Recension
Douglas C. Nord (dir.) (2019). Leadership of the North. The influence and Impact of Arctic Council Chairs. Cham: Springer.
Cet ouvrage collectif aborde la question de l’impact du style de présidence sur la politique et le fonctionnement du Conseil de l’Arctique. Forum consultatif, de plus en plus institutionnalisé et à même d’arriver à des décisions majeures (avec trois traités signés à ce jour), le Conseil de l’Arctique, depuis sa fondation en 1996, est en effet présidé pour des mandats de 2 ans par un des États membres selon une présidence tournante. A tour de rôle, chacun des huit États membres fondateurs (Canada, États-Unis, Finlande, Islande, Russie, Norvège, Danemark et Suède) ont la responsabilité et la possibilité de servir à la tête de l’organisation pour un mandat de deux ans. Ce faisant, chacun des membres a la possibilité de faire progresser sa vision distincte de l’Arctique et de poursuivre des objectifs qui, selon lui, constituent une priorité à ses yeux.
Ce livre étudie les changements majeurs en cours dans l’Arctique et la réponse politique des États membres, en particulier des États présidents du Conseil de l’Arctique à ceux-ci. En particulier, il examine les diverses fonctions de direction assumées par le président de cet organe, y compris celle de convocateur, gestionnaire, promoteur, représentant et résolveur de différends. On fait valoir qu’en s’acquittant de ces multiples rôles, la présidence peut contribuer au leadership nécessaire pour répondre aux enjeux actuels de l’Arctique.
On l’a rappelé, le Conseil est une organisation basée sur le consensus, sur la consultation des États membres et des Participants permanents, les représentants des peuples autochtones. Souvent dépeint comme limité dans sa marge de manœuvre du fait de l’exclusion (à la demande expresse des États-Unis) des enjeux de sécurité, mais aussi de cette approche de fonctionnement par consensus; parfois décrié aussi par certains observateurs comme un club fermé[1], le Conseil de l’Arctique a fait l’objet de critiques internes comme externes. Mais nombre d’analystes ont aussi souligné ses réalisations politiques importantes, traités, renforcement de la coopération en dépit de la crise ukrainienne, intégration des autochtones et place faite aux tiers États et aux ONG en tant qu’observateurs, quand bien même ce statut ne parait pas convenir à certains États plus ambitieux.
Le chapitre 2 contextualise cette recherche dans le cadre de la dynamique complexe actuelle de l’Arctique, avec des impacts majeurs des changements climatiques, des enjeux économiques importants, des défis importants pour les populations locales et le désir d’États tiers de participer à la gouvernance de cette région. Le chapitre 3 donne un aperçu des efforts passés du Conseil de l’Arctique pour proposer une gouvernance de la région arctique et offrir un moyen institutionnel pour encourager la coopération circumpolaire et mondiale sur les questions relatives à la région. Le chapitre retrace le passage du Conseil de l’Arctique d’un organisme international discret à un acteur majeur de la diplomatie arctique. Le chapitre 4 aborde de manière théorique les leviers à la disposition du président d’une instance internationale et les différents styles de leadership, avant de se pencher sur le cas spécifique du Conseil de l’Arctique. Les quatre chapitres suivants analysent les cas de la Suède, de la Finlande, du Canada et des États-Unis. Les cas du Canada et des États-Unis sont, à ce titre, particulièrement intéressants. Dans le cas de la présidence canadienne (2013-2015) sous le gouvernement conservateur de Stephen Harper, Ottawa avait mis l’Arctique au cœur de ses discours de politique intérieure, mais son style de présidence au sein du Conseil de l’Arctique n’a pas fait l’unanimité. On lui a reproché de ne pas prioriser les questions environnementales et de minorer les impacts des changements climatiques. Le Canada avait un agenda : développer les activités économiques en Arctique, en particulier par l’entremise d’une coopération incarnée par le Conseil économique de l’Arctique qu’il a créé pendant sa présidence. Ce faisait, il suscitait les soupçons de vouloir favoriser les intérêts des grandes entreprises extractives. La présidence du Canada a présenté un bilan controversé, dans lequel la recherche de la coopération a paru fléchir, où un agenda politique spécifique a été activement porté mais sans que celui-ci ne fasse l’objet d’un consensus. Au contraire, la présidence américaine qui a suivi (2015-2017) semble avoir été marquée au coin de la recherche du consensus et de la place centrale accordée à la sécurité environnementale. Bien davantage engagés dans leur mandat lors de cette 2e présidence que lors de la première (1998-2000), les États-Unis, tout en ne reniant pas le Conseil économique hérité de la présidence canadienne, ont déployé un style perçu comme nettement plus coopératif, qui a permis de renforcer le fonctionnement du Conseil de l’Arctique en tant qu’institution et donc comme acteur majeur sur la scène régionale.
Cet ouvrage, articulant les connaissances de chercheurs de plusieurs disciplines dans le domaine arctique, brosse un tableau des véritables défis et opportunités de la diplomatie internationale dans le Nord contemporain, ainsi que du fonctionnement de sa principale organisation de coopération politique internationale. L’ouvrage souligne le rôle majeur du style de présidence et le pouvoir assez important que confère la fonction à l’État qui l’assume, de manière tournante, même si le Conseil fonctionne sur la base du consensus. Il conclut qu’il y a de véritables « leçons à tirer » pour faire progresser la gouvernance dans la région, et propose des pistes de réponse pour y parvenir.
Frédéric Lasserre
Université Laval
[1] Michel Rocard, ancien ambassadeur français pour les pôles, estimait que l’Arctique était « géré comme un syndic de co-propriété » par les États riverains. Anne Denis (2013), Michel Rocard : “l’Arctique est géré comme un syndic de propriété”, Libération, 3 février, https://www.liberation.fr/futurs/2013/02/03/michel-rocard-l-arctique-est-gere-comme-un-syndic-de-propriete_878996