en milliards USD.

Sources : compilation de l’auteur d’après la presse professionnelle.

4.2. L’énorme marché indien : savoir cultiver la coopération avec New Dehli

Le Japon a par ailleurs obtenu un premier contrat de train à grande vitesse sur le marché indien, la liaison entre Mumbai et Ahmedabad, un énorme marché puisque les chemins de fer indiens prévoient, d’ici 2051, la construction de plus 4 760 km de LGV (Ministry of Railways, 2020). L’obtention de ce premier contrat et les relations tendues entre l’Inde et la Chine favoriseront sans doute l’octroi de nouveaux contrats pour des entreprises japonaises. A cette prévision, deux bémols : la politique indienne repose sur l’indépendance nationale et le refus de tout rapprochement excessif avec un autre État ; par ailleurs, le projet de TGV Inde-Japon approuvé en 2015 prévoit la cession de licences de production de rames en Inde, ce qui permettrait à l’Inde de produire elle-même des trains à grande vitesse sur le marché domestique voire à l’export, comme l’ont fait la Corée du Sud (technologie française), la Chine (technologies japonaise et allemande) ou l’Espagne (technologie en partie française). Des négociations sont encore en cours sur le calendrier et le contenu des transferts de technologie : Tokyo, échaudé par les conséquences du transfert hâtif de technologies en Chine en 2007, souhaiterait se voir garantir l’octroi de la construction de plusieurs corridors ferroviaires avant tout transfert majeur sur la technologie du matériel roulant (Dasgupta, Jain, Obayashi, 2018). De fait, il n’est pas clair si les transferts de technologie planifiés à ce jour porteront sur la technologie du matériel roulant, de forte valeur ajoutée; un récent communiqué de l’Agence de coopération japonaise parlant plutôt de transferts de savoir-faire en ingénierie de LGV et de gares (JICA, 2022).

Figure 5. Plan de développement des lignes à grande vitesse en Inde.

Source : Ministry of Railways (2020) ; High Speed Rail Alliance (2021).

Conclusion

Les trains à grande vitesse sont des symboles politiques forts tout autant que des enjeux industriels majeurs. Associés aux yeux des gouvernements comme des populations, à la puissance économique, à la modernité technologique, ils impliquent aussi des contrats de plusieurs milliards de $, de grands chantiers de travaux publics générateurs d’emplois, et d’importants débouchés pour de grands groupes industriels. On prend dès lors la mesure des enjeux diplomatiques que peut revêtir l’obtention des contrats à l’exportation pour les pays détenteurs de la technologie.

En Asie, le Japon, pionnier en matière de grande vitesse ferroviaire, avait une position incontestée mais n’a pendant longtemps guère exporté son savoir-faire. Les entreprises japonaises perdent le contrat en Corée du Sud en 1994 au profit des Français, mais remportent les marchés taiwanais (1998) puis chinois (2004). Si la concurrence coréenne se fait encore modérée (contrat de conception avec KNR au Maroc en 2022), en revanche les entreprises chinoises ont rapidement adapté les technologies japonaise et allemande ont remporté de nombreux contrats, d’abord en travaux publics de construction des voies, puis de fourniture de rames TGV. L’échec du projet japonais en Indonésie en 2015, dans un contexte de forte promotion chinoise des nouvelles routes de la soie, a résonné comme un coup de tonnerre à Tokyo.

Face à la concurrence chinoise dans un marché où la technologie prédomine beaucoup moins dans les choix qu’auparavant, le Japon s’efforce de s’adapter, en bonifiant son offre financière, en soulignant son souci de proposer des projets adaptés aux besoins locaux réels. Des entreprises japonaises ont remporté plusieurs contrats récemment, dont une première ligne dans le grand marché indien. Il reste à voir si le Japon saura gérer les fortes attentes indiennes en matière de transfert de technologie et s’il saura profiter d’un relatif désenchantement face aux pratiques commerciales chinoises.

Frédéric Lasserre

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[1] Note liminaire : on rappelle ici la distinction entre le train à grande vitesse, nom commun issu du développement par la SNCF du TGV dans les années 1970 et 1980, et le sigle « TGV ». Le sigle est passé dans le vocabulaire courant pour désigner tous les types de trains à grande vitesse, alors que « TGV » est au sens propre une marque déposée par la SNCF en 2012 pour éviter les abus de langage comme « le TGV japonais » fréquemment lus dans la presse, et qui s’utilise sans article défini comme dans «Voyagez avec TGV ». Cela dit, le niveau d’appropriation du sigle « TGV » dans le langage courant est tel que la distinction, dans la pratique, est souvent vouée à l’échec.

[2] La rétro-ingénierie, ou ingénierie inversée, est l’activité qui consiste à étudier un objet manufacturé pour en déterminer le fonctionnement interne, la méthode de fabrication, dans l’optique de le modifier ou de le copier.

[3] Il a été dit à l’époque que le risque de rétro-ingénierie était la raison principale pour laquelle Alstom s’est désengagé de la compétition pour vendre le TGV en Chine. La suite lui a donné raison.

[4] Les réseaux européens, en particulier la France et l’Espagne ont envisagé dans les années 2000 une vitesse commerciale de 360 km/h permise par les nouveaux matériels et les voies les plus récentes, mais ont renoncé au vu des coûts énergétiques élevés (de l’ordre de 40% de plus par rapport à 320 km/h) au regard du faible gain de temps (2 minutes aux 100 km).

[5] Ligne à Grande Vitesse. Un train ne peut circuler à grande vitesse que sur une infrastructure adaptée (courbes, pentes, ballast, tolérances du profil de voie, caténaire, installations électriques) et dotée d’une signalisation spécifique (signalisation en cabine) dont les coûts sont beaucoup plus importants (environ 20 millions d’euros au km en plaine) que ceux d’une ligne dite « classique ».

[6] Le béton précontraint est un matériau de construction composite dans lequel ont été préalablement introduites des tensions opposées à celles qu’il devra subir une fois mis en œuvre. Cette technique vise à améliorer la résistance du béton et permet donc de produire un matériau de construction plus résistant, ce qui permet aussi de simplifier les contraintes de construction pour assurer la solidité et la fiabilité d’une structure en l’allégeant considérablement par rapport à la technique traditionnelle du béton armé.

[7] Le train à grande vitesse russe Moscou-St Pétersbourg (Sapsan) est de technologie Siemens (Velaro 320) et des pourparlers avaient débuté entre Berlin et Moscou jusqu’en 2014.

[8] Jusqu’aux années 2000, l’UIC considérait que la grande vitesse commençait au-dessus de 160 km/h, permettant par exemple à l’Intercity 125 britannique d’être considéré comme de la grande vitesse à 200 km/h. On trouve aujourd’hui parfois dans la littérature l’appellation de « semi grande vitesse » entre 160 et 200 km/h.

[9] APD : Aide Publique au Développement (en anglais ODA : Official Development Assistance), fonds destinés à l’aide au développement mesurés par le Comité d’Aide au Développement de l’OCDE. Les crédits à l’export et les prêts non concessionnels ne sont pas considérés comme de l’aide publique au développement.

[10] Il s’agit de la construction d’une ligne classique circulaire sur l’île de Mindanao. La première phase comprend 105 km.

[11] Dont le caractère délibéré est contesté : voir Pairault (2022) et Bazile et al (2022). Plus vraisemblablement, ces surendettements, bien réels, sont imputables à des erreurs de gestion des pays partenaires et à une trop grande libéralité dans l’octroi des prêts de la part des banques chinoises (Yoshimatsu, 2021).

[12] Les CFF, lassés des dysfonctionnements chroniques des ETR 570 et ETR 610 sur les liaisons avec l’Italie, ont commandé au constructeur suisse Stadler Rail les rames RABe 501 « Giruno » pendulaires et aptes à 250 km/h notamment dans le tunnel de base du Gothard. Stadler est donc devenu un nouvel entrant dans le domaine de la grande vitesse ferroviaire.

[13] L’époque où des entreprises françaises avaient dû reconstruire entièrement des segments entiers de la LGV Séoul-Busan pour cause de non-respect des normes élémentaires par les grandes entreprises coréennes, est bel et bien terminée.

[14] Il ne s’agirait plus alors techniquement d’une LGV mais d’une ligne classique améliorée similaire au corridor New-York – Washington où les rames Acela construites par Alstom et Bombardier circulent jusqu’à 240 km/h sur certaines sections.

Les relations Union européenne-Japon : Une analyse géo-juridique de la dimension sécuritaire à l’aune de la stratégie indo-pacifique de l’UE

23 août 202323 août 2023Laisser un commentaire

Regards géopolitiques, v9n3, 2023

Erwan Lannon

Professeur à l’Université de Gand

Résumé

L’analyse porte sur l’évolution des relations entre l’Union européenne et le Japon dans le domaine de la sécurité et ce, à la lumière de la Stratégie coopération de l’UE dans la région indo-pacifique de 2021. L’analyse géo-juridique prend en compte le Partenariat stratégique UE-Japon et les initiatives en matière de sécurité dans la région Asie-Pacifique. L’accent est mis sur la coopération dans les domaines de la sécurité maritime, le cyberespace, l’espace extra-atmosphérique et la transformation numérique.

Mots-clés: Union Européenne ; Japon ; Sécurité Maritime, cyberespace, espace extra-atmosphérique

Summary

The analysis focuses on the evolution of relations between the European Union and Japan in the field of security and in the light of the EU cooperation strategy for the Indo-Pacific region of 2021. The geo-legal analysis takes into account the EU-Japan Strategic Partnership and initiatives in the field of security in the Asia-Pacific region. The focus is on cooperation in the areas of maritime security, cyberspace, outer space and digital transformation.

Keywords: European Union; Japan; Maritime Security, cyberspace, outer space

Introduction

Si l’ambassadeur du Japon en Belgique fût accrédité auprès des trois Communautés européennes en 1959 et la première délégation des Communautés à Tokyo créée en 1974, force est de constater que ces relations ont été assez limitées lors de la première période qui a été marquée par des différends importants dans le domaine commercial (Surzur, A., 1998).

En 2001, la mise en place d’un Partenariat stratégique entre l’Union européenne (UE) et le Japon constitue un tournant. Il sera suivi, en 2006, par la signature d’un accord de coopération sur les utilisations pacifiques de l’énergie nucléaire puis, en 2011, d’un accord d’entraide judiciaire en matière pénale. Mais c’est surtout, depuis 2018, avec la signature de l’Accord de partenariat stratégique (APS) et de l’Accord de partenariat économique (APE), que les relations nippo-européennes ont connu une avancée spectaculaire et ce, notamment dans le domaine de la sécurité. Trois ans plus tard, en 2021, l’adoption de la Stratégie de l’UE pour la coopération dans la région indo-pacifique, inscrit cette relation bilatérale dans le contexte plus large de la première stratégie des 27 États membres de l’UE dans cette région.

L’objectif de cette contribution est de mettre en lumière le développement des relations entre l’UE et le Japon dans le domaine de la sécurité et ce dans le contexte de l’adoption, en 2021, de la stratégie de coopération de l’UE pour la région indo-pacifique et de la guerre en Ukraine. L’analyse, de nature géo-juridique, aborde les questions liées au Partenariat stratégique UE-Japon et les initiatives pertinentes relevant de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) dans la région Asie-Pacifique. L’accent est mis sur la coopération dans les domaines maritimes. Les dimensions sécuritaires de la coopération entre le Japon et l’UE dans le cadre du cyberespace, de l’espace extra-atmosphérique et de la transformation numérique sont également prises en compte. Il s’agit de prendre la mesure des changements récents et à venir mais aussi d’identifier certains défis ainsi que les limites des ambitions affichées par l’UE et le Japon.

1. La volonté de l’UE de jouer un rôle en matière de sécurité en Asie-Pacifique

Depuis la mise en œuvre de la PESC en 1993, les structures et les actions de l’UE se sont multipliées dans les domaines de la sécurité au sens large (sécurité humaine, traditionnelle, non-traditionnelle, sécurité sanitaire, sécurité environnementale …). Ce sont les Balkans, l’Afrique et le Moyen-Orient qui ont été, en 1992, identifiés comme principales priorités d’action de cette politique. Toutefois, dès 2005, la mise en place d’une mission en Indonésie (Aceh), indique la volonté des États membres de l’UE d’être présents, en matière de sécurité, dans la région Asie-Pacifique. Depuis lors, les programmes et cadres de coopération et de dialogue se sont multipliés.

1.1. Les forums de dialogue et les missions et opérations en matière de sécurité et de défense

Il existe en effet plusieurs fora euro-asiatiques multilatéraux de dialogue dans le cadre desquels les questions de sécurité sont abordées:

i) Les sommets Asie-Europe (Asia-Europe Meeting (ASEM)) qui promeuvent un dialogue politique global et abordent les questions de sécurité entre 53 partenaires, y compris la Russie;

ii) Le Forum régional de l’ANASE (ARF) ;

iii) Le Partenariat stratégique UE-ANASE ;

iv) Le dialogue de Shangri-La auquel a participé la Haute représentante de l’UE (SEAE, 2019)

Au niveau des missions et opérations de la PSDC, on relèvera dans la région Indo-pacifique, outre la première mission dite civile PSDC de surveillance à Aceh en Indonésie en 2005, des programmes contribuant à la paix et à la stabilité aux Philippines à partir de 2007 (conflit du sud du Mindanao) et surtout l’opération navale militaire EUNAVFOR Atalanta conçue à l’origine pour protéger les convois d’aide humanitaire et lutter contre la piraterie (Lannon, 2021). Il est désormais prévu d’étendre ses activités vers le Pacifique.

1.2. L’importance de la stratégie de coopération de l’UE pour la région indo-pacifique

Avec la mise en place, en avril 2021, d’une Stratégie de l’UE pour la coopération dans la région indo-pacifique, les États membres de l’UE ont donné un cadre stratégique à une région qui n’existait pas encore dans le vocabulaire de l’UE. Ils se sont déclarés conscients d’une concurrence géopolitique croissante, soulignant que la remise en cause de l’universalité des droits de l’homme et les menaces croissantes sur la stabilité et la sécurité de la région et au-delà avaient des répercussions directes sur les intérêts de l’Union européenne. Sept domaines prioritaires de coopération ont été identifiés : prospérité durable et inclusive, transition écologique, gouvernance des océans, gouvernance et partenariats numériques, connectivité numérique, sécurité et défense et sécurité humaine (Conseil de l’UE, 2021). Depuis quelques années on pouvait s’attendre à la mise en place d’une telle stratégie, mais plusieurs options étaient envisageables entre une stratégie limitée aux domaines maritimes et une nouvelle stratégie régionale à part entière de l’UE dans la région indo-pacifique (Lannon, 2018). L’approche retenue est assez flexible et repose surtout sur les différents cadres de coopération et de dialogue existants entre l’UE et les pays d’Afrique, d’Asie, de l’Océanie et du Pacifique, mais introduit des nouveautés. Étant donné la prolifération des stratégies indopacifiques, initiée par le Japon (Courmont, B., et al. 2023), l’UE doit définir clairement ses objectifs.

Parmi les objectifs généraux figurent la nécessité pour l’UE, en tant qu’acteur mondial, de développer une approche stratégique à l’égard de la région afin de renforcer son autonomie stratégique. Il s’agit de promouvoir un ordre international fondé sur des règles et de préserver des « voies d’approvisionnement maritimes libres et ouvertes dans le respect absolu du droit international », référence étant faite bien entendu à la Convention des Nations-Unies sur le droit de la Mer.

Au niveau des objectifs spécifiques liés à la sécurité, il s’agit notamment pour l’UE d’aider ses partenaires à renforcer la gouvernance régionale et à assurer la sûreté et la sécurité des routes maritimes et aériennes. Il est question de prévenir les trafics d’êtres humains, d’armes et de drogues et d’assurer la conservation et la gestion durable des ressources naturelles, dont les ressources marines. Les questions liées à la criminalité transnationale organisée en mer sont prioritaires (piraterie, criminalité environnementale), de même que la cybercriminalité (actes de cyber malveillance et désinformation). La lutte contre le terrorisme et l’extrémisme violent sont aussi abordés. Il s’agit également de coopérer afin de réduire les risques de catastrophes dans la région indo-pacifique. Parmi les éléments les plus novateurs figurent la coopération entre systèmes de santé dans le domaine de la gestion des crises et la prévention des pandémies, la coopération en ce qui concerne les technologies émergentes et de rupture et la lutte contre les menaces hybrides. La question de la non-prolifération nucléaire du contrôle des armements et de celui des exportations de technologies à double usage figurait déjà sur l’agenda, mais prend une nouvelle dimension depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie (Conseil de l’UE, 2021).

Les États membres de l’UE insistent sur la nécessité de coopérer avec des partenaires partageant les mêmes valeurs afin de développer des partenariats, notamment dans le domaine de la sécurité et de la défense (Conseil de l’UE, 2021). Au niveau des missions et opérations PSDC, il est prévu de conclure de nouveaux accords-cadres de participation avec des partenaires de la région pour qu’ils participent à ces missions et opérations. Il est en effet possible d’y associer des pays non-membres de l’UE. C’est le cas de la Norvège, de l’Ukraine ou de la Nouvelle-Zélande pour l’opération Atalanta (EUNAVFOR Atalanta, 2023). D’autres pays participent à des exercices conjoints, dont le Japon. Il est aussi prévu d’étendre la zone d’opération de l’EUNAVFOR Atalanta vers le Pacifique et de coopérer avec les marines des partenaires en renforçant notamment leurs capacités, les États membres de l’UE soulignant l’importance d’une « présence navale européenne significative dans la région indopacifique » (Conseil de l’UE, 2021). C’est donc dans ce cadre stratégique régional que s’inscrivent, depuis 2021, les relations euro-nipponnes dans le domaine de la sécurité.

Les spécificités de la relation euro-nippone d’un point de vue géo-juridique

2.1. L’espace maritime : élément central de la relation euro-nippone

La relation UE-Japon se caractérise, à priori, par un éloignement géographique important. En réalité, du fait de l’existence, en droit de l’UE, des Pays et territoires d’outre-mer (PTOM) et des régions ultrapériphériques (RUP), cette distance s’amoindrit, car ces territoires et régions se situent dans les océans Pacifique et Indien. L’adhésion éventuelle de l’Ukraine, devenue officiellement candidate en 2022, rapprochera aussi l’UE de l’Asie centrale et du Japon, Kiev étant plus proche de Tokyo que Papeete. Autres données à retenir, un seul pays : la Russie, sépare sur le continent eurasiatique, le Japon du territoire douanier de l’UE. Il faut aussi prendre en compte la Turquie, qui fait partie intégrante de l’union douanière de l’UE. Cela signifie que le Japon est le voisin d’un voisin de l’UE (Lannon, E., 2014). Rappelons qu’en 2022, le Japon était le deuxième partenaire commercial de l’UE en Asie, après la Chine. La Commission européenne souligne d’ailleurs qu’ensemble, l’UE et le Japon représentent environ un quart du PIB mondial et sont liés par une zone de libre-échange qui pose les bases d’une intégration économique ayant vocation à se développer (Commission européenne, 2022)

Le Japon étant un archipel, l’espace maritime est, par définition, un élément central de sa relation avec l’UE. L’existence des PTOM et des RUP, à proximité de routes maritimes reliant le Japon à l’UE, via Suez ou Panama, change la perspective et permet d’envisager la relation UE-Japon de manière différente. Ces îles et archipels sont autant de relais, et éventuellement des escales, le long ou à proximité de routes maritimes critiques qui relient les grands ports européens et japonais. L’UE, du fait de l’existence des PTOM français est présente dans le Pacifique. Certains PTOM sont plus proches du Japon (la Nouvelle-Calédonie et ses dépendances, la Polynésie française et les îles Wallis-et-Futuna) que les RUP françaises de l’océan Indien (Mayotte, depuis juillet 2012, et La Réunion). Les PTOM ne sont cependant qu’associés à l’UE. En effet, contrairement aux RUP, ils ne font pas partie du Marché intérieur de l’UE, mais bénéficient de relations particulières avec cette dernière. Le but de l’association des PTOM à l’UE est la promotion du développement économique et social et l’établissement de relations économiques étroites (articles 198 et s. du Traité sur le Fonctionnement de l’UE (TFUE)).

Mayotte et La Réunion bénéficient, quant à elles, d’un régime juridique différent puisque les dispositions des traités de l’UE s’appliquent aux RUP, y compris les politiques communes de l’UE (politique agricole, commerciale, des transports). En d’autres termes, les RUP font partie intégrante de l’UE, de son Marché intérieur, et bénéficient de régimes dérogatoires étendus (fiscalité, aides d’État) ainsi que des fonds structurels et des programmes horizontaux de l’Union européenne (article 349 du TFUE).

Depuis plusieurs années, la Commission européenne renforce son approche ultra-marine et promeut les relations des PTOM et des RUP avec leurs voisins au sens (très) large. Les possibilités en termes de coopération sont significatives. Loic Grard plaide en faveur de la création d’une « forme nouvelle de collectivité outre-mer en droit européen entre RUP et PTOM » afin de « consacrer une gamme de statuts intermédiaires ». Les conséquences du BREXIT sont en effet importantes pour l’UE qui tente de s’affirmer comme puissance maritime (Grard, 2017 et Lannon, 2022). Pour ce qui est de la relation euro-nippone, ce sont donc désormais les PTOM et RUP français qui sont les avant-postes. L’échec de la vente de sous-marins français à l’Australie est toutefois un exemple assez probant des limites de l’action de cet État-membre de l’UE dans la région indo-pacifique. En effet, le 15 septembre 2021, l’Australie a rompu un contrat majeur concernant la vente de 12 sous-marins conventionnels Français au profit de sous-marins à propulsion nucléaire développés par les États-Unis et le Royaume-Uni. Les États-Unis ont annoncé simultanément la mise en place d’un « partenariat de sécurité avec l’Australie et le Royaume-Uni » (AUKUS) dans la zone indo-pacifique et ce « sans que la France n’ait été consultée, malgré son implication dans la région ». Deux des porte-parole de l’UE ont, quant à eux, déclaré que cette dernière n’avait pas non-plus « été informée du pacte de sécurité conclu entre les Etats-Unis, l’Australie et le Royaume-Uni pour la région indo-pacifique » (Le Monde avec AFP, 2021).

La carte suivante permet de visualiser les distances entre le Japon et les PTOM français qui se situent entre le tropique du Capricorne et l’Équateur, alors que l’archipel japonais se situe au-delà du tropique du Cancer. 9 496 km séparent Papeete de Tokyo.

Figure 1. Les territoires ultra-marins français

Source : Jean-Benoît Bouron, Mise à jour des planisphères de l’Outre-Mer français, 11 novembre 2014, https://geotheque.org/tag/outre-mer-2/

2.2 Le potentiel de l’Accord de partenariat et de sécurité UE-Japon

L’un des objets de l’APS UE-Japon de 2018 est de contribuer à la paix et à la stabilité internationales en s’appuyant sur une série de principes dont la promotion d’un règlement pacifique des différends et la promotion de valeurs et principes communs, en particulier « la démocratie, l’état de droit, les droits de l’homme et les libertés fondamentales » (Article 1).

En matière de sécurité, 14 articles de l’APS concernent directement ces thématiques. Leurs intitulés sont reproduits dans le tableau ci-dessous.

Article 3 Promotion de la paix et de la sécurité ;

Article 4 Gestion de crise ;

Article 5 Armes de destruction massive ;

Article 6 Armes conventionnelles, y compris les armes légères et de petit calibre ;

Article 7 Crimes graves de portée internationale et Cour pénale internationale ;

Article 8 Lutte contre le terrorisme ;

Article 9 Atténuation des risques chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires ;

Article 10 Coopération internationale et régionale et réforme des Nations unies (réforme des Nations unies, … y compris le Conseil de sécurité) ;

Article 12 Gestion des catastrophes et action humanitaire ;

Article 16 Espace extra-atmosphérique (aspects des activités spatiales liés à la sécurité ) ;

Article 21 Société de l’information (sûreté et la sécurité en ligne);

Article 33 Lutte contre la corruption et le crime organisé ;

Article 36 Coopération sur les questions liées au cyberespace ;

Article 35 Lutte contre les drogues illicites.

Tableau 1. Les articles de l’APS UE-Japon relatifs à la sécurité.

Force est donc de constater à quel point ces dispositions en matière de sécurité sont étendues. Le nombre, la diversité et la modernité des domaines visés sont à souligner. Cela signifie que le potentiel de coopération est très important. En ce qui concerne l’espace extra-atmosphérique, on rappellera les essais russes en matière de destruction de satellites et donc la nécessité de développer des coopérations à ce niveau entre partenaires partageant les mêmes valeurs, mais bénéficiant aussi des capacités nécessaires, ce qui est le cas du Japon. C’est la raison pour laquelle l’Article 16 de l’APS couvre l’espace extra-atmosphérique et se réfère à des domaines tels que l’observation et la surveillance de la Terre, le changement climatique, la science de l’espace et des technologies spatiales, mais aussi à des aspects des activités spatiales liés à la sécurité.

Au niveau de la recherche, il convient de mentionner que des négociations ont été amorcées en mai 2022 concernant l’association du Japon au programme « Horizon Europe » qui est le 9e programme-cadre de l’UE pour la recherche et l’innovation (2021-2027). Il s’agit d’une évolution importante qui pourrait avoir un impact régional puisque des négociations sont aussi en cours avec le Canada et la République de Corée (European Commission, 2022), celles avec la Nouvelle-Zélande ayant été finalisées le 20 décembre 2022 (European Commission, 2021). Il faut en effet souligner que ce programme contient un volet en matière de sécurité civile qui couvre notamment la lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme, la cybercriminalité ou encore la sécurité maritime.

Finalement, il ne faut pas oublier le second accord bilatéral qui lie, depuis sa signature en 2018, le Japon et l’UE : l’Accord entre l’Union européenne et le Japon pour un partenariat économique. Il s’agit d’un accord commercial préférentiel qui établit une zone de libre-échange bilatérale constituant un vecteur d’intégration économique très important (Nakanishi, Y., 2017, 2019). En effet, au-delà des aspects purement commerciaux, il contient des dispositions relatives à la sécurité énergétique, la cybersécurité et la coopération industrielle spatiale et aérospatiale ou encore des références à la législation liée à l’industrie des armes et des explosifs.

Une convergence stratégique UE-Japon amplifiée par la guerre en Ukraine

3.1 Le Japon, partenaire clé de l’UE en Asie en matière de sécurité

Un document du 17 octobre 2019, préparé par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), le service diplomatique de l’UE, et intitulé : « EU Asia Security » identifie les espaces de coopération prioritaires en la matière. L’importance stratégique croissante de la relation UE-Japon est mise en exergue dans ce cadre régional puisque la première des priorités de la coopération sécuritaire entre l’UE et l’Asie est celle de la sécurité et de la sûreté de l’espace maritime, le Japon étant identifié, à cet égard, comme un partenaire clé. Ce document du SEAE se réfère aussi aux domaines traditionnels de coopération tels que la lutte contre le terrorisme, la prévention des conflits, les menaces hybrides et la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive, mais également à des questions plus contemporaines.

Ce qui fait la valeur ajoutée de la coopération entre l’UE et le Japon au niveau de la sécurité, c’est justement que des coopérations en matière de cybersécurité, dans le cyberespace et l’espace extra-atmosphérique sont envisageables. En effet, non seulement peu de pays disposent des capacités suffisantes au niveau technique, scientifique et financier mais, de plus, ils ne sont pas tous considérés comme étant des partenaires partageant les mêmes valeurs. Ainsi, la coopération relative à la transformation/transition numérique s’est concrétisée par l‘adoption d’un Partenariat UE-Japon sur la connectivité en septembre 2019. Il contient une dimension sécuritaire importante. Lors du sommet UE-Japon de 2021, les partenaires ont en effet annoncé les premiers projets concrets de coopération au titre de ce partenariat en précisant que la collaboration concernait notamment la promotion des normes mondiales et des approches globales, y compris réglementaires, pour les politiques et technologies, dont la cybersécurité et la 5G sécurisée. Il s’agit de faciliter la sécurité des flux de données en exploitant les avantages de l’économie numérique, tout en soutenant une transformation numérique inclusive, durable et centrée sur l’humain (UE-Japon, 2021).

Le sommet UE-Japon de 2022 a été l’occasion de lancer partenariat numérique UE-Japon et d’adopter un document sur ce partenariat, dont l’annexe mentionne un premier échantillon d’actions communes impressionnant. Est notamment mentionnée la promotion de la recherche sur les technologies des semi-conducteurs afin de définir la future architecture de l’informatique de prochaine génération. Il est aussi question de développer une intelligence artificielle fiable et responsable dans le cadre du Partenariat mondial sur l’intelligence artificielle (UE-Japon, 2022).

3.2 La multiplication des exercices navals UE-Japon

Au niveau maritime, deux ans après la signature de l’APS, fin octobre 2020, un premier exercice naval conjoint entre l’UE et le Japon s’est tenu au large du Golfe d’Aden. Il impliquait un navire de la Force maritime d’autodéfense japonaise, soutenant les avions de patrouille maritime de l’opération EUNAVFOR Atalanta au large de la Somalie. Il s’agit de diplomatie navale, l’UE entend ainsi se profiler comme étant un fournisseur de sécurité maritime. Le Communiqué, publié par le SEAE à l’issue de l’exercice, met l’accent sur le fait que l’UE et le Japon réaffirment le caractère universel et unifié de la convention des Nations unies sur le droit de la mer. Il insiste aussi sur le fait que le Japon et l’UE sont déterminés à poursuivre et à renforcer leur coopération en matière de liberté de navigation et de sûreté maritime, par le biais de futures initiatives de formation et d’activités opérationnelles en mer devant associer d’autres partenaires dans l’océan Indien et dans la région du Pacifique (SEAE, 2020).

Ce premier exercice sera suivi par d’autres en 2021. Ainsi la déclaration conjointe du sommet UE-Japon de 2021 met en avant l’intensification de la coopération navale entre le Japon et l’opération EUNAVFOR Atalanta, en se référant à la première escale conjointe à Djibouti et au premier exercice antipiraterie trilatéral UE-Japon-Djibouti (UE-Japon, 2021). Le 15 mars 2023, la Force navale de l’opération navale EUNAVFOR Atalanta de l’UE et la Force de surface de déploiement japonaise pour la lutte contre la piraterie au large des côtes de la Somalie et du golfe d’Aden, ont signé un arrangement administratif pour la communication et la coordination des exercices conjoints de lutte contre la piraterie. Ce dernier s’inscrit explicitement dans le cadre de la mise en œuvre de l’APS (SEAE, 2023).

Nous sommes donc seulement au début d’une coopération maritime importante entre l’UE et le Japon. Les fondements juridiques ont été posés en 2019, le cadre stratégique régional défini en 2021 et la guerre en Ukraine, déclenchée par la Russie en février 2022, amplifient ce rapprochement stratégique.

3.3 Les initiatives dans le domaine sécurité de l’espace aérien et extra-atmosphérique

La guerre en Ukraine est en train de mettre un terme à la coopération UE-Russie liée à l’espace extra-atmosphérique. Dans ce domaine, les coopérations se développent rapidement. À titre d’exemple, Space. Japan est un projet créé par le Centre de coopération industrielle UE-Japon pour promouvoir la coopération dans les industries liées à l’espace, ainsi que dans les industries des applications et utilisations spatiales (EU-Japan Center for industrial cooperation, 2023). Des secteurs tels que les communications spatiales, l’observation de la Terre et les systèmes mondiaux de navigation par satellite (GNSS) sont considérés comme étant prioritaires.

Nous avons déjà souligné que la guerre dans l’espace extra-atmosphérique n’était plus une fiction depuis les essais russes en la matière (Le Monde, 2021). De hauts responsables américains de l’espace ont en effet exhorté les opérateurs spatiaux militaires et commerciaux à se préparer à d’éventuelles cyberattaques lors du déclenchement de la guerre en Ukraine (C4ISR, 2022). Les répercussions de l’affaire du ballon-espion chinois, qui a été abattu le 4 février 2023 alors qu’il survolait les États-Unis dans la stratosphère, doivent aussi être prises en compte, car il s’agit sans doute d’un domaine de convergence réglementaire potentielle entre partenaires partageant les mêmes valeurs. Pour l’instant, au niveau de l’espace aérien, il existe un accord UE-Japon sur la sécurité de l’aviation civile conclu en juin 2020.

3.4 Le renforcement du multilatéralisme effectif

Un autre élément, souligné lors du sommet UE-Japon de 2021, est particulièrement intéressant. En effet, une annexe à la déclaration du Sommet intitulée : Politique étrangère et sécurité, contient un point (g), qui identifie des priorités du multilatéralisme effectif, qui consiste à favoriser entre partenaires des convergences de vues, voire des positions communes, dans les enceintes régionales et internationales. Il est d’abord question de la reprise des dialogues régionaux. Sont mentionnés : l’Arctique, le Moyen-Orient, l’Afrique du Nord, les Balkans occidentaux et l’Asie. Ensuite, c’est la promotion d’un programme d’action des Nations Unies concernant le comportement responsable des États dans le cyberespace qui est mentionné, avant le renforcement des capacités pour la sécurité en Afrique, dans l’océan Indien et dans le Sud-Est asiatique (UE-Japon, 2021). Ensuite, le développement de la « coopération en matière de sécurité en Asie et avec l’Asie » est souligné, mention étant faite du programme ESIWA (Enhancing Security Cooperation In and With Asia), qui concerne la lutte contre le terrorisme, la cybernétique, la sécurité maritime et la gestion des crises et qui impliquait en 2022, outre l’UE et le Japon, l’Inde, l’Indonésie, la Corée du Sud, Singapour et le Vietnam (Expertise France, 2022).

Avec la guerre en Ukraine les références à l’accroissement de la coopération entre l’UE et le Japon sur les résolutions relatives aux droits de l’homme au sein du Conseil des droits de l’homme de l’ONU et à propos du renforcement du régime de désarmement et de non-prolifération, prennent malheureusement une nouvelle dimension. Les réactions à la guerre en Ukraine lors des votes aux Nations unies ont été largement commentées. Dès le départ, le Japon s’est retrouvé aux côtés des États-Unis, du Canada, des États membres de l’UE, du Royaume-Uni, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande. Ces votes, à l’instar de ceux de la Russie, de la Chine, de la Corée du Nord, de la Syrie et de l’Iran ont été constants, alors que suivant les thèmes des votes (condamnation, sanction…), ces derniers ont été rejoints par l’Érythrée, le Mali, le Myanmar et le Nicaragua.

Alors qu’une nouvelle donne géopolitique mondiale apparaît progressivement, le Japon et l’UE renforcent leur convergence, sous le signe d’un multilatéralisme effectif consolidé entre partenaires partageant les mêmes valeurs et ayant des intérêts communs dans le domaine de la sécurité. La déclaration commune du Sommet UE-Japon de 2022 est très claire à cet égard. Elle se réfère à toutes les initiatives communes, dont les sanctions envers la Russie ou la condamnation du rôle du régime du président du Belarus par exemple. La question des missiles balistiques de la Corée du Nord et la situation en mer de Chine orientale, y compris dans les eaux entourant les îles Senkaku et en mer de Chine méridionale, font aussi l’objet de développements conséquents, consacrant ce rapprochement stratégique global (UE-Japon 2022).

Conclusion

Les bouleversements géopolitiques et la remise en cause de l’architecture européenne de sécurité, à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie, sont une opportunité pour renforcer la coopération entre le Japon et l’UE dans le domaine de la sécurité. Bien entendu, pour l’instant, la principale limite est celle de l’article 9 de la Constitution du Japon qui prévoit que ce dernier renonce à jamais à la guerre et à l’usage de la force comme moyen de règlement des conflits internationaux. Mais cet article est l’objet d’interprétations plus ou moins extensives et de demandes de révision, certes anciennes, mais de plus en plus insistantes (Delamotte, G., 2020 et Péron-Doise, M., 2004, 2022). Il s’agit là de l’un des défis les plus importants à surmonter pour développer la relation nippo-européenne dans le domaine de la sécurité.

Le conflit en Ukraine va conduire à la réorganisation de l’espace européen de sécurité en prenant mieux en considération l’Asie au sens large. Il est le catalyseur d’une relation plus approfondie entre l’UE et le Japon dans le domaine de la sécurité. Cela implique de mener une réflexion sur l’espace eurasiatique qui, comme le rappelle Michel Bruneau, est le « plus grand espace continental de la planète, bordé à l’Est et au sud-ouest par deux Méditerranées, européenne et asiatique, environné par quatre océans (Pacifique, Indien, Atlantique, Arctique) », et « s’étend sur l’Asie et l’Europe, mais aussi l’Afrique du Nord » (Bruneau, 2018, 15). Cette réflexion ne sera pas aisée à mener, mais il s’agit là d’un défi que l’UE doit surmonter pour devenir un acteur plus crédible en Asie. A cet égard, l’octroi du statut de candidat à l’adhésion à l’UE à la Géorgie constituerait un tournant, car elle se situe dans le Caucase méridional, en Eurasie, aux portes de l’Asie centrale.

Force est donc de constater qu’en l’espace de quelques années seulement les relations entre l’Union européenne et le Japon sont devenues éminemment stratégiques. La guerre en Ukraine amplifie un mouvement initié en 2019 lorsque l’UE a reconnu la Chine comme étant un concurrent et un rival systémique de l’UE (Lannon, 2021) et en 2020 lorsque l’UE a adopté les premières sanctions contre des cyberattaques d’origine chinoise (Conseil de l’UE, 2020). En décembre 2021, la mise en place de la stratégie dite « Global Gateway » qui vise à développer des liens intelligents, propres et sûrs dans les domaines du numérique, de l’énergie et des transports et à renforcer les systèmes de santé, d’éducation et de recherche dans le monde, répond aussi au projet chinois des nouvelles routes de la Soie (Lasserre et al, 2019).

Au Japon, la guerre en Ukraine ravive les débats sur le nucléaire. L’ancien premier ministre japonais, Shinzo Abe, assassiné le 8 juillet 2022, avait à cet égard évoqué la possibilité d’autoriser l’installation d’armes nucléaires américaines sur le territoire japonais. Le président russe, Vladimir Putin, a quant à lui décidé, fin mars 2023, le déploiement d’armes nucléaires tactiques sur le territoire du Belarus. Le monde est entré dans une nouvelle ère. La résurgence des questions liées aux armes nucléaires en est la triste illustration. Les solutions à la crise actuelle se trouvent autant en Europe qu’en Asie et aux États-Unis. Le partenariat UE-Japon dans le domaine de la sécurité est donc l’un des facteurs d’une nouvelle équation stratégique qui reste encore à résoudre.

Erwan Lannon

Références

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La sécurité économique du Japon : la gestion de la vulnérabilité dans l’interdépendance sino-japonaise

23 août 202323 août 2023Laisser un commentaire

Regards géopolitiques v9n3, 2023

Éric Boulanger

[boulanger.eric@uqam.ca]

Éric Boulanger est chargé de cours au département de science politique de l’Université du Québec à Montréal (UQAM). Il est directeur adjoint du Centre d’études sur l’intégration et la mondialisation (CEIM) et codirecteur de l’Observatoire de l’Asie de l’Est. Ses recherches portent sur la politique intérieure et étrangère du Japon et l’économie politique asiatique.

Résumé : La mise en place d’une nouvelle politique publique en matière de sécurité économique par le gouvernement du Japon en 2022 est un facteur stratégique de la politique commerciale de ce pays, mais elle apparaît construite sur mesure pour gérer les nouveaux défis de l’interdépendance économique entre le Japon et Chine dans le contexte de la crise de l’ordre international libéral.

Mots clés : Japon, sécurité économique, Chine, politique commerciale

Abstract: The establishment of a new public policy on economic security by the Government of Japan in 2022 is a strategic factor in this country’s trade policy, but it appears tailor-made to manage the new challenges of Japan-China economic interdependence in the context of the crisis of the liberal international order.

Keywords: Japan, economic security, China, trade policy

Introduction

En mai 2022 le parlement japonais approuvait la Loi sur la promotion de la sécurité économique. Elle est le résultat d’un effort entrepris à partir de 2016 pour développer une stratégie nationale de sécurisation de la prospérité économique nationale. Cela n’est pas nouveau ; le Japon détient une longue tradition d’envisager ses rapports avec le reste du monde en termes de sécurité économique dans une perspective néo-mercantiliste. Le concept de sécurité économique, du moins dans cette dernière perspective, a été abandonné avec le virage libre-échangiste du Japon au début du XXI^e siècle à la faveur d’une gestion du risque par le biais du multilatéralisme, des accords commerciaux et d’une politique d’ouverture de l’économie nationale à la concurrence étrangère (Boulanger, 2011). Ce retour à une conceptualisation sécuritaire des rapports économiques internationaux est une brèche dans la politique commerciale libre-échangiste axée sur la gestion du risque, et ce, même si cette loi est « rédigée dans le langage du commerce » (Goto, 2022 : 229). Une hausse du protectionnisme et de la discrimination commerciale est inévitable si Tokyo veut effectivement se protéger d’actes de « coercition » de la part de pays étrangers. C’est également une certaine désillusion à l’égard, premièrement, de la mondialisation et de l’interdépendance et, deuxièmement, de son projet de fonder sa prospérité sur une intégration toujours plus étroite à l’Asie, dans une division régionale du travail fort compétitive et étroitement intégrée et institutionnalisée. Le comportement « assertif » de la Chine dans plusieurs facettes de ses relations extérieures fait obstacle à ce processus d’institutionnalisation et les tribulations néo-mercantilistes de l’administration Trump dont la guerre commerciale sino-américaine ont été les deux principaux facteurs qui expliquent ce retour à une politique de sécurité économique. D’ailleurs, la nouvelle stratégie de sécurité nationale du Japon de janvier 2023 se présente comme un pendant politique et militaire de la nouvelle loi en matière de sécurité économique.

Retour en arrière
1.1. Sur l’histoire économique du Japon

De l’époque de Meiji jusqu’à la fin de la Deuxième Guerre mondiale, la sécurité économique était conçue sous l’angle du slogan fukoku kyōhei, (enrichir le pays, renforcer l’armée). Les facteurs d’insécurité étaient liés, à la base, à l’absence en grande quantité de ressources naturelles et énergétiques et aux contingences alimentaires de l’archipel. Ce slogan est également la réponse nipponne aux menaces impérialistes occidentales en Asie depuis la première guerre de l’opium en 1839 et devient le cri de ralliement de l’expansion territoriale de l’Empire japonais en Asie de l’Est. La prospérité industrielle reposait donc sur la conquête de nouveaux territoires comme la Manchourie ou la Corée – le Japon est l’un des rares empires qui installe ses usines loin de la métropole, en territoire conquis, près des ressources naturelles et énergétiques – d’où l’importance stratégique du contrôle des voies régionales de navigation (Barnhart, 1987 ; Nitta, 2002).

Avec la fin de l’occupation américaine en 1952 et l’émergence d’un ordre économique international libéral, la vulnérabilité traditionnelle du Japon à l’égard de ses approvisionnements en ressources naturelles, énergétiques et alimentaires est fortement diminuée en raison de l’ouverture de l’Asie du Sud-Est et du Moyen-Orient au commerce international. Tokyo recentrait alors l’articulation de la sécurité économique dans le cadre de son modèle développementaliste de croissance au sein duquel l’industrialisation se retrouve, comme avant 1945, au cœur de la prospérité et de l’indépendance nationales, non pas à des fins militaires mais essentiellement civiles. Le Japon fixe donc des impératifs en matière de sécurité économique en lien avec la mise en place d’une structure industrielle optimale. Quitte à simplifier, le pays devait produire tout ce qu’il pouvait produire pour dégager un degré relativement élevé d’autonomie économique à l’intérieur des limites structurelles et naturelles de l’archipel (Boulanger, 2000). L’intégration à l’économie internationale était inévitable. Idéalement, les investissements directs étrangers du Japon en Asie du Sud-Est et ailleurs dans le monde pouvaient compléter cette structure industrielle optimale. À partir des années 1970, les exportations sont poursuivies dans une perspective néo-mercantiliste de conquête de parts de marché à l’étranger. Les menaces à la sécurité économique étaient de voir surgir des mesures protectionnistes de ses principaux partenaires commerciaux, dont l’imposition de règles visant à circonscrire son modèle développementaliste, en particulier à partir des années 1980 alors que le néolibéralisme forme les nouvelles bases institutionnelles de la mondialisation, de moins en moins en symbiose avec les propres bases institutionnelles néo-mercantilistes du Japon. Ce dernier sécurise son ouverture commerciale avec des maisons de commerce (sogo shosha) et des conglomérats (keiretsu) qui participent, par leur poids dans les échanges commerciaux et leurs vastes capacités industrielles, à la coordination des politiques industrielle et commerciale avec le gouvernement, notamment avec l’influent ministère de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie (mieux connu par son acronyme anglais actuel, METI). La sécurité économique est étroitement gérée au sein du Japon Inc. Au cours des années 1980, le Japon atteint le faîte de sa puissance commerciale, industrielle et financière, portée par des progrès technologiques considérables. On parle alors d’une possible Pax Nipponica tellement la domination économique du Japon apparaît irrépressible (Vogel, 1986).

À la suite de l’éclatement de la bulle financière en 1990, le Japon sombre dans deux décennies de ralentissement économique. Le modèle développementaliste s’avère incompatible avec la mondialisation économique néolibérale, les politiques en faveur de l’intégration régionale en Europe et dans les Amériques, l’explosion des investissements directs à l’étranger et la globalisation financière. Plusieurs en appellent à une troisième ouverture du Japon, notamment à la concurrence étrangère afin de « nettoyer » son économie de ses larges oligopoles dans les services (les services financiers, la vente au détail, etc.), ou la construction, des secteurs souvent peu productifs et fortement endettés (Boulanger, 2015). Les menaces à la sécurité économique pourraient bien surgir de son insularité plutôt que de la concurrence étrangère. Le changement demeure difficile à faire comme en fait foi la déclaration d’Ichiro Ozawa, l’un des politiciens les plus influents des années 1990 et 2000 et un soi-disant « réformiste » du modèle nippon : « le Japon doit changer pour demeurer le même » (The Financial Times, 2008). Les difficultés économiques de plusieurs de ses champions mondiaux dans le secteur de l’électronique, les pressions américaines pour que le Japon élimine ses nombreux obstacles à la concurrence et, enfin, le refus du Japon de participer à la Guerre du Golfe de 1990 font apparaître comme des anachronismes d’une autre époque à la fois son modèle développementaliste et son pacifisme constitutionnel.

Sous l’impulsion de trois gouvernements réformistes, Ryutaro Hashimoto (1996-1998), Junichiro Koizumi (2001-2006) et Shinzo Abe (2002-2007 et 2012-2020), le Japon entreprend une vaste réforme sociétale dont une réforme de l’administration gouvernementale, qui renforce notamment l’autorité du premier ministre, et de la gouvernance et de la régulation économiques invitant les firmes à s’adapter aux impératifs de la mondialisation dans une économie ouverte à la concurrence étrangère. Les politiques néo-mercantilistes sont abandonnées aux bénéfices d’une politique commerciale libre-échangiste qui est devenue la pierre angulaire de la « troisième ouverture » de l’ère moderne du Japon ; la conceptualisation de la sécurité économique de l’époque de la guerre froide laisse donc place à une gestion du risque par le truchement d’accord commerciaux, d’une défense des institutions du multilatéralisme et d’une ouverture à la concurrence étrangère (Boulanger, 2018).

1.2 Multilatéralisme et interdépendance

Le Japon saute dans le train des accords de partenariat économique (de vastes accords commerciaux dont le pilier central demeure un accord le libre-échange) avec les économies de la région visant le renforcement de l’interdépendance asiatique. Il mise sur les réseaux de production et d’approvisionnement mis en place en Asie depuis le milieu des années 1980. Ils sont les bases matérielles d’une nouvelle politique commerciale libre-échangiste dans laquelle Tokyo place l’Asie au cœur de la prospérité économique nationale. Le Japon signe de nombreux accords commerciaux sur une base bilatérale avec plusieurs pays de l’ASEAN et ensuite avec des pays de l’Amérique latine et de l’Europe. Sa nouvelle politique commerciale l’amène ensuite à participer à des accords plus vastes, dont le Partenariat économique global et régional (PERG) de l’ASEAN+5, l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste avec 11 pays de l’Asie-Pacifique et, enfin, avec l’Union européenne.

La gestion du risque pouvait se faire à l’intérieur d’une économie mondiale fortement interdépendante, mais dont les bases institutionnelles pouvaient s’articuler au sein de ces accords et d’organisations internationales comme l’Organisation mondiale du commerce. Un exemple de cette gestion du risque : les investissements japonais en Chine ont souvent été faits en prenant en considération, de façon relativement informelle, la règle de la « Chine+1 » selon laquelle un investissement en Chine devait être accompagné d’un investissement similaire ailleurs en Asie, par exemple en Thaïlande ou au Vietnam (METI, 2021). Cette règle est en somme une stratégie de diversification du risque pour au moins trois facteurs : premièrement cette règle visait à contrer les impacts négatifs que pourraient avoir des tensions nationalistes sur la production comme en avril 2005 lorsque des manifestations antijaponaises ont déferlé dans les grandes villes de Chine (Chen Weiss, 2014). Deuxièmement, cette règle visait à affronter des enjeux économiques comme ceux induits par le régime chinois d’investissements et celui du droit de propriété qui ont souvent causé bien des maux aux firmes étrangères, affectant ainsi leur production locale. Enfin, cette règle visait à affronter – indirectement – les risques liés aux catastrophes naturelles (à l’image des inondations en Thaïlande 2017 mettant en périls certaines activités des industries japonaises dans ce pays), lesquelles sont en plus forte hausse en Asie qu’ailleurs dans le monde. Par exemple, il y a aujourd’hui en Asie en moyenne 160 cas de catastrophes naturelles en comparaison à 80 pour l’ensemble des Amériques (METI, 2021 : 82).

Cette gestion du risque se faisait en abstraction des références à la sécurité économique, dans la mesure où, d’une part, il n’y avait pas une menace ciblée par exemple à la pérennité des investissements étrangers japonais ou aux chaînes d’approvisionnement et, d’autre part, le principe de « hot economics, cold politics », à défaut d’une institutionnalisation plus contraignante des rapports sino-japonais (Dreyer, 2014), faisait en sorte que les tensions politiques n’étaient pas un frein à l’expansion des rapports commerciaux. L’instabilité pouvant surgir de ces trois facteurs mentionnés ci-dessus peut être alors confrontée sur une base diplomatique, comme ce fut le cas en 2005 (Chen Weiss, 2014) ou sur la base d’une insertion de la Chine dans des accords commerciaux où les droits de propriété intellectuelle sont protégés selon les règles en vigueur dans les économies avancées. Enfin, la gestion des catastrophes naturelles est un enjeu technique que le Japon défend depuis plusieurs années dans sa politique étrangère et notamment dans ses schèmes de coopération avec les pays de l’Asie du Sud-Est.

La nouvelle politique de sécurité économique

2.1. Une pensée stratégique en évolution

L’élection de Joe Biden à la présidence américaine a favorisé une nette amélioration des relations entre les États-Unis et le Japon et cela n’est pas étranger aux efforts du Japon de mettre en place de nouvelles mesures en matière de sécurité nationale, dont la sécurité économique où la Chine est perçue comme menace. En fait cette déclaration de Biden aurait pu sortir de la bouche du premier ministre Fumio Kishida tant les intérêts de sécurité entre les deux pays convergent : « Nous relèverons directement les défis posés à notre prospérité, notre sécurité et nos valeurs démocratiques par notre concurrent le plus sérieux, la Chine »[1]. Cette convergence d’intérêt se reflète plus spécifiquement dans la Déclaration conjointe du Comité consultatif de politique économique États-Unis-Japon qui confirme leur volonté de renforcer leur sécurité économique dans le cadre d’un « ordre international fondé sur des règles » (Département d’État, 2022). C’est dans un tel contexte que le Comité d’experts sur la législation en matière de sécurité économique affirmait dans son rapport du 26 novembre 2021 qu’avec la progression de la mondialisation économique « de nouveaux risques pour la sûreté et la sécurité des personnes sont apparus, et il est de plus en plus nécessaire de reconsidérer la politique économique du point de vue de la sécurité ». Ce comité d’experts est assez clair : « il est devenu important de prendre des mesures préventives pour prévenir l’avènement d’actions affectant l’économie et susceptibles de nuire à la sécurité du pays et de sa population » (notre traduction) (Cabinet Office, 2021). Avec la Loi sur la promotion de la sécurité économique, le gouvernement Kishida soulignait sa volonté de développer une stratégie de sécurisation de la prospérité économique nationale faisant partie d’une tendance plus large de repenser la sécurité nationale dans le contexte d’une affirmation de plus en plus forte de la puissance chinoise en Asie, mais aussi ailleurs dans le monde et dans les organisations internationales, souvent en remettant en question les valeurs et principes de l’ordre international libéral.

Il n’est donc pas surprenant de retrouver quelque mois plus tard dans la nouvelle stratégie de sécurité nationale des références à la sécurité économique (ce qui était à peine effleuré dans la stratégie datant de 2013). Pour le gouvernement, des liens fondamentaux se déploient entre sécurité et économie : « Le Japon cherche à atteindre un cercle vertueux de sécurité et de croissance économique, dans lequel la croissance économique favorisera l’amélioration de la sécurité nationale tout en garantissant un environnement de sécurité dans lequel son économie peut croître » (notre traduction) (IISS, 2023).

Cette intégration étroite de la sphère économique à la stratégie de sécurité nationale (où on discute principalement de menaces militaires) est une rupture avec le modèle de l’après-guerre où la sécurité économique proposait une série de moyens pour hausser et pérenniser la prospérité économique en diminuant les menaces à cette dernière. C’est également la reconnaissance que la gestion du risque des années 2000 et 2010 n’offre plus les bénéfices escomptés.

Est-ce un retour au fukoku kyōhei des années 1868 à 1945 ? Il est peu probable. Par contre, comme pour la pratique du fukoku kyōhei, il est évident, lorsqu’on examine les nombreuses exigences en matière de sécurité que la nouvelle loi impose aux entreprises japonaises, qu’un certain degré d’inefficacité est à prévoir, dont une baisse des gains qu’une entreprise peut retirer d’accords de libre-échange si elle n’avait pas à se préoccuper de ces mesures de sécurité. Par exemple, une entreprise devra prendre en considération cette nouvelle législation dans ses choix d’implanter un centre de recherche ou une usine en Chine, s’il est décidé que ces choix peuvent s’avérer être une menace pour la sécurité économique, et ce, même si les coûts de production en Chine sont moins élevés qu’ailleurs (IISS, 2022).

Par contre, l’importance accordée par Tokyo à la coopération et au multilatéralisme pour atteindre ses objectifs en matière de sécurité économique laisse croire que la défense de l’ordre international libéral demeure au cœur de la législation, laquelle s’inscrit dans l’effort des pays occidentaux de non seulement engager la Chine sur les aspects les plus controversés de sa politique économique étrangère, mais de contenir sa puissance, notamment en ce qui a trait à son accès aux technologies les plus avancées. Sanae Takaichi, la ministre d’État pour la sécurité économique, affirmait en août 2022 que « nous n’avons pas de nation spécifique à surveiller », « cependant nous devons garder un œil attentif sur les pays qui pourraient avoir un impact sur notre sécurité économique, y compris la Chine ». Dans la même veine, discutant des chaînes d’approvisionnement, dont l’interruption de plusieurs pendant la pandémie a eu des effets directs sur les entreprises japonaises, elle affirmait qu’il est « extrêmement important de renforcer celles pour les semi-conducteurs. L’amélioration de la collaboration avec des alliés, y compris les États-Unis, sera essentielle » (notre traduction) (Fujioka et Hagiwara, 2022).

La conceptualisation de la sécurité économique est donc liée de près au constat suivant : « certaines nations, ne partageant pas les valeurs universelles, tentent de réviser l’ordre international existant ». Et « certains pays tentent d’étendre leur propre influence en contraignant économiquement d’autres pays par des moyens tels que la restriction d’exportations de ressources minérales, de nourriture et de fournitures industrielles et médicales, ainsi que l’octroi de prêts à d’autres pays tout en ignorant la viabilité de leur dette » (notre traduction) (Cabinet Office 2022). Dans son plus récent Livre bleu sur la diplomatie, le ministère des Affaires étrangères (2002 : 287) réitère sa confiance dans les accords commerciaux et le multilatéralisme, malgré « l’incertitude croissante à l’égard de l’ordre international libéral », mais n’ignore pas les menaces à la sécurité énergétique et alimentaire qui pèsent sur le pays, des menaces qu’il a mis en exergue dans son rapport annuel.

Les principaux enjeux pour la sécurité économique sont l’interruption des chaînes d’approvisionnement, des menaces, comme les cyber-attaques, qui peuvent nuire au bon fonctionnement des entreprises ou à la sécurité des infrastructures. Ces menaces peuvent venir de la Chine, même si elle n’est jamais nommée, ou d’ailleurs. La sécurité économique participe donc à la défense de l’ordre international, sur deux points principaux : faire en sorte que le Japon puisse résister à la coercition de pays malveillants et donc de réduire sa dépendance à l’égard de ceux-ci. Il n’est pas le seul pays à le faire. Il y a une tendance globale par laquelle l’asymétrie de l’interdépendance ne peut plus être administrée par une hausse de la coopération multilatérale, comme on l’entend habituellement dans les analyses néo-institutionnalistes en relations internationales (Keohane, 2015), mais par une réduction unilatérale du facteur dépendance. Un cas extrême de cette position est le Brexit qui a d’ailleurs mis en évidence les coûts élevés de cette stratégie. Un pays n’en sort pas nécessairement renforcé, ni plus prospère. Ce n’est pas la stratégie du Japon en raison des investissements massifs des firmes japonaises en Chine et du degré d’intégration élevé de leur économie, du moins en matière d’échanges commerciaux. La Chine a toujours été considérée, pour reprendre les mots de l’ancien premier ministre Shigeru Yoshida, comme un « marché naturel[2] » pour le Japon, à l’instar du marché américain pour les firmes canadiennes. Par contre, dans une situation où ces investissements seraient l’objet de coercition, ils doivent être transférés au Japon ou ailleurs, une politique une première fois formulée lors de la pandémie de la COVID-19. En avril 2020, Tokyo offrait aux firmes la possibilité de rapatrier au Japon leurs filiales chinoises où les délocaliser ailleurs en Asie. Dans le cadre d’un budget national additionnel pour affronter le recul économique lié à la COVID-19, Tokyo allouait des sommes considérables : environ 350 millions de dollars pour la première option et deux milliards pour la deuxième (Dreyer, 2020). Il est difficile d’évaluer les résultats de cette politique, d’autant plus qu’il y a dans des circonstances « normales » des centaines de firmes japonaises qui à chaque année mettent fin à leurs activités en sol chinois pour des raisons strictement commerciales.

En juillet 2020, déjà 57 firmes avaient transféré leur production au Japon et 30 autres l’ont fait ailleurs dans la région de l’ASEAN. Il y aurait 1700 entreprises qui auraient montré un intérêt pour le programme (Chen 2020). Un fait nouveau, le gouvernement examine la vulnérabilité des chaînes de valeur en se basant sur les parts de marché détenues par un seul pays au Japon (et/ou par les pays en deuxième et troisième position) (METI, 2020 : 76-129). Ce facteur est central au programme de délocalisation à l’extérieur de la Chine des firmes japonaises (Duchâtel 2020). L’objectif demeure qu’il faut éviter qu’une crise sanitaire, financière ou politique vienne affecter négativement la croissance toujours fragile de l’économie japonaise par le biais d’une rupture dans les chaînes de valeur.

Dans cette optique, la politique de sécurité économique repose sur quatre piliers ou secteurs prioritaires :

Renforcer les chaînes d’approvisionnement des produits stratégiques ;
Assurer la sécurité et la fiabilité des infrastructures clés ;
Accroître le développement de technologies avancées, critiques à la sécurité nationale ;
La non-divulgation de demandes de brevet ;

Ces quatre piliers sont à la base de la vision du gouvernement de sécuriser l’économie nationale contre des actes d’agression de gouvernements étrangers en diminuant le degré de vulnérabilité de ces secteurs économiques (Nakagawa et al., 2022).

2.2. Premier pilier : le renforcement des chaînes de valeur.

Cet aspect est probablement le plus important et c’est le pilier auquel le gouvernement fait le plus souvent référence dans ses documents d’analyse comme ceux produits par le Comité d’experts sur la législation en matière de sécurité économique. La pandémie de la COVID-19 a par ailleurs induit la nécessité d’agir d’urgence à ce niveau. Par exemple, le confinement de la société chinoise en 2020 a forcé les constructeurs automobiles japonais à mettre leurs usines à l’arrêt pendant quelques semaines et/ou à ralentir leur production pendant quelques mois. La Chine représente jusqu’à 38 % des importations japonaises de pièces automobiles depuis quelques années (Obe, 2021).

La résilience des chaînes d’approvisionnement est stratégique, car elles fournissent les « matériaux de base, les composants, les installations, les équipements, les programmes qui sont nécessaires à la production de biens » qui sont indispensables à la « survie de la nation ». Onze secteurs ou produits ont été ciblés : les préparations antimicrobiennes, les engrais, les aimants permanents, les machines-outils et robots industriels, les pièces d’aéronefs (y compris les moteurs et cellules d’aéronefs), les semi-conducteurs, les batteries, l’infonuagique, le gaz naturel, les minéraux métalliques et les pièces et composants pour les navires (moteurs, outils de navigation, hélices, etc.) (Nakagawa et al., 2022).

Ce pilier exige également de nouvelles mesures en matière de contrôle des exportations. En mars 2023, le gouvernement annonçait une ordonnance qui ajoutait 23 items à la liste des articles soumis à des contrôles à l’exportation pour l’agencer aux restrictions déjà en vigueur aux États-Unis. S’y retrouvent des équipements de pointe pour la fabrication de semi-conducteurs et des produits liés à la fabrication d’équipements pour la « lithographie aux ultraviolets extrêmes et des équipements de gravure pour empiler des dispositifs de mémoire en trois dimensions ». La Chine n’est pas nommée dans l’ordonnance, mais l’exportation de ces produits nécessitera une autorisation du METI, à l’exception de ceux à destination de 42 pays « désignés comme amis » (Nikkei, 2023).

Dans le secteur des minéraux métalliques, on retrouve les terres rares mais également plus de 35 autres minéraux comme le germanium, le lithium, le nickel ou le niobium (Nakagawa et al., 2022). Le Japon est dépendant presqu’à 100 % de l’étranger pour ces minéraux. Près de 65 % des importations de terres rares proviennent de la Chine. La menace de Beijing d’imposer un embargo en 2012 a amené le Japon à diversifier ses sources d’approvisionnement, mais aussi à lancer un vaste projet d’exploration des fonds marins dans sa zone économique exclusive. Les efforts du Japon pour exploiter les fonds marins sont passés du stade de la recherche et du développement à celui de l’extraction des ressources.

Si tout se passe comme prévu, la dépendance actuelle du Japon vis-à-vis de la Chine pour ses approvisionnements en métaux de terres rares pourrait être considérablement réduite, voire éliminée d’ici la fin de la décennie. La stratégie nationale de diversification, de recherche et d’exploitation a fait en sorte que la dépendance à l’égard de la Chine est passée de 90 % il y a une décennie à moins de 58 % (Foster, 2023). Par contre, un problème s’élève à l’horizon. La Chine domine la production mondiale, traitant environ 85 % des terres rares mondiales. Elle est maintenant un importateur net de terres rares et tente d’améliorer sa position au sein de cette chaîne de valeur en développant les maillons les plus profitables et les plus stratégiques comme la recherche et le développement ou la fabrication de produits industriels de pointe. Depuis quelques années la Chine règlemente la production et l’exportation de ses terres rares afin de « promouvoir l’exploitation minière et le traitement offshore – la portion la moins profitable et la plus dommageable pour l’environnement de la production de terres rares – afin de maximiser le développement du lucratif secteur en aval pour fabriquer des produits de haute technologie qui nécessitent des intrants de terres rares » (Hui, 2021). Si le Japon peut diversifier ses approvisionnements avec le Vietnam ou le Brésil qui détiennent des ressources importantes, il est probable qu’il va rencontrer sur son chemin des concurrents chinois qui cherchent à s’approvisionner également dans ces marchés. De plus, il devra affronter la concurrence de firmes chinoises qui tentent de conquérir des parts de marché où le Japon est dominant comme dans le secteur des aimants haute performance. La compagnie Hitachi Metals, par exemple, détient la majorité des brevets pour la fabrication d’aimants en néodyme (utilisés entre autres dans les disques durs d’ordinateurs), un marché que la Chine vise à dominer dans les prochaines années (Yao, 2022).

Les actions prises par le Japon pour éliminer sa dépendance à l’égard de la Chine en matière de terres rares sont plutôt une exception. La sécurisation de ses chaînes d’approvisionnement ne suivra pas la même route, mais il n’en demeure pas moins que la « militarisation » (Goto, 2022 ; Funabashi, 2020) par la Chine de ses avantages commerciaux au sein de l’interdépendance globale a poussé le Japon, non pas à s’isoler du marché mondial, mais à se dégager de l’emprise chinoise, d’où la priorité qu’il accorde à la coopération avec les pays démocratiques comme le Canada, l’Australie ou l’Inde.

2.3. Deuxième pilier : assurer la sécurité et la fiabilité des infrastructures clés

La raison d’être de cette mesure, dans le contexte où les infrastructures sont de plus en plus numérisées et complexes, est d’atténuer les risques éventuels liés aux cyber-attaques. Les secteurs visés par ce pilier sont les entreprises d’électricité, les entreprises de gaz, le raffinage du pétrole et les entreprises actives dans le gaz naturel, les approvisionnements en eau, les chemins de fer, le camionnage et les services d’expédition, le transport aérien, les installations aéroportuaires, les télécommunications, la radiodiffusion, les services postaux, les institutions financières et les services de cartes de crédit (Sakurada et al., 2022).

Les exploitants d’infrastructures qui ne sont pas dans cette liste devront cependant se plier aux exigences de la loi si le ministère compétent a déterminé que ces infrastructures « utilisent des installations critiques dont la suspension ou le dysfonctionnement entraînera des perturbations dans la fourniture stable de services et présentent un risque élevé de porter atteinte à la sécurité du Japon et de sa population ». Dans tous les cas, les exploitants devront soumettre une évaluation du risque à l’intérieur d’une période de temps fixe (Sakurada et al., 2022).

2.4. Troisième pilier : accroître le développement de technologies avancées, critiques à la sécurité nationale

La raison d’être de ce pilier est de sécuriser la recherche et le développement ainsi que l’utilisation et l’exploitation des technologies de pointe, en particulier celles qui sont « importantes pour le maintien de la vie des gens et des activités économiques ». La loi fait référence à deux cas : premièrement, des « acteurs étrangers » peuvent faire une utilisation « inappropriée de ces technologies » et, deuxièmement, la dépendance étrangère du Japon à l’égard de ces technologies « rend problématique la continuation de leur utilisation » au pays. À cet égard le Japon propose un renforcement de la coopération entre les secteurs privé et public, entre autres dans les secteurs de l’aérospatiale, l’informatique quantique, l’intelligence artificielle et les biotechnologies (Nakagawa et al., 2022).

2.5. Quatrième pilier : la non-divulgation de demandes de brevet

Toute une série de brevets considérés comme essentiels et stratégiques à la sécurité nationale seront protégés. Selon le quotidien Nikkei, le secret d’État sera imposé aux brevets qui peuvent aider à développer des armes nucléaires, telles que l’enrichissement d’uranium et des innovations de pointe comme la technologie quantique. Le Japon indemnisera les entreprises pour conserver des brevets secrets avec des applications militaires potentielles en vertu de la législation sur la sécurité économique (cité dans Reuters, 2021). À la suite d’un processus décisionnel où la décision finale de protection d’un brevet sera prise par le premier ministre, des restrictions seront imposées à son utilisation. Entre autres : des restrictions seront imposées à l’utilisation du brevet par une personne non autorisée ; il y aura une interdiction de divulguer le brevet ; il y aura une mise en œuvre de « systèmes d’approbation pour partager l’invention avec d’autres opérateurs commerciaux » et, enfin, il sera interdit de déposer une demande de brevet à l’international (Nakagawa et al., 2022).

Mise en application et coordination nationale et internationale de la loi sur la sécurité économique

La mise en application de la nouvelle loi sur la sécurité économique prendra plusieurs années et exigera des efforts considérables de coordination entre les entreprises privées, les centres de recherche privés et publics et les universités, le secteur financier, les organisations patronales comme le Keidanren et Keizai Doyukai et plusieurs ministères et agences gouvernementales. De plus, le gouvernement offrira une aide financière substantielle pour aider les firmes à s’adapter aux nouvelles exigences de la loi. Par exemple, lorsqu’un brevet sera gardé secret, le gouvernement remboursera jusqu’à 20 ans de revenus liés aux royautés. Dans le cas des chaînes d’approvisionnement ou des infrastructures, une aide financière sera automatiquement offerte si des améliorations doivent être apportées afin de respecter les exigences de la loi.

Le Cabinet a donc mis en place en août 2021 le Conseil pour la promotion de la sécurité économique dirigé par le premier ministre (Cabinet Office, 2021). Le processus décisionnel en matière de sécurité économique place le premier ministre et le Kantei au cœur de celui-ci reflétant une tendance forte depuis deux décennies favorisant l’activisme de l’exécutif en ce qui a trait aux politiques de sécurité et de défense nationales. D’ailleurs, le premier ministre est à la tête du Conseil de sécurité nationale (Kokka anzen hoshō kaigi) à l’intérieur duquel un bureau est dédié à la sécurité économique. Cependant, c’est une ministre d’État (qui ne siège pas au Conseil de sécurité nationale), Sanae Takaichi, qui est en charge de la politique de sécurité économique, renforçant l’impression que le Kantei garde la main haute sur ce domaine stratégique de la politique étrangère.

Plusieurs ministères sont directement impliqués dans la mise en application et la gestion de la politique de sécurité économique : le METI, le ministère du Territoire, des Infrastructures, du Transport et du Tourisme, le ministère de la Santé, de la Sécurité sociale et du Travail, le ministère de l’Agriculture, des Pêches et de la Forêt, ainsi qu’une série d’agences gouvernementales comme le Bureau des brevets ou bien encore la Japan Organization for Metals and Energy Security créée à la suite des menaces chinoises d’embargo sur les terres rares. Ces organes du gouvernement ont la responsabilité de non seulement mettre en application la nouvelle législation, mais également de « raffiner » la stratégie nationale pour tenir compte des particularités des activités des entreprises concernées. Le cas par cas sera probablement la règle compte tenu que cette nouvelle politique ne doit pas avoir une portée protectionniste et doit s’ancrer dans la politique commerciale libre-échangiste du gouvernement.

Le ministère de la Défense sera probablement appelé à intervenir dans les décisions prisent en ce qui a trait aux limites imposées aux échanges internationaux afin de diminuer la vulnérabilité des secteurs économiques, des infrastructures et des technologies de pointe en lien avec la sécurité militaire. La nouvelle stratégie de défense nationale est explicite à ce sujet : le ministère de la Défense doit renforcer la sécurité des infrastructures nationales les plus vulnérables et « alimenter » le développement de l’industrie nationale de la défense (IISS, 2023). D’ailleurs, les secteurs visés par la politique de sécurité économique sont souvent dominés par des firmes qui détiennent à la fois des activités de production civiles et militaires.

Le ministère des Affaires étrangères détient un rôle important pour coordonner les efforts du Japon avec ses principaux alliés. Cette coordination a déjà débuté avec les États-Unis et repose sur des liens étroits développés depuis plusieurs décennies par exemple sur les brevets ayant une portée stratégique. En 1956, les États-Unis et le Japon ont signé un accord dans le but de « faciliter l’échange de droits de brevet » et « prévoit de garder secrètes les demandes de brevet déposées auprès du gouvernement japonais ». Cet accord sera soumis à la nouvelle loi sur la sécurité économique à partir de 2024 (Koike, 2022).

Le Japon a mis en place une nouvelle loi sur les secrets d’État en 2013 visant à imposer de nouvelles limites à la divulgation d’information considérée comme stratégique. Cette loi a souvent été interprétée comme faisant partie intégrante de la coopération américano-japonaise en matière de sécurité qui déjà, en 2007, avait amené les deux pays à signer l’Accord sur la sécurité générale des informations militaires (Pollman, 2015).

Par ailleurs, en 2021, ces deux pays mettaient en branle The U.S.-Japan Competitiveness and Resilience (CoRe) Partnership (Maison-Blanche, 2022) qui depuis fait partie intégrante du US.-Japan Economic Policy Consultative Committee (EPCC ou Economic 2+2) qui porte sur la coopération dans un vaste ensemble de secteurs économiques, dont plusieurs sont inclus dans la stratégie japonaise de sécurité économique notamment la résilience des chaînes d’approvisionnement, des infrastructures et des réseaux de communication, les ordinateurs quantiques, le commerce numérique ou les contrôles à l’exportation de technologies sensibles (Département d’État, 2022).

La coopération se poursuit avec d’autres pays démocratiques, avec par exemple, l’initiative du Japon, de l’Australie et de l’Inde pour renforcer la résilience de leurs chaînes de valeur (« Supply Chain Resilience Initiative ») (METI, avril 2021) qui apparait cibler les risques associés au marché chinois. Enfin, le ministère des Affaires étrangères (2022 : 303) a placé dans plus de 60 missions diplomatiques des « assistants spéciaux pour les ressources naturelles » afin de participer au renforcement et à la stabilité des approvisionnements en énergie et en ressources minérales. Il est rare qu’une politique publique nationale recouvre autant d’acteurs et de domaines. Pour assurer son succès, les efforts de coordination seront, somme toute, monumentaux.

Conclusion

Trois défis se dressent à l’horizon. Une batterie de nouvelles lois devront être adoptées par le Parlement pour permettre une mise en application détaillée et précise de cette nouvelle loi sur la sécurité économique. Même si certaines grandes entreprises ont déjà mis en place à l’intérieur de leur structure organisationnelle des instances pour la gestion de la sécurité économique, il n’en demeure pas moins, que des contraintes législatives trop fortes pourront ralentir, voire mettre un frein à leurs activités à l’étranger, en particulier en Chine, par exemple pour protéger des technologies de pointe. Les entreprises devront apprendre à incorporer dans leur processus décisionnel des analyses de risque qui devront être acceptées par le ministère compétent. La complexité du processus (notamment pour les nombreuses PME spécialisées dans le développement ou l’utilisation de technologies de pointe) exigera une étroite collaboration avec les instances bureaucratiques. Si cette collaboration était une caractéristique dynamique du modèle développementaliste, aujourd’hui, à l’ère de la mondialisation, elle est bien souvent défaillante.

La coopération du Japon avec ses partenaires commerciaux partageant les mêmes idées en matière de sécurité économique est essentielle. À cet égard, les efforts diplomatiques du gouvernement ne sont pas négligeables, mais il n’en demeure pas moins que les États-Unis font quelques fois peu de cas des intérêts de leurs alliés dans sa tentative de contenir l’émergence d’une superpuissance technologique chinoise comme en font foi ses restrictions à l’exportation dans le secteur des semi-conducteurs qui ne prennent pas nécessairement en considération la complexité multinationale de cet environnement technologique. Le créneau des firmes japonaises dans ce domaine est la machinerie nécessaire à la production et elles pourraient devenir alors des victimes collatérales des décisions américaines.

Enfin, la Chine n’a pas encore répliqué aux effets déjà contraignants des mesures d’endiguement de ses capacités technologiques. Deux trajectoires non exclusives peuvent émerger : d’une part, la Chine réussira à surmonter les limites imposées par les pays étrangers, dont le Japon, en développant ses propres capacités et ses propres marchés d’exportation en mesure d’offrir une concurrence qui pourrait se retourner contre les entreprises japonaises. Une autre trajectoire place la Chine, dans la continuité de sa diplomatie peu coopérative, voire querelleuse, dans une position de rivalité imposant des sanctions commerciales sévères au Japon comme elle l’a fait avec d’autres pays dont l’Australie, mettant en péril à la fois les exportations et investissements nippons en Chine. Si le gouvernement ne veut pas que cette nouvelle loi dégénère dans une guerre commerciale avec la Chine, elle ne devrait pas devenir une fin en soi ni un imbroglio bureaucratique et encore moins une nouvelle forme de protectionnisme, mais strictement une mesure exceptionnelle pour amener la Chine à dégager ses activités économiques de ses ambitions politiques.

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[1] Cité dans : The National Institute for Defense Studies (2022), p. 77 [notre traduction].

[2] En 1949, Yoshida déclarait : « Peu m’importe que la Chine soit rouge ou verte. C’est un marché naturel, et le Japon doit raisonner en termes de marché ». Cité dans Serra (2007 : 517).

Une rupture majeure dans la pensée stratégique japonaise ? Au-delà du piège de l’alliance et de la peur de l’abandon

23 août 202323 août 2023Laisser un commentaire

YOSHIDA Toru

tyoshida@mail.doshisha.ac.jp

YOSHIDA Toru est professeur de politique comparée à l’Université Doshisha, Kyoto. Après avoir était chercheur au sein de JETRO (Centre Japonais du Commerce Extérieur) et avoir obtenu son doctorat à l’Université de Tokyo, il a été professeur à l’université de Hokkaido, ainsi que professeur invité à Sciences-Po. Il est aussi actuellement chercheur associé à la Fondation France-Japon de l’EHESS.

Résumé :

Les modifications apportées aux trois documents de sécurité par le gouvernement Kishida représenteraient un changement significatif. Toutefois, ce changement pourrait être considéré comme une extension de la politique de défense qui a progressé graduellement depuis les années 1970. Le Japon de l’après-guerre s’est développé sur la base d’un équilibre délicat entre le traité de sécurité américano-japonais et la Constitution pacifiste, mais cette condition a changé de manière significative récemment. En fonction de l’orientation future, il pourrait s’agir d’un véritable tournant.

Mots clés : Japon, stratégie de défense, après-guerre, Asie, États-Unis

Abstract :

The Kishida government’s changes to the three security documents would represent a significant change. However, this change could be seen as an extension of the defence policy that has been progressing gradually since the 1970s. Post-war Japan has developed on the basis of a delicate balance between the US-Japan security treaty and the pacifist constitution, but this condition has changed significantly recently. Depending on the future direction, this could be a real turning point.

Keywords: Japan, Defence strategy, post-war, United States

Inévitablement, la guerre en Ukraine engendrera des bouleversements géopolitiques dans le monde, poussant l’Occident à réévaluer sa trajectoire historique. Ainsi, en février 2022, le chancelier allemand Olaf Scholz a déclaré au Bundestag que « nous approchons d’un tournant historique (Zeintenwende) ». Inspiré ou non par ce discours, le premier ministre japonais Fumio Kishida a annoncé, en janvier 2023, un « tournant historique » dans la politique de défense de son pays lors de son discours politique à la Diète.

En revanche, les préparatifs ont été rapides. En l’espace de quelques mois en 2022, trois documents fondamentaux de la politique de défense, ie. la stratégie de sécurité nationale, la Stratégie de défense nationale et le Plan de renforcement des forces de défense ont été révisés hâtivement[1]. La Stratégie de sécurité nationale, qui n’avait pas été révisée depuis sa formulation en 2013, souligne maintenant que le Japon est « confronté à l’environnement international le plus difficile et le plus complexe depuis l’après-guerre », et demande que le budget de la défense soit doublé pour atteindre 2 % du PIB d’ici 2027, soit le double du niveau actuel d’environ 1% maintenu depuis 1976 (Auer, 1988). Elle recommande également que le Japon dispose d’une « capacité de contre-attaque » et qu’il investisse considérablement dans la recherche, les infrastructures, la cybernétique et la coopération internationale. Nobukatsu Kanehara, ancien directeur général adjoint du National Security Council (NSC) japonais et l’un des initiateurs de la FOIP (Initiative pour une Asie-Pacifique libre et ouverte, lire infra), souligne que les trois textes de base sont le résultat de la volonté du Japon d’articuler et d’exprimer publiquement une grande stratégie diplomatique et militaire, pour la première fois depuis l’ère Meiji (Kanehara, 2022).

À cet égard, il convient de noter que le texte de la Stratégie de s La sécurité nationale souligne que « les démocraties avancées, dont le Japon, s’engagent à défendre des valeurs universelles telles que la liberté, la démocratie, le respect des droits fondamentaux de l’Homme et l’État de droit, et cherchent à prendre l’initiative de façonner la communauté internationale en vue de la coexistence et de la coprospérité ». Cela témoigne de l’engagement total du Japon en faveur des valeurs de l’ordre libéral international[2], alors que le pays n’avait auparavant jamais exprimé un tel engagement politique

La deuxième doctrine de défense pour la prochaine décennie stipule que le Japon doit renforcer ses capacités dans sept domaines afin de garantir la défense nationale. Il s’agit des capacités de défense à distance, de la défense antimissile, de la défense aérienne automatique, de la défense élargie de l’espace et du cyberespace, du renforcement des structures de commandement, du soutien logistique et de la protection des habitants, ainsi que de l’augmentation des stocks de munitions, de carburant et d’autres ressources.

Le plan de renforcement des forces de défense prévoit l’acquisition de missiles à longue portée, y compris l’achat de missiles américains Tomahawk, l’amélioration du système de combat Aegis[3] et le développement de drones à cette fin.

Le Japon, tout comme l’Allemagne, est traditionnellement considéré comme un « guerrier réticent » (relunctant warrior) parmi les alliés de Washington (Maull et al., 2019), et l’opinion publique manifeste régulièrement de profondes réticences envers tout ce qui pourrait ressembler à un déploiement militaire à l’étranger (Delamotte, 2010). Les politiques récentes anticipent-elles donc un changement de positionnement de sa part ? Afin de comprendre les enjeux réels et le sens de ces stratégies, nous allons procéder en trois étapes en adoptant une perspective historique. Premièrement, nous allons rapidement identifier les défis auxquels le Japon est confronté ainsi que la situation géopolitique qui contribuent à anticiper ce changement. Ensuite, nous allons analyser la manière dont la politique de sécurité du Japon, apparemment sans lien, a été structurée dans la période d’après-guerre jusqu’aux années 1970, en identifiant les principales étapes de cette politique pour mieux comprendre l’ampleur des changements ultérieurs. Enfin, nous reviendrons sur la signification de ces changements qui sont le résultat d’une longue mutation de la politique de sécurité nippone et qui ont été jusqu’à maintenant, en réalité une évolution forcée.

La transition japonaise actuelle est clairement un accroissement de la politique de dissuasion contre la rivalité croissante avec la Chine. Depuis l’arrivée au pouvoir de l’administration Abe en 2012, le Japon décomplexé a intensifié ses efforts diplomatiques pour contrer la Chine. En 2015, grâce à la législation sur la paix et la sécurité, qui a introduit le droit collectif à l’autodéfense et donc la possibilité de se porter à la défense d’un allié, le Japon a pu étendre l’Initiative pour une Asie-Pacifique libre et ouverte (FOIP). Ayant été jugées comme inconstitutionnelles par les juristes, la législation sur le droit collectif à l’autodéfense ait été fortement contestée par la société civile. Mais elle a permis au Japon de renforcer sa coopération avec ses alliés traditionnels comme les États-Unis, et sous la bannière de la FOIP, a encouragé le Japon à rechercher de nouveaux alliés comme l’Inde, ainsi que de développer un dialogue quadrilatéral sur la sécurité (QUAD)[4].FOIP, des nouveaux alliés comme l’Inde, ainsi que de développer un dialogue quadrilatéral sur la sécurité (QUAD)[1].

L’initiative FOIP, lancée par le gouvernement Abe en 2016, et se fondant sur trois principes – l’État de droit, l’alliance économique et le maintien de la paix et de la sécurité – a été élargie en 2023, plaçant le centre de gravité de la diplomatie japonaise dans l’Indo-Pacifique[5]. Il s’agit clairement d’une contre-mesure à l’initiative de la Nouvelle route de la soie promue par la Chine en 2013. Depuis le second mandat de l’administration Obama et un certain raidissement américain envers la Chine, le Japon, partenaire stratégique historique avec les États-Unis, ce « changement historique » a ouvert une fenêtre d’opportunité pour le Japon afin de garantir de meilleures conditions de sécurité.

L’environnement sécuritaire autour du Japon se dégrade de plus en plus. Peut-être que la guerre ukainienne ne fait pas partie de ses défi directs, hormis la crise énergétique[6], mais Tokyo perçoit des menaces potentielles venant de la Chine, de la Corée du Nord et de la Russie, qui possèdent toutes des armes nucléaires. La Chine, dont le budget de la défense est le deuxième au monde depuis 2008 grâce au renforcement du leadership de Xi Jinping, vise apparemment l’unification de Taïwan, ce qui mettrait automatiquement le Japon en état de guerre si un conflit éclatait comme le droit collectif à l’autodéfense envisage. De plus, la Corée du Nord a lancé 37 missiles en 2022, ce qui est un record si l’on tient compte des missiles balistiques intercontinentaux, dans le but d’intensifier les tensions et de forcer les États-Unis à négocier un accord garantissant sa sécurité. Telle qu’elle a été mise en œuvre, la nouvelle politique de sécurité constitue un contrecoup de l’accent mis sur le renforcement de la dissuasion et de la rivalité croissante avec les pays voisins. Depuis l’entrée en fonction de l’administration Abe en 2012, le Japon a en effet intensifié très activement ses efforts diplomatiques pour les contrer.

En revanche, le gouvernement japonais n’a pas encore la liberté de choisir s’il doit acquérir une capacité de riposte. Bien que la forme de cette capacité soit toujours en cours d’étude, sa constitutionnalité pourrait être remise en question, et sa mise en place pourrait augmenter les tensions avec la Chine et créer un dilemme de sécurité pour le Japon. Les différences entre les arsenaux des deux pays (nombre, capacité des missiles, déploiements), sont considérables, et la Chine dispose d’ogives nucléaires. De plus, le gouvernement n’a pas encore précisé les conditions dans lesquelles une contre-attaque serait menée, suscitant ainsi la méfiance de la part de l’opinion publique. Bien que la majorité de l’opinion soit désormais favorable à l’acquisition de cette capacité[7], elle s’oppose à une augmentation des impôts pour financer cela[8]. Le cabinet Kishida s’est engagé à atteindre le ratio de 2 % du PIB requis par les normes de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) au cours des cinq prochaines années, en augmentant les taxes sur les entreprises et le tabac, ainsi qu’en introduisant un impôt spécial sur le revenu pour la reconstruction des zones touchées par le tremblement de terre de 2011 dans l’est du Japon. En résumé, l’opinion publique souhaite plus de sécurité avec moins de dépenses.

L’opinion publique japonaise reste largement en faveur du pacifisme, ou plus exactement sa lassitude contre le militarisme, à la suite de la défaite de la Seconde Guerre mondiale. Mais le regret unique du Japon se résume à avoir défié l’ordre international de l’époque, qui lui entrainait à une défaite colossale. Cependant, contrairement à l’Allemagne, ce regret ne portait pas sur ses régimes militaristes ou autoritaires, voire fascistes. Par conséquent, son statut international et ses relations avec les États-Unis suscitent une grande obsession et une contrainte : la paix sera établie dans l’ordre existant, dont les États-Unis sont le garant. Au moins dans la période d’après-guerre, c’est cette complexité, voire cette antinomie des représentations japonaises, qui orienta tout le débat sur la sécurité du pays.

Le politologue Shirai Satoshi a brillamment illustré cette complexité dans son essai intitulé La défaite permanente (Eîzoku Haïsenron). Le Japon a toujours nié la défaite et substitué le mot « défaite » (haîsen) par « fin de la guerre » (shûsen), comme lors des émissions de radio annonçant l’acceptation de la déclaration de Potsdam par l’Empereur (Shirai 2013). La continuité du régime (c’est-à-dire le maintien de l’empereur) a protégé les anciens membres de l’élite japonaise, tels que l’ancien criminel de guerre Kishi Nobusuke, qui fut promu Premier ministre en 1958 sous le gouvernement conservateur Libéral-démocrate (PLD). La conservation du pouvoir et le soutien des États-Unis au camp conservateur japonais reflètent la nécessité pour l’archipel de demeurer une tête de pont contre le communisme en Asie. D’où découle le double langage, ou la dualité de la droite conservatrice japonaise qui est ainsi emprisonnée dans une logique de souverainisme doublée d’un pro-américanisme[9]. Cette attitude se reflète également dans les relations fructueuses du Japon avec les pays voisins. Dépendant des États-Unis, le Japon n’a pas eu, encore une fois en contraste avec le pays comme l’Allemagne, d’incitation à développer ses relations avec des pays qu’il avait autrefois agressés, tels la Chine et la Corée. Car le statut de partenaire stratégique des États-Unis garantissait la position du Japon dans le monde.

Pour être plus précis, la stabilité fragile du Japon était maintenue par l’existence de l’article 9 de sa Constitution, qui stipule que le pays renonce à la guerre en tant que droit (premier alinéa) et ne détiendra pas de force militaire (deuxième alinéa). Cependant, cet article a été et est toujours l’une des fractures les plus violentes de la politique japonaise (Smith 2019)[10]. les plus violentes de la politique japonaise (Smith 2019)[2]. Le PLD au pouvoir a préconisé de modifier ce point, ainsi que d’autres dispositions de la Constitution, dans sa proposition faite en 2012. Certains partis d’opposition, farouchement opposés à tout changement, en particulier le Parti communiste, remportent encore plus de 10 % des voix lors des élections nationales. D’autres forces politiques, y compris le principal parti de l’opposition, le Parti constitutionnel démocratique du Japon, sont également tièdes à l’égard de toute révision. La politique de sécurité du Japon est caractérisée par le fait que le centre de gravité du débat est invariablement placé sur la Constitution et son éventuel amendement.

Retournons maintenant à l’origine du propos : il faudrait noter que c’est bien cet article 9 qui a permis au PLD d’éviter les demandes de contribution militaire des États-Unis. C’est bien le cas du principe de non-exportation d’armes, confirmé par le Premier ministre Sato avant la déclaration conjointe avec le président Nixon en 1969 qui a entériné le retour de l’île d‘Okinawa encore occupée et administrée par les États-Unis à l’époque. C’était aussi le cas pendant la guerre du Golfe de 1990 et la guerre de l’Irak : le Japon a rejeté toute contribution militaire à la guerre du Golfe et a déployé les forces d’autodéfense seulement dans des zones sans combat lors de la guerre en Irak. En rétrospective, cette posture repose sur la décision du Cabinet de 1972, selon laquelle l’autodéfense collective n’était pas possible en raison de cet article 9.

Par ce fait, l’historien Sakaî Tetsuya a avancé la thèse du « régime de sécurité de l’article 9 ». Cette thèse met en lumière qu’il y avait une complicité entre l’article 9 et l’alliance militaire nippo-américaine -(Traité de coopération mutuelle et de sécurité entre les États-Unis et le Japon, traité renégocié et signé en 1960). Cette alliance a permis au Japon d’utiliser l’article 9 comme un mécanisme de sécurité – en créant les conditions de sa dépendance envers la protection américaine – tout en limitant ses dépenses militaires sous l’hégémonie américaine (Sakaî 1991). Plus important encore, cet arrangement a maintenu un équilibre stable dans la politique intérieure japonaise. Les conservateurs ont pu maintenir des liens militaires avec les États-Unis tout en respectant l’article 9 de la Constitution, auquel la population japonaise était profondément attachée. De l’autre côté de l’échiquier politique, l’alliance a permis au Japon de ne pas succomber au militarisme. Il serait erroné et contre-productif d’affirmer que la paix de cette période a été obtenue seulement grâce à l’alliance militaire avec Washington et à l’article 9 ; c’est plutôt le contexte de la guerre froide qui a favorisé cet état de fait. Cependant, les Japonais ont préféré maintenir cet équilibre, souvent en conjonction avec une forte expansion économique. Comme explique le politologue Nakanishi Hiroshi, la politique de sécurité japonaise s’articulait autour de l’implication des États-Unis, de la souveraineté japonaise et la confirmation du pacifisme, tout en préservant un juste équilibre entre ses trois éléments fondateurs (Nakanishi 2014).

On attribue banalement au nom de Yoshida Shigeru, Premier Ministre entre 1948 et 1954, cette ligne politique dite « Doctrine de Yoshida » qui a favorisé une militarisation modérée ainsi qu’une croissance économique solide en s’alliant avec les États-Unis. Cependant, cette doctrine n’a jamais été explicitement formulée par les gouvernements suivants et ne peut être attribuée à une seule personne. Elle était plutôt le résultat d’un compromis politique influencé par les conditions internationales et nationales (Hoshiro 2022).

En résumé, la diplomatie japonaise de l’après-guerre a évolué en fonction de la stratégie américaine et de la présence nationale et régionale, avec des tensions internes propre au Japon[11]. Notons aussi que le réarmement du Japon n’avait pas suscité l’enthousiasme des pays voisins. En 1951, le président américain Harry S. Truman et son secrétaire d’État John Foster Dulles ont proposé le Traité du Pacifique, une version régionale du Traité de l’OTAN régionale. Toutefois, les Australiens, les Néo-Zélandais et les Philippins s’y sont opposés, craignant un réarmement du Japon. Par conséquent, les Américains n’ont pas eu le choix que d’entrainer le Japon dans la voix d’un accord de défense mutuelle, qui était en phase avec la stratégie japonaise de l’époque (Kondo 2005).

Les choses ont changé alors que l’influence américaine diminuait progressivement. Tout s’est déroulé en trois phases. Au début des années 1980, le Groupe d’Etude sur la Sécurité Générale a conseillé le PM Ohira en soulignant que l’hégémonie américaine avait atteint ses limites et que la doctrine Yoshida devait être révisée afin de renforcer la coopération en matière de sécurité et les capacités militaires du pays. En même temps, les « Premières lignes directrices en matière de défense entre les États-Unis et le Japon » ont été adoptées en 1978, affirmant leur soutien mutuel en cas d’agression militaire et leur engagement à mener des opérations conjointes en dehors du Japon. Tout cela s’est déroulé dans le contexte de la guerre froide entre les États-Unis et l’URSS, qui s’est intensifiée à l’époque. Ce n’est que sous l’administration Nakasone, après 1982, lorsque la guerre froide s’est durcie, que le Japon a clairement affirmé son appartenance au camp occidental.

Le réalignement des forces est devenu inévitable à la fin de la guerre froide, et une nouvelle directive, les « Nouvelles lignes directrices Japon-États-Unis », a vu le jour en 1997. Cette directive contient plus de 40 éléments relatifs à la coopération entre les deux forces, incluant notamment des exercices militaires conjoints et le soutien logistique et matériel par la force japonaise. La directive fait également naitre en 1999 la « Loi sur les mesures en cas de situations environnantes », qui engage le Japon dans une perspective plus globale. Cette nouvelle approche, appelée la « mondialisation de l’alliance », a été en partie motivée par la crise nucléaire nord-coréenne et soutenue par les dirigeants japonais.

Enfin, la troisième étape arrive comme nous le mentionnions ci-dessus, en 2015, quand la Loi modifiant la partie de la loi sur les Forces d’autodéfense a été adopté à l’encontre de l’opinion publique[12]. En effet, cette loi englobant les 10 lois relatives aux questions de défense, élargissait considérablement les capacités militaires du Japon. La loi repose sur six piliers : la fourniture d’équipements et d’autres fournitures à l’armée américaine, le déploiement des Forces Autodéfenses hors du territoire japonais, le renforcement des opérations de sécurité intérieure, la coopération militaire accrue avec les États-Unis, l’autorisation d’utiliser des armes dans le cadre des opérations de maintien de la paix de l’ONU, et la participation permanente aux opérations de maintien de la paix organisées par la communauté internationale. Le quatrième pilier était un changement majeur, car il permettait le droit à l’autodéfense collective, autorisant ainsi les forces japonaises à engager au côté des forces américaines attaquées, avant qu’elle même soient attaquées. Cependant, l’exercice de ce droit est limité aux situations où « l’existence de l’État est menacée et où il y a un danger évident que le droit à la vie, à la liberté et à la recherche du bonheur soit fondamentalement renversé » (article 2). Donc il n’implique pas un déclenchement automatique quand les É-U seraient en état de guerre. Tout de même, cette évolution majeure dans la politique de défense japonaise (il faut se souvenir qu’en 1970, le Livre Blanc de la Défense notait que « l’objet principal de notre capacite de défense est exclusivement défensive ») est le résultat de la montée des tensions sino-américaines et de l’affaiblissement de la stabilité régionale, faisant du Japon l’un des partenaires stratégiques des États-Unis, aux côtés des Philippines, de l’Australie et de la Corée du Sud, ayant affirmé des droits de défense mutuelle plus d’un demi-siècle plus tard.

Kumao Nishimura, ancien directeur général du Bureau des traités du ministère des Affaires étrangères dans les années 1950, avait formulé l’alliance américano-japonaise de l’époque comme une « coopération en matière de personnes et de biens ». Cela signifiait que les États-Unis fournissaient ses soldats et le Japon les bases militaires (Chijiiwa 2022). Cependant, la nouvelle loi transforme la nature de l’alliance en corrigeant la nature unilatérale du traité. Désormais, elle devient une coopération en « matière de personnes et des personnes ».

De par sa nature même, la stratégie du Japon le pousse à devenir un acteur actif de l’ancrage de la présence américaine en Asie du Nord-Est en réintégrant ses forces au sein de la stratégie des États-Unis. Cette orientation pourrait s’avérer plus bénéfique, surtout après que l’administration Trump a pris l’alliance en otage et que le président américain a annoncé en 2019 qu’il était prêt à renégocier le traité en raison de déséquilibres préjudiciables à son pays (Ono 2021).

La révision du texte tripartite sous le cabinet Kishida, que nous avons vue plus haut, suit la même logique. En mai 2022, lors de la première visite du président Biden au Japon, le Premier ministre a annoncé son intention d’augmenter significativement le budget de la défense « avec le soutien ferme du président Biden ». L’engagement de poursuivre le renforcement des capacités militaires avait déjà été pris auprès du président.

Dans cette courte description des différentes étapes de la politique de sécurité du Japon, il est clair que les paramètres de la diplomatie japonaise se sont articulés autour d’un point central : la crainte d’être impliqué dans une guerre aux côtés des États-Unis et, en même temps, d’être abandonné par l’ancien occupant. Michael Green, ancien directeur du National Security Council américain pour l’Asie, résume la situation en soulignant que, depuis Thucydide, les théoriciens des relations internationales ont mis en évidence le dilemme auquel un petit pays allié à une grande puissance est confronté : mordre à l’hameçon ou être abandonné. Il précise que ce dilemme est particulièrement aigu pour le Japon, qui a formalisé son asymétrie politique et militaire avec les États-Unis à travers sa Constitution et les normes et institutions pacifistes qui en découlent (Green 2000 : 243). De telles réactions sont plus ou moins courantes lorsque les deux alliés diffèrent en taille et en poids, comme c’est le cas dans les relations entre d’autres pays asiatiques et les États-Unis. Toutefois, dans le cas Japonais, la réaction contrastée, pour ne pas dire schizophrénique, vis-à-vis de la stratégie américaine a été partagée par les élites politiques et les acteurs de la société civile qui permettait au Japon de demeurer dans cet équilibre. Le pacifisme était cher aux Japonais de l’après-guerre, ils divergeaient seulement quant aux moyens et à la logique à utiliser pour l’obtenir. Le désaccord portait sur la question de savoir si le moyen était la présence des États-Unis ou la Constitution. Le magazine américain The Times a publié une longue interview du PM Kishida en mai 2023, dans laquelle il déclare qu’il essaie de construire une force militaire digne de la troisième économie mondiale (Campbell 2023). Comme ci, le Zeitenwende japonais semble chercher à surmonter l’alternative entre l’implication et l’abondon de la part des Américains, en adoptant une position plus proactive, prenant le relais des politiques suivies précédemment. Le résultat de cette transformation majeure de la posture japonaise pourrait être d’impliquer davantage les États-Unis et de maintenir leur hégémonie dans la région, notamment en adoptant une position agressive à l’égard de la Chine. Si les États-Unis se sentent contraints et souhaitent se désengager, la version japonaise de la Zeitenwende mérite son nom. Le Japon devient alors une variable indépendante, et non dépendante de la stratégie américaine.

Enfin, la vision de la politique de sécurité du Japon, axée sur la FOIP, est considérée comme étant à la fois le fondement des principes directeurs de la diplomatie japonaise et de sa Stratégie de sécurité nationale. Cette vision pourrait être perçue comme un moyen d’atténuer les tensions entre les objectifs de sécurité militaire et le droit constitutionnel. Les idéaux défendus par cette stratégie, comme la liberté, la démocratie, les droits de l’homme et l’État de droit, sont également ancrés dans la Constitution japonaise. Ainsi, en alliant un esprit libéral international et national, le Japon cherche à surmonter le dilemme qui l’a toujours tourmenté. Si cette approche réussit, elle pourrait conduire à la création de normes universelles propres au Japon. Pour l’heure, cette idée fragile est en cours de réalisation. Si elle s’épanouit, le Zeitenwende, entrepris depuis la fin de la guerre, sera enfin accompli.

Toru YOSHIDA

Références

Auer, J.A (1988). Japan’s Defense Policy. Current History, 87(528) :145-182.

Chijiwa, Y. (2022).戦後日本の安全保障 [Sengo Nihon no Anzen Hosho – La Sécurité de défense Japonaise de l’après-guerre ]. Tokyo, Chuokoron.

Campbell, C. (2023). Exclusive: Prime Minister Fumio Kishida Is Giving a Once Pacifist Japan a More Assertive Role on the Global Stage. The Times, 12 mai.

Delamotte, G. (2010). La politique de défense du Japon. Paris : PUF.

Eickenberry, J. G. (2006). Liberal Order and Imperial Ambition : Essays on American Power and International Order. Londres, Polity.

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Kanehara, N. (2022). 戦略的思考に目覚めた日本 [Senryakuteki Shiko ni Mezameta Nihon – Le Japon se réveille d’une réflexion stratégique]. The Voice (mars). Tokyo, PHP.

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Kondo, J. (2005). ジョン・フォスター・ダレスの未完の日米「相互防衛」条約 [John Foster Dulles no Mikan no Nichibei Sogo Bouei Joyaku – John Foster Dulles’s Unfinished U.S.Japan ”Mutual Defense” Treaty]. Yamaguchi Kenritsu Daigaku Ronshu, (6) :33-54.

Koshino, Y. (2022). Japan’s transformational national-security documents.IISS Analysis, 21 décembre. https://www.iiss.org/blogs/analysis/2022/12/japans-transformational-national-security-documents, c. le 13 mai 2023.

Maull, H. et al. (2019). Reluctant Warriors: Germany, Japan, and Their U.S. Alliance Dilemma. Washington D.C: Brookings Institution Press.

Sakaî, T. (1991). 安保体制の終焉：戦後日本外交と政党政治 [Anpotaisei no Shuen. Sengo Nihon Gaiko to Seitoseiji – La fin du régime sécuritaire : le Japon d’après-guerre et les partis politiques] Kokusai Mondaî. Tokyo, The Japan Institute of International Affairs.

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Ono, K. (2021). The U.S-Japan Alliance beyond Abe and Trump. Harvard Program on U.S.-Japan Relations, Occasional Paper Series.

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Shiraî, S. (2013). 永続敗戦論 : 戦後日本の核心[Eîzoku Haïsenron : sengo Nihon no kakushin – La théorie de la défaite permanente : le coeur du Japon d’après-guerre ], Tokyo, Ota Publishing.

Smith, S. A. (2019). Japan Rearmed: The Politics of Military Power, Harvard University Press.

[1] Pour les détails, lire Koshino 2022.

[2] Terme attribué par Eickhenberry 2006.

[3] Le système Aegis est un système avancé de commandement et de contrôle qui utilise de puissants ordinateurs et radars pour suivre et guider les armes d’interception afin de détruire de multiples cibles aériennes ennemies.

[4] A savoir que la doctrine du FOIP se situe ainsi dans le prolongement de la stratégie globale du Japon exprimée en 2012 sous le concept de « l’Arc de de la Liberté de de la Prospérité » dans le premier gouvernement Abe (2006-2007).

[5] Pour plus de précision, se reporter à Koga 2020.

[6] En mars 2022, à part ses un soutien financier et la livraison des biens à des fins humanitaires, le gouvernement a décidé de le soutenir Kiev en exportant 1 900 gilets pare-balle et 6 900 casques. Pour l’instant, l’opinion publique est majoritairement favorable majoritairement à un soutien en faveur de l’Ukraine (66%), bien qu’elles soient massivement défavorables pour à une assistance militaire (76%). Enquête Nikkei, 24-26 février 2023.

[7] 56% d’opinions favorable, enquête Asahi le 17-18 décembre 2022.

[8] 51% d’opinions défavorable, enquête Asahi le 18-19 février 2023.

[9] Ce qui a été l’une des traits du premier gouvernement Abe en 2006, lorsque ; ou le PM premier ministre prônait « la sortie du régime d’après-guerre » tout en prônant une posture pro-américaine.

[10] A noté que dans les années 1950, les différentes opinions d’enquête montrent que les Japonais étaient plutôt favorables pour à une modification de leur constitution, y compris de l’article 9. Voir Sakaiya 2017.

[11] La plus grande illustration entre autres, et la création du Corps de Réserve de la Police Japonaise (R.P.J) dont qui fut l’organisation prédécesseur précédent les Forces de l’Autodéfense en 1950, issue découlant de la demande par du général et gouverneur militaire Douglas MacArthur, afin d’appuyer e supplémenter les armées américaines déployées en Corée pendant la guerre (1950-1953).

[12] Cette loi très controversée avait suscité des manifestations dans le pays d’une ampleur sans précédents depuis les années 60, en mobilisant plus de 1 millions de manifestants. Pour le contenue de la loi, à lire Oros 2017.

[1] A savoir que le FOIP se situe dans le prolongement de la stratégie globale du Japon exprime en 2012 entant que « l’Arc de de la Liberté de de la Prospérité » sous le premier gouvernement Abe.

[2] A noter que dans les années 50, les différentes opinions d’enquête montre que les Japonais étaient plutôt favorables pour une modification de leur constitution, y compris l’Article 9. Voir Sakaiya 2017.

Recension : Guibourg Delamotte (2023). Le Japon. Un leader discret. Paris : Eyrolles.

23 août 202323 août 2023Laisser un commentaire

Regards géopolitiques, v9n3, 2023

Guibourg Delamotte (2023). Le Japon. Un leader discret. Paris : Eyrolles.

Quelle est la culture politique et diplomatique du Japon ? Quel est son développement économique ? À quelles évolutions sociétales le pays doit-il faire face ? Quelles sont ses ambitions internationales ? En abordant à la fois les aspects économiques, politiques, régionaux, internationaux et sociaux du Japon, cet ouvrage précis et accessible a comme objectif de fournir des clés de lecture pour aborder ce pays et les défis auxquels il doit répondre dans un contexte régional en pleine évolution.

La prémisse de départ de l’ouvrage réside dans un questionnement sur la dynamique politique régionale et internationale du Japon contemporain. Vaincu après la Seconde guerre mondiale, le Japon avait fait le choix stratégique de se replier, avec le succès que l’on connait, dans la sphère économique sous la protection militaire américaine, dans le cadre de la guerre froide. Sa forte croissance permit alors au Japon de devenir la 2^e puissance économique mondiale. A la fin des années 1970 et début des années 1980, d’aucuns voyaient le pays poursuivre sur sa lancée et devenir la première puissance (Vogel, 1979), avec le risque de frictions commerciales accrues avec les États-Unis et de détérioration de leurs relations, perçues par certains analystes comme pouvant entrainer les deux pays dans un nouveau conflit armé (Friedman et Lebard, 1991), thème assez présent dans les débats de l’époque.

Il n’en a finalement rien été. A partir de 1990 éclate la bulle financière et le Japon s’enfonce peu à peu dans un ralentissement, puis un marasme économique, tandis que l’ascension économique et politique de la Chine détourne l’attention de Washington vers Pékin (Grosser, 2023). Pour autant, le Japon n’a pas disparu de la scène internationale, bien au contraire : il a gagné en influence politique au point d’avoir su développer une capacité diplomatique à faire évoluer la dynamique régionale, voire internationale. C’est cette évolution que l’autrice cherche à présenter et à analyser.

L’ouvrage propose un plan débutant par une mise en contexte à saveur historique de la puissance japonaise, de ses variations et de ses composantes. Le Japon opte tout d’abord, après la guerre, pour une stratégie de redressement puis de puissance économique, qui lui permet de développer son influence notamment à travers des leviers économiques et financiers – politique monétaire, aide publique au développement, surtout en direction de pays asiatiques : ce fut la doctrine Yoshida. La politique sécuritaire, oscillant entre les contradictions de l’article 9 de la Constitution proclamant le renoncement à la guerre, et le traité de sécurité nippo-américain encourageant le Japon à se réarmer par le biais de Forces d’auto-défense, s’internationalise peu à peu au fur et à mesure que s’étend, en coordination avec Washington, le domaine d’application du principe d’autodéfense, tant spatialement – de plus en plus loin du seul territoire japonais – que dans l’applicabilité du principe, désormais légitime pour porter assistance à des alliés. Tokyo se montre de plus en plus proactif pour faire avancer ses vues politiques, surtout sous l’initiative des premiers ministres Koizumi Junichi (2001-2006) puis Abe Shinzo (2006-2007 puis 2012-2020), participe activement à la création du Quad (coopération militaire avec l’Inde, l’Australie et les États-Unis) et se pose en acteur, et non plus en simple et modeste observateur dans le sillage de Washington.

L’autonomie stratégique, conçue par certains milieux conservateurs dans les années 1960 et 1970 comme un retrait du camp américain pour se repositionner face à l’URSS et reprendre le contrôle de sa politique étrangère, n’est plus du tout de mise sous cette forme : il semble que le gouvernement japonais ait fait le choix de s’affirmer dans le cadre de son alliance avec Washington, tout en cultivant ses relations avec d’autres partenaires, pour sortir du tête-à-tête. Dans ses discours, le Japon articule de plus en plus l’importance de la défense de valeurs, démocratie, droits humains, règle de droit, et ces discours contribuent bien davantage au pouvoir d’influence du Japon que les produits culturels.

Le chapitre suivant présente et analyse les piliers politiques et institutionnels normatifs de la diplomatie japonaise, la Constitution pacifiste, le traité de San Francisco de 1951 et l’alliance nippo-américaine. Les sondages révèlent l’attachement du Japon à préserver l’article 9 et c’est donc davantage par la voie interprétative et par décision du Cabinet que la doctrine militaire du Japon a évolué. Avec la fin de la guerre froide et l’ascension politique et militaire de la Chine, une inquiétude partagée s’est développée face à Pékin qui explique le maintien de l’alliance et des bases américaines en territoire japonais. Il n’y a plus guère de recherche d’une autonomie stratégique comme cela avait pu être envisagée par certains partis de gauche ou par certains premiers ministres japonais, mais désir de poursuivre une collaboration dans le cadre d’une alliance dont les paramètres évoluent tant du fait des intérêts américains, que d’une affirmation propre au Japon.

Quels sont les enjeux régionaux de sécurité ? le troisième chapitre tente d’y répondre et expose la trajectoire politique du Japon après 1945, la reprise du dialogue post-conflit, le développement de bonnes relations avec l’Asie du Sud-est et, dans une moindre mesure, avec la Corée du Sud et la Chine à partir de 1972 tout en maintenant des relations proches – mais dès lors non officielles – avec Taiwan, Le Japon est impliqué dans trois litiges territoriaux, tout d’abord sur 4 iles des Kouriles (appelés Territoires du Nord au Japon) avec la Russie, au sujet desquels Tokyo fut un temps tenté de trouver un terrain d’entente avec Moscou (Mormanne, 1992 ; Lasserre, 1996); au sujet de l’ilot de Takeshima (Dok-do en coréen), instrument de l’expression d’un vif nationalisme coréen et du mécontentement de Séoul face aux ambiguïtés de la gestion du passé mémoriel par Tokyo, mais aussi levier de pression sud-coréen sur le Japon et ressort de politique intérieure majeur en Corée. ; et finalement sur les ilots Senkaku (Diaoyutai en chinois). La question de la menace nucléaire de la Corée du Nord est bien évidemment un enjeu majeur pour Tokyo, au même titre que l’incertitude quant à la trajectoire de la Chine et à la perspective de voir ses forces armées, en particulier sa marine et ses forces aériennes, poursuivre leur modernisation et leur expansion. La Chine pourrait-elle utiliser cet outil militaire pour faire pression sur le Japon, ou pour réintégrer par la force Taiwan à la Chine populaire ?

Le quatrième chapitre aborde les moyens déployés par le Japon pour faire face à ses objectifs redéfinis – affirmer ses priorités régionales – et aux enjeux de sécurité : réflexion quant à l’option nucléaire proposée par le président Trump et rapidement écartée ; mais coopération militaire avec les voisins et non plus seulement avec les États-Unis, affermissement des capacités militaires et de la portée de la capacité de projection; initiatives diplomatiques notamment avec le Quad et le concept de région indo-pacifique. Le chapitre suivant analyse la posture diplomatique du Japon dans les instances internationales, pour souligner l’autonomie réelle et davantage affirmée du Japon par rapport à Washington.

Enfin, le chapitre 6 évoque les défis sociétaux auxquels le Japon se voit confrontés, et qui pourraient influencer sur sa capacité d’agir : un marasme économique persistant ; un vieillissement accéléré de la population sans que celle-ci n’envisage le recours à l’immigration, sujet encore très tabou au Japon. Malgré ces défis et l’émergence d’enjeux sécuritaires régionaux majeur – ou justement en réaction à l’émergence de ces enjeux – le Japon poursuit sa quête d’affirmation comme puissance plus autonome mais incontournable, sur la scène régionale mais aussi internationale.

L’ouvrage est bien documenté. On relève quelques raccourcis, ainsi sur le projet chinois de nouvelles routes de la soie, peu débattu d’une part et dont la carte page 93 d’autre part laisse entendre que les routes ferroviaires ou maritimes en sont la résultante, alors que souvent infrastructures comme services maritimes existaient déjà avant 2013 ; ou l’affirmation que la Chine ne reconnait pas les limites territoriales de ses voisins sauf la Russie, alors qu’en réalité la Chine a, ces dernières années, signé des traités frontaliers avec tous ses voisins sauf l’Inde (Grosser, 2023) – ce qui ne veut pas dire qu’elle n’a plus de litiges avec eux. Mais ces réserves sont mineures. Elles ne sauraient réduire la qualité de l’ouvrage.

Au final, il s’agit là d’un livre bien écrit et fort accessible, qui repose sur la bonne connaissance du pays de la part de l’autrice et sur l’exploitation notamment de sources japonaises. Davantage conçu comme un ouvrage de synthèse et d’analyse que comme la présentation d’une question de recherche, le livre n’en propose pas moins un propos pertinent afin d’alimenter la réflexion sur les ressorts de la transformation du Japon, autrefois qualifié de nain politique, en puissance moyenne assumée et affirmée.

Frédéric Lasserre

Directeur du CQEG

Références

Friedman, G. et Lebard, M. (1991). The coming war with Japan. New York : St Martins Press.

Grosser, P. (2023). L’autre guerre froide ? La confrontation États-Unis – Chine. Paris : CNRS Éditions.

Lasserre, F. (1996). The Kuril Stalemate : American, Japanese and Soviet Revisitings of History and Geography. Journal of Oriental Studies (Hongkong), XXXIV, 1, 1-16,

Mormanne, T. (1992). Le problème des Kouriles : pour un retour à St-Pétersbourg. Cipango, I, 1-78.

Vogel, E. (1979). Japan as number one: Lessons for America. Harvard University Press.

Saint-Mézard, Isabelle (2022). Géopolitique de l’Indo Pacifique. Genèse et mise en œuvre d’une idée. Paris, PUF.

13 mars 202313 mars 2023Laisser un commentaire

Regards géopolitiques vol.9 n1, 2023.

Saint-Mézard, Isabelle (2022). Géopolitique de l’Indo Pacifique. Genèse et mise en œuvre d’une idée. Paris, PUF.

Lorsqu’elle est apparue dans les années 2000, l’idée d’englober les océans Pacifique et Indien dans une seule entité spatiale appelée « Indo-Pacifique » paraissait saugrenue. La justification d’une telle association paraissait ténue et les dynamiques de la région appelée Asie-Pacifique semblaient solides, même si ce régionyme aussi avait essuyé des critiques lors de son avènement au début des années 1990 (Lasserre, 2001). Une décennie plus tard, cette nouvelle façon de penser l’espace en Asie est devenue incontournable. De nombreux États et organisations régionales se la sont appropriée, du Japon à l’Australie, de l’Inde à l’Indonésie et à l’Association des Nations d’Asie du Sud-Est (ASEAN) en passant par la France, l’Allemagne et l’Union européenne. Les États-Unis, quant à eux, ont désigné cet immense espace, essentiellement pensé dans sa dimension maritime, comme leur théâtre prioritaire d’engagement extérieur. À l’inverse, la Chine, suivie par la Russie, dénonce l’Indo-Pacifique comme un projet d’endiguement mené par les États-Unis et leurs alliés à son encontre, et rappelant le containment mené pendant la guerre froide.

Isabelle Saint-Mézard le rappelle en introduction : les noms des régions n’ont rien de naturel, ils reflètent avant tout des constructions épistémologiques, sociales et politiques. L’avènement du vocale d’Indo-Pacifique, qui a détrôné celui d’Asie-Pacifique, traduit, tout comme son prédécesseur, une lecture particulière de la réalité géopolitique : elle n’est donc pas neutre et certainement pas objective – ce qui ne signifie pas qu’elle soit illégitime. Il s’agit simplement ici de souligner le fait que l’étiquette d’Indo-Pacifique traduit des représentations, des projets, des lectures de la dynamique de l’Asie et de son environnement développés par les différents acteurs, États asiatiques mais aussi externes.

Une première partie présente précsiément la genèse de ce concept d’Indo-Pacifique et son évolution depuis 2007, en détaillant les discours des « fondateurs, des convertis et des réfractaires ». L’ouvrage brosse ainsi le portrait des représentations, des lectures géopolitiques des quatre promoteurs historiques du concept : le Japon tout d’abord, qui pourtant avait largement milité pour l’avènement du concept précédent d’Asie-Pacifique, mais qui à partir de 2007 plaide peu à peu pour un nouveau paradigme de lecture des dynamiques géopolitiques. Les politiques et discours de l’Australie également, des États-Unis et de l’Inde sont analysés afin de retracer le cheminement de ces promoteurs actifs de l’idée d’une réalité indo-pacifique. L’auteure aborde ensuite les cas d’acteurs qui se sont ralliés à l’idée, parfois après des hésitations, notamment l’Indonésie, l’ASEAN ou l’Union européenne ; et les États résolument hostiles au concept, Chine et Russie, dans lequel ils voient, non sans arguments, une construction géopolitique avant tout destinée à nuire à l’influence grandissante de Pékin.

Comment comprendre l’émergence et le succès de ce nouveau concept ? Dans une seconde partie, l’auteure mobilise le concept d’ « anxiété géopolitique », soit les craintes et les représentations d’un ordre politique bouleversé par la rapide ascension économique puis politique et militaire de la Chine, et des frictions que celle-ci engendre, surtout depuis le lancement du grand projet chinois des nouvelles routes de la soie, souvent perçu comme un outil de séduction de la Chine à vocation non pas seulement économique, mais bien aussi politique. Ainsi, pour Washington, acteur au cœur de cette seconde section, l’ascension de la Chine représente une menace; le concept d’Indo-Pacifique constitue l’outil idéal pour fédérer les alliés afin de limiter l’expansion maritime de la Chine en Asie. La troisième section détaille les motivations du Japon, le souci de sa propre affirmation face à l’avènement d’une Chine puissante à ses portes, dans le cadre d’une alliance avec les États-Unis dont la solidité suscite des doutes à Tokyo. D’une manière semblable, pour l’Australie, le sentiment de devoir compter sur ses propres forces, la « hantise de l’abandon » déjà vécu pendant la Seconde guerre mondiale, renforce le désir de chercher de nouveaux alliés tout en cultivant la relation avec Washington. Une quatrième section aborde la stratégie particulière de l’Inde, confrontée depuis la guerre de 1962 à la menace perçue sur sa frontière continentale avec la Chine, menace renforcée par l’alliance solide de Pékin avec le Pakistan ennemi récurrent de l’Inde (guerres de 1947, 1965, 1971, 1999). New Dehli cherche des appuis pour rompre son isolement mais ne souhaite ni provoquer la Chine, ni, par choix idéologique, entrer dans ce qui pourrait paraitre comme une alliance avec les États-Unis et compromettrait son autonomie politique de chef de file des non-alignés.

De fait, au-delà de l’adoption d’un vocable commun, la représentation de ce que recouvre l’Indo-Pacifique varie grandement d’un promoteur à l’autre, tant dans la définition des limites de la région, que dans la compréhension de ce que doit comporter la coopération promue par les quatre fondateurs. Ces représentations distinctes, parfois divergentes permettent de rendre compte de l’absence d’institutionnalisation du concept et du développement d’arrangements minilatéraux, dont le Quad, des accords de coopérations trilatéraux, ou l’Aukus en sont la manifestation. Le concept recouvre des imaginaires distincts, des lectures différentes, des intentions parfois complémentaires mais parfois contradictoires également. Bref, ces réalités illustrent à quel point il n’est pas de région Indo-Pacifique, pas davantage qu’il n’y avait une région Asie-Pacifique, mais en quoi l’idée sert avant tout à fédérer des États ou institutions régionales en fonction de leurs représentations, de leurs craintes et anxiété géopolitiques, et de leur agenda politique qui, de manière opportuniste, peut viser à mobiliser ce nouveau concept pour servir leurs intérêts, ainsi l’Indonésie qui vise à renforcer son rôle géopolitique majeur d’interface entre océans Indien et Pacifique ; ou la France qui entend affirmer son statut de puissance incontournable à travers ses territoires d’outre-mer dans ces deux océans.

Il s’agit là d’un ouvrage très clair, bien argumenté, bien construit. Le raisonnement est limpide et accessible pour tout public. L’ouvrage expose clairement les stratégies et les représentations des différents acteurs. Il démontre clairement comment les débats et enjeux autour du concept d’Indo-Pacifique reflètent le durcissement des rapports de force entre grandes puissances en Asie et les stratégies d’influence et de coalition que chacun met en place dans tous les domaines : diplomatique, économique et technologique, écologique et sanitaire, et surtout, idéologique.

Frédéric Lasserre

Directeur du CQEG

Titulaire de la Chaire de recherche en Études indo-pacifiques.

Références

Lasserre, F. (2001). L’ère du Pacifique : Une représentation schématique ? Histoires de centres du monde. Dans Lasserre, F. et Gonon, E. (dir.), Espaces et enjeux : méthodes d’une géopolitique critique. Paris/Montréal : L’Harmattan, 381-398.

Conseil québécois d'Études géopolitiques

Site web du CQEG

Étiquette : Japon

Vietnam and the Indo-Pacific

Do Thanh Hai & Do Thi Thu Hien

L’avantage symbolique de la Chine dans l’Indo-Pacifique

Compte-rendu. Bruno Tertrais (2023). La guerre des mondes. Le retour de la géopolitique et le choc des empires. Paris : L’Observatoire.

Compte-rendu : Guibourg Delamotte (2022), La démocratie au Japon, singulière et universelle, Lyon, ENS Éditions, 340 p.

La grande vitesse ferroviaire, un produit industriel à forte dimension géopolitique ? La diplomatie ferroviaire du Japon face à l’ascension de l’offre chinoise.

Les relations Union européenne-Japon : Une analyse géo-juridique de la dimension sécuritaire à l’aune de la stratégie indo-pacifique de l’UE

La sécurité économique du Japon : la gestion de la vulnérabilité dans l’interdépendance sino-japonaise

Une rupture majeure dans la pensée stratégique japonaise ? Au-delà du piège de l’alliance et de la peur de l’abandon

Recension : Guibourg Delamotte (2023). Le Japon. Un leader discret. Paris : Eyrolles.

Saint-Mézard, Isabelle (2022). Géopolitique de l’Indo Pacifique. Genèse et mise en œuvre d’une idée. Paris, PUF.