Dr. Do Thanh Hai, Deputy Director General and Senior Fellow, East Sea Institute, Diplomatic Academy of Vietnam, haidt@dav.edu.vn
Ms. Do Thi Thu Hien, Research Fellow, East Sea Institute, Diplomatic Academy of Vietnam, hiendothithu-vbd@dav.edu.vn
Abstract After the United States (US)’ adoption of the concept “Indo-Pacific” into its officialdom, it has emerged as an important geopolitical framework that reshapes regional dynamics and great powers relations. Situated at the heart of this strategic landscape, Vietnam has been caught between a rock and a hard place. Its engagements with the Indo-Pacific have demonstrated a versatile and adaptive act, reflecting its commitment to strategic independence and economic integration in navigating the uncertainty caused by increased US-China rivalry. Drawing from its key policy documents and behavior, the article argues that these two elements dictated Vietnam’s nuanced responses to the emergence of the Indo-Pacific frameworks. Vietnam tried to mitigate the geopolitical risk of being drawn to one side through ASEAN while taking advantage of economic connectivity initiatives to advance its interests.
Keywords : Indo-Pacific ; Vietnam ; policy ; China ; rivalry ; ASEAN ; Japan ; United States.
Résumé Après l’adoption par les États-Unis du concept d’« Indo-Pacifique », celui-ci est devenu un cadre géopolitique important qui remodèle la dynamique régionale et les relations entre les grandes puissances. Situé au cœur de ce paysage stratégique, le Viêt Nam a été pris entre le marteau et l’enclume. Ses engagements dans la région indo-pacifique ont fait preuve de polyvalence et d’adaptation, reflétant son engagement en faveur de l’indépendance stratégique et de l’intégration économique dans le contexte de l’incertitude causée par la rivalité accrue entre les États-Unis et la Chine. S’appuyant sur ses documents politiques clés et son comportement, l’article affirme que ces deux éléments ont dicté les réponses nuancées du Vietnam à l’émergence des cadres indo-pacifiques. Le Vietnam a tenté d’atténuer le risque géopolitique d’être attiré d’un côté par l’ASEAN tout en profitant des initiatives de connectivité économique pour promouvoir ses intérêts.
Mots-clés : Indo-Pacifique ; Vietnam ; politique ; Chine ; rivalité ; ANASE/ASEAN ; Japon ; États-Unis.
Introduction
The concept of Indo-Pacific was first introduced into officialdom in 2007 by then Japanese Prime Minister Shinzo Abe in his speech to the Indian Parliament, stressing the confluence of the two seas. Despite the initial unwelcome start, it reemerged and became a meme across the world. In 2013, both Japan and Australia adopted the term formally. Japan articulated the “Free and Open Indo-Pacific” strategy and Australia replaced the earlier “Asia-Pacific” with the Indo-Pacific framing in its 2013 Defense White Paper. When the US adopted the terms, it became a dominating trend with its allies. South Korea, Germany, France, the UK, Canada, and India followed suit. This marked a fundamental rethinking of regional geopolitics, emphasizing interconnectivity and shared challenges across two vast oceans and the greater role of India in response to the rise of China.
The emergence of the Indo-Pacific as a strategic framework and geopolitical arena presents both opportunities and challenges for Southeast Asia, including Vietnam. While it may enhance Vietnam’s position by attracting greater external commitment to the region and helping to counterbalance China’s rise, it also places Vietnam and Southeast Asia at the center of geopolitical tensions. So far, Vietnam’s response to the increasing prominence of the Indo-Pacific concept and various strategies has been nuanced and complex. Although the term “Indo-Pacific” has been used in many speeches and joint statements, Hanoi has not officially adopted it in its key policy papers. Also, Vietnams engagement in the Indo-Pacific is not uniform across sectors. While economic cooperation is robust and evident, political and security involvement remains cautious. Such a divergence challenges the understanding of Vietnam’s strategy as a single cohesive approach.
Efforts to decipher Vietnam’s approach to the Indo-Pacific mostly resort to the hedging strategy, which is defined as a dubious combination of resistance and cooperation against threatening power, and at the same time, to reduce strategic risks and reap economic benefits. It equates to keeping open multiple strategic options at times of uncertainty. In this vein, China is often regarded as the key factor behind Vietnam’s reluctance to formally embrace the concept of Indo-Pacific while fear of China’s expansions in the South China Sea also serves as a stimulus for Vietnam’s cooperation with other powers under the theme (Trinh and Ho 2024; Tung 2022; Wu and Velasco 2024). While it is currently the dominant framework, hedging has its own weaknesses. First, as it involves a mix of engagement, balancing, and avoidance; its boundaries are often unclear. Second, hedging emphasizes strategic ambiguity, which may oversimplify Vietnam’s approach. While Vietnam avoids overt alignment, its policies often reflect deliberate and calculated choices to advance specific national interests.
This paper aims to analyze Vietnam’s perspective on the Indo-Pacific as a concept and as a range of different visions and strategies, as well as its strategic response to the evolving geopolitical landscape. To this end, it will explore Vietnam’s fundamental interests and review how the term has been used and how the rise of the Indo-Pacific has been perceived from this viewpoint. Also, the paper will examine how Vietnam responded to the Indo-Pacific from the sectoral standpoint.
Hanoi’s core interests: Strategic Independence and Economic Integration
The end of the Cold War opened a new chapter for Vietnam’s foreign policy. Losing the Soviet Union as its principal ally and economic partner left Hanoi strategically exposed and economically vulnerable. Being among a few socialist countries that survived, Vietnam was concerned about both safeguarding its sovereignty and territorial integrity and preventing erosion in the power of the ruling communist party (Hai 2021, 166-169). Instead of shoring up its defense and further isolating itself from the potential dangers like the case of North Korea and Cuba, Vietnam moved to reset its relationship with its old foes, most notably China and the US, and aggressively proceeded to join regional and international organizations such as the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) in 1995, Asia-Europe Meeting (ASEM) in 1996, the Asia-Pacific Economic Cooperation Forum (APEC) in 1997 and later the World Trade Organization (WTO) in 2007.
Vietnam’s strategic thinking has been shaped by its long history of foreign invasions and struggles for independence. Having endured centuries of Chinese domination, French colonial rule, and intense conflict with the United States, the country developed a strong ethos of independence and self-reliance. These experiences instilled a deep-seated caution against foreign entanglements that might compromise sovereignty. At the same time, it had a valuable lesson learned that leaning on one side did not make it more secure. Hanoi’s military alliance with Moscow did not prompt the Soviet Union to act against China’s use of force on Vietnam-controlled islets in the Spratly in 1988. The US also abandoned its South Vietnamese ally in 1975. This laid an ideological ground for the introduction of the policy of strategic independence and self-reliance, which was codified in its first Defense White Paper in 1999 as the “Three-No Policy” which was no military alliance, no foreign military bases on Vietnamese territory and no aligning with one country against another (Zeberlein, 2024).
It is equally important to note that the “Three-No Policy” did not equate to political and strategic isolation. Vietnam is interested in expanding economic ties with the world to develop its economy, which was crippled by its centrally planned mechanism and economic embargoes imposed by the US-led Western bloc for a decade preceding the end of the Cold War. The severe socio-economic crisis in the mid-1980s prompted the communist elites in Hanoi not only to reconsider its economic model but also its foreign economic policy. Since 1986, Hanoi decided to start market-based reforms and open its economy to foreign trade and investment while ensuring that the country retained control over its political and social systems. The end of the Cold War provided a favorable ground for Vietnam to pursue a policy of independence, self-reliance, multilateralization, and diversification based on national interests, not ideological attachments.
Under these circumstances, the strategic independence posture allowed Vietnam to engage with multiple great powers economically while avoiding being entangled in their strategic conflicts (Thuy, 2016; Chapman, 2017). Instead of seeking an alliance with one great power to counterweigh another, Vietnam attempts to manage its relations with major powers “within a much larger regional network of interlocking economic and political interests”, of which “if any one country wanting to violate its sovereignty would be violating interests of other countries as well” (Abuza 1996, 411). Under the “friend to all” foreign policy, it moves beyond the ideological divide and joins the world and works to create amicable, and productive relations with all major powers and neighboring countries, reducing confrontations and prompting economic cooperation. It has also embarked on the policy of international integration, plugging its economy into the global market and actively involved in regional and international organizations not only to develop its own economy but also to create complex interdependence.
Vietnam’s caution against the term “Indo-Pacific”
President Trump’s choice of Vietnam as a venue to announce his Indo-Pacific vision implied the country’s important position in the new security landscape. Theoretically speaking, the US-led Indo-Pacific construct would benefit Vietnam and Southeast Asia in multiple ways. Firstly, it signaled the commitments of external powers such as the US, European Union powers, and India to the region, which enhanced its strategic and economic options. Secondly, the assertion and operationalization of a range of Indo-Pacific strategies would bring more resources to the region and help redress the imbalance of power tipped by China’s rapid increase in military and economic power. Third, the alignment of a range of powers into the Indo-Pacific continuum would place a constraint on China’s behavior in the South China Sea, where Hanoi has a host of sovereignty and maritime disputes with Beijing.
It is fair to assess that Vietnam’s interests mostly aligned with the principal values enshrined in the Indo-Pacific initiatives and strategies by the US and its allies, such as peaceful solutions to disputes, respect for sovereignty and territorial integrity, freedom of navigation and overflight, free and open trade. The prevalent support for the rules-based order, particularly the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) would serve as an opposition to China’s unlawful maritime claims and assertive actions and improve the security of critical maritime routes. At the Asia Future Conference in Tokyo in 2019, Vietnam’s Deputy Prime Minister Pham Binh Minh praised the importance of a rules-based regional order in fostering fairness and mutual benefit. He emphasized that a sustainable and effective international order must uphold principles of fairness and equality, remain open and balanced among various ideologies, and ultimately serve the interests of all peoples and nations (Minh 2019).
However, Vietnam’s response to the Indo-Pacific was not straightforward, but quite nuanced. While not openly supporting any Indo-Pacific visions and strategies, Vietnam did not oppose them either. When asked about Vietnam’s position on the US’ Free and Open Indo-Pacific in August 2018, Vietnam Ministry of Foreign Affairs (MOFA)’s spokesperson Le Thi Thu Hang did not mention the Free and Open Indo-Pacific strategy (FOIP) and said, “Vietnam welcomes initiatives and efforts to connect the region, which contributes to this goal (connecting the region)” (Tung 2022, 894). As Trinh and Ho opined, Vietnam took a cautious stance, not to show overt alignment with FOIP. However, the same position was reiterated on China’s Belt and Road Initiative. When asked about Vietnam’s participation in the 8th Belt and Road Summit in 2023, Vietnam MOFA’s spokesperson Pham Thu Hang asserted, “Vietnam welcomes initiatives to foster regional connectivity based on the principles of equal and mutually beneficial cooperation, respect for each other, and compliance with international law and the UN Charter, contributing to development and prosperity of all nations” (Bao Chinh Phu, 2023).
Hanoi has not officially adopted the “Indo-Pacific” as a new geographical framework for its foreign policy, let alone making its own Indo-Pacific policy. Southeast Asia and Asia-Pacific have remained the dominating policy framings in the CPV’s key documents in the 12th and 13th Party Congresses in 2016 and 2021 respectively, in which the Indo-Pacific was almost absent. In the most recent White Defense Paper published in 2019, Asia-Pacific was mentioned four times while the Indo-Pacific was referred to only once. Yet, in this document, the Indo-Pacific was used mainly as a place where security and defense mechanisms were situated, not a geopolitical ideal. In 2018, addressing the Council on World Affairs in New Delhi, Vietnam’s then-President Tran Dai Quang stated, “The ever-closer economic, political and culture ties between the Asia-Pacific and the Indian Ocean will create a new driver for growth and help transform the Asian Century into the Indo-Asian-Pacific Century” (Thuong and Oanh 2021: 134). The reference to the term “Indo-Asian-Pacific Century”, clearly reflected reluctance in Hanoi to adopt the term “Indo-Pacific” as a whole.
Vietnam’s hesitancy to endorse the Indo-Pacific concept in its foreign policy is aligned with its desire for strategic independence. The term Indo-Pacific is often viewed as a new geopolitical construct, an overarching cover for a range of the US, its allies, and India to align their policies to compete with China (Hai, 2020; Binh & Quang, 2020). While facing a more powerful China in the disputes in the South China Sea, Vietnam has no interest in joining the US and other powers’ attempts to encircle China, compromising its strategic independence. Vietnam might consider that China’s challenge in the South China Sea has not mounted an imminent military threat that would prompt the country to change its strategic autonomy (Hai 2021). While recognizing the role of the US and other powers in regional stability, Hanoi does not want to send “wrong signals” to Beijing that it is picking sides (Tung 2022, 897-98). The above-mentioned reference to the “Indo-Asian-Pacific Century” meant a desire for an “inclusive approach”, which does not exclude any country.
However, it does not mean Hanoi is terrified by Beijing. This approach applies to all initiatives that hold geopolitical connotations. In the same vein, Hanoi has been also ambiguous about China’s Belt and Road Initiative. It did not lend support to any regional plans that forced the region to take sides. The legacy of past conflicts, particularly with China and the US, informs Vietnam’s cautious approach to engaging with its northern neighbor while simultaneously seeking economic benefits from initiatives like the Belt and Road Initiative (BRI) (Gezgin, 2020; Liu, 2024). This duality reflects Vietnam’s desire to maintain its sovereignty while benefiting from economic opportunities presented by any great powers. However, Vietnam remains vigilant about the potential security implications of such engagements, emphasizing the need for a balanced approach that prioritizes national interests (Raghupathy, 2024).
Although Hanoi has never formally and fully adopted the term “Indo-Pacific”, it did not deny that some canons of the Free and Open Indo-Pacific advocated by the US and its allies are in line with its interests. Therefore, Vietnamese leaders referred to the concept quite often and accepted its use in a range of joint statements with those of other countries, especially with regard to safeguarding peace, stability, rules-based order, and sustainable development in the region. For example, in October 2020, at the third Indo-Pacific Business Forum, former Deputy Prime Minister and Foreign Minister Pham Binh Minh affirmed that Vietnam supports “an Indo-Pacific region of peace, development, and prosperity grounded in close cooperation, integration, and connectivity.” At the 6th Indian Ocean Conference held on May 2023, Deputy Foreign Minister Do Hung Viet mentioned “promoting close cooperation among countries in the Indo-Pacific region to build a sustainable development community” as one of three main messages toward a peaceful, prosperous, and sustainable future for the region.” Instead of expressing support for specific Indo-Pacific initiatives or the approach, Vietnamese officials mostly stated their aspirations for the region. Though referring to the Indo-Pacific, these statements did not amount to a new policy framework.
Neutralizing the Indo-Pacific geopolitical impacts through ASEAN
One of Vietnam’s fundamental responses to the emergence of the Indo-Pacific was reflected in its negotiation and endorsement of the ASEAN Outlook for the Indo-Pacific (AOIP) in 2019. While Indonesia played a leadership role in engineering the outlook, Vietnam also played an important part in shaping it. In this document outlook, the Indo-Pacific is viewed as both “a closely integrated and interconnected region” and a combination of “Asia-Pacific and Indian Ocean regions” as separate geographical entities. The key tenet of AOIP is to emphasize the Indo-Pacific as “a region of dialogue and cooperation”, instead of rivalry (ASEAN 2019). Like other Southeast Asian states, Vietnam was anxious that increased US-China rivalry would destabilize the region and force it to take sides.
Despite the name, the AOIP did not mount to a new idea or new mechanism. The entire document is about ASEAN and the re-statement of its norms and principles, the ASEAN-led mechanisms, and proposed potential areas. Rather than creating new regional architecture, ASEAN proposed to use its derivative mechanisms such as the East Asia Summit, ASEAN Plus One, ASEAN Regional Forum, and ADMM-Plus to advance the norms and carry out relevant projects and activities. In other words, the AOIP is practically an attempt to strengthen ASEAN’s self-claimed centrality in the increasingly competitive environment in the Asia-Pacific and Indian Ocean regions.
While setting aside the possibility of alignment with any other specific visions or initiatives, AOIP proposed areas for cooperation with external powers, including maritime, connectivity, UN Sustainable Development Goals, and Economic and other Areas of Cooperation. A case in point is that when ASEAN negotiated with India on how to link the AOIP with India’s Indian and Pacific Oceans Initiatives (IPOI), ASEAN insisted on the title ASEAN-India Joint Statement on Cooperation on ASEAN Outlook of the Indo-Pacific for Peace, Stability, and Prosperity in the region signed on 18 October 2021. The reading of such a statement shows it is not about the recognition of India’s IPOI, but it is about India’s support for AOIP. The same is applied to the ASEAN-US Leader Statement on Cooperation on ASEAN Outlook on the Indo-Pacific of 7 September 2023.
In this vein, Vietnam’s interests converged with those of other Southeast Asian states. Vietnamese scholars voiced concerns about regional polarization through formation of the naturally exclusive groupings through the Belt and Road Initiative and a range of Indo-Pacific constructs (Tung and Mai 2019). Vietnam lobbied other powers to lend their support to the AOIP. For example, in joint statements on upgrading Vietnam’s bilateral relationship with Japan, the US, and Australia, Vietnam expressed appreciation for these countries for supporting the AOIP and for ASEAN centrality. It is argued that Vietnam’s active involvement in ASEAN initiatives allows it to project its influence while fostering a collective response to the challenges posed by great power competition in the region (Yoshimatsu, 2022). This multilateral approach is essential for Vietnam, as it seeks to balance its relations with both the United States and China, leveraging ASEAN’s centrality to mitigate the risks associated with great power rivalry (Manh, 2022). In this vein, the AOIP emphasizes the importance of maintaining regional stability and promoting a rules-based order, which aligns with Vietnam’s interests in safeguarding its sovereignty and territorial integrity (Mishra, 2021; Darwis, 2020).
Focusing on economic integration and connectivity
While being cautious about the strategic aspects of the Indo-Pacific construct, Hanoi was more receptive and open to economic cooperation under its cover. The most important case in point is Vietnam’s active participation in the negotiation of the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF) launched by US President Joe Biden in May 2023. The initiative involves 14 founding members in the Indo-Pacific region, including 7 ASEAN members and excluding China. The framework is built upon four pillars, including supply chains, clean economy, tax and corruption, and fair trade, of all which Vietnam is involved. By June 2024, IPEF negotiation concluded four agreements on supply chain, clean economy, fair economy and the creation of an IPEF Council and Joint Commission. However, the participating countries have not managed to conclude an agreement on trade.
For some time, Vietnam complained the US’ first Strategic Framework for the Indo-Pacific in February 2018 was military and security-centric. Hanoi encouraged Washington to engage more deeply on the economic front. Washington’s withdrawal from the Trans-Pacific Partnership was a disappointment to Hanoi. Consequentially, Vietnam was more receptive to the Biden administration’s Indo-Pacific Strategy in February 2022 of which the economic pillar was strengthened. According to Former Deputy Minister of Foreign Affairs Pham Quang Vinh, the US’ new Indo-Pacific strategic document represented a “new opportunity to expand and diversify markets and supply chains, especially to take advantage of high-quality cooperation and production chain on digital economy, high-tech, and green transition” (Lan Huong, 2022).
Vietnam saw IPEF as a vehicle to strengthen its trade, investment, and connectivity with key partners across the region. As a result, Vietnam aligns itself with the framework’s overarching goals of fostering sustainable economic growth, ensuring resilient supply chains, and promoting innovation in areas like digital trade and renewable energy. Addressing a meeting of IPEF partner nations as part of the APEC Economic Leaders’ Week in the US in November 2023, Vietnam State President Vo Van Thuong emphasized on the need for new investments in building infrastructure, transitioning to clean energy and high-tech industrial production to effectively implement the IPEF (Vietnam News, 2023). It should be noted that Vietnam decided to join IPEF much to China’s displeasure. China has expressed concerns that the IPEF could lead to economic exclusion and fragmentation in the region. Chinese officials argue that the framework promotes a “decoupling” from China, which could disrupt regional trade and economic integration (Ng 2023).
It should be noted that Vietnam’s participation in IPEF is consistent with its long-standing policy of international integration. Since the end of the Cold War, the political elites in Hanoi increasingly believe that to avoid lagging economically behind, Vietnam needs to integrate into the world’s capitalist economic system. As a result, Vietnam moved to negotiate its admission to the ASEAN Free Trade Area, Asia-Pacific Economic Cooperation Forum, World Trade Organization, and a range of free trade agreements with major economies. Unlike its vigilance in the strategic and military domain, Vietnam has no reservations about making it plugged into all major economies or economic blocs. Therefore, it stood among a few countries which was part of negotiations on the US-led Trans-Pacific Partnership and China-led Regional Economic Cooperation Partnership. By April 2024, Vietnam had signed 16 free trade agreements and was negotiating two more. The Vietnamese officials believed that economic integration is not only an indispensable pathway to development but also helps foster peaceful and amicable relations among nations through interdependence.
Vietnam adopted the same approach to other partners’ Indo-Pacific strategies, giving emphasis on economic cooperation and connectivity. During the meeting between Japanese Prime Minister Kishida and Vietnam State President Vo Van Thuong in December 2023, Vietnam and Japan agreed to elevate its relationship to the “Comprehensive Strategic Partnership”. In the exchange, it is stated, “In the economic field, Prime Minister Kishida expressed his desire to further strengthen cooperation with Viet Nam, an important supply chain hub and one of the most promising investment destinations, to realize a “Free and Open Indo-Pacific Partnership” and to promote initiatives that will lead to growth and vitality of the entire region. In response, President Thuong supported Prime Minister Kishida’s statement, and the two sides confirmed their further collaboration on major official development assistance (ODA) and investment projects” (Ministry of Foreign Affairs of Japan, 2023).
The European Union (EU) has also recognized the importance of the Indo-Pacific region and is actively seeking to establish a stronger presence there. The EU’s strategy emphasizes comprehensive partnerships with regional countries, including Vietnam, focusing on upholding a rules-based international order, fostering economic cooperation, and facilitating sustainable development (European External Action Service, 2021). EU is interested in cooperation in enhancing Vietnam’s maritime security and cybersecurity capabilities amid regional tensions (Guarascio and Vu, 2024). While the EU is interested in labeling Vietnam as an important partner of its Indo-Pacific strategy, Vietnam is keen on pushing for the EU’s approval of the EU-Vietnam Investment Protection Agreement and EU’s support in implementing Just Energy Transition Partnership (JETP) (Ha Van, 2024). Addressing the 3rd Indo-Pacific Ministerial Forum hosted by the European Union in February 2024, Foreign Minister Bui Thanh Son reaffirmed Vietnam’s commitment to combat climate change and foster green transition and reiterated the importance of Vietnam as one of the first three countries to establish JETP after COP26.
Another case in point shows Hanoi’s special interest in fostering economic cooperation under the Indo-Pacific framework was its Quad Plus discussions in coping with the coronavirus pandemic and the supply chain in March 2020. Since its inception, Vietnam has kept a watchful stance over the Quadrilateral Security Dialogue (Quad), which was a group of the US, Japan, Australia, and India. It probably had two reservations. First, China viewed Quad as simply a strategic instrument by a group of extra-regional powers attempting to contain it. Second, the rise of Quad was also seen to have detrimental effects on ASEAN centrality in the regional architecture. Vietnam’s participation in such a Quad plus format, together with South Korea and New Zealand, showed Hanoi’s keen interest in forging new economic partnerships and properly responding to the widespread Covid-19 pandemic. This stood a stark contrast with Vietnam’s lackluster response to the invitation to join Quad’s Indo-Pacific Maritime Domain Awareness. In the same vein, Vietnam was also hesitant to participate in the European Union’s initiative Critical Maritime Routes Indo-Pacific (Bich, 2023). Such different behavior showed how open Vietnam is regarding trade and economic cooperation and how cautious it is to the initiatives which are deemed security in nature.
Conclusion
The analysis of Vietnam’s responses and engagement with Indo-Pacific initiatives over time reveals a mixed pattern. Hanoi’s approach remains selective and tactful, varying based on specific contexts and sectors. Underlying its actions is a strategic choice rooted in Vietnam’s national interest in maintaining strategic autonomy, fostering a rules-based international order, safeguarding its sovereignty, and capitalizing on supply chain shifts to achieve more favorable positioning in the global economy. Vietnam’s response to the rise of Indo-Pacific illustrates its cautious approach to avoid entrapment in the Sino-US rivalry, opting instead for defending ASEAN centrality and its own strategic autonomy that allows it to engage with multiple powers without compromising its sovereignty. On the other hand, Vietnam is poised to confidently embrace Indo-Pacific economic cooperation, leveraging opportunities for greater economic cooperation and connectivity. To do so, Vietnam aimed to secure access to critical trade networks and investment opportunities, strengthening its resilience amid global supply chain shifts.
References
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Jean-François Dupré (2024). Hong Kong conquise. Montréal : Les Presses de l’Université de Montréal.
Comment, en quelques décennies à peine, le régime chinois a-t-il réussi à asseoir son contrôle politique sur l’ancien territoire britannique ? L’auteur, professeur à la TÉLUQ, politologue spécialiste de l’Asie de l’Est, connait bien Hong Kong pour y avoir vécu plusieurs années. Il livre ici, à travers cet essai (64 pages), une analyse descriptive de la stratégie déployée par le gouvernement chinois pour accélérer la prise en main politique de l’ancienne colonie britannique rétrocédée à la Chine en 1997.
Le compromis élaboré avec Londres en 1984 prévoyait une transition de longue durée, avec une forte autonomie économique (avec une monnaie et un territoire douanier distincts), juridique, politique. Pendant 50 ans, Hongkong doit pouvoir bénéficier du principe, initialement développé pour séduire Taiwan, d’ « un pays, deus systèmes ».
Conscient que la population hongkongaise était largement constituée d’opposants au régime communiste, Pékin s’efforce de se faire rassurant, avec comme argument complémentaire un fort succès économique qui attire, au tournant du siècle, un certain retour d’expatriés. La Loi fondamentale, quoique très ambigüe, évoque clairement une réforme politique et la mise en œuvre d’un processus de démocratisation. L’image d’une Chine respectueuse de son engagement de 1984 a pu faire illusion pendant plusieurs années.
L’auteur expose, tout au long des pages de son exposé historique, les mécanismes de la prise de contrôle politique du territoire. Le procédé s’est déroulé en plusieurs étapes. Tout d’abord, Pékin a favorisé la cooptation des élites économiques locales, leur garantissant un cadre pour poursuivre l’expansion économique tout en leur offrant des promotions politiques au sein de l’appareil gouvernemental de Hongkong.
Dans ce processus, le régime a su utiliser la contestation des partisans de la réforme démocratique, dont une frange s’est radicalisée dans son opposition au régime en arguant de la mauvaise foi du régime de Pékin, comme un prétexte pour accélérer sa mainmise politique sur la base d’arguments de sécurité, une tendance qui s’est manifestée lors du soulèvement de 2019 et de l’imposition de la Loi sur la sécurité nationale, qui a constitué le coup de grâce dans le processus d’assujettissement politique de la ville.
L’expérience hongkongaise a suscité de nombreux échos, non seulement du fait de la gestion par la Chine de la transition politique pourtant négociée avec les Britanniques et qui garantissait en théorie l’autonomie politique du territoire jusqu’en 2047, mais aussi parce que Pékin a utilisé initialement le même argument pour dorer son image auprès de la population de Hongkong que celui mis de l’avant pour séduire Taiwan. Dans ces conditions, une partie non négligeable de l’opinion taiwanaise s’est détournée de l’offre chinoise d’ « un pays, deux systèmes » : la subjugation politique de Hongkong est-elle un accident de parcours, ou l’illustration des méthodes du régime, qui par ailleurs se radicalise fortement depuis l’arrivée au pouvoir de Xi Jinping ?
Le lecteur trouvera dans cet essai, de lecture agréable, un exposé des méthodes politiques qui ont permis au gouvernement chinois de précipiter sa prise de contrôle du territoire en principe autonome de Hongkong.
Frédéric Lasserre est directeur du CQEG Sijie Ren est candidate en gestion internationale à la Faculté des sciences de l’administration (FSA) de l’Université Laval, spécialisée dans la gestion interculturelle et l’intégration des employés immigrants.
Résumé Depuis son lancement en 2013, l’initiative ambitieuse chinoise des nouvelles routes de la soie a remodelé la diplomatie chinoise, piqué la curiosité de nombreux pays et suscité de nombreuses remarques de la part des commentateurs sur son impact géopolitique potentiel. Présenté comme des efforts novateurs et révolutionnaires depuis que Pékin a relancé l’initiative, ce grand projet chinois est cependant inspiré de projets qui ont été proposés auparavant, et dont certains remontent à la fin des années 1950 et ont été conçus par d’autres pays que la Chine : les nouvelles routes de la soie ne sont pas une création exclusivement chinoise.
Mots-clés : Chine, routes de la soie, corridors, projet, Traceca, UNECE, histoire.
Summary Since its launch in 2013, China’s ambitious New Silk Roads initiative has reshaped Chinese diplomacy, piqued the curiosity of many countries and prompted numerous remarks from commentators on its potential geopolitical impact. Presented as innovative and revolutionary efforts since Beijing relaunched the initiative, this grand Chinese project is nonetheless inspired by projects that have been proposed before, some of which date back to the late 1950s and were designed by countries other than China: the New Silk Roads are not an exclusively Chinese creation.
Keywords : China, silk road, corridors, project, Traceca, UNECE, history.
Depuis que Xi Jinping a pris ses fonctions en 2012 en tant que secrétaire général du Parti communiste chinois et en 2013 en tant que président de la Chine, il a mis en œuvre un certain nombre de changements de politique tant au niveau national qu’international. Tous ces efforts visent à atteindre les mêmes objectifs : le statut de la Chine en tant que puissance mondiale importante, ainsi que la poursuite de stabilité politique et des progrès économiques dans le pays. En outre, Xi Jinping a intensifié ses efforts pour renforcer l’influence internationale de la Chine dans le cadre de sa politique étrangère proactive, appelée la « diplomatie du Grand pays » (大国外交), qui vise à renforcer la position géopolitique de la Chine (MOF, 2024). La vision stratégique des Nouvelles routes de la soie, la Belt and Road Initiative (BRI), se distingue. Ce projet BRI, qui s’inspire de l’ancienne route de la soie, prévoit de construire d’énormes infrastructures tout au long de routes transcontinentales clés qui relieront la Chine au reste de l’Asie, à l’Europe et à l’Afrique. En plus des projets existants, des corridors maritimes et numériques ont été intégrés à la BRI pour faciliter les échanges commerciaux et les interconnexions numériques.
L’initiative chinoise a en effet repris de nombreux projets antérieurs, même si elle est aujourd’hui généralement considérée comme faisant partie de la grande vision chinoise des Nouvelles routes de la soie, « Une ceinture, une route » / « One Belt, one road » / « 一 带 一 路 », lancée en 2013, renommée en anglais Belt and Road Initiative dès 2015 (NDRC, 2018). De plus, il est important de noter que la grande majorité des convois transasiatiques utilisent des lignes ferroviaires antérieures à 2013, car très peu de nouvelles voies ont été construites dans le cadre de la BRI depuis son lancement, le chemin de fer Kunming-Vientiane au Laos représentant l’une des rares exceptions à cette règle. Enfin, le conflit qui a éclaté en Ukraine en 2022 a entravé ces services ferroviaires : il reste à voir si les transporteurs seront en mesure de s’adapter à la rupture des corridors passant par la Russie et de soutenir l’idée de liens transasiatiques alternatifs substantiels entre la Chine et l’Europe. L’intensification des sanctions économiques et les tensions géopolitiques ont en effet exacerbé les défis de la BRI, en particulier pour les corridors ferroviaires transcontinentaux.
La construction ou la modernisation de corridors de transport clés, routiers mais surtout ferroviaires, à travers l’Asie n’est pas une idée nouvelle, ni sans sa part d’accrocs. Dès qu’il est apparu que le rail était le moyen le plus rentable de transporter des personnes et des marchandises sur de longues distances par voie terrestre, il a été privilégié pour ces corridors importants (Emerson et Vinokurov, 2009). Néanmoins, les corridors désignés par la BRI ont déjà été proposés auparavant, soit dans le cadre de grandes infrastructures nationales comme le TransSibérien et le Baïkal Amur Magistral (BAM), soit dans le cadre des initiatives internationales lancées dès 1959 par les Nations Unies puis d’autres entités institutionnelles. Cependant, comme souligné dans les recherches récentes, de nombreux projets n’ont pas pu être réalisés en raison de contraintes financières, et aujourd’hui encore, plusieurs projets de connexion sont confrontés à des obstacles similaires (Le Roy, 2004; UNECE, 2007; Lasserre et Alexeeva, 2024). En effet, le succès médiatique et politique de la BRI n’est pas dû à l’originalité des projets qu’elle comporte, mais plutôt à la force des ressources financières de la Chine, qui faisaient défaut aux initiatives précédentes, et surtout au fait que plusieurs acteurs économiques et institutionnels avaient déjà posé les bases logistiques et politiques qui permettent aujourd’hui l’expansion de cette stratégie chinoise.
1. Un projet initialement porté par une institution internationale, l’ONU
1.1. Le projet Trans-Asian Railway
Dès 1959, la Commission économique et sociale des Nations unies pour l’Asie et le Pacifique (UNESCAP) et son homologue pour l’Europe, l’UNECE (United Nations Economic Commission for Europe), ont suggéré le développement d’un « Réseau de chemin de fer transasiatique » (UNECE, 2013; Fedorenko, 2013 ; Perelman, 2015), ou Trans-Asian Railway (TAR). À une époque où le transport maritime n’était pas aussi développé qu’aujourd’hui, et surtout où l’avènement du conteneur, à partir de la fin des années 1950, n’avait pas encore permis le développement rapide de ce mode de transport pour les marchandises générales, notamment les produits manufacturés (Levinson, 2016), l’idée de ce réseau ferroviaire était de promouvoir un réseau qui favoriserait la croissance du commerce international.
En prenant note des changements politiques majeurs provoqués par la chute de l’URSS, lors de sa 48e session plénière à Pékin en avril 1992, l’UNESCAP a adopté le projet DITTA (Développement de l’Infrastructure de Transport Terrestre en Asie[1]) qui comprenait un volet ferroviaire, mais se caractérisait par une absence quasi totale de moyens financiers. Des études de faisabilité ont été financées, mais n’ont finalement pas abouti. Les objectifs du DITTA étaient ambitieux, mais irréalistes (Le Roy, 2004): ils prévoyaient de transporter des marchandises de l’Europe vers l’Asie du Sud-Est en 23-28 jours à une vitesse moyenne de 45 km/h.
De 1994 à 2001, des chercheurs ont examiné quatre corridors potentiels pour le projet TAR (Kasuga, 1997 ; ESCAP, 2003): le corridor Nord entre Europe et Pacifique via l’Allemagne, la Biélorussie, la Russie, le Kazakhstan et la Chine jusqu’à la péninsule coréenne; le corridor Sud, entre Europe, Turquie, Iran, Pakistan, Inde, Myanmar, Thaïlande et Singapour; le corridor d’Asie du Sud-Est, entre Kunming et Singapour; et le corridor Nord-Sud entre Finlande et le golfe Persique via les pays baltes, la Russie, et deux branches de part et d’autre de la mer Caspienne.
Fig. 1. Les corridors Trans-Asian Railway, 1959.
Source : auteurs, d’après Nations Unies (nd), « Trans-Asian Railway Network », Nations Unies : New York; ESCAP (2003), Review of Developments in Transport in the ESCAP region, New York : Nations Unies; Railway Pro, « Turkmenistan signs agreement on Trans-Asian Railway Network », 29 nov. 2016, https://www.railwaypro.com/wp/turkmenistan-signs-agreement-on-trans-asian-railway-network/
Un plan plus complet, appelé l’Euro-Asian Transport Links (EATL), a été créé par l’UNECE et l’UNESCAP en 2002. Ces deux organismes exhortent les États membres à donner la priorité à la coopération pour le développement de ce projet de liaisons de transport Europe-Asie qui propose d’importantes connexions routières et ferroviaires transcontinentales dans la région eurasienne. Il existe au total neuf corridors routiers et neuf lignes ferroviaires cartographiés. Le projet EATL, qui vise à promouvoir la collaboration entre les États, a été mis en œuvre en trois phases. La Chine a manifesté son intérêt pour la création d’un corridor entre la Chine et l’Europe dans cette optique, en développant la connexion établie en 1990 avec l’ouverture du point de passage frontalier d’Alashankou/Dostyk entre la Chine et le Kazakhstan (Fu, 2004 ; Dadabaev, 2018).
Ces initiatives-cadres massives n’ont pas débouché sur la construction effective de ces corridors. Les Nations Unies et leurs organisations régionales ont eu peu d’impact sur la croissance des voies ferrées en Asie en raison du manque de capitaux pour investir et des contraintes inhérentes à leur processus de travail, qui repose sur la concertation des délégations des pays membres (Le Roy, 2004). En encourageant la collaboration et en poussant les États à uniformiser leurs réglementations en matière de douanes et de trafic, l’UNECE et l’UNESCAP ont contribué à la croissance des réseaux de transport reliant l’Europe et l’Asie, principalement par voie ferroviaire. Néanmoins, elle a donné naissance à de nombreux variantes.
1.2. De nombreux projets dérivés contemporains
L’Iran, la Russie et l’Azerbaïdjan ont conclu un accord en 2016 pour construire le Corridor Nord-Sud reliant l’Inde et St-Pétersbourg via l’Iran et le Caucase (Réseau International, 2016 ; Dayal, 2017 ; Alterman et Hilman, 2017). Un accord encourageant la construction de ce corridor, commençant par une connexion maritime entre l’Inde et l’Iran et progressant vers une liaison ferroviaire, a été signé par la Russie, l’Iran et l’Inde dès 2002 (Spector, 2002 ; Rediff, 2002 ; Mahapatra, 2012). Des travaux ont été réalisés sur le projet, bien que prudemment et lentement : des convois d’essai ont été effectués en 2014 et 2017 (Chaudhury, 2017 ; Sarma et Menezes, 2018). De plus, le Corridor Transnational Nord-Sud, qui relierait l’Iran et le Kazakhstan en passant par le Turkménistan, semble être conceptuellement similaire à ce plan. Avec l’expansion prévue du port iranien de Chabahar (Seyedi, 2021), la construction de la liaison Uzen (KZ) – Gorgan (Iran) a commencé en 2007 et s’est achevée en 2014 (Gurt, 2014). C’est l’isolement croissant de l’Iran et de la Russie depuis la guerre en Ukraine, et le désir de l’Inde de contrer la Chine, qui ont fourni des raisons politiques à la relance de ce projet de corridor (Alexeeva et Lasserre, 2024 ; Lasserre et Alexeeva, 2024b).
Quant à l’avancement de réalisations tangibles en Asie du Sud et du Sud-Est, la ratification de l’accord général conclu en 2007 pour la construction du Corridor Sud (Southern Corridor) par le Bangladesh (The Hindu, 2007) en 2010 a suscité un certain optimisme. Cependant, bien que ce projet soit inclus dans le projet Belt and Road chinois dans son segment Bangladesh-Chine-Inde-Myanmar jusqu’à Calcutta, il ne semble pas avancer en raison de la résistance de l’Inde, des hésitations du Myanmar et du terrain montagneux extrêmement accidenté qu’il faut traverser (Lasserre et Alexeeva, 2024). Malgré cela, la partie orientale du corridor a été intégrée aux projets de transport poussés par l’ASEAN dans le cadre d’un projet parapluie élaboré en 1992, la Greater Mekong Subregion (GMS), et financée par la Banque Asiatique de Développement, qui a largement repris le projet TAR en Asie du Sud-Est avec plusieurs variantes (GMS Secretariat, 2016).
Du côté de l’Asie du Sud-Est, le TAR a proposé un corridor reliant Kunming (Yunnan) et Singapour. Cette idée a été reprise par le Premier ministre malaisien Mahathir Mohamad lors du sommet de l’ANASE de 1995 (Lasserre, 2019), puis par la Greater Mekong Subregion en 2010 dans le cadre du ASEAN Master Plan for Connectivity (Asian Development Bank, 2010), puis enfin par le projet Belt and Road chinois en 2013. Initié en 2013 (Reuters, 2013), l’accord pour la construction d’une ligne à grande vitesse (LGV) entre Kuala Lumpur et Singapour a été annulé en janvier 2021 (Tham, 2021) après plusieurs rebondissements politiques, pour être finalement repris sous une forme simplifiée et moins coûteuse. En revanche, la liaison Kunming-Vientiane (Laos), présentée à tort comme une ligne à grande vitesse[2], a été achevée en décembre 2021.
2. Un autre projet institutionnel de corridors trans-asiatiques: l’OCDE et la CEMT.
La Conférence Européenne des Ministres des Transports (CEMT) a collaboré avec l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) pour faire progresser le dialogue sur l’amélioration des liaisons de transport entre l’Asie et l’Europe. Créée en 1953, la CEMT offre aux ministres européens des transports une plate-forme de coopération politique en matière de transports terrestres. Un rapport sur les liaisons de transport entre l’Europe et l’Asie a été publié en 2006 par la CEMT et l’OCDE (OCDE/CEMT, 2006). Ce rapport souligne l’importance de soutenir la modernisation des réseaux européens et de promouvoir l’établissement de liaisons avec l’Asie, tout en notant que les ressources financières sont limitées compte tenu de l’ampleur des dépenses nécessaires pour améliorer les infrastructures, mais aussi que les infrastructures ne sont pas la seule clé du succès pour améliorer les services de transport sur de si grandes distances.
Le rapport identifiait 4 axes prioritaires : le corridor Nord, qui correspond au tracé du TransSibérien, déjà existant; le corridor Traceca, à travers le Caucase et le sud de l’Asie centrale ; une voie transasiatique ferroviaire plus au Sud par la Turquie et l’Iran, correspondant au Corridor Sud du projet TRA; et une liaison Nord-Sud à travers l’Iran vers l’Asie centrale pour favoriser les débouchés maritimes de celle-ci.
3. L’Union européenne en quête d’influence en Asie centrale
3.1. L’unification du marché du transport européen
Deux efforts principaux ont été engagés par l’Union européenne pour faire avancer les corridors trans-asiatiques. Le premier s’est concentré sur la réforme du secteur du transport intra-européen, notamment via la définition de corridors pan-européens. La nécessité de moderniser les réseaux de transport dans les pays développés d’Europe occidentale pour faire face à l’augmentation des volumes de trafic est à l’origine de cet effort (Emerson et Vinokurov, 2009). En 1996, le RTET – Réseau transeuropéen de transport – a été conçu à la suite des délibérations de l’UE sur une stratégie ferroviaire européenne unifiée. Les objectifs du projet étaient d’accélérer l’intégration des nouveaux pays membres, d’augmenter la part modale des modes de transport les plus efficaces et les plus respectueux de l’environnement, et de faciliter le développement des échanges, notamment par l’interopérabilité complète des différents réseaux constitutifs, permettant la création d’un véritable marché unique. Afin de briser le cloisonnement des marchés, le RTET a joué un rôle moteur dans l’unification des opérations de transport à travers l’Europe, ainsi que dans l’établissement de normes communes qui permettront à un marché du fret unifié de fonctionner sur la base d’un accès ouvert (open access). Les tentatives de l’Union européenne pour consolider ses marchés de transport ont donné naissance à d’énormes conglomérats de transport, dotés d’une grande expérience de la logistique ferroviaire mondiale et de la gestion du matériel roulant, et capables de négocier avec leurs homologues russes, chinois et kazakhs. Les services de fret ferroviaires trans-asiatiques ont donc été mis en place par la société allemande Deutsche Bahn (DB), la société française SNCF International et leurs différentes filiales DB Schenker, Geodis et Keolis, en commençant par des essais en 2008 pour devenir de manière régulière en 2011 (Huang et al, 2018).
À travers sa Politique européenne de voisinage (PEV), l’UE a maintenu une réflexion stratégique sur les axes de transport qui la relient à son voisinage. Un total de 126 milliards d’euros a été investi jusqu’en 2007, et 24 milliards d’euros supplémentaires devraient être investis entre 2007 et 2013, principalement par l’intermédiaire de la Banque Européenne d’Investissement (BEI) (Emerson et Vinokurov 2009).
C’est ce savoir-faire et cet esprit de coopération technique pragmatique qui ont, par la suite, également facilité la coopération pour simplifier les procédures douanières le long des itinéraires de transport, car les infrastructures et les services logistiques ne sont pas tout, il faut également optimiser les procédures douanières pour accélérer le transit à travers chaque frontière traversée : l’exemple en est le Smart and Secure Trade Lanes Pilot Agreement avec la Russie, l’Union européenne et les pays d’Asie centrale, négocié depuis 2020 et qui permettait la mise sur pied progressive de procédures douanières simplifiées (NDRC, 2015 ; Pepe, 2016; Commission européenne, 2016), avant que la guerre en Ukraine ne mette un coup d’arrêt au processus de négociation.
3.2. L’initiative Traceca
L’accord Multilateral Agreement on International Transport pour le développement d’initiatives de transport entre l’UE, le Caucase et l’Asie centrale a été signé à la suite du lancement du projet Traceca (TRAnsport Corridor Europe Caucase Asia) de l’Union européenne en 1993. Bakou abrite le secrétariat du TRACECA depuis mars 2000.
L’Union européenne semble obtenir des résultats plus tangibles avec le programme Traceca qu’avec le projet TAR des Nations Unies. À travers les programmes PHARE (pour les pays d’Europe centrale) et TACIS (pour la CEI, la Communauté des États indépendants, issue de l’ex-URSS), l’Union européenne s’est engagée dès le début des années 1990 dans un projet à saveur économique, mais à l’impact géopolitique important. L’objectif déclaré était d’aider les économies et les gouvernements des pays qui faisaient partie de l’Union soviétique lors de son éclatement en 1991 en encourageant le développement d’un corridor de transport reliant l’Europe, le Caucase et l’Asie centrale. Pour ce faire, le projet avait pour but de renforcer l’influence économique et politique de l’Union européenne dans la région tout en encourageant l’indépendance politique et économique des nouveaux États issus de l’éclatement de l’Union soviétique. Cet objectif a été atteint en encourageant la coopération régionale entre ces États, en les connectant aux réseaux trans-européens, en facilitant ainsi leur accès aux marchés mondiaux et en attirant les investisseurs institutionnels internationaux. En mettant l’accent sur l’intermodalité, l’effort du Traceca s’étend au-delà de l’industrie ferroviaire aux secteurs routier et maritime également. Le projet Traceca comprend à la fois des initiatives d’assistance technique et d’investissement. De 1993 à 2002, 53 projets au total ont été élaborés, dont 14 étaient des projets d’investissement et 39 des projets d’assistance technique, pour un coût total de 110 millions d’euros et l’engagement de 50,9 millions d’euros d’investissements supplémentaires entre 1993 et 2009 (Traceca, 2009). En réalité, bien que la volonté de faire progresser la coopération ait été réelle, il faut reconnaître que les montants en jeu étaient plutôt modestes.
Il est nécessaire de rappeler que la Russie, la Chine et l’Iran – trois pays majeurs – n’ont pas participé au projet Traceca. Celui-ci reflétait avant tout des objectifs politiques, car le but du projet était de renforcer l’indépendance des républiques d’Asie centrale vis-à-vis de la Russie tout en évitant l’Iran, qui restait politiquement hostile, et la Chine, dont l’image était encore ternie après la répression de la place Tiananmen en 1989. Parce qu’il ne s’étendait pas jusqu’à la Chine à l’est, la Russie au nord ou l’Iran au sud, le corridor Traceca a toujours été plus difficile à réaliser. Cela explique pourquoi les pays situés le long de l’itinéraire central sont privilégiés en passant un itinéraire avec de multiples ruptures de charge[3] et une rentabilité douteuse: de la Roumanie et de la Bulgarie à la Géorgie (ports de Poti et Batumi) en passant par la mer Noire, puis par le rail Poti-Tbilissi-Bakou, puis à travers la Caspienne de Bakou à Turkmenbashi, et enfin le long du corridor transasiatique jusqu’à Almaty.
Parmi ces initiatives européennes, l’ambitieux projet Traceca n’a finalement eu que très peu d’impact, à l’exception de quelques projets très locaux, notamment dans le Caucase. En effet, dès le début, le projet s’est heurté à des obstacles importants: était mal financé, souffrait du handicap majeur d’exclure tout itinéraire via la Russie, l’Iran ou jusqu’en Chine, et était contraint de se rabattre sur un itinéraire présentant de nombreuses ruptures de charge. Il est plus probable que l’initiative des corridors pan-européens ait eu un effet durable et significatif sur le développement d’itinéraires de transport trans-asiatiques modernes, en raison de la consolidation du marché des transports, de la simplification des normes, de l’émergence de formidables entreprises de logistique et de la volonté de maximiser cet avantage concurrentiel en négociant avec les pays de transit d’Asie centrale, ainsi que la rationalisation des procédures douanières. Prenant acte de ces maigres résultats, en 2021 la Commission européenne a relancé le processus de coopération, notamment trans-asiatique, avec l’initiative Global Gateway, doté d’un budget de 300 milliards d’euros sur la période 2021-2027 (Commission européenne, 2021). En 2024, le bilan de cette initiative semble encore maigre.
4. Des initiatives de bailleurs de fonds institutionnels : CAREC
À partir de 1997, la Banque Asiatique de Développement (BAD) a lancé le Central Asia Regional Economic Programme (CAREC) avec le soutien substantiel du Japon et de la Chine, ainsi que de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et d’autres institutions financières internationales. L’objectif de ce programme était d’encourager la coopération économique entre les nations de la région d’Asie centrale, qui comprend les cinq républiques d’Asie centrale, l’Afghanistan, l’Azerbaïdjan, la Chine, la Géorgie, la Mongolie et le Pakistan. En novembre 2008, une proposition d’investissement de 6,7 milliards de dollars américains dans des projets de transport le long de six axes de transport, dont un corridor Chine occidentale-Europe occidentale, a été dévoilé par l’organisation. Dans le cadre du programme CAREC, la BAD a relancé ses projets d’investissement en 2017 pour financer des projets de corridors de transport, notamment ferroviaires (Banque Asiatique de Développement, 2017). Néanmoins, les défauts avec lesquels le projet a démarré sont clairs. Ne priorité claire n’apparaît sur la carte des corridors sélectionnés qui montre davantage un écheveau de tracés destinés à mailler le territoire de l’Asie centrale, et le sujet du désenclavement, c’est-à-dire de la liaison de ces voies d’Asie centrale avec le monde extérieur, n’est pas non plus correctement abordé. En effet, aujourd’hui, malgré les progrès accomplis, le projet CAREC fait toujours face à des défis en matière de financement et de connectivité régionale, nécessitant une coopération internationale accrue et des investissements supplémentaires pour garantir la durabilité (UNECE, 2019).
5. Des initiatives d’États : les routes de la soie, des projets géopolitiques
5.1. Le rêve russe de pont transcontinental
En 1997, les Chemins de fer russes (RZD) ont créé le Coordinating Council on Trans-Siberian Transportation pour commercialiser leur offre de services ferroviaires, dans le cadre des nombreuses discussions en cours sur la réorganisation future du transport trans-asiatique, en tirant parti de l’infrastructure de longue date du TransSibérien, du Transmongolien et du Baikal Amour Magistral, complétée par le raccordement en 1990 de la voie ferrée Lanzhou-Urumqi-Alashankou au réseau soviétique (kazakh après 1991). Cette volonté de la Russie de développer les liaisons trans-asiatiques, avec les chemins de fer russes au centre, a été soulignée lors de la Conférence eurasiatique sur les transports réunie à Saint-Pétersbourg en 1998. Si ce projet avait été mené à bien, la Russie aurait pu préserver sa position géoéconomique dominante en Asie en tant que pont entre l’Europe et l’Asie. Pour ce faire, le concept de « route de la soie ferroviaire Asie-Europe » a été proposée pour la première fois par les RZD au début des années 2000 (Wanderpepen, 2017). De même, l’idée de relier le Japon et l’Europe occidentale par le TransSibérien n’était pas nouvelle : dès 1967, la compagnie maritime suisse Mat-Transport avait exploré cette possibilité avec un partenaire soviétique (Helle, 1977). Toutefois, en l’absence d’une part de marché appréciable entre l’Asie et l’Europe, la fiabilité du service de transport TransSibérien faisait constamment l’objet d’articles (voir notamment Verny et Grigentin, 2009 ; Lee, 2012).
Dans la seconde moitié de la décennie 1990, afin de se disputer une part plus importante du trafic de marchandises pour les chemins de fer russes, les fonctionnaires des douanes russes ont abaissé les tarifs. Il en est résulté une augmentation spectaculaire de l’utilisation au cours des années 1999 et 2000 (Wehrfritz, 2001). Toutefois, une offre crédible de transport ferroviaire transcontinentale ne peut exister sans des investissements nécessaires pour améliorer le service et les infrastructures, et sans la volonté d’harmoniser les services logistiques, que la Russie ne peut prétendre réaliser seule.
5.2. L’initiative One Belt, One Road (一带一路, yī dài yī lù)
Depuis le début des années 1990, lorsque l’Union soviétique s’est effondrée et que la liaison ferroviaire Chine-Kazakhstan a été achevée à Alashankou, la Chine a activement promu l’idée et l’image de la route de la soie (Swanström, 2011 ; Laruelle, 2015). La Chine n’en a fait un projet politique et économique qu’en septembre 2013, lorsque le président chinois Xi Jinping lançait le projet One Belt, One Road (OBOR; en chinois 一 带 一 路, expression toujours en usage en Chine), avec deux composantes (Silk Road Economic Belt, SREB, et Maritime Silk Road, MSR), lors d’un discours au Kazakhstan pour la SREB, et quelques semaines plus tard en Indonésie pour la MSR. Outre les projets de transport ferroviaire, cette initiative vise également la construction de routes, la construction d’infrastructures (production et transport d’énergie, rénovation urbaine) et le développement économique (télécommunications, tourisme, finances). Depuis 2015, le projet OBOR a été rebaptisé en anglais Belt and Road Initiative (NDRC, 2015) pour souligner la multiplicité des corridors et son caractère composite, voire opportuniste : l’étiquette de la BRI sont collées sur nombreux anciens projets, et le label des routes de la soie sont également présentés dans nombreux projets d’investissement chinois à l’étranger. Contrairement à de nombreux projets passés, la Chine soutient sa proposition avec des ressources financières importantes : la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures (Asian Infrastructure Investment Bank, ou AIIB) a été annoncée en octobre 2014, avec un capital de 100 milliards de dollars (Weiss, 2017), puis le Silk Road Fund de 40 milliards de dollars a été révélé en novembre 2014 (Silk Road Fund, 2015). Le Japon a d’abord considéré la construction de ces leviers financiers par la Chine comme une rivalité directe avec la Banque asiatique de développement, contrôlée par Tokyo (Andrianova et al, 2015), même si la BAD a par la suite adouci sa position, parlant plutôt d’utile concurrence (China Daily, 2016), puis de complémentarité (Okutsu et Sun, 2018).
Fig. 4. Les corridors de la Belt and Road Initiative selon la NDRC, 2015.
Source : auteurs, d’après National Development and Reform Commission, 2015.
La BRI, souligne le gouvernement chinois, a une mission économique, et la Chine déclare que ces programmes ne sont pas destinés à une expansion politique ou à la manifestation d’un plan géopolitique. Cependant, la mise en œuvre de ces projets et des leviers financiers qui l’accompagnent, outre qu’elle semble coïncider avec le souci de contrer le projet américain de corridor indo-pacifique, aurait également pour effet de renforcer les relations avec les pays d’Asie centrale, ainsi que d’accroître l’influence économique et politique de la Chine tout en lui offrant un accès renforcé aux matières premières et en visant un objectif de sécurité pour sa frontière occidentale : il est difficile de ne pas y voir des répercussions géopolitiques (Ekman, 2017, 2018). Les relations sino-centrasiatiques se sont en effet progressivement développées dans le domaine de transport ferroviaire. Si, en 2011, le trafic ferroviaire était seulement de 17 trains de marchandises transitant sur la ligne « China-Europe Railway Express », ce volume de fret ferroviaire s’est élevé à 8 225 trains en 2019 (Xinhua Silk Road, 2020)puis 17 000 en 2023 (Global Times, 2024). Afin de sortir de la marginalité dans le domaine des services ferroviaires et de répondre aux besoins de leurs économies nationales, l’intégration dans les réseaux ferroviaires promus par la Chine pourrait être l’une des options pour les États d’Asie centrale.
Comme toute initiative de grande envergure, les projets BRI ont suscité des avatars. Portée par les pays de l’Est de l’Union européenne, l’Initiative des Trois Mers centre-européenne a été créée en 2016 avec la Déclaration de Dubrovnik. Elle fait suite au lancement du corridor Chine-Asie centrale-Asie occidentale, et de la Route polaire de la soie qui s’inspire essentiellement les activités de transit de la Route maritime du Nord russe. L’Initiative soutient la création d’un corridor Nord-Sud européen allant du cercle arctique en Norvège jusqu’aux Balkans dans le sud de l’Europe. Dans le contexte de divergences entre Bruxelles et plusieurs États d’Europe occidentale et d’Europe centrale sur l’accueil à réserver aux projets majeurs d’investissements chinois, elle prévoit de développer de grands projets d’infrastructures de transport pour assurer la cohésion de l’Europe centrale et orientale grâce à ce concept de corridor (Luica, 2018 ; Sprüds et Vargulis, 2022). Tout en affirmant une meilleure connectivité avec l’Europe occidentale, l’Initiative visait également à développer de nouveaux moteurs de croissance en se connectant à la Route maritime du Nord / route polaire de la soie au nord, ainsi qu’au corridor Chine-Asie centrale-Asie occidentale. La guerre en Ukraine a mis un frein à ces projets d’interconnexion avec le corridor ferroviaire russe de la BRI.
Conclusion
De ce fait, contrairement à une idée reçue largement, la Chine n’a pas été à l’origine, ni théoriquement ni économiquement, des initiatives ferroviaires transasiatiques. Il est plutôt la DB Schenker qui a conçu la première ligne Chine-Allemagne. Les tentatives de construction d’une liaison ferroviaire entre l’Asie de l’Est et l’Asie centrale remontent à la fin des années 1970, lorsque le TransSibérien a été mis à l’épreuve pour la première fois, et que les investissements industriels coréens en Asie centrale ont donné une impulsion économique supplémentaire. L’idée de construire des corridors de transport à travers l’Asie centrale pour relier l’Europe et l’Asie de l’Est ne date pas d’hier : elle a été proposée, dans sa forme institutionnalisée, pour la première fois en 1959 par l’UNESCAP, et a depuis été adoptée par l’OCDE, l’Union européenne, la Banque Asiatique de développement, la Russie, le Japon, la Corée du Sud et enfin la Chine. Si des années de contacts et de débats n’ont pas toujours abouti à la réalisation de ces projets, elles ont permis d’aborder les volets douanes et normes techniques, tout aussi essentiels que les infrastructures, dans l’espoir d’éliminer les blocages des régions différentes. Aux côtés de leurs partenaires industriels, les entreprises de transport européennes et chinoises ont contribué à la planification et à l’exécution de la logistique des premiers convois en 2008, puis en 2011.
Il ne fait aucun doute que la Chine ne ménage pas sa peine pour faire des projets de corridors transasiatiques une réalité. Les services ferroviaires avaient débuté dès 2011, grâce à l’initiative d’entreprises de transport, cependant l’expansion rapide de ces services et l’accélération des discussions pour la réalisation de projets d’infrastructures, souvent antérieurs à la BRI, sont le résultat de l’engagement de la Chine dans ce grand projet économique et géopolitique en Asie. Des projets de connexion transasiatiques sont discutés depuis 1959. Ils constituent la prémisse de l’initiative chinoise, qui est sans aucun doute de nature économique, mais qui a aussi une grande composante géopolitique, puisqu’elle permet d’organiser le commerce entre les États du périmètre de la Chine et au-delà. L’avènement de la BRI peut constituer le ferment de leur émergence en Asie centrale.
Il convient de noter que la BRI fait face aujourd’hui à des défis économiques et géopolitiques sans précédent. Les tensions croissantes entre grandes puissances, exacerbées par le conflit en Ukraine et par les préoccupations concernant l’endettement des pays partenaires, menacent de freiner l’expansion des corridors transcontinentaux. En plus des contraintes financières, ces projets doivent faire face aux fluctuations du commerce mondial et aux impacts de la hausse des taux d’intérêt, qui compliquent le financement de nouvelles infrastructures. Afin que l’initiative puisse pleinement réaliser son potentiel, il est crucial d’adopter des stratégies d’investissement plus durables et de renforcer la coopération avec les acteurs régionaux pour surmonter les obstacles économiques et assurer la résilience des réseaux de transport.
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[3] Une rupture de charge est une étape pendant laquelle des marchandises ou des passagers transportés par un premier véhicule sont transférés dans un second véhicule, ce qui correspond à un transbordement.
[2] La ligne nouvelle Kunming-Vientiane offre un service nettement plus rapide que la plupart des liaisons ferroviaires en Asie du Sud-Est. Cependant, elle ne satisfait pas les critères de l’Union Internationale des Chemins de fer (UIC), selon lesquelles la grande vitesse ferroviaire est supérieure à 250km/h. De plus, de nombreuses lignes classiques en Europe fonctionnent à 160 km/h. Enfin, à voie unique et faisant circuler des convois de fret à 120 km/h, la ligne ne pourra offrir un service cadencé à haute fréquence afin de permettre le croisement des trains.
[1] Connu en anglais sous le nom d’Asian Land Transport Infrastructure Development (ALTID).
[a] Cet article est une version remaniée et mise à jour de Lasserre, F. « Les corridors transasiatiques : une idée ancienne opportunément reprise par la Chine », dans Lasserre, F.; É Mottet et B. Courmont (dir.) (2019), Les nouvelles routes de la soie. Géopolitique d’un grand projet chinois. Québec, Presses de l’Université du Québec, 31-54.
Olga V. Alexeeva, Frédéric Lasserre, Gina Alberola, Luiza Brodt
Olga V. Alexeeva est professeure d’Histoire à l’UQAM Frédéric Lasserre est directeur du Conseil québécois d’Études géopolitiques et titulaire de la Chaire de recherches en Études indo-pacifique Gina Alberola est candidate au doctorat en Géographie à l’Université Laval et secrétaire de rédaction de Regards géopolitiques Luiza Brodt est candidate au doctorat en Géographie à l’Université Laval
Résumé Le développement de la coopération sino-russe dans l’Arctique russe, où la présence chinoise est de plus en plus visible, est l’un des résultats les plus marquants du rapprochement entre Pékin et Moscou, amorcé depuis plusieurs années. Ce rapprochement s’inscrit d’une part dans la logique du « pivot vers l’est » de Moscou, et d’autre part, répond aux objectifs régionaux du projet chinois Belt and Road Initiative (BRI). En 2018, la Chine a officiellement ajouté à ce projet un nouveau volet arctique – une « Route de la soie polaire » (冰上丝绸之路). Bien que la Russie ne soit pas le seul pays arctique qui se trouve dans le viseur des ambitions arctiques de Pékin, elle concentre l’essentiel de l’effort des compagnies chinoises souhaitant à participer dans la mise en valeur de ressources naturelles et dans l’exploitation du potentiel des voies maritimes polaires. Cet article analyse les premiers résultats de la coopération sino-russe en Arctique et examine leur portée pour l’approfondissement du partenariat stratégique entre Moscou et Pékin. L’impact du conflit ukrainien sur les perspectives économiques de développement de cette route polaire est également évalué.
Mots-clés : Ukraine, Chine, Russie, Arctique, coopération, routes de la soie polaires.
Summary The development of Sino-Russian cooperation in the Russian Arctic, where China’s presence is increasingly visible, is one of the most striking results of the rapprochement between Beijing and Moscow that began several years ago. On the one hand, this rapprochement is in line with Moscow’s “pivot to the east”, and on the other, meets the regional objectives of China’s Belt and Road Initiative (BRI) project. In 2018, China officially added a new Arctic component to this project – a “Polar Silk Road” (冰上丝绸之路). Although Russia is not the only Arctic country in the sights of Beijing’s Arctic ambitions, it concentrates the bulk of the effort of Chinese companies wishing to participate in the development of natural resources and the exploitation of the potential of polar sea lanes. This article analyzes the initial results of Sino-Russian cooperation in the Arctic and examines their implications for the deepening of the strategic partnership between Moscow and Beijing. The impact of the Ukrainian conflict on the economic development prospects of this polar route is also assessed.
Le développement de la coopération sino-russe dans l’Arctique, où la présence chinoise est de plus en plus visible, est l’un des résultats les plus marquants du rapprochement entre Pékin et Moscou. Bien qu’amorcé depuis plusieurs années, ce rapprochement semble récemment se hisser à un niveau supérieur. En juin 2019, lors de la visite du président chinois en Russie à l’occasion du 70e anniversaire de l’établissement de relations diplomatiques entre Pékin et Moscou, Xi Jinping et Vladimir Poutine ont conjointement déclaré que les relations bilatérales sont désormais entrées dans une « nouvelle ère », celle du partenariat global et de coordination stratégique fondée sur la confiance mutuelle (Président de la Russie, 2019). En 2021, ils ont décidé de prolonger le traité d’amitié sino-russe conclu en 2001 qui devait leur permettre de construire des relations de « nouveau type » afin d’« assurer la stabilité et la sécurité mondiales et régionales » dans un contexte « d’accentuation des turbulences géopolitiques globales » (Ambassade de la RPC en Russie, 2021). Finalement, Vladimir Poutine fut l’un des rares chefs d’État qui s’est rendu à Pékin en février 2022 pour assister en personne à la cérémonie d’ouverture des Jeux Olympiques d’hiver et pour s’entretenir avec Xi Jinping. À cette occasion, les deux présidents n’ont pas hésité à souligner le caractère durable et profond de l’amitié sino-russe en déclarant que le partenariat actuel entre Moscou et Pékin « dépasse les alliances politico-militaires de l’époque de la Guerre froide » (Président de la Russie, 2022).
Lors de la visite de Xi Jinping à Moscou en mars 2023, Vladimir Poutine a même affirmé que « les possibilités et les perspectives de la coopération russo-chinoise sont véritablement illimitées, et nous continuerons à agir de concert pour renforcer ce partenariat au bénéfice et dans l’intérêt des peuples de la Russie et de la Chine. » (Président de la Russie, 2023). Face aux sanctions imposées par l’Occident suite à l’invasion en Ukraine (fév. 2022), la visite du président chinois est intervenue un an plus tard au moment où la Russie s’efforçait de réorienter son économie, alors que la Russie faisait le calcul qu’elle pouvait répondre à la demande croissante chinoise en énergie et compenser ainsi en partie la perte du marché européen pour ses hydrocarbures.
Cette intensité accrue de contacts entre Moscou et Pékin semble être fondée à la fois sur leur contestation conjointe du leadership occidental et sur l’intégration économique de plus en plus prononcée de la Russie dans l’orbite de la nouvelle Chine globale en voie d’affirmation. Elle coïncide avec l’entrée du monde dans ce que les idéologues chinois appellent l’ « ère de grande rivalité » [大争之世], une période de transition où l’ancien ordre dominé par l’Occident se désagrège, tandis qu’un nouvel ordre n’est pas encore établi. Ainsi, aux yeux de Jin Sanrong, le vice-président de l’École des relations internationales de l’Université Renmin, la Chine serait amenée à jouer un rôle décisif dans ce processus, mais son objectif ce n’est pas seulement de survivre lors de cette période turbulente mais de prospérer (Jin, 2023).
L’un des résultats de ce rapprochement tous azimuts entre Moscou et Pékin est le développement de la coopération sino-russe dans l’Arctique. En effet, depuis quelques années, les initiatives économiques et politiques chinoises dans cette région du monde se sont considérablement multipliées, si bien qu’en 2018, Pékin a jugé nécessaire de publier officiellement sa propre stratégie arctique (Arctic White Paper 中国的北极政策) (Alexeeva et Lasserre, 2022). En parallèle, la Chine a ajouté à son réseau d’infrastructures, développé dans le cadre du projet de Belt and Road Incitative (BRI), un nouveau volet arctique – une « Route de la soie polaire » (冰上丝绸之路). Cette intégration de l’espace arctique à la BRI devait permettre de créer des conditions favorables pour les entreprises chinoises qui souhaitaient participer à la mise en valeur de ressources naturelles et à l’exploitation du potentiel des voies maritimes polaires. Bien que ce nouvel axe vise tous les États arctiques, pour l’instant, c’est surtout avec la Russie que la Chine parvient à établir une coopération étroite en Arctique dans le cadre de la BRI. Cette coopération comporte deux volets principaux : la réalisation de grands projets gaziers et le développement de la Route maritime du Nord (RMN) qui est le nom commercial de la portion du passage du Nord-Est située entre le détroit de Kara et le détroit de Béring, au nord de la Sibérie. Comment comprendre l’ouverture russe et l’engagement chinois en Arctique ? Quelles sont les perspectives économiques du développement de la « Route de la soie polaire » ? En confrontant les différentes informations officielles russes et chinoises sur les résultats de la coopération sino-russe en Arctique, nous allons examiner les principaux enjeux et résultats de la coopération sino-russe en Arctique et analyser l’impact de la guerre en Ukraine sur les perspectives de ce partenariat.
Les principaux moteurs et freins du développement de la coopération sino-russe en Arctique
L’intérêt de la Chine pour l’Arctique n’est pas un phénomène récent et remonte aux années 1990. C’est à cette époque qu’apparaissent les premiers travaux de recherches chinois sur les problématiques arctiques et se déroulent les premières expéditions polaires de la RPC. Toutefois, en parallèle avec ses activités scientifiques, le gouvernement chinois commence, dès le début des années 2000, à développer de nombreux partenariats politiques et économiques avec les pays arctiques, notamment avec la Russie (Alexeeva et Lasserre, 2018).
Au début, Moscou voit avec une certaine suspicion les tentatives chinoises d’établir une coopération bilatérale dans les domaines de la navigation en Arctique et de l’exploitation des ressources naturelles de cette région considérée comme stratégique. La situation se complique aussi par une position quelque peu ambivalente de Pékin au sujet des enjeux de souveraineté en Arctique. N’étant pas un État riverain de l’océan Arctique, la Chine a élaboré un nouveau concept géostratégique lui permettant de justifier l’extension de ses intérêts nationaux et de ses ambitions vers l’espace arctique. Ainsi, la Chine se décrit désormais comme « un État proche de l’Arctique » (near-Arctic State 近北极国家), soit un État qui, en vertu de sa proximité du cercle polaire, souffre des changements climatiques y survenant mais dispose également du droit de s’intéresser à la gestion de cette région ainsi qu’aux possibilités offertes par sa mise en valeur (Bennett, 2015; Li, Wang et Liu, 2016; Li et Han, 2022). De fait, après avoir manifesté son désir dès 2006 d’être admise comme observateur au sein du Conseil de l’Arctique, la Chine a tardé à reconnaitre la souveraineté des États de la région sur leurs espaces arctiques, une maladresse qui a entretenu l’image d’une certaine ambiguïté politique de Pékin, avant d’accepter les critères de Nuuk en 2013 et d’être admise comme observateur (Sun, 2014). Cette position a suscité une réaction négative de la part des États arctiques, malgré les assurances de Pékin sur sa volonté de respecter leurs droits souverains et leur autorité dans la région.
Les Russes qui contrôlent la RMN et revendiquent l’extension de leur plateau continental arctique sur les dorsales Lomonossov et Mendeleïev recelant possiblement des gisements de pétrole et de gaz, ont ainsi été inquiétés par les doutes qui planaient sur les ambitions chinoises en Arctique. Aussi, lorsque la Chine dépose une demande pour devenir l’observateur permanent au sein du Conseil Arctique en 2009, la Russie soutient la Norvège et le Canada qui lui ont refusé ce statut. Pour plaider sa cause auprès des pays réticents, Pékin a dû alors déployer une intense campagne diplomatique accompagnée par des mesures économiques concrètes en promettant d’investir des sommes importantes dans la réalisation de différents projets en Scandinavie et en Russie (Stokke, 2013 ; Lunde, 2014 ; Zeuthen et Raftopoulos, 2018).
Parallèlement, au début des années 2000, la mise en valeur de l’Arctique russe – de ses ressources énergétiques et de ses voies maritimes- redevient à nouveau une priorité pour le Kremlin. Depuis la chute de l’URSS, le Grand Nord russe a connu des nombreuses difficultés économiques suite à la réduction drastique des investissements d’État et au dépeuplement progressif de la région. Avec le désengagement du pouvoir fédéral, les bases militaires et plusieurs centres miniers et industriels situés sur la côte arctique se ferment, et avec eux, dans la négligence générale, disparaissent aussi les nombreuses infrastructures portuaires et ferroviaires (Heininen, Sergunin et Yarovoy, 2014). Or, avec l’arrivée au pouvoir de Vladimir Poutine, l’idée de créer un réseau énergétique en Sibérie orientale et en Arctique permettant d’acheminer les hydrocarbures russes vers les marchés asiatiques est placée au cœur de la nouvelle stratégie de développement national. La dégradation vertigineuse des relations Russie-Occident depuis 2014 semble accélérer ce processus en accordant à la mise en valeur du Grand Nord des accents géopolitiques urgents.
Cependant, l’exploitation de ressources naturelles et leur transport dans des conditions climatiques difficiles ne peuvent pas se faire sans la modernisation des infrastructures et sans l’acquisition d’équipements sophistiqués et de technologies de forage détenues principalement par les compagnies occidentales. La réalisation de ces projets d’envergure demande des investissements considérables que la Russie ne peut financer. Aux yeux de Moscou, la Chine apparait alors non seulement comme l’un des principaux consommateurs de ses hydrocarbures arctiques, mais aussi comme un investisseur potentiel. En effet, à bien des égards, la Russie, avec ses vastes réserves de ressources naturelles, et la Chine, avec son économie de plus en plus puissante et ses rythmes de croissance soutenus, semblent complémentaires. Pour cette même raison, la Chine dont les activités commerciales se globalisent rapidement, fut pressentie par le Kremlin comme l’utilisateur-clé de la RMN.
Cette complémentarité théorique entre les intérêts économiques russes et chinois peinait cependant à se concrétiser. Malgré la signature de nombreux accords de principe et de lettres d’intention, la plupart de grands projets sino-russes dans le domaine d’énergie et des infrastructures restent lettre morte. Tout en souhaitant la mise en valeur de ses vastes territoires arctiques et de leurs ressources, le Kremlin hésite à accorder aux entreprises chinoises un accès privilégié à l’Arctique russe de crainte d’une perte de maîtrise sur le développement économique de la région. Toutefois, en 2014, la chute des cours du pétrole qui a durement frappé les rentrées en devises de la Russie, mais surtout la crise ukrainienne et les sanctions occidentales qui en ont découlé, changent complètement la donne. Le contexte international tendu force Moscou à abandonner son approche prudente vis-à-vis de Pékin et de ses ambitions arctiques. L’idée que la Chine puisse remplacer avantageusement l’Occident comme partenaire économique, mais aussi comme source de technologies de pointe est activement promue par le gouvernement russe qui inaugure à ce moment-là sa politique du « pivot vers l’est ».Du côté chinois, la politique étrangère commence alors à être soumise de plus en plus aux objectifs de la BRI, le projet d’infrastructures globales de Xi Jinping, auquel Moscou a adhéré après quelques hésitations initiales. Concrètement, la Russie accorde aux compagnies et banques chinoises la possibilité de contribuer à plusieurs projets d’envergure dans les domaines de l’énergie et des infrastructures arctiques (Alexeeva et Lasserre, 2018b).
2. La folie des grandeurs : la réalisation de mégaprojets gaziers dans l’Arctique russe
En 2014, un changement géopolitique significatif a marqué le paysage arctique suite à l’imposition de sanctions économiques par les États-Unis et l’UE, ciblant principalement l’exploitation des ressources gazières et pétrolières en Arctique russe (Union européenne, 2014). Malgré les sanctions internationales, la Russie a réussi à lancer deux projets majeurs sur le plateau arctique. La même année, la production de pétrole de type ARCO a commencé sur la plateforme Prirazlomnaya, exploitée par Gazprom Neft Shelf, marquant ainsi la première initiative offshore exclusivement russe dans cette région. En 2016, le terminal maritime Arctic Gate a été mis en opération pour exporter le pétrole extrait du gisement de Novoportovskoye, dans la région de Yamal. Il convient de noter que les différentes marques de pétrole arctique ‘ARCO’, ‘Novy Port’ et ‘Varandey Blend’, qui étaient initialement expédiées vers les marchés européens, ont vu leurs flux en partie redirigés vers la Chine après 2022 en raison des nouvelles sanctions européennes (OilCapital, 2023). Contrairement à l’opinion répandue dans la presse occidentale selon laquelle la Russie aurait dû vendre son pétrole à la Chine et à l’Inde à des prix très bas du fait du prix plafond de 60$, les analyses de plusieurs experts ont révélé que les réductions étaient moins importantes qu’annoncé. Ainsi, si on croit les statistiques officielles publiées par les douanes portuaires indiennes et chinoises, la réduction sur le pétrole brut russe importé n’était que de 8 à 10 dollars le baril en mars 2024, au lieu des 35 à 40 dollars le baril souvent rapportés par les médias occidentaux (OIES, 2024). De fait, le différentiel de prix du pétrole russe (marque Urals) par rapport au cours du Brent est passé d’environ 32$/baril en avril 2022, à environ 28$/baril en février 2023, pour peu à peu se résorber pour n’atteindre que moins de 5 $/baril à la fin de 2024 (CREA, 2024).
Fig. 1. Différentiel de prix du brut russe par rapport au cours du Brent.
Outre son rôle de marché majeur pour le pétrole arctique russe, la Chine fournit également des équipements nécessaires à l’exploration du plateau continental de la mer de Kara. La Russie, qui fabrique peu de plates-formes de forage adaptées aux conditions extrêmes de l’Arctique, a fait appel à la flotte chinoise de plates-formes de forage. Ainsi, en 2020-2021, trois plates-formes de forage chinoises ont été installées dans la mer de Kara. En 2020, Rosneft a commencé à forer le puits Vikulovskaya-1 sur le bloc East-Prinovozemelskiy-1 dans la mer de Kara en louant la plate-forme chinoise Nan Hai Jiu Hao, propriété de China Oilfield Services Limited (contrôlée par CNOOC). Une autre plate-forme autoélévatrice chinoise, Oriental Discovery (appartenant à Tianjin China State Shipbuilding Corporation) fore le puits d’exploration Ragozinskaya-1 (Brodt, 2021). En conséquence, Rosneft a découvert un nouveau gisement de gaz arctique avec des réserves totales annoncées de 514 milliards de m3 de gaz et 53 millions de tonnes de condensats (Rosneft, 2020). Rosneft a découvert un autre champ gazier très prometteur, baptisé « Marshal Zhukov » dont les réserves de gaz sont estimées à 800 milliards de m3 (ibid.). Une autre plateforme chinoise, le semi-submersible Nanhai Bao Hao, fore pour Gazprom sur le champ de Leningradskoye, dans la mer de Kara (Staalesen, 2017).
Par ailleurs, la coopération sino-russe dans la zone du plateau continental arctique n’est pas aussi développée que dans sa partie terrestre, et ce sont donc les mégaprojets gaziers Yamal LNG et Arctic LNG 2 qui demeurent actuellement le résultat le plus visible de la coopération sino-russe stratégique. Il est important de préciser, toutefois, qu’il s’agit dans les deux cas de projets internationaux et non pas d’initiatives exclusivement sino-russes. Leur objectif est d’exploiter les gisements de gaz naturel, situés au-delà du cercle Arctique, d’en liquéfier le gaz extrait (GNL) puis de l’exporter par méthaniers vers l’Europe et en Asie, en suivant la RMN.
Le projet Yamal LNG fut au départ envisagé comme une initiative franco-russe, dont les compagnies françaises Total et russe Novatek, deuxième plus gros producteur russe de gaz après Gazprom, étaient les actionnaires majoritaires. Toutefois, le coût élevé de réalisation du projet a poussé Novatek à chercher d’autres investisseurs au moment même où les compagnies occidentales et japonaises ne pouvaient plus faire affaire avec les entreprises russes à la suite de l’entrée en vigueur des sanctions américaines. En effet, le site de Yamal devait héberger non seulement une usine d’extraction de gaz naturel liquéfié, mais aussi des réservoirs de stockage, un aéroport international, un port et un quartier résidentiel pour loger des employés. Pour transporter le gaz liquéfié, il fallait également financer la construction de plusieurs méthaniers. Dans ce contexte, Moscou a dû se tourner vers la Chine pour finaliser le projet.
Initialement, Novatek a invité les compagnies japonaises, JGC Corporation et Chiyoda Corporation à participer au projet en tant qu’actionnaires et pourvoyeurs d’équipements industriels, mais ensuite Tokyo a pris la décision de se joindre à la politique de sanctions prônée par Washington et cette initiative fut abandonnée (Abiru, 2019). Après le retrait des entreprises japonaises du projet, la Chine a saisi l’occasion pour devenir le second actionnaire de Yamal LNG après Novatek, qui le contrôle avec 50,1% du capital, alors que les Chinois CNPC et China’s Silk Road Fund en possèdent 29,9 %, et le français Total 20% (Filimonova, 2018). Les banques chinoises, Export-Import Bank of China et China Development Bank, ont accordé au projet une ligne de crédit de 12 milliards de dollars, alors que la China Offshore Engineering Co. a fabriqué des modules pour l’usine de gaz et la CNPC Offshore Engineering Co. a conçu et produit les différents équipements pour les docks du port (Li, Kong et Liu, 2016). Le géant chinois du transport maritime, COSCO, en partenariat avec le transporteur japonais Mitsui OSK et le chantier naval sud-coréen Daewoo Shipbuilding & Marine Engineering (DSME), a obtenu le contrat pour la construction de trois méthaniers brise-glace de classe Arc7/PC4[1] afin de transporter le GNL russe via la RMN[2]. D’autres compagnies chinoises ont contribué à l’étude géologique, à la fabrication de plates-formes de forage polaire, à la supervision d’ingénierie, à la gestion logistique. Malgré cette apparente réussite, l’établissement de paramètres concrets de la participation chinoise au projet ne s’est pas déroulé sans heurts. Ainsi, les négociations entre Moscou et Pékin au sujet de conditions de prêts ont duré presque deux ans : les banques chinoises exigeaient des garanties supplémentaires du gouvernement russe et n’ont débloqué les crédits qu’après la promesse formelle du Kremlin d’investir davantage de fonds publics dans le projet (Sørensen et Klimenko, 2017).
Yamal LNG dispose de trois lignes de production du gaz, progressivement mises en opération à partir de 2017, si bien qu’en 2021, le site a produit 19,5 millions de tonnes de GNL (Glavportal, 2022), dont une grande partie a été vendue sur le marché européen. Bien que la Chine soit très impliquée dans le projet, elle ne s’est engagée à acheter que 3 millions de tonnes de GNL produit par le Yamal LNG par an (Leksyutina et Zhou, 2022). La participation chinoise au projet n’est donc pas dictée par le désir de Pékin de devenir le principal acheteur du GNL russe, mais par des motivations économiques et géopolitiques plus globales.
Depuis son lancement, le projet est devenu non seulement le symbole de la réussite de la coopération sino-russe dans le cadre de la BRI, mais aussi l’argument en faveur du renforcement du rôle de la Chine dans la gouvernance de l’Arctique. Dans le même temps, le succès du projet Yamal LNG est utilisé différemment dans les médias d’État russes et chinois. En Russie, l’achèvement de ce projet a été présenté comme une réussite nationale, même si la Chine et la France y ont beaucoup contribué (Président de la Russie, 2017) . Aux yeux de Moscou, ce projet est un symbole du succès de sa politique de résistance face aux sanctions occidentales, une vision dans un sens surprenante étant donné que le projet bénéficie d’un régime fiscal spécial. En effet, le consortium international qui exploite le site du Yamal LNG a obtenu des exemptions fiscales importantes destinées à encourager les projets en Arctique, et qui s’étalent sur 12 ans : il est exempté de droits sur l’extraction minière et l’exportation du GNL est exemptée d’impôts sur le revenu ainsi que des taxes sur l’importation des équipements. La contribution du projet Yamal LNG aux revenus de l’État russe, tout comme celui des autres mégaprojets gaziers réalisés en Arctique qui bénéficient des mêmes avantages fiscaux, serait donc bien maigre (Tikhonov, 2020).
À Pékin, le projet Yamal LNG est plutôt vu comme un symbole du nouveau savoir-faire des compagnies chinoises et de leurs capacités à innover. Cette vision prédomine dans les publications chinoises, qui mettent en avant le rôle de la Chine dans la réalisation de ce projet labelisé BRI (Sun et Ma, 2018; Zhang et Jin, 2020). La contribution de la compagnie française Total au projet et l’utilisation des technologies occidentales de liquéfaction sans lesquelles le projet n’aurait jamais vu le jour, ne sont que très rarement mentionnées. En effet, toutes les technologies de pointe ont été fournies par les entreprises américaines (Air Products, Shell, ConocoPhilips) et européennes (Siemens, Linde Engineering et Equinor) (Delovoy Profil, 2021). Selon la CNPC, le Yamal LNG montre « l’importance de la réalisation de grands projets pétroliers et gaziers dans la mise en œuvre de la BRI », « stimule l’innovation, la modernisation et l’internationalisation des industries nationales chinoises » et « aide à assurer la sécurité énergétique de la Chine » (CNPC, 2018). Aux yeux de Pékin, le Yamal LNG est donc aussi un symbole de la réussite nationale dont le succès illustre bien des capacités d’adaptation et d’invention de la Chine dans les conditions extrêmes de l’Arctique, ce qui confirme le bien-fondé de ses ambitions dans cette région polaire.
Quant au projet Arctic LNG-2, encore en voie de réalisation, son potentiel de production annuel est évalué à 19,8 millions de tonnes (Mt) et la Chine s’est engagée à en acheter 20 % (4 Mt sur 15 ans) (Leksyutina et Zhou, 2024). Ce site est situé sur la péninsule de Gydan, à proximité de Yamal LNG et sur la rive droite du golfe de l’Ob, ce qui réduit sensiblement le coût de son exploitation, car il utilisera des installations logistiques déjà construites. Le projet réunit plusieurs acteurs : Novatek en détient 60 %, le reste est divisé en parts équivalentes de 10% entre Total, CNOOC, CNPC et le consortium japonais Mitsui-JOGMEC. Les banques étrangères fournissent une partie des fonds nécessaires à la finalisation du projet: les China Development Bank, China Exim Bank et Japan Bank for International Cooperation ont ainsi ouvert une ligne de crédit de 2,5 milliards d’euros (Katkov et Volobouev, 2021). Tout comme dans le cas de Yamal LNG, la Chine est non seulement le principal pourvoyeur de fonds, mais aussi l’un des principaux fournisseurs d’équipements. Ainsi, l’entreprise chinoise Wison Offshore and Marine Ltd. a obtenu le contrat pour la fabrication de tous les modules utilisés dans le projet (Leksyutina et Zhou, 2024). Toutefois, ici encore les technologies critiques sont fournies par des entreprises occidentales ou japonaises : la technologie de liquéfaction devait être fournie par la compagnie allemande Linde Engineering, les turbines à gaz par l’entreprise italienne Nuovo Pignone, les modules pour les trains de liquéfaction par la compagnie française Technip Energies et les pompes cryogéniques par la compagnie japonaise Nikkiso Cryogenic Industries (Delovoy Profil, 2021). Les méthaniers seraient cette fois-ci produits en Russie, sur le chantier naval Zvezda à Bolchoï Kamen, dans l’Extrême-Orient russe, bien que les coûts de la construction des 15 méthaniers brise-glace de classe Arc7 en Russie soient supérieurs à ceux proposés par les constructeurs sud-coréens (Humpert, 2019). L’octroi du contrat à Zvezda a été dicté par les considérations politiques. Fidèle à sa stratégie de substitution aux importations lancée dans le sillage de la crise ukrainienne de 2014, Moscou visait ainsi à stimuler le développement de la construction navale nationale afin de réduire sa dépendance des équipements étrangers. Malgré la subvention du projet par l’État, Zvezda a été, néanmoins, bien obligé de conclure un partenariat avec le constructeur naval sud-coréen Samsung Heavy Industries pour pallier son retard technologique.
La première phase du projet Arctic LNG-2 a été officiellement lancée en 2023 quand la première ligne de production Arctic LNG 2, d’une capacité de 6,6 millions de tonnes de GNL, a été remorquée depuis la région de Mourmansk et installée à Gydan. Pesant 640 000 tonnes, la plateforme constitue l’objet mobile le plus lourd jamais construit dans l’industrie mondiale du GNL (Interfax, 2024).
Fig. 2. Les projets de développement des ressources extractives dans l’Arctique russe
Source : auteurs d’après Baudu et Lasserre 2023, Alexeeva et Lasserre 2024, Lasserre 2024.
Toutefois, en novembre 2023, les États-Unis ont élargi leur liste des sanctions, ciblant désormais les entreprises impliquées dans la construction des lignes de production de GNL pour les projets de Novatek. Les sanctions précédentes visaient déjà certaines compagnies associées à l’Arctic LNG-2, ainsi que l’Arctic Transshipment LLC, qui exploite des terminaux de transbordement de GNL à Mourmansk et au Kamtchatka. Depuis l’été 2022, l’Union européenne a imposé des sanctions concernant la fourniture d’équipements pour les usines de GNL à la Russie. En décembre 2023, il a été rapporté que Novatek avait invoqué un cas de force majeure concernant la fourniture de GNL d’Arctic LNG 2 à certains de ses clients (Aizhu et Rashad, 2023). Les actionnaires étrangers de l’Arctic LNG-2 – TotalEnergies, les entreprises chinoises CNPC et CNOOC, ainsi qu’un consortium composé de Mitsui et Jogmec, ont également – invoqué la force majeure en raison des sanctions américaines, ce qui leur a permis de se désengager de leurs obligations contractuelles dans le projet (Moscow Times, 2023).
Aujourd’hui, Washington impose de sévères sanctions à toutes les entreprises de Chine, de Singapour et des Émirats arabes unis qui, selon les autorités américaines, sont associées au projet Arctic LNG 2, principalement les entreprises transportant des matériaux et des pièces critiques pour le projet (Humpert, 2024).
Le principal défi auquel Novatek est confronté avec Arctic LNG-2 est désormais la constitution d’une flotte polaire. Le chantier naval de Zvezda a une nouvelle fois repoussé les délais de livraison des deux premiers pétroliers de classe glace Arc7. Le premier devrait être livré début 2025, le second est prévu pour le premier trimestre de la même année. Au total, 21 pétroliers de classe glace Arc7 ont été contractés pour Arctic LNG-2. Six navires ont été construits en Corée, mais tant que les sanctions seront en vigueur, il est peu probable qu’ils soient transférés à Novatek. Quinze autres navires devaient être construits par Zvezda : trois pétroliers – Alexeï Kossyguine, Piotr Stolypine et Sergueï Witte – ont déjà été lancés, il ne restait plus qu’à tester le système de propulsion électrique et à mener des essais en mer et sur glace (Portnews, 2024). Toutefois, la construction du reste des navires de la série n’est toujours pas assurée. Zvezda devrait soit apprendre à les construire de manière autonome, soit rechercher un autre chantier naval partenaire, une solution qui soulève à nouveau la question des sanctions. Par exemple, il semble que les entreprises de construction turques aient joué un rôle important dans les projets d’infrastructures arctiques Yamal LNG et Arctic LNG 2 après l’imposition des sanctions. Les chantiers navals turcs, notamment Kuzey Star Shipyard, ont reçu des contrats de Rosatom pour la construction de quais flottants et de brise-glaces bi-carburant (Russian Council, 2024).
Les grands projets gaziers en Arctique, lancés avant la guerre en Ukraine et souvent cités comme exemple de la réussite de la coopération sino-russe dans le cadre de la BRI, sont en réalité des projets internationaux, ce qui est très peu répercuté dans les publications russes. Leur réalisation requiert encore aujourd’hui des contributions technologiques et des ressources provenant de divers acteurs étrangers. Si la Chine joue un rôle crucial dans le financement et le développement de ces projets, il demeure que ni la Russie ni la Chine ne disposent des technologies alternatives ou des infrastructures industrielles nécessaires pour fabriquer certains équipements spécifiques. Avant le déclenchement du conflit en Ukraine, la Russie s’efforçait d’inclure une variété de partenaires dans la mise en œuvre de ces projets, notamment des pays européens et asiatiques comme la France et le Japon, et attribuait des contrats industriels à des entreprises occidentales, souvent concurrentes de leurs homologues chinoises. Ce choix stratégique visait à éviter une trop grande dépendance vis-à-vis de la Chine, la Russie cherchant à diversifier au maximum ses partenariats économiques en Arctique. Cependant, l’évolution des relations internationales, notamment avec l’intensification des sanctions à partir de 2022, a profondément modifié cette dynamique, contraignant Moscou à réévaluer ses priorités et ses alliances économiques.
Malgré les déclarations des politiciens européens sur l’abandon du gaz russe, l’UE a augmenté ses achats de GNL russe auprès de Yamal LNG, qui n’a pas été concerné par les sanctions (S&P Global, 2023). Les exportations de GNL russe vers l’UE ont ainsi atteint 21,2 milliards de m3 en 2022 (contre 18,2 milliards de m3 en 2021) et sont demeurées à la hauteur de 20,7 milliards de m3 en 2023. De janvier à avril 2024, le GNL russe a représenté plus de 16 % des importations totales de GNL de l’UE. Il s’agit d’une augmentation significative par rapport à la même période en 2023, lorsque le GNL russe représentait 12,74 % des importations (Kommersant, 2024 ; S&P Global, 2024). En effet, l’UE a accru ses importations de GNL en provenance de l’Arctique russe pour compenser les importantes restrictions imposées par la Russie en 2022 sur les exportations de gaz naturel via gazoduc à destination de nombreux États européens. Cette évolution a conduit à une réduction drastique des volumes acheminés par gazoduc, passant de 150 milliards de m³ en 2021 à 25,1 milliards de m³ en 2023 (Baudu et Lasserre, 2023 ; Kardas, 2023). Ainsi, les exportations de gaz russe, acheminées par gazoduc ou par méthanier, sont passées de 155 milliards de m³ en 2021 (soit 45 % des importations de l’UE) à 80 milliards en 2022, 45 milliards en 2023 (14,7 %) puis 18 % au cours du premier semestre 2024 (S&P Global, 2024 ; Gross et Stelzenmüller, 2024). Cette évolution s’inscrit dans un contexte où les États membres de l’UE n’ont jamais réussi à s’accorder sur un embargo complet sur le gaz russe (Kardas, 2023) mais où l’UE a pu trouver de nouveaux fournisseurs et acheter beaucoup moins de gaz russe, contribuant ainsi à une perte d’exploitation de Rb 629 milliards en 2023 (-6,9 milliards $), la plus importante perte en 25 ans (Offshore Technology, 2024). Parallèlement, la Chine a doublé ses importations de GNL russe en 2023 par rapport à 2021, ce qui a permis à la Russie de devenir le troisième fournisseur de GNL du pays (Downs et al., 2024).
3. Le développement de la navigation le long de la Route de la Soie polaire: un bilan décevant
Dans la littérature universitaire chinoise, de même que dans les réflexions sur les raisons qui expliquent l’intérêt de la Chine pour l’Arctique, la navigation est un élément clé. L’ouverture possible de routes maritimes plus courtes entre l’Asie et l’océan Atlantique présenterait un grand intérêt pour la Chine qui cherchait à inclure le développement des infrastructures le long de la RMN bien avant son inclusion dans la BRI. Ainsi, dans les années 2000, plusieurs compagnies chinoises se sont intéressées à des projets associés à l’exploitation de cette voie maritime, dont la construction du chemin de fer Belkomur qui relierait Arkhangelsk (en mer Blanche) à la Sibérie occidentale et la modernisation du port d’Arkhangelsk (Zhao, 2018). Mais aucune de ses initiatives ne se sont matérialisées, les négociations butant sur la réticence de Moscou à partager la responsabilité de gestion des nouvelles infrastructures avec Pékin, une condition sine qua non de tout accord avec les entreprises d’État chinoises.
Du côté russe, l’idée de développer le trafic le long de la RMN n’est pas récente puisque l’URSS a créé l’administration chargée de développer cet axe de transport en 1932 et à l’époque soviétique ce corridor de transport maritime a été utilisé assez fréquemment. Après la chute de l’URSS, on assiste à un déclin rapide du trafic qui n’a commencé à reprendre peu à peu qu’en 2008, suite au début de l’exploitation plus poussée des ressources naturelles dans l’Arctique russe. La première tentative de transport d’hydrocarbures russes à destination de la Chine transitant par la RMN a eu lieu en août 2010, quand le navire-citerne Baltica a transporté du condensat de gaz naturel de Mourmansk à Ningbo, dans la province chinoise de Zhejiang. Cette première tentative a été suivie, en novembre 2010, de la signature d’une entente de coopération à long terme en matière de navigation dans l’Arctique en vue du développement de la RMN entre Sovcomflot, une société russe de transport maritime, et la CNPC. Cette entente, qui s’ajoute aux conventions existantes, visait à déterminer les conditions d’une possible utilisation conjointe du passage du Nord-Est, qu’il s’agisse de le traverser ou d’y transporter des hydrocarbures provenant des gisements pétroliers et gaziers de l’Arctique.
Au début, il semblait que cette entente pourrait aboutir à un partenariat sino-russe lucratif : en 2011 et en 2012, plusieurs vraquiers ont transporté du minerai de fer, chargé à Mourmansk ou à Kirkenes (en Norvège), vers des ports chinois, en passant par la RMN, alors que plusieurs pétroliers et méthaniers ont fait de même entre Vitino, en Russie, et la Chine (Lasserre et al, 2019). En parallèle, les principales sociétés de navigation commerciales régionales ont commencé à s’intéresser au potentiel logistique de la RMN – les chinoises COSCO et China Merchants, les sud-coréennes Hyundai Glovis, TPI Megaline, Pan Ocean et Unico Logistics, ainsi que la japonaise Mitsui (Beveridge et al, 2016). Les efforts de la Russie pour accroître la circulation maritime internationale le long de la RMN semblaient donc donner des résultats positifs. Si, en 2010, il n’y a eu que 4 passages, l’année suivante on enregistrait déjà 34, puis 46 en 2012 et 71 en 2013. Toutefois, en 2014, le trafic s’est effondré : le nombre de passages est tombé à 18 en 2015 et à 19 en 2016, avant de remonter à 85 en 2021, 79 en 2023 puis 91 en 2024 (Baudu et Lasserre, 2024).
En effet, l’intérêt initial des compagnies de transport asiatiques n’est pas allé au-delà de quelques déclarations officielles faute des infrastructures modernes capables à soutenir le trafic dans les eaux polaires. Le bon fonctionnement de la Route de la soie polaire dépend en grande partie de la construction de nouvelles installations portuaires et lignes de chemin de fer connectant ces ports avec les gisements de matières premières et avec les sites industriels russes situés plus à l’intérieur du continent. Or, l’état des infrastructures existantes est catastrophique et leur rénovation demande l’investissement de sommes colossales que la Russie n’a pas et qu’elle espérait peut-être que la Chine puisse fournir, à tout le moins que la Chine contribue au développement du trafic (Zhou, 2024). Ses espoirs ne se sont pas réalisés, car les seuls projets dans lesquels les Chinois ont accepté d’investir sont le Yamal LNG et l’Arctic LNG-2. Leur mise en opération a certes eu un effet positif, car le trafic le long de la RMN a repris, mais sa signification pour le commerce maritime international reste toujours marginale. Ainsi, en 2021, la RMN a enregistré 85 passages, un nombre négligeable si on le compare aux 12 000 transits par Panama et aux 18 000 transits par Suez en 2020 (Lasserre, 2022). L’activité le long de la Route de la Soie polaire est donc essentiellement portée par le trafic de desserte locale, trafic dit de destination, alimenté par la desserte des communautés locales et, surtout, par les projets d’extraction de ressources naturelles. Par ailleurs, le gouvernement chinois aurait récemment exprimé le désir d’impliquer davantage la Chine dans la gestion de la navigation le long de la RMN, mais Moscou a fermement refusé l’offre de Pékin d’escorter des convois commerciaux avec des brise-glace chinois (Mitko, 2018).
Si la Russie caressait officiellement le rêve de voir la RMN devenir un axe majeur du commerce mondial, ce qui lui aurait conféré de substantiels revenus de transit et le contrôle d’une route stratégique, cette ambition semble céder le pas à l’intérêt pour la RMN comme levier de développement majeur, permettant la mise en valeur des ressources naturelles si cruciales pour l’économie russe, tout en permettant le développement des infrastructures qui, à terme espère-t-on, permettront aussi le développement du transit. Pour les Chinois, cette voie de navigation polaire semble présenter de l’intérêt surtout parce qu’elle facilite l’accès aux gisements de ressources naturelles se trouvant en Arctique et non pas parce qu’elle présente une alternative viable aux actuels trajets commerciaux via le détroit de Malacca ou le canal de Suez. Ainsi, la plupart des navires chinois qui circulent dans l’Arctique russe ne transportent pas de conteneurs commerciaux, mais des matières premières et des matériaux de construction pour les sites d’exploration gazière russes en développement. L’entreprise NewNewShipping semble depuis 2023 expérimenter quelques voyages avec des porte-conteneurs.Depuis l’invasion russe en Ukraine, la Russie a intensifié son partenariat avec la Chine pour développer la région arctique, alors que les sanctions occidentales l’éloignent des pays arctique voisins. Ce rapprochement offre à la Chine une opportunité unique de devenir le partenaire privilégié de la Russie, malgré des tensions passées concernant le contrôle de la recherche maritime et les projets de construction navale. En effet, on notait des tensions latentes, en raison des réticences de Moscou à céder trop de contrôle à Pékin (Filippova, 2023). Toutefois, après la visite du président Xi Jinping, ses liens semblent davantage se consolider. Ainsi, une route régulière de conteneurs a été établie entre des ports russes et chinois, et Rosatom a conclu un partenariat avec une entreprise chinoise pour étendre ces liaisons d’ici 2027. En parallèle, une nouvelle route multimodale, « Arctic Express n°1 » permet de relier Shanghai à Moscou, via Arkhangelsk (Leksyutina et Viakhireva, 2024). Par ailleurs, la Chine qui s’efforce d’atteindre d’importants objectifs de développement national, tels que devenir une grande puissance maritime et une puissance technologique cherche à développer sa propre flotte de brise-glaces et de navires de classe polaire. Ainsi, en septembre 2024, la Chine a participé pour la première fois à des patrouilles dans l’océan Arctique. Ces patrouilles conjointes font suite à un protocole d’accord sur la coopération en matière d’application du droit maritime que les garde-côtes chinois et le service des gardes-frontières du FSB[1] ont signé en avril 2023 (High North News, 2023). Ce protocole, signé à Mourmansk, prévoit une coopération dans les eaux arctiques pour lutter contre le terrorisme, l’immigration clandestine, la contrebande de drogues et d’armes, ainsi que la pêche illégale (Edvardsen, 2024). On constate ainsi, de la part de la Chine, un désir de manifester une présence militaire, après le développement de sa participation au transport maritime le long de la route maritime du nord.
Pour développer la RMN, Moscou et Pékin ont créé un sous-comité dédié, appuyé par trois groupes de travail : navigation, sécurité et construction navale. Toutefois, la route reste difficilement accessible, comme en témoignent des incidents récents impliquant des navires chinois peu adaptés aux conditions glaciales. Malgré les défis logistiques et climatiques, Pékin considère cette coopération comme un atout pour sa sécurité énergétique et militaire, surtout face à la présence croissante des Etats-Unis et leurs alliés dans l’Arctique (Staalesen, 2024).
4. La guerre en Ukraine : quel impact sur la coopération sino-russe en Arctique?
Au début de la guerre en Ukraine, Pékin s’efforçait de préserver une sorte de neutralité décrite comme étant pro-Kremlin par des nombreux experts occidentaux (Cooper, Schaeffer et Soula, 2022 ; Hoffman et Knight, 2022 Niquet, 2022; Julienne, 2022). En effet, en se cachant derrière ses formules diplomatiques habituelles qui mettent en avant les principes de la non-ingérence et du respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale des États, la Chine s’est abstenue de condamner formellement les actions russes en Ukraine[2]. À l’intérieur de la Chine, les médias ont dénoncé les sanctions occidentales contre la Russie et défendu la légitimité de préoccupations sécuritaires de Moscou vis-à-vis de l’élargissement de l’OTAN vers l’est (People’s Daily Online, 2022).
Toutefois, après l’échec de l’armée russe en Ukraine à Kharkiv en septembre 2022 (Freedman, 2022 ; The Economist, 2022), la Chine commence à se distancer du conflit. Tout en refusant de désavouer publiquement son grand partenaire stratégique, les autorités chinoises ont adopté une attitude très prudente vis-à-vis des sanctions imposées par les Occidentaux à l’encontre de la Russie (Chimits et Hmaidi, 2022 ; Lee, 2022). Certaines grandes entreprises chinoises, soucieuses de leur réputation internationale et de leur accès aux marchés occidentaux, ou utilisant les technologies ou composants américains dans leur produits, comme les géants de la tech chinois Xiaomi, TikTok-, Lenovo et Huawei, avaient annoncé la suspension ou la réduction de leurs opérations en Russie dès le mois de mars 2022 (Strumpf, 2022 ; Litvinova, 2022; Ведомости, 2022). De même, le transporteur maritime Cosco a suspendu ses activités le long de la RMN (Humpert, 2022).
Mais les exportations chinoises se sont maintenues, voire croissent pour les entreprises peu exposées aux sanctions, en reprenant les parts laissées par les entreprises occidentales (Chimits et Hmaidi, 2022; Guibert, 2022). Plusieurs entreprises se sont adaptées et ont réinvesti le marché russe. Ainsi le géant chinois de l’informatique Huawei n’a fait qu’augmenter le personnel de son institut de recherche russe et augmenter son budget de financement (Forbes, 2023). Si Cosco est sorti du marché du transport maritime arctique, il a été remplacé par NewNewShipping (Baudu et Lasserre, 2024). Xiaomi et Realme occupent les deux premières places sur le marché russe, les ventes de téléphones chinois augmentant de 42 % en volume, portant leur part de marché de 50 % à 70 % (SCMP, 2023).
Au début du conflit, il semblait donc que la réalisation des projets arctiques puisse être maintenue, car techniquement Novatek n’a pas été concerné par les sanctions instaurées par les États-Unis et l’EU à l’encontre de la Russie. Toutefois, avec l’enlisement du conflit et l’adoption de sanctions de plus en plus sévères qui interdisent entre autres la vente aux Russes des équipements pour la production du GNL, la pression sur les compagnies occidentales et asiatiques, associées aux projets arctiques russes, a commencé à monter, si bien que Linde Engineering s’est retiré de l’Arctic LNG-2, alors que Total a décidé de ne plus apporter de capital à ce projet qui se retrouve par conséquent en manque de financement et de technologies nécessaires à sa finalisation (Afanasiev, 2022). Les constructeurs navals sud-coréens ont annulé la commande russe pour la construction d’un premier méthanier pour cause de défaut de paiement (Staalesen, 2022a) et d’autres annulations pourraient suivre. Quant aux compagnies chinoises contribuant à la réalisation du projet – Bomesc Offshore Engineering, Cosco Shipping Heavy Industry, Penglai Jutal Offshore Engineering, Wison Offshore Engineering et Qingdao McDermott Wuchuan, elles ont suspendu leurs activités en Russie (Staalesen, 2022b ; Humpert, 2022; Zhou, 2022), comme nombre d’autres entreprises chinoises (Power, 2022; Strumpf, 2022).
Cette cascade d’annulations de contrats menace aujourd’hui tous les projets réalisés dans l’Arctique russe, qu’il s’agisse de l’exploration de ressources ou du développement du trafic le long de la RMN. La reprise de ces projets dépend de facteurs difficiles à prévoir : la durée et l’issue du conflit en Ukraine, l’évolution de la situation interne en Russie, la constance et la cohérence de la nouvelle politique des États-Unis et de l’UE vis-à-vis de la Russie et la volonté d’autres pays de maintenir des relations économiques avec Moscou malgré ce contexte.
La guerre en Ukraine semble également d’avoir compromis l’avenir d’un autre grand projet gazier sino-russe – la Force de Sibérie 2. Ce projet pharaonique prévoit la construction d’un gazoduc long de 3550 km afin de relier les champs gaziers de la Sibérie orientale à la Chine, en transitant par la Mongolie. Si achevé, il transporterait 50 milliards de m3 du gaz annuellement, ce qui devrait, aux yeux du Kremlin, compenser quelque peu la perte du marché européen pour le géant du gaz russe Gazprom (Seddon et al, 2024). Toutefois, de nombreux experts remettent en question la rentabilitéé de ce projet, mais d’autres pensent que le projet pourra dégager des excédents moyennant des incitatifs fiscaux et, plus important encore, le projet de gazoduc fournira un grand volume de commandes aux entreprises sidérurgiques russes locales (Downs et al, 2024). En effet, selon les estimations, les travaux couteraient environ 34 milliards US$ (Vakulenko, 2023), une somme importante que les Russes vont devoir débourser eux-mêmes, car telle est l’une des conditions imposées par Pékin. Une autre condition concerne le prix du gaz: la Chine veut l’acquérir à des tarifs proches de ceux pratiqués sur le marché intérieur russe, lesquels sont sensiblement inférieurs aux prix internationaux (Alexeeva, 2024). Les négociations bilatérales sur ce projet, entamées il y a cinq ans, peinent donc à avancer. À quel moment le Kremlin cèdera aux exigences chinoises ? Il est difficile de le prédire, mais Pékin peut se permettre d’être patient tandis que Moscou dispose de moins en moins d’options pour exporter son gaz et pour trouver des alternatives aux produits chinois pour maintenir son économie à flot.
La Chine dispose de suffisamment de temps pour prendre une décision concernant la Force de Sibérie 2. La principale raison pour laquelle la Chine n’est pas pressée de conclure un accord sur la Force de Sibérie 2 est qu’elle n’aura probablement pas besoin de ce volume de gaz avant le milieu des années 2030 (Robinson, 2024).
La Chine semble adopter une politique très prudente qui vise à protéger ses entreprises des sanctions occidentales tout en sauvegardant les positions qu’elle a déjà acquises en Arctique russe. En effet, bien que les compagnies chinoises ne fournissent plus d’équipements à l’Arctic LNG-2, il s’agit d’un arrêt temporaire ; la Chine participe toujours en tant qu’actionnaire aux autres initiatives arctiques russes et pour l’instant, n’a pas exprimé un désir de céder ses parts. Tant que le conflit en Ukraine continue, la coopération sino-russe en Arctique resterait réduite au cadre déjà existant : aucun nouveau contrat ou accord bilatéral n’a été signé depuis le 24 février alors que le géant chinois de transport maritime Cosco, jadis le principal utilisateur étranger de la RMN, n’a pas envoyé ne serait-ce qu’un seul navire dans les eaux arctiques russes depuis 2022 (Baudu et Lasserre, 2024 ; Staalesen, 2022c).
Conclusion
L’inclusion de l’Arctique russe à la BRI a donné des résultats mitigés. D’une part, en associant des compagnies chinoises à la réalisation des grands projets gaziers de Yamal LNG et Arctic LNG-2, Moscou a démontré son intérêt pour l’approfondissement du partenariat sino-russe dans cette région stratégique. D’autre part, la participation chinoise au développement de l’Arctique russe a été beaucoup moins importante que Moscou l’espérait. La Russie n’a pas réussi à attirer les investissements chinois dans ses autres projets d’infrastructure arctique, comme la construction du chemin de fer Belkomur[3] et la modernisation du port à Arkhangelsk, jugés par Pékin comme étant trop risqués et peu rentables. La RMN, officiellement intégrée à la Route de la soie polaire, peine à devenir un couloir de transport fiable, faute d’infrastructures modernes et de volonté réelle de l’État russe d’ouvrir cette voie maritime à la circulation internationale étant donné l’importance stratégique et militaire de la RMN. Ainsi, la nouvelle doctrine navale de Moscou rendue publique le 31 juillet 2022 désigne l’Arctique comme une zone sécuritaire prioritaire ou la Russie doit renforcer « ses positions dirigeantes » signalant ainsi son intention de continuer la militarisation de ses côtes et eaux arctiques (Tebin, 2022). Bien que le rythme de la coopération sino-russe dans l’Arctique se soit accéléré, le début de la guerre en Ukraine semble y apporter des correctifs importants dont la portée reste pour l’instant difficile à interpréter. À long terme, les perspectives du rapprochement Chine-Russie en Arctique dépendent fortement de la conjoncture internationale et de la capacité des deux pays à élaborer une stratégie cohérente de leur collaboration, avec des objectifs clairement définis et appliqués sur le terrain.
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[1] Service de renseignement intérieur et de sûreté du territoire de la Russie.
[2] La périodique nationaliste, le Huanqiu Shibao (环球时报), a publié, par exemple des nombreux articles virulents en reprenant certains éléments du discours du Kremlin et en mettant en avant le rôle que les États-Unis auraient joué dans l’escalade du conflit, voir par exemple, « 美国在乌克兰的这些“秘密”，要被揭开了 » ( Est-ce que les “secrets” des États-Unis en Ukraine seraient révelés ?), 环球网 (Global Times), 8 mars 2022, https://world.huanqiu.com/article/476tvWGyTJT, c. le 23 septembre 2024; Yang Sheng, Deng Xiaoci, « Six months on, US adds fuel to Ukraine crisis with $3b aid as world order alters, West hegemony weakens », Global Times, 24 août 2022, https://www.globaltimes.cn/page/202208/1273803.shtml, c. le 23 septembre 2024.
[3] Par ailleurs, le projet Belkomur n’a toujours pas été mis en œuvre en raison de problèmes internes à la Russie.
[1]Arc 7 sur l’échelle russe (Arc 4 à 9 désigne des navires commerciaux de capacité polaire) et PC 4 (Polar Class) sur une échelle de 1 à 7 selon la classification internationale IACS (International Association of Classification Societies).
[2]La DSME a construit 15 autres méthaniers brise-glace de classe Arc7 qui constitue aujourd’hui l’essentiel de la flotte russe transportant le GNL, Leksyutina Yana V. (2021). « Сотрудничество России со странами Северо-Восточной Азии в вопросах хозяйственного освоения Арктики » (La coopération entre la Russie et les pays de l’Asie du Nord-Est dans les domaines d’exploration des ressources arctiques), Проблемы Дальнего Востока (Far Eastern Studies), n°1, p.3-48.
Alexandre Schiele est chercheur à l’Université d’Ottawa. Ses travaux portent sur l’évolution de la pensée et à la pratique des relations étrangères de la République populaire de Chine dans une perspective comparative avec l’histoire politique chinoise et occidentale
Résumé : La situation dans les mers d’Asie de l’Est et du Sud-Est est plus volatile que jamais. À présent, adversaire de force presqu’égale des États-Unis, le rapport de force bascule rapidement en faveur de la Chine dans la région. Elle agit délibérément dans les zones grises, repoussant leurs limites, pour promouvoir ses intérêts. Face à elle, une gamme de contre-mesures potentielles, autres que la guerre, limitée. Des options, toutefois, qui ne peuvent qu’exacerber les tensions.
Mots clés : Chine, Asie de l’Est, marine, zones grises, stratégie des chaînes d’îles.
Abstract : The situation in the seas of East and South-East Asia are more volatile than ever. Now a near-peer adversary of the United States, the balance of force is fast shifting to China’s advantage in the region. China deliberately uses grey-zones tactics, pushing back the threshold of war, to advance its interests with a limited range of options other than war to counter them. Options which can only further exacerbate the situation.
Keywords: China, East Asia, navy, grey zones, island chain strategy.
Introduction
Des monstres hantent les eaux de la mer de Chine méridionale et menacent les bâtiments militaires comme civils des pays riverains jusque dans leur zone économique exclusive. (Lendon 2024) Non pas des monstres de chair et d’os, mais d’acier : deux navires lourdement armés de 12 000 tonnes, mis en service respectivement en 2015 et 2017, battant pavillon de la République populaire de Chine (ci-après Chine) patrouillent jusqu’à 1200 km des côtes chinoises. Ils ne sont pas rattachés à la marine, mais aux garde-côtes. Cependant, avec un tonnage trois fois supérieur aux plus importants navires des garde-côtes américains, et même supérieur aux plus grands croiseurs de la flotte américaine, ils témoignent de la modernisation des capacités navales chinoises.
Il y a un quart de siècle encore, les capacités militaires chinoises étaient non seulement jugées obsolètes, mais, de plus, les analystes rejetaient d’emblée l’idée que la marine chinoise puisse à moyen terme devenir un acteur régional d’importance. La flotte chinoise est à présent, celle qui compte le plus grand nombre de navires, et l’écart se creusera encore plus au cours de la prochaine décennie. Mais son avantage ne découle pas uniquement du nombre, elle est largement composée de navires multimissions modernes.
La Chine est reconnue depuis 2017 non seulement comme un adversaire stratégique, mais surtout comme un adversaire de force presque égale par les États-Unis. Cette reconnaissance, qui marque la fin de l’ère post-guerre froide, est un aveu de faiblesse : l’ordre libéral et la suprématie américaine qui le soutient seraient menacés si les États-Unis et leurs alliés ne se ressaisissent pas. Et non seulement les budgets militaires, particulièrement en Asie, sont à la hausse, les liens de sécurité et de défense se multiplient et se resserrent. Est-ce un constat alarmiste ou un signal d’alarme ?
La flotte américaine conserve sa suprématie en matière de tonnage et le rapport de force restera à son avantage dans un avenir proche, cependant les capacités de construction navale chinoises se sont démultipliées et l’intégration des innovations plus rapide. Déjà, le rapport de force penche en faveur de la Chine à l’intérieur de la première chaîne d’îles[1], de Taiwan aux Spratleys, là même où elle cherche à affirmer sa souveraineté. La militarisation d’îles sous son contrôle lui permet d’assurer une présence permanente à laquelle la plupart des autres forces ne peuvent qu’aspirer.
Et pour imposer sa souveraineté, non seulement elle inscrit délibérément ses actions dans les zones grises entre la paix et la guerre, mais elle cherche à en repousser les limites. Et ses missiles, qui mettent en péril la présence américaine en Asie-Pacifique, lui permettent de le faire en relative impunité. Les options pour la dissuader sont limitées : augmentations des budgets militaires, renforcement des réseaux de défense, et opérations de liberté de navigation : des mesures qui ne vont qu’exacerber la situation.
De l’obsolescence à la quasi-parité
En 1996, un rapport du Center for Naval Analyses, un centre de recherche au service de la marine américaine, concluait que :
[…] China cannot build a regional navy by 2010 without foreign participation or assistance. The current platforms and weapon systems produced by the Chinese defense industry are decades behind those of the developed countries of the West. China lacks the educated citizenry, those with engineering or technical backgrounds necessary to build the infrastructure or design the specifications to produce a regional navy by 2010. […] Finally, the fact that the Chinese are buying advanced naval and air assets from the West and from Russia is an implicit admission that the Chinese cannot build these platforms without foreign participation. (Yung, 1996: 27-28)
Un quart de siècle plus tard, en 2021, un rapport du Congressional Research Service – dont la mission est d’éclairer l’action du Congrès américain, prenait acte que :
China’s navy, which China has been steadily modernizing for more than 25 years, since the early to mid-1990s, has become a formidable military force within China’s near-seas region, and it is conducting a growing number of operations in more-distant waters, including the broader waters of the Western Pacific, the Indian Ocean, and waters around Europe.
[…] China’s navy is viewed as posing a major challenge to the U.S. Navy’s ability to achieve and maintain wartime control of blue-water ocean areas in the Western Pacific—the first such challenge the U.S. Navy has faced since the end of the Cold War—and forms a key element of a Chinese challenge to the long-standing status of the United States as the leading military power in the Western Pacific. (O’Rourke, 2021, p. i).
Contre les pronostics qui anticipaient l’obsolescence continue des capacités militaires de la République populaire de Chine, et donc de leur insignifiance toujours plus marquée dans le monde post-Guerre froide, elles se sont modernisées et accrues au point d’être considérées depuis 2017 comme étant de « force presque égale » (near peer) par les États-Unis. (National Security Strategy, 2017 ; FM 3-0 Operations, 2017). Le statut de « Near Peer » ainsi reconnu à la Chine sonne le glas de l’ère de l’hyperpuissance américaine. Autrement dit, les États-Unis, puissance inégalée et sans rivale au lendemain de la Guerre froide, ont été pris de court par la Chine en une génération.
Dans un contexte militaire, ce concept implique une quasi-parité du rapport de force. Des débats académiques jonglent avec cette notion : dans un conflit, les États-Unis l’emporteraient-ils à coup sûr, bien qu’avec de grandes difficultés, ou l’issue serait-elle plus incertaine ? (Eaglen 2023) Quoiqu’il en soit, a posteriori, l’opinion dominante est que les États-Unis n’auraient pas su appréhender la montée de la Chine et donc prendre les mesures nécessaires pour préserver l’équilibre en leur faveur. (Kuo 2024) Et leurs forces armées, au sortir de deux décennies de Guerre contre la terreur et de guerres de contre-insurrection, seraient aujourd’hui impréparées à mener une guerre ouverte contre la Chine. Autrement dit, la crédibilité des États-Unis et la survie de l’ordre libéral d’après-Guerre seraient en jeu.
2. Face à la marine chinoise : alarme ou alarmisme ?
N’est-ce qu’une hyperbole ? Selon un rapport au Congrès produit par le Département de la défense en octobre 2023, la flotte chinoise comptait 370 navires, tous types confondus, ainsi qu’une « soixantaine » de patrouilleurs équipés de missiles de croisière antinavires.[2] Sa conclusion sonnait comme un coup de tonnerre : « The PRC has numerically the largest navy in the world. » (Department of Defense, 2023: v) Début juin 2024, la Chine comptait 234 navires de combat contre 219 pour l’U.S. Navy. (Palmer et al. 2024) C’est ce rapport de force, exacerbé pour les pays riverains de la mer de Chine méridionale, dont les relations sont historiquement tendues avec la Chine ou récemment dégradées, qui pousse dans l’urgence à l’augmentation des budgets afin de pouvoir développer et moderniser leurs capacités militaires. (Stockholm International Peace Research Institute, 2024) Exemple parlant : le Département de la défense américain a passé une commande ferme le 1er août 2023 de dix destroyers, d’une valeur de 14,5 milliards USD, avec une entrée en service d’ici 2027. (Hill, 2023a ; Hill, 2023b).
Cependant, la qualification de « numériquement » signale, bien qu’elle soit la plus importante en nombre, que la flotte chinoise n’est pas nécessairement la plus forte. Ainsi, en 2021, son tonnage pouvait être estimé, à partir des données du Congressional Research Report cité plus haut (O’Rourke, 2021), à un peu plus de 2 millions de tonnes, contre 4,5 millions pour la flotte américaine. Autrement dit, une flotte plus nombreuse, indiscutablement, mais avec des bâtiments de petite taille par comparaison à ceux de l’U.S. Navy. Entre le nombre et la taille des navires de combat, quel est le facteur le plus décisif ?
La guerre navale moderne n’est ni rapprochée, ni même ne se fait à vue : tout l’art consiste à pouvoir identifier et neutraliser une cible ou une menace avant d’être soi-même identifié, ou du moins neutralisé. Les missiles guidés à courte, moyenne, et longue portée, sont certaines des armes les plus décisives. Et leur avantage repose tant sur leur nombre que sur le nombre de lanceurs. En raison de sa taille, de son rôle multimission, et de sa capacité à opérer seul ou en formation, le destroyer, avec ses 60 à 90 lanceurs, est considéré le principal navire de guerre d’une flotte moderne. La marine chinoise en compte 42, contre 73 pour l’U.S. Navy. Sur papier, le nombre de destroyers chinois a été multiplié par deux entre 2003 (20) et 2023 (43) : soit un nouveau bâtiment mis en service par année. (Palmer et al., 2024) Un chiffre impressionnant en soi, mais à ce rythme il lui faudra vingt ans de plus pour atteindre la parité avec l’U.S. Navy.
De plus, en 2022, au bas mot, la flotte sous-marine chinoise comptait deux fois moins de missiles que la flotte américaine, et deux fois moins de lanceurs. (Axe, 2022) Et, est-il même nécessaire de rappeler l’importance des forces aéronavales américaines : 11 porte-avions, chacun avec près de 90 avions et hélicoptères à bord ? La Chine n’en compte que trois, dont seul le dernier, entré en service (2022), peut accueillir à son bord une soixantaine d’aéronefs. (China Power Team, 2024) Le déséquilibre de forces est d’autant plus marqué si l’on inclut aussi les capacités navales et aéronavales des réseaux d’alliances sans équivalent qu’entretiennent les États-Unis.
3. Une marine chinoise en croissance et modernisation accélérées
Toutefois, le chiffre du nombre de destroyers chinois est trompeur, car il ne tient pas compte du renouvellement de la flotte : 23 destroyers sont entrés en service depuis 2013, soit plus de deux par année. Depuis 2017, elle a aussi mis en service huit croiseurs – caractérisés par un tonnage plus important que celui des destroyers, à raison d’un par année. (Palmer et al. 2024) En fait, selon des informations confidentielles obtenues en juillet 2023 lors d’une fuite, les capacités de construction navale de la Chine étaient estimées par l’Office of Naval Intelligence américain comme étant 232 fois plus importantes que celles des États-Unis. (Trevithick, 2023)
Et, il est prévu que la flotte chinoise, tous types de navires confondus, devrait compter 395 bâtiments l’an prochain (2025), 435 en 2030, et 475 en 2035 (Trevithick, 2023) – soit huit navires additionnels par année. Par comparaison, l’U.S. Navy verra sa flotte réduite de 296 à 291 navires d’ici la fin de la décennie – avec tous ses croiseurs mis hors service, bien qu’elle espère la voir croître à 305 et même, idéalement, à 317 navires en 2035, soit l’équivalent de trois à cinq bâtiments additionnels par année entre 2030 et 2035.
Concrètement, le déséquilibre numérique entre les flottes chinoises et américaines qui était de 1,2 en 2020 passera à 1,56 en 2035. Le tonnage de la flotte chinoise, bien que restant inférieure, est en croissance accélérée et se rapproche de celle de l’U.S. Navy. Cependant, à ce rythme, elle n’atteindra pas la parité avant le milieu de siècle. (Trevithick, 2023) Il n’est pas anodin que la commande ferme de dix destroyers additionnels ait été faite moins d’un mois après cette fuite.
Encore une fois, la question se pose : du nombre ou de la taille des navires, quel est le facteur décisif ? Non seulement les capacités de construction navale sont-elles 232 fois plus importantes que celles des États-Unis, construisant aujourd’hui plus de 50% du tonnage commercial mis en service annuellement ; les compagnies chinoises ont reçu l’an passé (2023) 59% des commandes de construction de navires, nationales et internationales. Par comparaison, les États-Unis représentent aujourd’hui moins d’un pourcent du marché de la construction navale. (Funaiole, 2024)
La Chine a incontestablement rattrapé rapidement son retard et acquis depuis les années 1990 une « educated citizenry, those with engineering or technical backgrounds necessary to build the infrastructure or design the specifications» de navires civils de pointe répondant aux plus hautes attentes des clients internationaux. Ce qui n’implique pas, bien au contraire, l’absence de transferts internationaux d’expertises et de technologies. En fait, nonobstant l’espionnage, ces transferts sont inévitables lorsqu’il faut répondre aux spécifications des commandes. Toutefois, les chantiers navals chinois sont à double usage : ils construisent à la fois des navires civils et des navires militaires. Ainsi, le transfert d’expertises et de technologies civiles vers la Chine se double d’un transfert de l’industrie civile vers l’industrie militaire.
Autrement dit, « [t]he current platforms and weapon systems produced by the Chinese defense industry [are not] decades behind those of the developed countries of the West [anymore]. » Ce que confirme le rapport du Département de la Défense cité plus haut : « [t]he PLAN is largely composed of modern multi-mission ships and submarines. » (Department of Defense, 2023: v) La croissance économique, particulièrement depuis 2001, date d’entrée de la Chine à l’OMC, a été le principal moteur du développement et de la modernisation des forces armées chinoises.
Le Parti communiste chinois poursuit en outre une stratégie dite de « fusion civile-militaire », accélérée sous Xi Jinping, dont l’objectif est de garantir non seulement les applications duelles des innovations technologiques, la captation des développements technoscientifiques étrangers, mais aussi et surtout leur adoption et intégration rapides. (Bruzzese, 2024) Avec l’expansion anticipée et le renouvellement continu de la flotte au cours de la prochaine décennie, le rapport de force tendra vers la parité, si ce n’est un rééquilibrage à l’avantage de la Chine. Et tel est l’objectif poursuivi par la Chine pour 2049 – date du centenaire de la fondation de la République populaire de Chine.
4. Une présence de plus en plus encombrante en Asie-Pacifique
Ce qui ne l’empêche pas d’être proactive dès à présent, bien au contraire. Les 23 et 24 mai de cette année (2024), les forces armées chinoises ont procédé à une série d’exercices autour de l’île de Taiwan sans préavis. De tels exercices avaient précédemment eu lieu du 8 au 10 avril 2023, et du 4 au 15 août 2022. Cela dit, chaque fois, la Chine est parvenue à mobiliser ses forces de manière à resserrer toujours plus la manœuvre d’encerclement. Fait significatif : si au cours du dernier exercice le nombre d’aéronefs (une soixantaine) était en légère baisse, le nombre de navires, par comparaison, avait doublé, passant de 12 à 27. (China Power Team, 2024) Un exercice n’est pas un acte de guerre, bien que la Chine les conduise toujours dans une perspective d’intimidation. Bien évidemment, chaque fois qu’un tel exercice a lieu, surtout en l’absence de préavis, les forces armées taiwanaise sont mises en état d’alerte.
Depuis les années 1950, la ligne médiane entre la Chine continentale et Taiwan est considérée par Taiwan et les États-Unis comme une frontière informelle (Cheney-Peters, 2014), et seules les violations de cette ligne provoquent un véritable État d’alerte. Bien que la Chine ne l’ait jamais reconnue, jusqu’en 1999 les violations chinoises étaient rares. En octobre 2020, le ministre de la Défense taiwanais tirait la sonnette d’alarme : pour cette seule année les coûts de la réponse militaire aux incursions chinoises s’élevaient déjà à près de 9% du budget de la défense. (Shattuck, 2021). Depuis août 2022, elles sont quasi quotidiennes, et depuis mars 2024 elles ont été multipliées par cinq (d’une quarantaine à près de 200 par mois). (Brown et Lewis, 2024) Elles ont pour objectif autant de normaliser la présence militaire chinoise à proximité de Taiwan que d’accroître et de maintenir à un niveau élevé la pression sur les ressources militaires taiwanaises : plus de sorties, plus d’heures de vol, plus de carburant consommé, usure plus rapide des équipements, plus de stress et de fatigue du personnel, etc.
Si elles ont pour objectif de dégrader l’état de préparation des forces armées taiwanaises, comme les exercices militaires, ces violations ne sont pas, en vertu du Droit international, des actes de guerre. Pour cette raison, l’éventail de réponses militaires à la disposition de Taiwan en-deçà de ce qui s’apparenterait à un acte de guerre est limité. Or, les actions chinoises s’inscrivent non seulement consciemment dans les zones grises entre la paix et la guerre, la Chine cherche sciemment à repousser les limites de ce qui pourrait être interprété comme un acte de guerre de sa part. Ces actions ne sont pas uniquement dirigées contre Taiwan, mais contre tous ceux avec qui la Chine entretient des conflits territoriaux. Ainsi, outre Taiwan, la Chine revendique la quasi-totalité de l’espace à l’intérieur de la première chaînes d’îles aux sept autres États riverains (Corée du Sud, Vietnam, Malaisie, Indonésie, Brunéi, Philippines, Japon), et, bien entendu, aux États-Unis. Partout, l’objectif est le déni d’accès et l’interdiction de zone (anti-access/area denial). Les installations portuaires militaires qu’elle a construites au cours de la dernière décennie en mer de Chine méridionale lui permettant d’assurer une présence permanente.
Par exemple, le 17 juin dernier (2024), un navire chinois en mission officielle a violemment cherché à empêcher le ravitaillement d’un avant-poste philippin établi sur le Banc Second Thomas. L’incident est surréaliste : des garde-côtes chinois menaçant et blessant des militaires philippins à plus de 1400 km des côtes chinoises. Le 6 janvier 2023, au même endroit, des garde-côtes chinois avaient pointé de puissants lasers pour aveugler les militaires philippins – toujours pour contrer le ravitaillement de l’avant-poste. Régulièrement, les garde-côtes font usage de canons à eau et même éperonnent les navires philippins. En fait, chaque fois qu’un ravitaillement ou une rotation de personnel est prévu, les garde-côtes chinois cherchent à s’y opposer. (Strangio, 2024) De tels incidents ont lieu partout où des eaux ou des terres sont contestées. Et, ils deviennent plus fréquents : 12 entre février 2023 et juillet 2024 avec les Philippines uniquement. (Ratcliffe, 2024)
Pour entreprendre ces actions plus agressives, la Chine préfère mobiliser les garde-côtes car, en vertu du Droit international, ils relèvent d’une organisation civile avec un pouvoir légitime de recours à la force en temps de paix. Telle la marine, elle compte la plus grande flotte de garde-côtes du monde, et ses navires, tout autant modernes que multimissions, proviennent soit de la marine soit ont été spécifiquement construits selon des modèles militaires : corvettes, frégates, plus, bien sûr, les deux croiseurs, et sont opérés par du personnel détaché par la marine. Personne n’est dupe : seule la couleur de la coque distingue les garde-côtes de la marine. (Fish, 2024)
Outre les garde-côtes, la Chine, malgré ses dénis, s’appuie aussi sur une milice maritime camouflée opérant comme une flotte de pêche, avec plusieurs centaines de navires déployés en tout temps en mer de Chine méridionale. Si les garde-côtes témoignent de la flexibilité opérationnelle d’une flotte comprenant un grand nombre de navires modernes d’un tonnage inférieur aux destroyers, la milice maritime rappelle une fois encore que le nombre à lui seul peut conférer un avantage décisif. Elle se meut tel un essaim pour saturer une zone, harceler des navires ou des installations, et même saisir des positions stratégiques ou en priver l’adversaire à l’exemple de la prise du Récif de Scarborough en 2012 – un évènement qui pourrait se reproduire ailleurs à tout moment. (Poling et al., 2021)
Conclusion : Un rééquilibrage complexe pour les États-Unis et leurs alliés
Avec ses 219 navires de guerre d’un tonnage total au moins deux fois supérieur à celui de la marine chinoise, il serait légitime de penser que l’U.S. Navy serait en mesure de dissuader l’aventurisme chinois. Cependant, alors que la marine chinoise opère principalement dans sa région proche, l’U.S. Navy est divisée en sept aires géographiques couvrant toute la surface des mers. Depuis 1943 la Septième flotte est responsable de l’océan Indien et du Pacifique occidental, avec son quartier général basé à Yokosuka, dans la baie de Tokyo au Japon. Des cinq flottes avancées américaines – les deux autres étant rattachées aux côtes ouest et est des États-Unis – elle est de loin la plus importante. (c7f.navy.mil, 2024)
Or, bien qu’elle comprenne un porte-avion, ses 50 à 70 navires semblent bien dérisoires face aux 234 navires de combat de la marine Chine, et ce déséquilibre ne peut que s’accentuer. Dans l’immédiat, bien que des navires et même des escadres soient régulièrement affectés à son aire de responsabilité, la situation au Moyen-Orient et en Europe orientale rend impensable l’idée d’un renforcement significatif de la Septième flotte avec des transferts des autres flottes. Sur papier, lorsque la Septième flotte américaine est combinée avec la Force maritime d’autodéfense japonaise et la marine coréenne, ses plus proches alliés régionaux, le rapport de force penche clairement en sa faveur. Toutefois, il est important de se rappeler qu’il n’y pas d’OTAN asiatique, d’une part ; et que, pour des raisons historiques, les relations entre la Corée et le Japon sont tendues, d’autre part. (Choi, 2024) Ainsi, en cas de conflit, il n’est pas acquis que chacun s’engage militairement.
Est-il nécessaire de rappeler que la Chine est une puissance nucléaire depuis 1964, et que la plus grande partie de la surface du globe est à la portée de ses missiles balistiques ? Elle conduit « le programme de développement de missiles le plus actif et le plus diversifié au monde » (Missile Defense Project, 2021) afin de renforcer ses capacités de dissuasion, d’une part, et ses capacités de déni d’accès et d’interdiction de zone non seulement au sein de la première chaîne d’îles, mais aussi pour neutraliser la stratégie des chaînes d’îles qui l’endigue depuis les 1950. Idéalement, elle aimerait repousser les États-Unis hors du Pacific occidental. Son principal atout, à la fois réalité et mythe, est un nombre toujours plus important de missiles balistiques antinavires pouvant neutraliser un porte-avion et contre lesquels les moyens de défenses sont au mieux limités. (Department of Defense, 2023: 66)
Voici ce qui confère en grande partie à la politique chinoise de la canonnière son impunité. Une stratégie face à laquelle les contre-mesures des États-Unis sont limitées, et encore plus pour les pays riverains. Comme première option, le renforcement des capacités militaires par l’augmentation des budgets, mais cela ne peut qu’intensifier la course aux armements ; deuxièmement, pour les pays qui en ont la capacité, procéder à des opérations de liberté de navigation, dont l’objectif est de nier dans les faits les revendications territoriales chinoises, mais elles risquent d’exacerber le potentiel de conflagration ; troisièmement, multiplier et resserrer les liens de sécurité et de défense entre les États-Unis, les grandes puissances de l’OTAN, et les pays riverains (Green, 2023) dans une perspective de dissuasion, mais au risque de renforcer le rapprochement de la Chine et de la Russie.
Depuis le 13 avril 2024, les règles du jeu se sont complexifiées : bien que neutralisée par la coalition menée par les États-Unis, l’attaque de l’Iran contre Israël, sans précédent, est restée, pour ainsi dire, sans riposte (Raine et al., 2024). Dès lors, jusqu’où les zones grises s’étendent-elles à présent, particulièrement dans le cas de Taiwan ?
O’Rourke, Ronald (2021). China’s Naval Modernization : Implications for U.S. Navy Capabilities – Background and Issues for Congress. (CRS Report No. RL33153), 9 mars, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/RL/RL33153/250, c. le 4 septembre 2024.
Yung, Christopher D. (1996). People’s War at Sea: Chinese Naval Power in the Twenty-First Century (CR’ 95-214), Center for Naval Analyses. https://apps.dtic.mil/sti/pdfs/ADA306680.pdf, c. le 11 septembre 2024.
[1] Les îles Kouriles, l’archipel japonais, les îles Ryukyu, Taiwan, les Philippines et Bornéo.
[2] Le rapport ne précise pas pourquoi cette « soixantaine » de patrouilleurs ne sont pas inclus dans le nombre total de navires que compte la marine chinoise.
Roromme Chantal est professeur de science politique à l’École des hautes études publiques de l’Université de Moncton. Ses recherches portent en particulier sur les relations internationales de la Chine, l’Indo-Pacifique et le monde émergent. Il est l’auteur, entre autres publications, du livre Comment la Chine conquiert le monde : une perspective symbolique (Presses de l’Université de Montréal, 2020). Il travaille actuellement sur plusieurs publications, dont un ouvrage intitulé « Le piège de Sun Tzu : comment la Chine gagne sans se battre ». L’auteur tient à remercier les deux évaluateurs anonymes pour leurs judicieux commentaires et suggestions. Il exprime aussi sa gratitude à l’endroit de Jean-François Thibault pour sa précieuse lecture.
Résumé : Cet article applique un cadre d’analyse inspiré de la sociologie de la pratique de Pierre Bourdieu centrée sur la notion de pouvoir symbolique pour analyser ce qu’il convient d’appeler la « retenue durable » des pays dans la région Indo-Pacifique envers la Chine, en dépit des préoccupations croissantes que suscitent sa montée et son nouvel activisme militaire, politique et économique. En effet, plusieurs fidèles alliés des États-Unis dans l’Indo-Pacifique ont montré un vif intérêt à coopérer à la fois avec les États-Unis et la Chine, déclinant les appels de Washington à adopter une politique plus ferme envers Pékin sur plusieurs questions litigieuses, comme Taïwan, le découplage économique et technologique et l’adhésion à des alliances de sécurité considérées comme visant à contenir la Chine. L’article explique ces réticences par la domination symbolique, c’est-à-dire le fait pour la Chine de s’exprimer à partir d’une position d’autorité singulière dans la constellation du pouvoir, ce qui incite ses interlocuteurs à modifier leurs préférences et comportements sans coercition, mais pas nécessairement en s’appuyant sur l’attraction. L’article étudie les cas de la Corée du Sud, de l’Australie, du Japon, ainsi que celui des États-Unis.
Mots clés : Chine, États-Unis, Corée du Sud, Australie, Japon, pouvoir symbolique, Indo-Pacifique, retenue durable
Abstract: This article applies an analytical framework inspired by Pierre Bourdieu’s sociology of practice centered on the notion of symbolic power to analyze what can be called the “enduring restraint” of countries in the Indo-Pacific region towards China, despite growing concerns about China’s rise and its new military, political and economic activism. Indeed, several staunch U.S. allies in the Indo-Pacific have shown a keen interest in cooperating with both the U.S. and China, declining Washington’s calls for a tougher policy toward Beijing on several contentious issues, such as Taiwan, economic and technological decoupling, and membership in security alliances seen as aimed at containing China. The article explains this reluctance by symbolic domination, i.e. the fact that China expresses itself from a particular position of authority in the constellation of power, which prompts its interlocutors to modify their preferences and behaviour without coercion, but not necessarily by relying on attraction. The article examines the cases of South Korea, Australia, Japan, as well as the United States.
Key words : China, United States, South Korea, Australia, Japan, symbolic power, Indo-Pacific, durable restraint.
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L’émergence de la Chine soulève des questions persistantes sur la pérennité du leadership mondial des États-Unis, en particulier en Indo-Pacifique. Ces dernières années, un nombre croissant d’alliés de Washington ont décliné son invitation à adhérer à une politique d’endiguement classique de la Chine. Pour la Corée du Sud, par exemple, choisir son camp dans la rivalité sino-américaine émergente revient à demander à un enfant si vous aimez votre père ou votre mère, déclare en substance un analyste (Ignatius, 2016). D’autres fidèles alliés américains, comme l’Australie et le Japon, bien que de plus en plus méfiants envers la Chine, l’abordent néanmoins en termes plus pragmatiques en tant qu’investisseur important et partenaire commercial privilégié, au grand dam de Washington. Enfin, d’aucuns craignent que les États-Unis ne s’isolent en s’entêtant à endiguer la Chine (Wolf, 2021).
Les raisons qui expliquent la réticence des pays à antagoniser la Chine sont complexes et multiples. Elles ont toutes trait à ce que Pierre Bourdieu entendait par pouvoir symbolique, c’est-à-dire le pouvoir d’influencer la pensée et les comportements sans coercition, mais pas nécessairement en s’appuyant sur l’attraction (Vangeli, 2023). Il s’agit plutôt du pouvoir de générer une vision du monde qui procède de la capacité à apporter des réponses cohérentes et pragmatiques à certains problèmes et crises. Autrement dit, le fait pour un acteur de s’exprimer à partir d’une telle position d’autorité dans la constellation du pouvoir que les autres acteurs sont incités à ajuster leurs préférences et comportements (Chantal, 2020). Dans sa diplomatie proactive envers les pays de l’Indo-Pacifique, mais aussi avec ceux dans le monde en développement, la Chine est en général la partie qui parle en position dominante, tandis que ses interlocuteurs se voient le plus souvent obligés de s’adapter à ses préférences.
Le pouvoir symbolique de la Chine découle, pour ainsi dire, de sa centralité dans l’économie politique mondiale (Vangeli, 2023). C’est surtout ce qui explique ce qu’il convient d’appeler la « retenue durable » des pays -alliés ou adversaires des États-Unis- vis-à-vis de Pékin. L’un des mérites des élites dirigeantes chinoises est en effet d’avoir compris que la Chine émerge dans un “new trading world” (Rosecrance, 1986), un monde dans lequel le développement économique est devenu ce que Bourdieu appellerait la nouvelle illusio, c’est-à-dire ce qui définit a priori l’intérêt national des États, les motive à coopérer, à s’engager dans le jeu international et conditionne leur perception. La poursuite de l’intérêt économique dans un climat géopolitique de plus en plus incertain et difficile à discerner a obligé les élites mondiales -politiques, économiques et intellectuelles- à se comporter avec prudence dans un monde en mutation. Les cas de la Corée du Sud, de l’Australie, du Japon et même des États-Unis peuvent être particulièrement instructifs.
Corée du Sud : un difficile pivot vers les États-Unis
En mars 2022, Yoon Suk-yeol s’est fait élire à la présidence de la Corée du Sud en jurant d’abandonner la politique prudente de la précédente administration de Moon Jae-in à l’égard de la Chine, et d’épouser la ligne dure de Washington envers Pékin (Yoon, 2022). Les propos musclés tenus par Yoon sur la Chine lors de la campagne, son engagement à approfondir les liens de sécurité avec les États-Unis, la politique pro-américaine et l’idéologie sud-coréenne fortement ancrée à droite sont parmi les facteurs qui semblaient rendre irréversible le pivot sud-coréen vers les États-Unis. De même, la tentation populiste de s’engager dans une politique antichinoise militait en faveur d’une convergence (Park 2023). Il n’en a pourtant rien été.
Le différend de Séoul avec Pékin sur la défense antimissile régionale illustre bien le dilemme de Séoul. Yoon est revenu sur la promesse électorale de déployer des batteries antimissiles américaines supplémentaires de défense de zone à haute altitude (THAAD) sur le sol sud-coréen (Park 2023). Officiellement, le projet vise à prévenir les dérives sécuritaires de la Corée du Nord voisine. Mais Pékin ne le voit pas d’un bon œil. Dès son annonce en 2017, il a toujours fait valoir que le système radar sophistiqué du THAAD pourrait être utilisé pour détecter les missiles chinois. Pékin riposte en boycottant certains produits sud-coréens, réduisant le nombre de touristes se rendant en Corée du Sud de 8 millions à 4,7 millions (Economy, 2022, p. 31).
Les mesures chinoises ciblent aussi l’une des exportations les plus importantes de Séoul vers la Chine : son industrie de la culture et du divertissement. Pékin a interdit aux émissions de télévision coréennes, aux clips de K-pop et aux célébrités et chanteurs coréens populaires d’apparaître en Chine. Le ministère chinois de la Sécurité publique va jusqu’à mettre en garde ses citoyens contre le visionnage de la populaire émission télévisée coréenne Descendants of the sun, déclarant que « regarder des drames coréens pourrait être dangereux et pourrait même entraîner des problèmes juridiques ». Ces mesures infligent en l’espace d’un an de graves conséquences à l’économie sud-coréenne : 7,5 milliards de dollars rien qu’en 2017 (Economy, 2022, p. 31).
Séoul apprend vite la leçon. L’hébergement d’un plus grand nombre de batteries THAAD le placerait dangereusement au cœur des tirs croisés entre les géants américain et chinois. Malgré lui, Yoon se déjuge et renonce au THAAD. Le ministre de la Défense se chargera alors d’expliquer qu’il s’agissait d’une décision « concernant la réalité ». Séoul de clarifier du même souffle qu’il n’avait nullement l’intention de se joindre à une architecture régionale de défense antimissile dirigée par les États-Unis. En décembre 2017, dans un revirement spectaculaire, Séoul parvient à une entente avec Pékin : il maintiendra le THAAD tel qu’il est déjà déployé, mais renonce à en déployer un nouveau système ou à intégrer celui existant au réseau plus large de défense américain en Asie. Yoon se conforme ainsi à la position de son prédécesseur (Park 2023).
La prudence est également de rigueur sur le litigieux dossier taïwanais. La Chine continentale considère l’île de Taïwan comme une province renégate et s’engage à l’« unifier » Taïwan avec le continent. Pour les Chinois, toutes tendances confondues, Taïwan est le dernier vestige de ce qu’ils appellent le « siècle de l’humiliation » (ou « cent ans de honte nationale ») que constitue la période de l’histoire chinoise commençant avec la premierère guerre de l’opium (1839-1842) et se terminant en 1945 avec la fondation par Mao Zedong de la République de Chine (Maizland, 2024).
Certaines initiatives controversées du président Xi Jinping, notamment en mer de Chine du Sud inquiètent certains observateurs qui lui prêtent l’intention de vouloir redessiner la carte de la Chine. Dans un discours prononcé en octobre 2021, Xi a affirmé : « La tâche historique de la réunification complète de la patrie doit être accomplie et le sera certainement. » Sa Chine affirme sa souveraineté sur des territoires longtemps contestés, en particulier ceux que Pékin considère comme ses intérêts fondamentaux : Hong Kong, la mer de Chine méridionale. Le dernier, Taïwan, est pour ainsi dire la priorité numéro un de Xi (Economy, 2022).
En 1979, les États-Unis ont établi des relations diplomatiques officielles avec la Chine continentale. Depuis, les relations sino-américaines ont été régies la politique d’« une seule Chine ». Mais, en même temps, les États-Unis entretiennent une relation officieuse solide avec l’île et continuent de vendre des équipements de défense à leurs militaires. Pékin continue d’exhorter Washington à cesser de vendre des armes à Taipei et à cesser tout contact avec lui. S’écartant un peu de l’ambiguïté stratégique que Washington avait jusqu’ici toujours entretenue à ce sujet, le président Joe Biden a même promis qu’il défendrait Taipei en cas d’invasion militaire chinoise (Erickson et al., 2024).
En août 2023, Yoon Suk-yeol surprend Washington en refusant de rencontrer la présidente de la Chambre des représentants, Nancy Pelosi, lors de sa visite à Séoul au retour d’un voyage controversé à Taïwan. Le bureau présidentiel sud-coréen expliquera que la décision a été prise sur la base d’une « prise en compte globale de l’intérêt national ». Si Séoul se montre désormais plus loquace sur l’activisme de la Chine dans le détroit de Taïwan, il s’empresse toujours de rassurer Pékin au sujet du soutien de la Corée du Sud à la politique d’« une seule Chine » et s’est abstenu de prendre toute position explicitement pro-Taïwan (Grossman, 2023; Snyder, 2022).
De même, Séoul se maintient dans une zone grise sur la question du Dialogue quadrilatéral sur la sécurité (Quad) qui regroupe l’Australie, l’Inde, le Japon et les États-Unis (Robson 2022). Le Quad a été mis en place alors que les pays membres s’inquiétaient de l’influence militaire et économique croissante de la Chine. Il est donc largement perçu comme visant à endiguer la Chine (Jaishankar & Madan, 2021). Au cours de sa campagne électorale, Yoon s’était engagé à obtenir une adhésion formelle au Quad, et ses conseillers ont également initialement plaidé en faveur d’une adhésion de la Corée du Sud (Yoon, 2022).
Aujourd’hui, l’administration de Yoon semble voir les choses autrement. Elle se contente d’une coopération informelle et à la carte avec le Quad, et dans des domaines moins contentieux comme le changement climatique et les technologies vaccinales, plutôt que d’une pleine adhésion. Ce faisant, Séoul opte clairement pour travailler avec le Quad tout en restant à l’écart de la militarisation potentielle du groupe contre la Chine (Park 2023).
Enfin, la réticence de l’administration Yoon se vérifie également dans son opposition à la politique américaine visant à isoler la Chine des chaînes d’approvisionnement en semi-conducteurs. Depuis le début de 2022, les États-Unis cherchent à obtenir que des principaux centres de semi-conducteurs du monde entier – en particulier la Corée du Sud, le Japon et Taïwan, qui, avec les États-Unis, sont surnommés le « Chip 4 » – qu’ils se joignent à l’initiative américaine qui vise à former une chaîne d’approvisionnement de puces qui exclut la Chine. Mais l’initiative a plutôt progressé lentement sans beaucoup de progrès dans l’établissement de l’ordre du jour en raison de la forte résistance au sein du groupe contre son orientation fortement antichinoise. En particulier, l’initiative a buté sur la réticence de Séoul (Park 2023).
La grande retenue de la Corée du Sud laisse perplexes la plupart des analystes. Elle promettait en effet d’être le miroir des limites de la puissance chinoise en Indo-Pacifique. En 2023, la Banque de Corée actualisait des statistiques qui montraient que le pays exportait désormais plus de marchandises vers les États-Unis l’année précédente que vers la Chine pour la première fois depuis 2004 (Sam et Hooyeon, 2023). Il faut dire aussi que la stratégie chinoise de « double circulation » (qui l’amène à privilégier ses entreprises nationales) a eu pour effet non désiré de pousser certaines entreprises sud-coréennes à réduire leur dépendance de la Chine.
De son côté, Washington n’y était pas allé de main morte. Pour les éloigner de Pékin, il a promis aux fabricants de puces sud-coréens, tels que Samsung Electronics, ainsi que les fabricants de batteries comme LG Energy Solution, des milliards de dollars de généreuses subventions. Celles-ci devaient permettre à l’administration Biden de séduire les fleurons de l’industrie des technologies sud-coréennes. Et visaient à réduire le rôle central de la Chine dans les chaînes d’approvisionnement américaines. De là à voir dans ces développements la preuve d’un « pivot inexorable » vers Washington, voilà qui était une conclusion bien hâtive (Park, 2023).
Historiquement, la Corée du Sud avait toujours cherché à suivre une « double approche » vis-à-vis des États-Unis et de la Chine, dans laquelle Washington était son principal partenaire de sécurité et Pékin son principal partenaire économique (Grossman, 2023). Le culte de ce « juste milieu » semblait répondre parfaitement à ses besoins dans les deux domaines. L’amitié sino-coréenne ne s’est fissurée qu’en 2016, lorsque la Corée du Sud a acquis le système de missile antibalistique américain THAAD, officiellement pour se protéger contre les attaques de missiles nord-coréens.
Mais, au lieu de s’engouffrer dans la brèche, Washington dilapidera seul au contraire une partie de son capital symbolique. Alors que le pays faisait l’objet d’une vive colère de la part de Pékin, les États-Unis n’ont rien fait pour montrer qu’ils « soutenaient la Corée du Sud ». Pire, le président de l’époque, Donald Trump, est même allé jusqu’à menacer de retirer les troupes américaines de la péninsule coréenne, accusant Séoul de se dérober à ses responsabilités financières en matière sécuritaire (Park, 2023).
La situation a cependant depuis évolué. La présence de Joe Biden à Washington et de Yoon Suk-yeol à Séoul a conduit à une nette amélioration des relations. Contrairement à Trump, Biden promet même un « engagement à toute épreuve » à défendre les alliés américains d’Asie de l’Est et à les consulter sur son programme de sécurité économique, le « Cadre économique indopacifique pour la prospérité » annoncé en 2022 (Atkinson, 2022). Mais plusieurs inquiétudes subsistent qui pourraient profiter à la Chine. Par exemple, si les Sud-Coréens sont préoccupés par les conséquences de la stratégie chinoise dite « double circulation », ils le sont tout autant au sujet des conséquences possibles d’une nouvelle ère de politique industrielle protectionniste américaine et quant à l’impact d’une telle politique sur les industries coréennes clés comme les semi-conducteurs et la construction automobile (Park, 2023).
Par ailleurs, la perspective d’un retour de Donald Trump à la Maison Blanche est probablement en train de faire réfléchir plus d’un à Séoul au moment de prendre des décisions concernant la Chine (Allison, 2024; Edsall, 2024). Ces dernières années, l’influence de la Chine a largement été analysée comme étant essentiellement la conséquence de son pouvoir économique, d’un nouveau prosélytisme idéologique ou même d’actions d’infiltration et de subversion. Elle a en revanche rarement été abordée en termes de pouvoir symbolique. La propension à toujours prêter à Pékin des objectifs géopolitiques ou géoéconomiques cyniques empêche les analystes de saisir les implications cognitives que ces actions peuvent avoir pour les acteurs engagés dans des relations dynamiques avec la Chine et qui se développent dans un contexte particulier (Vangeli, 2018, p. 678).
Ici, le pouvoir symbolique de la Chine réside en la fiabilité et la prévisibilité de son leadership face à une superpuissance américaine dysfonctionnelle et imprévisible, donc stratégiquement peu crédible (Zakaria, 2023). Il n’existe pour l’instant pas de consensus à Washington sur la stratégie à suivre envers la Russie et la Chine. Or, les entreprises coréennes dépendent toujours des composants, du savoir-faire en matière de fabrication et des matières premières chinois dans plusieurs industries identifiées par les États-Unis comme cruciales pour leur sécurité économique.
L’importance des marchés américain et chinois pour l’industrie sud-coréenne des semi-conducteurs explique, par conséquent, la ligne fine sur laquelle marchent les élites dirigeantes sud-coréennes : elles veulent participer au projet « Chip 4 », mais à condition que cette participation soit calibrée et ne nuise au partenariat du pays avec la Chine. En un mot, pour Séoul, renforcer sensiblement la coopération avec Washington dans le domaine des semi-conducteurs ne signifie pas nécessairement tourner le dos à Pékin (Park, 2023).
La stratégie Indo-Pacifique de la Corée du Sud diverge également assez sensiblement de l’approche américaine, qui est centrée sur l’endiguement. Séoul semble refuser d’adopter la conception de Washington qui présente l’Indo-Pacifique comme un champ de bataille entre démocraties et autocraties (The White House, 2022), dans lequel la Chine serait le principal adversaire et un défi quasi existentiel. Séoul définit plutôt l’Indo-Pacifique comme une région « inclusive » où « les nations qui représentent divers systèmes politiques » peuvent coexister pacifiquement. Séoul déclare explicitement qu’il « ne cherche pas à cibler ou à exclure une nation spécifique » et définit la Chine comme un « partenaire régional clé » (Park, 2023).
Le poids économique de la Chine semble jouer un rôle important dans les décisions de Séoul. Se joindre aux efforts des États-Unis pour isoler la Chine des chaînes d’approvisionnement mondiales et se découpler de la Chine pourrait en effet conduire à une grave stagnation économique causée par d’importants déficits commerciaux irrécupérables. La Corée du Sud est l’une des économies les plus dépendantes de la Chine. C’est en effet plus de 40% du revenu national de la Corée du Sud qui provient des exportations, et les exportations vers la Chine représentent la plus grande part de loin – un quart du volume total. Sans ses échanges commerciaux avec la Chine, la Corée du Sud souffrirait d’un déficit majeur et d’un ralentissement économique (Park, 2023).
De même, l’importance du marché chinois pour l’industrie sud-coréenne des semi-conducteurs rend le partenariat commercial avec la Chine encore plus crucial (The The Economist, 2023). Les exportations de semi-conducteurs représentent un cinquième du total des revenus commerciaux de la Corée du Sud, et 40% d’entre eux sont vendus à la Chine. La Corée du Sud dépend fortement des importations pour obtenir les minéraux de terres rares utilisés pour sa production de puces, et une écrasante majorité de 60% de ces minéraux de terres rares importés proviennent de Chine (Park, 2023).
La Chine est devenue pratiquement irremplaçable dans la structure économique de la Corée du Sud. Et cette structure ne peut pas être renversée facilement. Comme l’a déclaré le PDG du conglomérat sud-coréen SK Hynix, abandonner le marché chinois est tout simplement « impossible » pour la Corée du Sud. Malgré la pression croissante en faveur du découplage antichinois à Washington, les élites politiques et les chefs d’entreprise sud-coréens cherchent à protéger les chaînes d’approvisionnement bilatérales existantes avec la Chine et à améliorer l’accord de libre-échange entre la Corée du Sud et la Chine (Park, 2023).
2. Le dilemme sino-américain de l’Australie: choisir maman ou papa?
Le cas de l’Australie n’est pas moins instructif. En 2003, le président George W. Bush décrivait fièrement ce pays allié comme le « shérif adjoint de l’Amérique ». Canberra s’était pourtant jusqu’à un passé récent montré prudent quant à l’élargissement de sa coopération militaire avec les États-Unis et semblait réticent même à envisager une planification d’urgence conjointe advenant un conflit au sujet de Taïwan. Cette réticence est compréhensible. Les dirigeants australiens réalisent que leur pays perdrait probablement beaucoup et gagnerait peu en se liguant avec les États-Unis contre la Chine, l’économie australienne étant beaucoup plus liée à la Chine qu’à celle des États-Unis (Mahbubani 2020, p. 214).
En 2020, le commerce total de l’Australie avec la Chine se chiffrait à 174 milliards de dollars australiens, tandis que ses échanges avec les États-Unis étaient de 44 milliards de dollars, ce qui fait parfois penser qu’un divorce non amorti avec la Chine équivaudrait pour l’Australie à un suicide économique national (Mahbubani, 2020, p. 214). Ce constat amène des voix australiennes influentes à opiner que si l’Australie devait écouter les appels américains appelant les alliés des États-Unis à se coupler de l’économie chinoise, une telle décision reviendrait pratiquement à un suicide économique national(Chantal, 2023). Parmi elles, Geoff Raby, ancien ambassadeur d’Australie en Chine, a déclaré : « Nos intérêts ne sont pas identiques à ceux des États-Unis. Cela ne veut pas dire que nous ne pouvons pas avoir une relation étroite et chaleureuse avec les États-Unis. Mais nous ne pouvons pas nous joindre aux États-Unis dans une politique fondée sur le fait que la Chine est un concurrent stratégique (cité dans Mahbubani, 2020, p. 214-215).
Dans une veine similaire, l’universitaire Hugh White a écrit : « Il semble que nous nous accrochions toujours à l’idée que l’Amérique restera la puissance dominante en Asie, qu’elle sera là pour nous protéger de la Chine, et que la Chine peut en quelque sorte être convaincue avec bonheur d’accepter cela. Notre gouvernement n’a donc pas réussi une fois de plus à accepter toutes les répercussions des profonds changements qui transforment notre contexte international. C’est le triomphe d’un vœu pieux sur une politique sérieuse » (Mahbubani, 2020).
3. Japon : un difficile désengagement envers la Chine
Le Japon est sans conteste le pays qui a eu les relations les plus troublées avec la Chine au cours du siècle dernier. En effet, les récits historiques convergent à démontrer comment, pendant un demi-siècle au moins, le Japon a infligé une sévère humiliation à la Chine. En 1895, il a vaincu de manière décisive la Chine lors de la guerre sino-japonaise, pour ensuite imposer à l’ennemi vaincu des conditions jugées largement onéreuses, qui comprit l’annexion de Taïwan par les Japonais. L’occupation de la Chine par le Japon de 1937 à 1945 fut encore plus brutale. Selon des estimations même prudentes, jusqu’à quatorze millions de Chinois auraient perdu la vie dans cette occupation militaire, dont jusqu’à 300 000 en quelques jours dans le célèbre massacre de Nankin. Conscients de cet horrible héritage, certains commentateurs se demandent si, s’ils avaient vécu l’horrible expérience qu’était celle de la Chine, des pays occidentaux comme les États-Unis l’auraient pardonné au Japon » (Mahbubani, 2020, 223-224).
Le fait que le Japon soit un proche allié des États-Unis n’est pour rien arranger. La plupart des décideurs américains s’attendent en effet à ce que Tokyo leur soit un allié totalement loyal, quelles que soient les circonstances. Or, bien que le Japon soit moins dépendant de la Chine, il démontre une retenue similaire à celles de la Corée du Sud et de l’Australie envers la Chine.
Pourtant, Tokyo a adopté une stratégie de désengagement qui ne souffre d’aucune ambiguïté. Dès mai 2021, le gouvernement du premier ministre japonais, Fumio Kishida, a promulgué la « Loi sur la promotion de la sécurité économique » (IISS, 2022). C’est une stratégie presque en tout point similaire à celle des États-Unis. Elle se fonde sur deux axes principaux : la relance des industries nationales et la coopération avec les alliés. S’il fallait trouver un exemple emblématique de politique qui combine ces deux axes, ce serait le projet de relance de l’industrie des semi-conducteurs, qui s’aligne sur l’objectif américain d’exclure la Chine de la chaîne d’approvisionnement des semi-conducteurs par le biais de l’alliance des puces (Lee, 2023).
Or, le désengagement s’est pour le moment plutôt révélé difficile. En particulier, les entreprises japonaises qui font des affaires en Chine ne paraissent pas toutes embrasser avec enthousiasme l’idée d’un désengagement. En 2012, on recensait plus de 14 300 entreprises japonaises qui faisaient des affaires en Chine. Bien que ce nombre ait depuis diminué, on comptait en 2023 plus de 12 700 entreprises japonaises opéraient toujours en Chine l’année précédente (Lee, 2023). Au cours des trois dernières années, les exportations japonaises vers la Chine ont même augmenté, en particulier dans les domaines de l’électricité et de l’électronique.
La centralité de la Chine a semblé ramener le gouvernement japonais à la réalité. Bien qu’il continue de dénoncer les violations des droits de l’homme en Chine, il s’est néanmoins montré prudent quant à la prise de mesures susceptibles de provoquer directement la Chine. Par exemple, peu après son entrée en fonction, le premier ministre Fumio Kishida a annoncé en 2021 qu’il ajournerait pour le moment la promulgation de la « Loi sur les violations des droits de l’homme » qui portait sur de telles actions dont la Chine se serait rendue coupable dans le Xinjiang et à Hong Kong (Lee, 2023).
La Chine est le premier partenaire commercial du Japon depuis 2007. Certaines estimations récentes démontrent qu’un arrêt des importations en provenance de Chine coûterait au Japon jusqu’à 53 000 milliards de yens (353 milliards de dollars) de pertes de revenus. « Cela équivaut à 10 % du PIB annuel du Japon qui s’envolerait dans un nuage de fumée », commente un analyste (Xing, 2022).
Dans une interview accordée au média chinois Global Times en 2022, Tomoo Marukawa, professeur à l’Institut des sciences sociales de l’Université de Tokyo, déclarait que les relations économiques entre le Japon et la Chine étaient étendues et profondes. Il faisait aussi allusion à plusieurs avantages comparatifs indéniables de la Chine. Le PIB total chinois en 2021 était environ 3,4 fois supérieur à celui du Japon, tandis que le volume du commerce extérieur de la Chine dépassant quatre fois celui du Japon. Pour Marukawa, il ressort dès lors clairement de cet ensemble de données qu’il serait clairement plus préjudiciable au Japon advenant une perturbation du commerce entre le Japon et la Chine (Xing, 2022).
4. Les États-Unis : « petite cour, haute clôture »
Les efforts de Washington en vue de rallier les alliés américains dans l’Indo-Pacifique rentre dans le cadre de la guerre économique que les États-Unis mènent contre la Chine, depuis la présidence de Donald Trump (2017-2021), et qui est destinée à empêcher Pékin de dominer les sommets de la production de semi-conducteurs, de l’intelligence artificielle, de l’informatique quantique et d’autres domaines de haute technologie. Washington considère la Chine comme son principal rival à long terme “pacing threat”, dans le jargon du Pentagone (Walt, 2023).
Malgré leurs différences, le président américain Joe Biden a épousé la ligne dure de son prédécesseur à l’égard de Pékin. Comme Trump, Biden estime que les États-Unis doivent se « découpler » de la Chine en réduisant la dépendance du pays en ce qui a trait à la plupart des produits et des chaînes d’approvisionnement chinois, pour des raisons à la fois économiques et de sécurité nationale (Kucik & Menon, 2022). Biden n’est cependant pas le seul à partager cette conviction. À la grande déception de ceux qui sont en faveur d’un resserrement du commerce et des investissements entre les États-Unis et la Chine, les mesures visant à se désengager envers Pékin, en ‘découplant’ les deux économies, font l’objet d’un rare unanimisme entre démocrates et républicains (Rapoza, 2020).
Passant de la parole aux actes, la Maison-Blanche présentait juin 2021 un plan intégral pour stimuler la production nationale afin de réduire la dépendance de Washington à l’égard des chaînes d’approvisionnement mondiales jugées précaires, en particulier celles en provenance de Chine (Maison Blanche, 2021). La stratégie américaine s’est principalement concentrée sur des industries cruciales comme les semi-conducteurs (Handwerker, 2021), où les États-Unis ont enregistré une forte baisse de leur part de marché au cours des dernières décennies, et les minéraux de terres rares, où ils dépendent de la Chine pour environ 80% de leurs besoins (Subin, 2021).
Le président Biden a par ailleurs maintenu les hausses de droits de douane imposées par Trump sur les importations en provenance de Chine et pris des mesures pour interdire les investissements des entreprises américaines dans 59 entreprises chinoises qui ont des liens avec l’armée chinoise ou produisent des équipements de surveillance (Jacobs, 2021). Biden et les parlementaires démocrates ont soutenu la loi sur l’innovation et la concurrence du chef de la majorité au Sénat de l’époque, Chuck Schumer. Il s’agit d’un méga-plan de 250 milliards de dollars qui visent à financer la recherche scientifique et à développer la fabrication dans les technologies de pointe (Desiderio et. al., 2021).
Pourtant, malgré la convergence des deux grands partis américains sur la question, le découplage économique reste un défi de taille. C’est que, pour réussir, il ne suffira pas pour les États-Unis de réorganiser de grandes parties de leur propre économie mondialisée, et de s’assurer de la participation d’autres pays qui sont d’importants partenaires commerciaux et investisseurs de la Chine. Washington doit aussi convaincre les élites économiques américaines du bien-fondé de la démarche. Or, ces objectifs paraissent beaucoup plus difficiles à atteindre que beaucoup à Washington ne semblaient l’anticiper.
Déjà, les détracteurs du découplage économique sont multiples et se font entendre. Parmi eux, la Chambre de commerce des États-Unis a averti que la stratégie du désengagement envers la Chine perturbera les chaînes d’approvisionnement existantes, occasionnera des retards excessifs de production et obligera les entreprises et les consommateurs à payer plus, notamment parce que la relocalisation de la production ne peut pas se faire du jour au lendemain (U.S. Chamber of Commerce, 2021; Suzuki, 2021). De fait, Biden est confronté à des appels urgents de la part d’entreprises américaines pour mettre fin aux tarifs douaniers de l’ère Trump, à un moment où la Chine a déjà menacé de réduire ses importations en provenance des États-Unis si le projet de loi Schumer était mis en œuvre, ce qui pourrait nuire aux agriculteurs et aux producteurs d’énergie américains (Lobosco, 2021).
En réponse au scepticisme de certains alliés et acteurs économiques américains, l’administration Biden a revu ses ambitions à la baisse et décrit maintenant les restrictions économiques envisagées contre Pékin comme étant étroitement ciblées (c’est-à-dire « une petite cour et une haute clôture »), tout en insistant sur le fait que les États-Unis étaient désireux d’entreprendre d’autres formes de coopération avec la Chine. Il existe cependant un scepticisme croissant s’agissant de savoir si ce que Washington appelle la « haute clôture » serait en mesure d’empêcher la Chine de gagner du terrain dans au moins certains domaines technologiques importants (Ting-Fang, 2023).
Ce scepticisme est par exemple partagé par le responsable des chaînes d’approvisionnement mondiales pour l’une des plus grandes entreprises technologiques américaines installée en Chine. Selon lui, même s’il est contraint d’envisager de déplacer un tiers de ses activités hors de Chine au cours des prochaines années pour isoler ses opérations de la dynamique de plus en plus imprévisible du pays avec les États-Unis, le marché chinois reste à ses yeux « trop grand pour être ignoré ». Pour cette raison, l’entreprise y conserverait certainement des actifs importants pour le servir (Economy, 2022, p. 166).
Pour les entreprises américaines comme Qualcomm, les restrictions imposées par les États-Unis sont tout simplement insupportables. Ces entreprises, qui font l’objet de restrictions sur les puces fournies pour les applications technologiques sensibles, telles que la 5G, veulent vendre des puces conçues pour les appareils courants tels que les smartphones et les montres. Or, ces compagnies américaines tirent une part considérable de leurs profits de la Chine. En 2018, Huawei versait à des compagnies américaines telles que Qualcomm, Intel et Micron Technology 11 milliards de dollars. Et jusqu’à 60% des revenus de Qualcomm provenait de la Chine, plus de 50% pour Micron et 45% pour Broadcom (Economy 2022, p. 166).
De même, en 2019, la Chine pesait 70,5 milliards de dollars dans la balance totale des ventes de semiconducteurs, ce qui représentait plus du tiers des ventes totales des États-Unis. En outre, l’industrie emploie plus de 240000 Américains dans plus de 18 États. Cette réalité pousse certains experts à s’inquiéter des effets pervers des efforts américains de découplage et ces inquiétudes sont de plus en plus partagées. L’une des entreprises de conception de puces les plus innovantes de la Silicon Valley, Xilinx, a été contrainte de supprimer plus de 100 emplois en raison de son incapacité à vendre à Huawei (Economy 2022, p. 166).
Ces exemples tendent à démontrer que, à un moment où les États-Unis se lancent dans une guerre économique et technologique avec la Chine et multiplient les sanctions contre elle, il est de plus en plus admis qu’un désengagement complet de l’économie américaine avec celle de la Chine n’est ni possible ni souhaitable. C’est pourquoi l’administration Biden a modifié sa politique à l’égard de la Chine, passant d’un découplage à une politique connue sous le nom de « petite cour, haute clôture », ce qui signifie restreindre les domaines de surveillance tout en augmentant la force des restrictions (Lee 2023).
5. Pouvoir symbolique et la « réticence durable » envers la Chine
Ce qu’il convient d’appeler la « retenue durable » envers la Chine constitue à l’évidence l’une des grandes énigmes des relations internationales au 21e siècle. D’une part, les réalistes défensifs ont longtemps postulé qu’il existe une forte tendance des grandes puissances à faire face aux menaces (Walt, 1990). Lorsqu’un État puissant se trouve à proximité, lorsque ses forces militaires semblent taillées sur mesure pour projeter de la puissance contre les autres, et lorsqu’il semble avoir des ambitions révisionnistes, les puissances voisines s’unissent généralement pour le dissuader ou le vaincre. D’autre part, mus par cette conviction, certains analystes annonçaient depuis les années 1990 que, à l’instar de l’Europe au siècle précédent, l’Asie était « mûre pour la rivalité » (Friedberg, 1993).
Ces prophéties ne sont pas concrétisées. Certes, la méfiance et la rivalité s’installent dans la région, en particulier entre des pays puissants tels que la Chine et le Japon et entre la Chine et l’Inde. Ces tensions ne doivent cependant pas faire oublier que l’Asie est maintenant entrée dans sa cinquième décennie d’une paix relative, alors même que l’Europe est à nouveau en guerre. Et même s’il y a lieu de déplorer un certain nombre de conflits internes, en particulier au Myanmar, la région est dans l’ensemble restée remarquablement pacifique, évitant les conflits interétatiques malgré une importante diversité ethnique et religieuse (Mahbubani, 2023, p. 131).
Ce développement peut, bien sûr, être attribué à de multiples facteurs sociaux, politiques et économiques. Le pouvoir symbolique de la Chine n’y est cependant pas étranger non plus. Comme l’explique l’universitaire Matthew Eagleton-Pierce, dans une analyse inspirée de Bourdieu : « la capacité de faire des groupes, de les constituer, de les diviser ou de les détruire, est une caractéristique durable du fonctionnement du pouvoir symbolique » (Eagleton-Pierce, 2013, p. 64-65).
Si l’on transpose cette maxime à la situation de l’Indo-Pacifique, cela donne : en dépit de leur scepticisme et méfiance à l’égard de la Chine et par conséquent de leur intérêt à demeurer sous le parapluie sécuritaire des États-Unis, la stratégie des alliés américains dans la région reflète dans l’ensemble une forte impulsion à maintenir des relations positives avec la Chine sur la base d’un engagement coopératif, plutôt que de l’affronter. Cette réticence en apparence paradoxale à l’idée d’antagoniser Pékin s’explique d’elle-même : une politique antichinoise ferait plus de mal que de bien aux intérêts géostratégiques, économiques et sécuritaires globaux des pays concernés. Ils en ont conclu qu’ils ne peuvent, malgré eux, pas ignorer la Chine.
Les concepts de hard power et de soft power ont indiscutablement pris de l’importance dans les discours officiels et semi-officiels chinois au cours des dernières années. Depuis l’arrivée de Xi Jinping au pouvoir en 2012, la Chine a fait ce qu’il convient d’appeler un « grand bond en avant militaire », d’où certains analystes prêtent au leadership chinois des « ambitions hégémoniques dans une Asie en effervescence sécuritaire » (Vaulerin, 2016). Pékin ne cesse d’accumuler des navires, des avions et des missiles dans ce qui s’apparente au « plus grand renforcement militaire de tous les pays depuis des décennies » (Beckley, 2024).
Le leadership communiste a aussi fait sienne la théorie du soft power dont les décideurs chinois ont fait un concept stratégique de première importance, contribuant ainsi à l’éclosion de tout un agenda de recherche sur le sujet (Albert, 2017). Et, à cet égard, analystes et décideurs occidentaux auraient tort de sous-estimer le soft power chinois si l’on en croit, par exemple, le centre de recherche Lowy institute dont la plus récente étude « Asia Power Index 2023 »place la Chine au premier rang pour son influence culturelle devant les États-Unis et au deuxième rang pour son influence culturelle en Asie (Lowy Institute Asia Power Index, 2023).
Le soft power ne peut cependant pas expliquer les résultats de la Chine en matière d’influence, dans la mesure où les élites politiques ou des affaires des pays concernés en Indo-Pacifique ne sont pas nécessairement attirés par l’attrait magnétique de l’idéologie, des valeurs et de la culture de la Chine. Autrement dit, ce n’est pas parce que les responsables chinois prétendent que le soft power est un outil stratégique et que la culture du pays connaît un regain d’intérêt que les élites d’autres pays se conforment automatiquement à ses préférences. Les efforts de la Chine pour exploiter son soft power afin d’obtenir des concessions d’autres pays ont au mieux donné des résultats mitigés (Linetsky, 2023).
On ne peut pas dire non plus que ces élites aient été contraintes de s’incliner devant la puissance militaire de la Chine, comme le suggérerait une politique traditionnelle fondée sur la puissance coercitive -qu’elle soit militaire ou économique. Par exemple, des études récentes ont montré que la thèse d’une « diplomatie du piège de la dette » de la Chine est contestable. On peut en vouloir pour preuve que, même dans les rares cas où la Chine semble avoir exploité avec succès son influence -comme lorsqu’elle a retenu les exportations de terres rares pour contraindre le Japon dans un différend en 2010- l’effet à long terme a été d’affaiblir les capacités coercitives de la Chine (Cavanna, 2021, p. 222-225).
Quelque chose de beaucoup plus profond est donc manifestement à l’œuvre. Si l’on s’en tient à la seule dimension économique, la Chine est devenue la nouvelle « nation indispensable », avec laquelle il faudra compter dans un avenir prévisible (Drezner, 2017). Au cours des dernières décennies, la Chine a accumulé du prestige grâce à une variété de statistiques qui rendent compte d’une croissance économique sans précédent à l’échelle de l’histoire, de sorte que, aujourd’hui, malgré un ralentissement sensible de ses activités économiques, les paris sont bien engagés pour savoir l’année lorsqu’elle surclassera les États-Unis en tant que plus grande économie du monde (Lardy, 2024).
En ce sens, lorsque y compris des démocraties libérales et des économies avancées comme celles de l’Indo-Pacifique sont engagées par la Chine dans des relations asymétriques, elles sont confrontées à un acteur qui a déjà un statut établi de grande puissance mondiale en tant que deuxième économie mondiale, et qui s’exprime à partir d’une incontestable position d’autorité (Vangeli, 2018, p. 678). Or, si l’influence croissante de la Chine est souvent présentée comme l’effet d’une coercition économique, ou le résultat d’actions d’infiltration et de subversion, elle est rarement reconnue comme la conséquence d’une domination symbolique. Sont ainsi occultées les implications cognitives qu’induit la centralité de la Chine dans l’économie mondiale politique mondiale pour les acteurs incités à redéfinir leurs actions et préférences dans un contexte géopolitique changeant (Allison, 2024; Ignatius, 2016).
Conclusion
En 2013, le président Xi Jinping a lancé l’initiative des nouvelles de la soie baptisée « une ceinture, une route », pour utiliser la puissance économique du pays afin d’accroître son poids géopolitique et de contrer l’influence des États-Unis et d’autres démocraties industrialisées. Depuis, il est estimé que la Chine a déboursé près de 1 000 milliards de dollars à des pays en développement, principalement sous forme de prêts, pour construire des centrales électriques, des routes, des aéroports, des réseaux de télécommunications et d’autres infrastructures. Malgré les critiques dont elles font parfois l’objet, ces projets ont permis de relier des pays d’Asie, d’Afrique, d’Amérique latine et de certaines parties de l’Europe de l’Est et du Sud (Bradsher, 2023).
L’Indo-Pacifique n’est pas indifférente. Au lieu de choisir leur camp entre la Chine et les États-Unis, les pays de la région ont pour le moment semblé opter pour une ligne diplomatique fine entre les deux -une « troisième voie » (Muhbani, 2023). Bien que de nombreux pays de la région expriment des inquiétudes croissantes face à certaines actions controversées chinoises, en particulier en mer de Chine méridionale, ils refusent en même temps d’évaluer les options qui s’offrent à eux en termes dichotomiques. De fait, beaucoup d’entre eux ne partagent ni la perception des États-Unis de la menace chinoise ni la vision simpliste de l’administration Biden d’un monde divisé en États autocratiques et démocratiques (Grieco, 2023).
Bien qu’il existe des différences marquées dans la façon dont ils y parviennent, les pays de l’Indo-Pacifique poursuivent un « multi-alignement » qui se fonde sur la combinaison des partenariats, pleinement conscients des avantages ainsi que des risques et des limites de la collaboration avec divers partenaires. Plus qu’une neutralité, le multi-alignement doit plutôt être conçue comme « une décision active prise pour établir des liens amicaux avec plusieurs grandes puissances, en travaillant le plus étroitement possible avec le partenaire qui convient le mieux à la sécurité et aux intérêts économiques du pays sur une question donnée » (Grieco, 2023).
Le pouvoir symbolique de la Chine nourrit ainsi une analyse géopolitique renouvelée des relations des pays de l’Indo-Pacifique avec la Chine dont le premier ministre de Singapour, Lee Hsien Loong, paraît bien capter l’essence. Comme il l’explique, la « présence substantielle » de la Chine dans la région signifie que les pays « doivent tous apprendre à vivre avec [elle] ». Ce constat amène Lee à plaider en faveur d’une collaboration avec ceux « qui ne partagent pas complètement les mêmes idées, mais avec lesquels vous avez de nombreux problèmes, où vos intérêts s’alignent » (Lee, 2021).
En optant pour des positions multi-alignées, les pays de la région Indo-Pacifique ont non seulement réussi à maintenir de bonnes relations avec Pékin et Washington, en préservant la confiance des deux capitales : ces pays ont également permis à la Chine et aux États-Unis de contribuer de manière significative à la croissance et au développement de l’Indo-Pacifique. Devenue l’épicentre des rivalités entre la Chine et les États-Unis pour l’hégémonie mondiale, cette région pourrait-elle être un miroir de l’évolution probable de la géopolitique au 21e siècle en Asie et au-delà?
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Frédéric Lasserre est professeur au département de Géographie de l’Université Laval, et titulaire de la Chaire de recherche en Études indo-pacifiques. Frederic.lasserre@ggr.ualaval.ca
Emmanuel Gonon est directeur de l’Observatoire Européen de Géopolitique. emmanuel.gonon@gmail.com
Résumé : l’Inde détermine largement sa politique étrangère en fonction des menaces perçues. Ces menaces provenaient des États-Unis il n’y a pas si longtemps, et, de manière croissante, de la Chine, avec comme constante la rivalité avec le Pakistan. Avec l’émergence des discours sur l’indo-pacifique se pose la question, pour l’Inde, de sa relation tant avec Washington qu’avec Pékin, dans un ballet à trois dans lequel Dehli s’efforce de conserver au moins les apparences d’une autonomie stratégique qui lui est chère.
Summary : India’s foreign policy is largely determined by perceived threats from the United States, not so long ago, and increasingly from China, with the constant rivalry with Pakistan. The advent of the Indo-Pacific discourse raises the question of India’s relationship with both Washington and Beijing, in a three-way ballet in which Delhi strives to maintain at least the appearance of its cherished strategic autonomy.
Keywords : India, policy, China, rivalry, autonomy.
Le regain des tensions frontalières entre la Chine et l’Inde, l’expansion du projet chinois des Nouvelles routes de la soie (NRS, ou BRI pour Belt and Road Initiative en anglais), l’invasion russe de l’Ukraine et le relatif isolement de la Russie, les tensions croissantes entre les États-Unis et la Chine ont, au cours des dernières années, remis en cause les fondements de la politique étrangère de l’Inde et les représentations qu’elle se faisait de ces trois acteurs majeurs.
Plusieurs indices laissent entrevoir une rivalité géopolitique grandissante en Asie: l’exacerbation des tensions militaires à la frontière sino-indienne en 2020 lors des combats dans la vallée de la Galwan ; la lecture par Dehli du projet chinois perçu comme un encerclement maritime au travers de la construction d’un réseau de bases et points d’appui navals, appelé « collier de perles » (string of pearls) (Lasserre et al, 2022), auquel elle répond par le projet de « collier de diamants » (diamond necklace) en Asie centrale et dans l’espace océanique (Javaid, 2020; Bubna et Mishra, 2020; Jha, 2022). S’y ajoute le poids d’une rivalité américaine de plus en plus affirmée avec la Chine, qui conduit Washington à chercher à resserrer ses alliances ou coopérations stratégiques avec ses partenaires asiatiques ou océaniens, Australie avec l’alliance AUKUS; Australie, Japon et Inde à travers le regroupement diplomatique du Quad (Quadrilateral Security Dialogue). Ces évolutions conduisent le gouvernement indien à réévaluer ses priorités stratégiques dans une région de plus en plus appelée Indo-Pacifique, un qualificatif à géométrie variable mais qui incarne certainement la lecture, de la part de ses partisans, de la recomposition des relations régionales dans le contexte de l’ascension politique, économique et militaire de la Chine (Patman et al, 2022), comme de l’Inde et de leur concurrence multiforme accrue.
Parallèlement, les attentes indiennes nées d’une longue proximité avec Moscou connaissent une brutale remise en cause avec l’invasion de l’Ukraine en 2022. Si Dehli refuse de condamner Moscou en s’abstenant lors du vote des résolutions du 2 mars 2022 et du 23 février 2023 et lui achète de grandes quantités de pétrole et de charbon, à prix cassés il faut le souligner, il n’empêche que la coopération militaire avec la Russie est désormais limitée par les sanctions occidentales[1] tandis que l’enlisement du conflit pousse davantage Moscou dans l’orbite de Pékin, sans doute au détriment de la solidité du soutien accordé à l’Inde.
C’est dans ce contexte que l’Inde semble amorcer un processus de remise en cause de ses postulats de politique étrangère, dont une prémisse a été la définition de la Look East Policy (1991) approfondie en 2014 par la Act East Policy (2014) par le premier ministre Narendra Modi, reconduit en 2019. Comment s’articulent les paramètres de cette réflexion stratégique indienne ?
1. Abattre les dogmes ?
1.1. Envers la Chine
Un dogme fondamental de la politique étrangère indienne reposait pendant la guerre froide sur le principe de non-alignement, à la fois pour se prémunir des pressions des deux grands d’alors, mais aussi pour offrir une possibilité de constitution d’une 3e voie dont l’Inde pouvait constituer le chef de file et reposait sur les cinq principes simples du Panchsheel. Cette option diplomatique a connu des succès mitigés, mais a surtout conduit l’Inde du premier ministre Nehru à opter pour une politique de main tendue avec la Chine, même si cette approche ne faisait pas l’unanimité : le ministre des Affaires étrangères, Vallabhbhai Patel, déclarait le 7 novembre 1950, peu après l’invasion chinoise du Tibet, que « même si nous nous considérons comme des amis de la Chine, les Chinois ne nous considèrent pas comme leurs amis… » (cité par Ganguly, 2023 :99). Patel avait mis le doigt sur un travers majeur de la stratégie indienne : elle analysait le monde en termes de rivalité Est-Ouest au travers du prisme conceptuel de l’impérialisme occidental. Si cette grille d’analyse a pu se révéler fonctionnelle pendant la seconde moitié du 20e siècle, elle ne l’est plus désormais, dans un monde où l’impérialisme, y compris ses traductions heurtant directement les intérêts stratégiques de l’Inde, émanent aussi de puissances non-occidentales, Chine et Russie. En particulier, la Chine ne cesse de réaffirmer des revendications territoriales fondées sur l’extension supposée de l’autorité de l’empire des Qing, en particulier en mer de Chine du Sud ou dans l’Himalaya, comme son intention de recouvrer Taiwan, par la force au besoin.
Ce prisme analytique pèse encore sur les représentations indiennes. Dehli a certes officiellement abandonné le principe du non-alignement (Chatterjee Miller, 2021; Raja Mohan, 2021; Kliem, 2022) pour celui de multi-alignement et de son corolaire d’autonomie stratégique (Saint-Mézard, 2022), lui permettant de justifier une posture complexe et multidimensionnelle par laquelle elle opère un rapprochement avec le Japon, l’Australie et les États-Unis ainsi qu’avec la France, sans pour autant abandonner son attitude conciliante envers la Russie ni sa politique de main tendue envers la Chine.
1.2. Envers les États-Unis
Parmi les facteurs freinant un rapprochement plus appuyé avec Washington, figurent les craintes du renouveau d’une politique isolationniste de Washington en cas de retour au pouvoir en 2024 d’une administration républicaine peut-être dirigée par Donald Trump, et l’incertitude quant au soutien réel que pourraient offrir les États membres du Quad en cas de conflit avec la Chine. Mais la méfiance indienne repose aussi sur le poids des représentations historiques.
Un épisode ancré dans le discours historique indien remonte à la guerre indo-pakistanaise de 1971, initié par la guerre civile née du mouvement indépendantiste bangladais. Washington s’aligna alors sur Islamabad et Kissinger encourageait la Chine à ouvrir un second front contre l’Inde dans l’Himalaya. Enfin, le président Nixon dépêcha la 7e flotte dans le golfe du Bengale, d’ailleurs surveillée à distance par un détachement de la flotte soviétique. Le face à face aurait pu dégénérer tant la tension était vive avant que la garnison pakistanaise ne capitule à Dacca. Ce souvenir des tractations diplomatiques comme du déploiement hostile de la flotte américaine contribue, au-delà de l’intense coopération russo-indienne en matière de fourniture militaire, à la persistance de l’image positive de Moscou à ce jour (Sengar, 2022; Ganguly, 2023) et négative, de Washington.
Mais cette représentation historique, volontiers cultivée par la Russie dans le cadre de ses relations avec l’Inde, trouve son image inverse dans un autre épisode, moins connu. Lors de la guerre sino-indienne de 1962, le président Kennedy avait ordonné le déploiement du porte-avion USS Kitty Hawk dans le golfe du Bengale pour y établir un pont aérien et livrer près de 40 000 tonnes d’armes et de matériel militaire. L’URSS, qui n’avait pas encore rompu les liens avec la Chine, a cédé aux pressions de Pékin et s’est cantonnée à une position de neutralité dans ce conflit, repoussant toutefois la livraison de chasseurs soviétiques MiG-21 à l’Inde (Athale, 2012; Brewster, 2020).
2. Les dilemmes indiens
2.1. La pérennité du soutien russe
Ces épisodes historiques soulignent, d’une part, la dimension de facto subjective des représentations historiques ; mais, au-delà de cet aspect théorique, rappellent crûment à Dehli sa dépendance militaire envers la Russie. Le principal risque militaire auquel l’état-major indien pourrait faire face serait un double conflit dans l’Himalaya contre la Chine et le Pakistan[2]. En 1962, l’URSS était le partenaire senior du duo Chine-URSS et pourtant il s’est aligné sur Pékin ; depuis plusieurs années et encore davantage depuis l’invasion de l’Ukraine, la Russie est devenue le partenaire junior et la question de la fiabilité du soutien militaire russe se fait prégnante aux yeux des décideurs indiens (Ganguly, 2023).
L’Inde doit ainsi composer avec le poids de ses représentations alors que des questions stratégiques se posent avec acuité. La grande majorité de son équipement militaire est d’origine russe et Dehli est dépendante du soutien de Moscou pour son approvisionnement en pièces et munitions (Jaffrelot et Sud, 2022)[3]. Mais en cas de conflit avec la Chine et son allié pakistanais, la Russie aura-t-elle la capacité de composer avec les pressions chinoises et lui apporter soutien diplomatique et assistance logistique ? Sur le long terme, la coopération technologique avec Moscou peut-elle encore permettre le développement de systèmes d’armes efficaces, comme les missiles de croisière supersoniques Brahmos, sachant qu’à court terme toute coopération technique avec Moscou est compromise et que la pérennisation des sanctions risque d’accentuer le fossé technologique entre les Occidentaux et la Russie ? (Ganguly, 2023). Même si elle tient à ce partenariat, l’Inde ne peut plus se permettre de lui être exclusive.
La France pourrait constituer une alternative durable à cette coopération militaire indo-russe. Après la vente de 26 avions de combat Rafale et de trois sous-marins diesel Scorpène en 2023, Paris et Delhi souhaitent approfondir leur coopération militaire (Cabirol, 2023; Vincent et Philip, 2023) qui s’articule autour du discours commun sur l’importance de la région indo-pacifique (Milhiet, 2022). Si cette coopération, en matière d’achat d’armements, se heurte tant à la lenteur de la bureaucratie indienne qu’à la politique d’indigénisation de la production (Atmanirbhar Bharat) lancée par le premier ministre Modi en 2020 (Sénat, 2020), elle a toutefois abouti à la reformulation et à l’approfondissement en janvier 2023 d’un partenariat stratégique signé 25 ans plus tôt[4].
2.2. L’autonomie stratégique
On peut argumenter que la reformulation des orientations stratégiques indiennes est le reflet d’une approche très pragmatique, ce que S. Jaishankar, le ministre des Affaires étrangères indien, a récemment résumé : « l’esprit d’indépendance qui a conduit au non-alignement […] peut aujourd’hui mieux s’exprimer dans le cadre de partenariats multiples » (Jaiskankar, 2019). Alors que sa situation sécuritaire commençait à se dégrader avec la montée en puissance de la Chine et son agressivité croissante le long des frontières terrestres et maritimes dans les années 2000, Delhi a commencé à intensifier sa coopération en matière de défense et de sécurité avec les États-Unis. Si l’Inde s’était maintenue proche de la Russie et de la Chine après les années 1990 pour préserver son autonomie stratégique vis-à-vis des États-Unis, dans les faits, l’aggravation du déséquilibre des forces avec la Chine et ses conséquences l’ont poussée à se rapprocher de Washington (Raja Mohan, 2021).
Dans cette analyse, le calibrage continu des relations de l’Inde avec les grandes puissances ne serait plus motivé par des notions abstraites de non-alignement et d’autonomie stratégique, mais par l’évaluation des conditions concrètes auxquelles l’Inde est ou pourrait être confrontée. Cependant, il est certain que le discours politique et académique sur la politique étrangère de l’Inde a eu tendance à présenter le non-alignement comme un cadre idéologique immuable dans une orientation politique anti-occidentale (Raja Mohan, 2021), teintant nécessairement les analyses du gouvernement indien.
De fait, plusieurs observateurs font valoir que la position actuelle du gouvernement indien, consistant à conserver une relative neutralité afin de ne pas froisser la Chine et de maintenir ainsi une certaine ouverture, pourrait, elle aussi, ne pas être viable à terme. Cette impossibilité de maintien d’une politique d’équidistance (fence sitting en anglais, plus péjorativement) que traduit le refus de toute alliance formelle, revient sous la plume de plusieurs analystes (Ganguly, 2023 ; Bajpaee, 2022).
Il est certain que ce dogme fondamental, couplé avec les représentations historiques à l’endroit des États-Unis, teintent négativement l’idée d’un partenariat stratégique avec ces derniers qu’ils apprécieraient, leur permettant de réduire les effectifs de la 5eme et de la 6eme flotte dans l’océan, mais dans lequel l’Inde ne veut pas être un partenaire junior (Stephens, 2015).
D’autres analystes font valoir que l’Inde est confrontée à des menaces pressantes et qu’elle n’a pas le luxe de maintenir l’apparence de son autonomie stratégique, davantage une illusion qu’une réalité, avec le risque d’une marginalisation stratégique du pays alors qu’autour se nouent des coopérations de long terme, entre Pakistan et Chine, mais aussi entre Iran et Chine, Myanmar et Chine ; Australie et Japon ; Vietnam et Japon (Bajpaee, 2022, 2023).
2.3. Ouvrir l’économie indienne
La seule issue pour l’Inde face à l’impossible autonomie stratégique est de construire son attractivité commerciale. Alors que les deux États avaient un PIB équivalent en 1987, celui de la Chine représentait environ 5,5 fois celui de l’Inde en 2021 (Statistic Times, 2021). Ce découplage entre la croissance des deux économies est préoccupant pour l’Inde car il réduit le levier financier disponible pour son gouvernement tout en limitant l’intérêt comparatif du marché indien auprès des acteurs de la région indo-pacifique. Le principal atout de la Chine contemporaine est à l’inverse la taille de son marché et ses liquidités pour investir ou prêter à des partenaires potentiels, domaines dans lesquels l’Inde ne peut pas encore la concurrencer. Si la croissance est devenue plus active en Inde et supérieure à celle de la Chine depuis deux ans (Allison, 2023), pour envisager un rattrapage économique sur le long terme et pouvoir concurrencer la Chine sur le plan géoéconomique, le gouvernement indien devra promouvoir une politique plus favorable aux investissements étrangers, une plus grande stabilité de l’environnement d’affaires, et contrôler sa tentation de retourner aux politiques protectionnistes qui ont longtemps prévalu en Inde, avec une hausse des tarifs douaniers depuis 2017 (Stephens, 2015; Ganguly, 2023). Certes, l’Inde a signé un accord commercial avec l’Australie et un partenariat économique avec les Émirats Arabes Unis, et est en train de négocier des accords de libre-échange avec l’Union européenne avec le Royaume-Uni, mais elle s’est retirée du RCEP[5] en novembre 2019, sans doute parce que la Chine en est signataire, tandis que les négociations avec le Canada piétinaient déjà avant la crispation des relations entre les deux États en septembre 2023.
Conclusion
Dans la région, l’Inde n’est pas le seul acteur à hésiter à s’engager sur la voie d’une coopération accrue avec les États-Unis ou le Japon pour contenir l’ascension politique et militaire de la Chine. En effet, le potentiel de confrontation entre le Quad et la Chine suscite de profondes inquiétudes dans toute l’Asie. Plusieurs ont adopté le langage de la neutralité pour faire face à la nouvelle fracture géopolitique en Asie, neutralité nuançant leur discours sur l’Indo-Pacifique tout en l’embrassant afin d’en atténuer les contours anti-chinois, comme l’Indonésie, l’ASEAN, voire le Japon.
Le risque pour l’Inde est cependant, d’une part, de ne pas saisir une piste de coopération dans le contexte du durcissement apparent de la posture chinoise ; et d’autre part, de perdre une occasion d’asseoir l’affirmation de la puissance indienne, dans un contexte de coopération renforcée. En 2017, l’analyste Amitav Acharya résumait ainsi le dilemme géostratégique de l’Inde : « New Delhi semble toujours paralysée par un déficit de vision. Alors que de nombreuses idées originales de [Jawaharlal] Nehru, premier Premier-ministre de l’Inde, semblent réalisables, l’Inde semble toujours en proie au doute et au fardeau des idéologies héritées. » (Acharya, 2017 : 165). Le Quad, le concept d’Indo-Pacifique, l’AUKUS mettent en lumière certains des dilemmes auxquels l’Inde est confrontée en ce qui concerne la redéfinition de ses priorité stratégiques et diplomatiques: partager le fardeau de l’endiguement de la Chine dans l’Indo-Pacifique, ou opter pour une approche d’apaisement ; s’engager ou non à dépendre des États-Unis en tant que partenaire de défense (Chatterjee Miller, 2021), car elle ne peut se passer d’être un partenaire à l’heure actuelle, au cœur d’un Indo-pacifique qu’elle a elle-même, volontairement ou pas, suscité. La posture intellectuellement élégante de S. Jaishankar du multi-alignement ne lui gagnera aucun allié en cas d’affrontement avec la Chine.
Références
Acharya, A. (2017). East of India, South of China: Sino-Indian encounters in Southeast Asia. Oxford: Oxford University Press.
Kliem, F. (2022). Great Power Competition and Order Building in the Indo-Pacific: Towards a New Indo-Pacific Equilibrium. Londres : Routledge.
Lasserre, F. ; Athot, J-M; Su, Z. (2022). Projets portuaires et collier de perles : une stratégie de prise de contrôle de la route maritime de la soie ? Dans Lasserre, F., É. Mottet et B. Courmont (dir.) (2022). À la croisée des nouvelles routes de la soie. Coopérations et frictions. Québec, Presses de l’Université du Québec, 27-44.
Milhiet, P. (2022).Géopolitique de l’Indo-Pacifique. Enjeux internationaux, perspectives françaises. Paris : Le Cavalier Bleu.
Patman, E. ; Köllner, P. et Kiglics, B. (dir.) (2022). From Asia-Pacific to Indo-Pacific. Diplomacy in a contested region. Londres : Palgrave Macmillan.
[1] L’accord de production de 600 000 AK-203 en Inde, signé fin 2021, échappe aux sanctions, mais les batteries S400 commandées en 2018 ne sont pas livrées, sans doute parce qu’elles doivent être payées en dollars américains.
[2] C’est d’ailleurs ce risque qui a incité la Commission permanente pour la Défense, à requérir un budget dépassant 3% du PIB pour l’année budgétaire 2023-2024; Standing Committee on Defence (2022-23), 17th Lok Sabha, Ministry of Defence, Demands for Grants (2023-24), 36th Report, Lok Sabha Secretariat, mars 2023.
[3] Elle est d’environ 40% pour la marine, devant l’aviation (70%) et l’armée de terre (90%); voir Jaffrelot et Sud (2022).
[5] Le Partenariat économique régional global, en anglais Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) et davantage connu sous ce nom, est un accord de libre-échange proposé par l’ASEAN qui regroupe 15 États de l’Asie de l’Est et du Sud-Est et est entré en vigueur en 2022.
De l’Ukraine au Proche-Orient en passant par le Caucase, les conflits éclatent et les tensions s’intensifient à la lisière de l’Union européenne. Les affrontements potentiels sont tout aussi évidents en Asie, notamment en mer de Chine du Sud, alors que Pékin fait monter la pression sur Taïwan. Les signaux annonciateurs de ce retour possible de la guerre étaient bien réels depuis quelques années même si, trop longtemps, l’Europe – à commencer par la France et l’Allemagne – avait préféré ne pas les voir, illusion portée également par plusieurs politologues qui annonçaient la vacuité de la géopolitique et la fin des guerres entre États. Ce monde en plein chaos est marqué par l’affirmation de « néo-empires » autoritaires et revanchistes qui, tels la Russie, la Chine, la Turquie ou l’Iran, sont décidés à remettre en question la domination occidentale sur le système international. Sortis d’une longue torpeur, ces régimes veulent retrouver, au nom de leur grandeur passée dont on cultive le souvenir avec énergie, ce qu’ils estiment être leur place légitime sur la scène mondiale. L’auteur estime qu’avec le pic de la mondialisation vers 2010 a débuté une ère de reflux de cette intégration économique mondiale et de déclin relatif des démocraties.
Comment qualifier cette nouvelle donne ? « Nous sommes à une époque comparable à la fois aux années 1910 – celles de la compétition entre empires qui a conduit à la Première guerre mondiale –, aux années 1930 – celles de la menace des États fascistes qui a conduit à la Seconde –, mais plus encore aux années 1950 – celles de la guerre froide naissante », écrit Bruno Tertrais, qui précise : « Bienvenue dans la guerre tiède, troisième choc en cent ans entre le monde des autocraties et celui des démocraties, dans laquelle des États révisionnistes, insatisfaits du statu quo, seront responsables de conflits indirects et de crises majeures. » Le directeur adjoint de la Fondation pour la recherche stratégique (FRS), juriste et politiste, reprend le titre du célèbre roman de science-fiction de H.G. Wells, La Guerre des mondes (1898) pour nous inciter à nous confronter à cette réalité.
Réveil brutal des démocraties, qui, rappelle l’auteur, se sont permis de croire en une sorte de Fin de l’Histoire, pour reprendre l’expression de Francis Fukuyama (1992), dans laquelle le monde post-guerre froide à partir de 1991 verrait le triomphe des idées occidentales de démocratie, de consensus de Washington et de libéralisme. Cinq illusions ont ainsi orienté les politiques des pays occidentaux et du Japon, que ne troublèrent qu’à peine les attentats du 11 septembre 2001. La mondialisation se poursuivrait et montrerait ses avantages pour tous les pays. La croissance économique générerait la démocratie, notamment en Chine, et le meilleur outil pour l’atteindre serait d’encourager le commerce avec Pékin, car par la vertu des échanges commerciaux percoleraient les valeurs libérales. La fin de la guerre froide marquerait l’avènement d’un monde apaisé. L’État-nation allait peu à peu voir son importance politique décliner, tout comme les frontières, au profit des institutions internationales et de l’adoption des normes libérales occidentales. Cruelles désillusions deux décennies plus tard, alors que peu de commentateurs à l’époque ont relevé le paternalisme ou l’infatuation de ces représentations politiques.
Les illusions de l’après-guerre froide sont bel et bien mortes, tout comme l’espoir de toucher les « dividendes de la paix », qui fut longtemps celui des Européens. Le modèle politico-économique allemand est en crise. Il se fondait sur une énergie à bas prix importée de Russie, sur d’importantes exportations de produits industriels à haute valeur ajoutée vers la Chine et sur une défense assurée par l’OTAN, dont les Etats-Unis sont les plus gros contributeurs. Ce modèle doit être repensé avec la rupture des relations avec la Russie, avec l’avènement de la compétition stratégique avec la Chine et avec la perspective de voir Washington remettre en cause la prise en charge de la défense de l’Europe. La mondialisation n’a pas livré ses promesses de prospérité pour les pays du Sud, par ailleurs ; et plusieurs États n’ont jamais accepté l’idée que la démocratie libérale devrait être un objectif à terme. L’auteur centre largement son propos sur la trajectoire de deux d’entre eux, la Chine et la Russie.
En ouverture du livre, l’auteur évoque la guerre du Kosovo de 1999, les bombardements sur Belgrade, dont celui de l’ambassade de Chine par l’OTAN, et l’échec de la Russie, dans le cadre du plan de paix, à prendre le contrôle d’une partie de la province. Une humiliation que ni Moscou ni Pékin n’ont jamais oubliée. Le Kosovo et son indépendance parrainée par les Occidentaux serviront, dans le discours de la propagande du Kremlin, à justifier les occupations de territoires aux dépens de la Géorgie en 2008 puis de l’Ukraine dès 2014. De fait, la guerre du Kosovo n’est certes pas la cause du raidissement chinois ou russe, mais un épisode dont la mémoire est cultivée, comme ancrage d’une représentation d’un Occident volontiers trop interventionniste et qui voudrait régenter la planète, ce que Moscou comme Pékin ne sauraient accepter.
La confrontation de la Russie dirigée depuis bientôt un quart de siècle par Vladimir Poutine avec ce que l’auteur appelle l’« Occident collectif », n’a fait que s’intensifier sur tous les théâtres de crise, comme le montre Bruno Tertrais tout au long de cet ouvrage. L’auteur revient sur les causes de cette progressive rupture entre Moscou et les Occidentaux : dans les années 1990, et encore en 2001 lors de la crise du 11 septembre, la Russie, certes heurtée par les gestes occidentaux au Kosovo, n’avait pas d’intention de rompre avec eux. C’est peu à peu que la distance s’est instaurée. Moscou répète souvent que le point tournant aurait été la décision occidentale d’étendre géographiquement l’Alliance atlantique jusqu’aux frontières de l’ex-URSS, donc d’inclure dans l’OTAN les anciennes démocraties populaires satellites de Moscou. Les Occidentaux, dans les négociations qui ont présidé à la gestion de la chute du mur de Berlin (1989) puis à la réunification allemande en 1991, auraient promis de ne jamais étendre l’alliance vers l’Est. Or, la Russie avait souscrit au principe du libre choix des alliances à travers la charte de Paris. De même, Moscou avait signé le mémorandum de Budapest de 1994 garantissant l’intégrité territoriale et l’indépendance de l’Ukraine, et avait confirmé en 2009 ce document.
Cette idée d’une promesse occidentale de ne jamais étendre l’OTAN en Europe orientale ne tient guère, en effet. Aucun accord formel signé entre les Occidentaux et la Russie ou l’URSS ne contient une telle clause. Il semble qu’elle n’ait même jamais été formellement confirmée verbalement, selon Sarotte (2021). Certes, le secrétaire général de l’Union Soviétique, Mikhail Gorbatchev, avait affirmé en juillet 1990 que le déploiement de « structures de l’OTAN » en Europe de l’Est était inacceptable (p.96). Le secrétaire général de l’OTAN, Manfred Wörner, aurait expliqué par la suite que le fait que l’OTAN ne veuille pas déployer de troupes en Europe orientale pouvait donner des garanties de sécurité à l’URSS (p.86), dans le cadre de réflexions internes, mais cela n’aurait pas l’objet d’une proposition formelle. C’est en invoquant « l’esprit » de l’accord de 1990 sur le sort de l’Allemagne de l’Est – mais donc, sans trace écrite ni dans des procès-verbaux – que les diplomates russes ont commencé à invoquer, à partir de 1996, l’idée que les États à l’est de l’Allemagne ne pouvaient se joindre à l’OTAN (Sarotte, p.251).
Centrée sur l’émergence d’une confrontation entre les Occidentaux d’une part, et d’autre part la Chine et la Russie, l’analyse souligne les causes internes chez ces trois acteurs, les représentations occidentales bien ancrées de la légitimité de leurs représentations, et la crispation russe comme chinoise contre la volonté perçue de l’Occidentaux de les régenter, avec en même temps également une volonté d’affirmation de plus en plus nette, revanchiste en Russie où l’idée de la grande puissance de l’époque soviétique taraude Vladimir Poutine, comme en Chine où l’idéal d’un retour de Pékin comme grande puissance mondiale transparait dans les écrits de Xi Jinping (Ekman, 2022).
On voit certes transparaitre ici et là une lecture volontiers pessimiste ; on voit aussi resurgir la fameuse grille de lecture des guerres de civilisation chères à Samuel Huntington, prisées des amateurs de modèles géopolitiques ordonnateurs de la complexité du monde, mais dont les lacunes ont pourtant déjà largement été exposées. A la décharge de l’auteur, certes, c’est la ré-émergence des facteurs identitaires, nationalisme, fait religieux, en réaction à une mondialisation perçue comme uniformisatrice, qui a contribué à réorienter la trajectoire politique du monde.
Mais le diagnostic proposé, pour implacable qu’il soit, n’est pas que pessimiste quant aux chances d’un Occident qui dispose encore d’atouts importants. Dans ses conclusions, l’auteur évoque huit leçons à tirer de ces années de confrontations pour renforcer les démocraties. Parmi elles, celle de savoir accepter l’épreuve de force quand c’est nécessaire : « L’accepter, c’est renoncer à l’illusion consistant à prétendre connaître les intérêts de nos adversaires mieux qu’ils ne les connaissent eux-mêmes et espérer les “ramener à la raison” par la seule vertu de notre diplomatie. » Les opinions publiques suivront-elles, cela demeure à voir – il n’est pas certain que public soit prêt à accepter un éventuel conflit avec la Chine pour défendre Taiwan, par exemple. De même, l’auteur s’avance peut-être imprudemment en affirmant que la Russie a déjà perdu la guerre contre l’Ukraine. Que l’offensive de 2022 se soit soldée par un échec stratégique, certes ; mais il n’en demeure pas moins que, deux ans après la début du conflit, on voit mal se dessiner une contre-offensive victorieuse de l’Ukraine contre les troupes russes aux positions très fortifiées occupant l’Est de son territoire. C’est une guerre d’usure qui est en cours, dans laquelle la résilience des sociétés, des économies, du complexe militaro-industriel des deux États fera la différence – avec la question du prolongement du soutien occidental pour l’Ukraine et de l’intensité du soutien tacite de la Chine, qui n’est pas mécontente de la spirale de dépendance croissante de Moscou envers Pékin, tant que le conflit ne s’étend pas.
Si de nouveaux blocs se structurent, ceux-ci ne sont pas aussi figés que pendant la guerre froide. Bruno Tertrais préfère parler de « familles » où différents acteurs jouent leur propre carte en fonction de leurs intérêts du moment. Un entre-deux qui n’est ni le monde bipolaire très idéologique de la guerre froide, ni le monde multipolaire d’avant 1945. Dans ce nouveau grand jeu mondial, Moscou comme Pékin cherchent à attirer vers eux les pays du Sud global, tandis que les Occidentaux s’efforcent en catastrophe de développer de nouveaux discours et outils à même de maintenir leurs relations avec ces derniers.
« Le renforcement du couple sino-russe et la consolidation de l’Occident redonnent vigueur à la vieille distinction entre tellurocraties [la domination par les terres] et thalassocraties [par la mer], les premières incarnées par le projet eurasien de la Russie et les “routes de la soie” chinoises, et les secondes par l’ensemble euroatlantique désormais accompagné des États de l’Indo-Pacifique qui souhaitent que ce dernier reste libre et ouvert », note-t-il. En même temps, le politologue dresse le tableau d’un affrontement qui se joue sur tous les terrains y compris sous les océans, dans l’espace extra-atmosphérique ou dans le cyberespace.
La France voulait conforter ce qui reste de sa stature passée dans l’arène internationale, en se forgeant le rôle d’une puissance d’équilibre dialoguant avec Moscou comme avec Pékin et le Sud; tout comme l’Europe imaginait pouvoir développer une relation stable et fondamentalement économique tant avec la Russie qu’avec la Chine. Tout cela a volé en éclats en 2022 avec l’invasion russe de l’Ukraine. Un choc pourtant prévisible même s’il n’était pas inéluctable, tant Vladimir Poutine multipliait les discours laissant entendre le caractère illégitime de l’existence de l’Ukraine, à condition de mener une politique de fermeté, sans aucune complaisance, vis-à-vis de Poutine comme vis-à-vis des autres leaders autoritaires. De même, l’affirmation d’une puissance chinoise décomplexée se faisait nettement plus précise depuis l’avènement de Xi Jinping. Ces deux acteurs sont différents cependant : le revanchisme russe n’est pas le symétrique de la volonté de puissance de la Chine. Dans la redéfinition de leurs politiques internationales, les États occidentaux devraient s’en souvenir.
Frédéric Lasserre, Directeur du CQEG
Références
Ekman, A. (2022). Dernier vol pour Pékin. Essai sur la dissociation des mondes. Paris : L’Observatoire.
Fukuyama, F. (1992). The End of History and the Last Man. New York : Free Press.
Sarotte, M. E. (2021). Not One Inch. America, Russia, and the making of post-Cold War stalemate. New Haven : Yale University Press.
Journoud, P. (dir.) (2022). La mer de Chine méridionale au prisme du soft power. Nouvelles approches franco-vietnamiennes d’un vieux conflit maritime. Paris, L’Harmattan, 438 p.
La prémisse de cet ouvrage réside dans le constat du niveau très élevé de tension dans cette mer semi-fermée entre la Chine et ses voisins, Vietnam, Philippines, Malaisie, Indonésie et Brunéi. Depuis la fin de la Guerre froide, le niveau d’activités militaires et de tensions n’a jamais été aussi élevé en mer de Chine méridionale. Comment ce conflit localisé et somme toute mineur au vu des faibles enjeux territoriaux (la surface émergée totale des archipels disputés n’excède pas quelques km carrés) et de sa dynamique au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, s’est-il mué en conflit stratégique d’ampleur presque mondiale aujourd’hui ? Quels efforts ont été entrepris ou peuvent être suggérés pour tenter de le résoudre ? Quel rôle y jouent les États-Unis et la Chine, le Vietnam et les Philippines, l’ASEAN, l’Europe et la France ?
L’un des objectifs de cet ouvrage, inspiré d’un colloque franco-vietnamien tenu en 2020, est, précisément, d’apporter quelques réponses actualisées en croisant les horizons géographiques et disciplinaires, en interrogeant le conflit au prisme du soft power – l’histoire, y compris dans sa longue durée, le droit, la culture, la communication, l’économie, la coopération scientifique ou encore l’écologie. Par son approche globale et pluridisciplinaire, cet ouvrage souligne l’impérieuse nécessité des coopérations transnationales et internationales dans des domaines déjà existants, mais aussi à inventer ou à réinventer, afin de parvenir à dépasser des représentations nationalistes très ancrées et mutuellement incompatibles.
Transparent, le coordonnateur du colloque et de l’ouvrage, Pierre Journoud, relève que ce colloque a certes été organisé avec le parrainage de l’Ambassade du Vietnam en France, mais que toute liberté a été laissée aux organisateurs scientifiques. La réserve est importante et salutaire, tant il est vrai que la charge partisane est souvent importante dans les nombreux ouvrages et articles consacrés à la mer de Chine du Sud. Si le soupçon de pression politique ne tient pas, celui d’un certain prisme donné par l’organisation d’un événement résolument franco-vietnamien demeurait. A la lecture, il s’avère que si l’on peut regretter l’absence d’un exposé plus étoffé des vues chinoises, la critique de partisannerie manifeste n’est pas de mise pour cet ouvrage.
Pierre Journoud débute avec un long chapitre introductif présentant l’histoire de la dispute sur les îlots, puis les espaces maritimes en mer de chine méridionale, ainsi que sur les enjeux politiques associés. Il rappelle le caractère marginal de l’enjeu pour la plupart des États, y compris la Chine, jusqu’à une date récente. Il articule les aspects historiques, juridiques, économiques, soulignant notamment l’évolution de la posture juridique de la Chine, longtemps attachée à la norme du droit international pour évoluer de plus en plus vers une lecture particulière, hétérodoxe de la Convention de Montego Bay sur le droit de la mer de 1982, avec comme points d’orgue la formalisation de la « limite des neuf tirets » en 2009, au sens toujours obscur mais semblant traduire l’idée d’une souveraineté affirmée sur l’ensemble de l’espace maritime au nom de « droits historiques » peu conformes à la Convention, et en 2016 au rejet complet du verdict du tribunal ad hoc créé par la Cour Permanente d’Arbitrage suite au dépôt d’une requête par les Philippines en 2013, et invalidant les prétentions chinoises.
P. Journoud introduit également le rôle du soft power dans ce différend maritime. Au-delà de l’occupation effective d’ilots voire de rochers, de leur bétonnage pour en accroitre la superficie, de la militarisation de cet espace, la joute entre protagonistes s’effectue aussi sur le terrain des images, des discours, de l’adhésion des tiers, bref de ce qu’on nomme le soft power ou pouvoir d’influence. Nom de l’espace maritime (mer de l’Est, mer du Sud, mer de Chine du Sud, mer de Natuna, mer des Philippines de l’ouest…) ; instrumentalisation de recherches historiques et archéologiques ; promotion de normes juridiques et parfois changement de discours, comme l’évolution contraire d’un Vietnam de plus en plus attaché aux normes du droit international et une Chine de plus en plus défiante (Lasserre et Alexeeva, 2023) ; recours plus ou moins assumé aux images d’une « méditerranée asiatiques » faisant la promotion du caractère tardif et somme toute partagé des réseaux commerciaux et des marchands chinois dans cet espace maritime, plus ou moins car cette image d’un concept générique de « méditerranée » n’est encore que marginalement accepté en Asie (Lasserre, 1996) même s’il est ici richement exposé par F. Gipouloux à la suite de ses travaux passés (Gipouloux, 2009).
C’est avec un chapitre sur les réseaux commerciaux passés (F. Gipouloux) que débute la première partie sur les héritages historiques et culturels. G. de Gantès aborde les représentations associées au choix des noms de lieux (mer de Chine/mer de l’Est). G. H. Nguyen analyse l’image de la mer dans la littérature vietnamienne, tandis que Q. T. Nguyen décrit la relation des pêcheurs vietnamiens à la mer de Chine méridionale dans un contexte de mondialisation.
La seconde partie aborde les enjeux politico-stratégiques. C. Lerchervy disserte sur l’insertion du conflit sur la mer de Chine du Sud dans le litige discursif traduit par l’avènement du concept d’indo-pacifique, terme récent, dont l’ascension semble clairement associée à la crainte, en Australie, au Japon, aux États-Unis ou en Inde, aux conséquences de l’ascension économique et politique de la Chine, et que celle-ci récuse comme un stratagème discursif visant à l’isoler.
Le chapitre de L. Gédéon porte sur les grandes puissances et la mer de Chine méridionale. Il analyse la manière dont la mer de Chine méridionale focalise les tensions entre grandes puissances maritimes, émergentes et traditionnelles. La Chine joue dans ce contexte un rôle particulier du fait de ses actions sur le terrain. Les initiatives chinoises prennent la forme d’une forte pression militaire et paramilitaire avec les agences de contrôle des espaces maritimes, tant sur l’espace maritime lui-même que sur les divers archipels. Ceux-ci, en particulier les îles Spratleys, se trouvent, de ce fait, au cœur d’intenses enjeux géostratégiques qui impliquent Pékin et certains de ses voisins, notamment le Vietnam et les Philippines, et qui suscitent de plus en plus des réactions inquiètes de puissances plus lointaines comme le Japon, l’Australie et, surtout, les États-Unis. Si le droit international se voit mobilisé par l’ensemble des acteurs, son interprétation varie en fonction des intérêts de chacun.
Le chapitre suivant propose une analyse des impacts de la pandémie de covid-19 sur la dynamique stratégique dans la région (H. S. Nguyen). L’auteur souligne les bénéfices dont a pu tirer à Chine, à l’époque, de la pandémie, semblant mieux s’adapter, proposant une diplomatie des masques et de l’aide médicale aux pays tiers, avant de s’enliser dans la gestion de l’image de la livraison de matériel de qualité contestable puis des conséquences domestiques de la politique de zéro covid.
La 3e partie présente les enjeux juridiques du conflit. M. Chemillier-Gendreau propose une analyse des titres de souveraineté sur les îles elles-mêmes, rappelant que les titres sur les espaces maritimes découlent normalement – même si la Chine tente de contourner cet aspect en défendant l’idée de « droits historiques » – des titres de souveraineté sur les terres émergées. J.-M. Crouzatier rappelle la difficulté de la recherche d’éléments historiques probants afin de préciser, non seulement des traces de découvertes, mais aussi d’administration continue, critère important du droit international en matière de souveraineté depuis 1928 et l’arbitrage sur l’ile de Palmas[1]. H.T. Nguyen rappelle que deux types de disputes découlent des vues divergentes entre protagonistes : la question de la souveraineté sur les ilots et rochers émergés ; mais aussi la question des espaces maritimes que ceux-ci peuvent générer. Depuis plusieurs années, le Vietnam, la Malaisie et les Philippines se posent en bons élèves modérés du droit international et défendent l’idée que l’article 121 empêche la proclamation de tout espace maritime sauf d’une mer territoriale à partir des formations des Spratleys, une position que conteste vigoureusement la Chine même si elle a été avalisée par la sentence arbitrale de la Cour permanente d’arbitrage de 2016 (Lasserre et Alexeeva, 2023) : il y a donc conflit aussi sur la norme juridique, sur son appréciation.
Cette question de l’interprétation du droit traduit le glissement croissant du conflit dans la sphère du pouvoir d’influence : quelles normes prévaudront dans les représentations des acteurs tiers ? B. Courmont analyse en début de 4e partie, la posture chinoise, oscillant entre affirmation de moins en moins retenue et complexée d’un pouvoir fort, voire hégémonique, et la tentation de recourir au soft power pour séduire les pays de l’Asie du Sud-est et les convaincre de ses bonnes intentions et de la légitimité de sa posture.
Les chapitres de F. Nicolas et de J. P. Eglinger traitent des enjeux économiques : dans quelle mesure les enjeux économiques, hydrocarbures, pêches, trafic maritime, sont-ils conséquents et de nature à justifier l’intensité de la dispute ? Une analyse plus critique aurait ici été utile car, s’il est indéniable que la croissance du secteur de la pêche, de l’intensité du trafic maritime et de l’extraction des hydrocarbures ont rendu plus complexe la recherche de solutions, il n’en demeure pas moins que la dispute date d’avant l’émergence de ces enjeux économiques, et que l’estimation de l’étendue des réserves en hydrocarbures demeure extrêmement floue. De plus, si les États cherchent à protéger leur accès aux ressources maritimes, ils instrumentalisent également l’exploitation de celles-ci pour affirmer, précisément, leurs droits souverains sur les espaces maritimes qu’ils estiment leurs.
Enfin, Tang et al. proposent une analyse des impacts environnementaux, trop souvent négligés, de cette intense dispute de souveraineté en mer de Chine du Sud et des efforts de mise en valeur des ressources qui s’y trouvent. La mer de Chine du Sud se trouve sur l’une des plus importantes routes maritimes du monde. Deux tiers du trafic mondial de conteneurs et la moitié des flux d’hydrocarbures et de gaz naturel liquéfie transitent par cette zone. Plus de la moitié des vingt premiers ports mondiaux pour le traitement des conteneurs sont situés sur le pourtour de cette région. De plus, les activités économiques en mer de Chine méridionale – la construction d’îlots artificiels et la production de pétrole et de gaz naturel – suscitent des tensions dans la zone. Pourtant, la mer de Chine méridionale recelé une biodiversité extraordinaire. Une étude de 2015 sur 16 zones récifales qui s’étendent sur tout cet espace maritime a montré une grande diversité biologique tout en soulignant sa fragilité et l’importance de la conservation marine. Malheureusement, l’accès à cette région étant rendu très difficile du fait du contrôle des accès maritimes par la Chine, les études d’impact sont peu nombreuses et difficiles à actualiser.
Au final, un ouvrage d’une grande richesse, qui certes n’épuise pas le sujet des enjeux stratégiques et géopolitiques de la mer de Chine du Sud, mais propose un tableau pertinent des différents débats contemporains sur la thématique.
Frédéric Lasserre Directeur du CQEG et titulaire de la Chaire de recherche en Études indo-pacifiques
Références
Gipouloux, F. (2009). La Méditerranée asiatique, villes portuaires et réseaux marchands en Chine, au Japon et en Asie du Sud-Est, XVIe XXIe siècle.Paris, CNRS Édition.
Lasserre, F. (1996). Le Dragon et la Mer. Stratégies géopolitiques chinoises en mer de Chine du Sud. Montréal/Paris, L’Harmattan.
Lasserre, F. et Alexeeva, O. (2023). Le discours juridique dans la dispute de mer de Chine du Sud : un outil d’influence politique? Dans Lasserre, F.; Mottet, É. et Courmont, B. (dir.), Le soft power en Asie. Nouvelles formes de pouvoir et d’influence ? Québec, PUQ.
[1] L’affaire de l’île de Palmas était un différend international entre les États-Unis et les Pays-Bas, arbitré en 1928. La Cour permanente d’arbitrage a attribué l’île aux Pays-Bas en estimant il ne suffisait pas d’avoir découvert l’île comme l’ont fait les Espagnols avant l’arrivée des Américains (ceux-ci estimant avoir hérité du titre des Espagnols après la cession des Philippines en 1898), car cela ne créait qu’un titre imparfait. Pour obtenir un titre complet, il faut pouvoir démontrer l’effectivité de la souveraineté, ce qu’ont fait les Pays-Bas car à travers l’obtention de l’allégeance d’autochtones, la levée d’impôts et la réalisation de travaux sur le territoire de l’île.
La grande vitesse ferroviaire constitue un marché de plus en plus concurrentiel dans lequel le Japon détenait une avance industrielle conséquente. Si dans les années 1980 la France est devenue son principal concurrent, lui prenant le marché coréen en 1994, le Japon demeurait un acteur majeur en Asie, obtenant d’importants contrats en 1998 à Taiwan puis en 2004 en Chine. Depuis, la Chine a intégré la technologie japonaise et allemande, et se pose désormais en concurrent sur le marché mondial de la grande vitesse ferroviaire. L’octroi de contrats importants à des firmes chinoises en Thaïlande, en Malaisie et en Indonésie a résonné comme un brutal avertissement pour l’industrie japonaise : une rivalité majeure s’est dessinée entre les deux États sur ce marché. Mais, appuyées par l’État, les entreprises japonaises n’ont pas dit leur dernier mot.
Mots-clés : Japon, Chine, grande vitesse ferroviaire, marché, technologie ferroviaire, Nouvelles routes de la soie.
Abstract
High-speed rail is an increasingly competitive market in which Japan had a significant industrial lead. While in the 1980s France became its main competitor, winning the Korean market in 1994, Japan remained a major player in Asia, obtaining major contracts in 1998 in Taiwan and in 2007 in China. Since then, China has integrated Japanese and German technology and is now a competitor in the global high-speed rail market. The awarding of major contracts to Chinese firms in Thailand, Malaysia and Indonesia was a stark warning to the Japanese industry that a major rivalry had emerged between the two states in this market. But Japanese companies, backed by the government, have not said their last word.
Keywords : Japan, China, high speed rail, market, railway technology, new silk road.
Introduction
La grande vitesse ferroviaire constitue un marché de plus en plus concurrentiel. Longtemps apanage des Japonais avec le lancement du Shinkansen en 1964 (Kawasaki et Mitsubishi), puis des Français avec le TGV[1] en 1981 (Alstom et GIE Francorail), d’autres producteurs sont apparus sur le marché : l’Allemagne avec les ICE 1 à 3 (Velaro 320) de Siemens; l’Italie avec le Pendolino qui adapte les rames à des voies existantes ETR séries 400 développées par Fiat Ferroviaria), puis la mise au point de rames adaptées aux LGV (rames ETR séries 500 et 600 conçues à l’époque par le canadien Bombardier et l’italien AnsaldoBreda) ; la Corée du Sud où Hyundai a acheté le droit de fabriquer sous licence la technologie française d’Alstom (trains KTX en circulation en 2004) et a commencé à prospecter le marché mondial; la Russie avec le Sapsan (technologie allemande Siemens Velaro 320, 250 km/h) puis la Chine qui inaugure des lignes à grande vitesse (LGV) en 2008 avec du matériel roulant de technologie allemande (Siemens Velaro 320 pour lesquels les Chinois ont très vite réussi une rétro-ingénierie[2] permettant de fabriquer ce matériel sans licence[3]) et japonaise.
Fig. 1. Le TGV français sur la ligne Paris-Lyon, 1984.
Le train est encore dans son état d’origine : livrée orange avec logo SNCF en face avant. Le cliché permet d’avoir un aperçu du profil type d’une ligne à grande vitesse : courbes à très grand rayon et profil en long avec de fortes rampes permises par la puissance de traction et l’absence de trafic fret.
Cliché : Jérôme Le Roy
Si le français Alstom détient le record de vitesse de matériel sur rail (575 km/h en 2007), c’est la Chine qui se targue de la plus grande vitesse commerciale (350 km/h en 2017 contre 320 km/h pour le TGV français[4]). Chine et Japon sont par ailleurs engagés dans une rivalité pour la mise au point de véhicules à sustentation magnétique (Maglev). Le Japon détient le record de vitesse du transport guidé (603 km/h en 2015), mais la Chine exploite une ligne commerciale entre Shanghai et l’aéroport international utilisant la technologie allemande développée par Thyssen Krupp et Siemens et abandonnée par ces constructeurs allemands en 2011. Ces équipements, dont les coûts d’infrastructure sont prohibitifs, et qui ne peuvent pas profiter des réseaux ferroviaires existants pour atteindre le cœur des agglomérations, ne séduisent guère à l’export pour le moment.
La vente de la technologie de la grande vitesse (infrastructure et matériel roulant) représente un enjeu industriel important : elle soutient un secteur animé par de grands groupes industriels, souvent des « champions » nationaux, les grappes industrielles que ces entreprises de pointe structurent, et permet de poursuite la recherche et développement dans ce marché à forte valeur ajoutée. Les retombées industrielles sont donc conséquentes. Au-delà de ces aspects économiques, se trouve l’enjeu des normes de transport, car le choix d’un fournisseur pour la construction d’une LGV[5] et des systèmes de contrôle et de signalisation, ainsi que la fourniture de rames, oriente en partie les choix pour de futurs achats (renouvellement du parc roulant ou extension du réseau), l’interopérabilité entre matériels de constructeurs différents n’étant pas toujours facile à mettre en œuvre. Enfin, l’ampleur financière et la durée de tels contrats renforcent les liens entre les pays fournisseurs et le pays client : il y a une dimension de pouvoir d’influence à travers la vente de systèmes TGV, prestige industriel et coopération économique escomptée notamment. On mesure donc pourquoi les États soutiennent leurs champions ferroviaires dans leur quête de débouchés à l’exportation.
Fig. 2. Le Shinkansen 700, Tokyo, 2019.
On peut observer l’attention donnée à la réduction de la friction aérodynamique (face avant profilée, carénage de la base du pantographe en toiture) et le gabarit généreux des rames, les Shinkansen n’étant pas limités par le gabarit du réseau classique sur lequel ils ne peuvent pas circuler.
Un activisme commercial chinois qui permet de remporter plusieurs contrats
Fort de son rôle de modèle économique en Asie, le Japon s’est beaucoup investi dans la construction d’infrastructures de transport ou de télécommunication dans des pays clients, avec comme levier financier des fonds libérés par la Banque Asiatique de Développement et l’Agence japonaise de coopération internationale (JICA) (Bhagawati, 2016). Malgré la crise économique et financière des années 1990, ces appuis financiers en faveur des grands contrats d’infrastructures sont demeurés l’une des priorités du gouvernement japonais à l’étranger (Hong, 2018). Cependant, après les débuts du réseau de LGV en 2008, la Chine, qui a notamment acheté la technologie du Shinkansen japonais en 2004 et allemande de Siemens en 2005, est rapidement devenue un acteur majeur à l’export tout en se dotant du plus grand réseau ferroviaire à grande vitesse au monde, 42 000 km fin 2022 (Preston, 2023) – une décision d’affaires que les entreprises japonaises du secteur Kawasaki Heavy Industries, Mitsubichi Electric et Hitachi, ont amèrement regrettée par la suite (Dickie, 2010).
De plus, tout en devenant la deuxième économie mondiale en 2010, la Chine a remis en question la position dominante du Japon dans le marché des infrastructures en Asie (Meyer, 2011 ; Babin, 2018), à travers un activisme commercial entamé au tournant du 21e siècle et accéléré avec le lancement des Nouvelles routes de la soie en 2013. Elle participe aujourd’hui activement à la construction et au financement de nouveaux équipements permettant de développer le transport dans cette région à l’aide de nouvelles routes, ports, chemins de fer et aéroports (Lasserre, Mottet et Courmont, 2019).
Ainsi, dès 2003, des entreprises chinoises ont obtenu des contrats dans le domaine des travaux publics pour la construction de lignes LGV, en Turquie (Ankara – Istanbul), puis en Arabie Saoudite en partenariat avec la française Bouygues (Médine – La Mecque, 2008), puis en Iran (Téhéran-Qom-Ispahan, 2011). La compétitivité des entreprises chinoises en termes de prix a joué pour ces contrats d’infrastructures, lesquels représentent environ 60 à 80% du coût total d’un projet de train à grande vitesse. Les entreprises chinoises de travaux publics ont très rapidement appris et maitrisé la technique du béton précontraint[6] dans les années 1990 pour pouvoir proposer des services à l’export (construction d’ouvrages d’art modernes) sur des marchés très concurrentiels.
Une fois la technologie du matériel roulant maitrisée, des sociétés chinoises ont pu vendre l’ensemble ligne ferroviaire et rames à grande vitesse, tout d’abord au Laos en 2009, puis au Mexique en 2014 (projet annulé en 2018), en 2014/2015 en Russie à la suite de la dégradation des relations entre Moscou et les Occidentaux[7], puis en 2014 en Thaïlande et en 2015 en Indonésie, ces derniers contrats résonnant comme un coup de tonnerre dans le monde ferroviaire (voir tableau 1). Les clients demandent de plus en plus de flexibilité : l’intégration technique et commerciale ne fonctionne pas toujours et, là où les projets donnent lieu à de véritables appels d’offres avec une compétition raisonnablement ouverte, les lots (études, infrastructure, matériel) sont souvent octroyés séparément. Ainsi en Arabie Saoudite, le français Systra a exécuté l’essentiel des études, les partenaires chinois CRCC (China Railway Construction Corporation) et français Bouygues ont construit l’infrastructure et l’Espagnol Talgo a obtenu le marché du matériel roulant. L’obtention en 2010 du marché des rames de la société franco-belgo-britannique Eurostar (rames transmanche) par Siemens avec des rames dérivées des Velaro 320, un marché vu jusqu’alors comme une chasse gardée d’Alstom, a montré à quel point les marchés de la grande vitesse ferroviaire étaient devenus ouverts.
De cuisantes déconvenues japonaises
Le Japon et la Chine étaient en effet concurrents lors de l’appel d’offres pour la construction de la LGV Jakarta-Bandung en Indonésie, contrat que la Chine avait finalement remporté pour ce projet estimé à plus de 5 milliards $ en septembre 2015, alors que le Japon était initialement donné gagnant (Yu, 2017), provoquant un retentissement considérable. Cette ligne à grande vitesse fait partie intégrante du plan de la Chine pour la construction du réseau ferroviaire pan-asiatique (PARN) qui traverserait plusieurs pays d’Asie du Sud-Est via différentes routes reliant Kunming (Chine) à Singapour (Yu, 2017 ; Chan, 2018 ; Babin, 2018), et qui structurerait le corridor Chine-Indochine dans le cadre du programme des nouvelles routes de la soie. Un réel activisme chinois a été déployé afin de remporter un important contrat illustrant la détermination de Pékin à déployer son programme des Nouvelles routes de la soie et à affirmer la capacité industrielle de la Chine. À l’inverse, l’offre japonaise pour ce projet ferroviaire Jakarta-Bandung a mis en évidence la faiblesse du Japon dans la promotion des exportations de trains à grande vitesse à l’étranger, faute sans doute d’avoir pris la mesure de l’ambition et de la détermination chinoises.
L’Agence de coopération internationale du Japon (JICA) avait inclus le projet dans son plan d’aide au développement à l’étranger et avait accepté en principe de financer 75 % du coût total du projet à un taux d’intérêt de 0,1 % sur 40 ans et une période de grâce de 11 ans, à condition que le gouvernement hôte fournisse une garantie de remboursement du prêt. Jakarta se montrait réticent à assumer la responsabilité financière. La Banque de Développement de Chine a proposé deux tranches de prêts avec une échéance de 40 ans et une période de grâce de 10 ans, et une tranche libellée en USD d’une valeur de 2,3805 milliards de dollars à 2% d’intérêt, et une tranche libellée en RMB d’une valeur de 1,587 milliard de dollars à 3,46% d’intérêt (AidData, 2017). Le montage financier proposé par le Japon prévoyait une garantie souveraine du gouvernement indonésien ; la responsabilité du gouvernement indonésien dans le rachat du foncier ; et pas de transfert de technologie ; alors que le montage financier chinois proposait l’exact contraire (Nurcholis, 2022), ce qui explique que, malgré des conditions de prêt plus avantageuses, Jakarta ait finalement opté pour le projet chinois, qui présentait nettement moins de responsabilité financière et opératoire.
Tableau 1. Contrats ou possibilités de contrats ferroviaires à grande vitesse pour des entreprises chinoises.
Montants en milliards USD
Sources : compilation de l’auteur d’après la presse professionnelle.
LGV : ligne à grande vitesse
CAF : Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles
CRCC : China Railway Construction Corporation
CRRC : China Railway Rolling Stock Corporation
CREC : China Railway Engineering Corporation
CRDC : China Railway Design Corporation
FS : Ferrovie dello Stato
Au Laos, le contrat de construction de la voie ferrée Boten (Yunnan) – Vientiane avait été octroyé en 2009 à la Chine et la ligne inaugurée en 2021. Le Laos a souscrit d’importants emprunts (1,52 milliards $ US) auprès des banques chinoises ExIm Bank et China Development Bank pour ce projet. En revanche, aucune information n’est disponible sur 60 % du montage financier (3,62 milliards $ US), qui seraient apportés par des banques chinoises, en échange d’une participation importante dans la Laos-China Railway Company Limited, une coentreprise sino-laotienne gestionnaire du tronçon laotien (Mottet, 2019). Présentée comme une ligne à grande vitesse par la Chine, cette voie nouvelle, si elle offre un service nettement plus rapide que la plupart des liaisons ferroviaires en Asie du Sud-Est et permet d’améliorer considérablement les temps de transport dans ce pays enclavé et aux infrastructures de transport très insuffisantes, ne rencontre cependant pas les critères révisés de l’Union Internationale des Chemins de fer (UIC), selon lesquelles la grande vitesse ferroviaire est supérieure à 250 km/h[8]. De nombreuses lignes classiques en Europe fonctionnent à 160 km/h. De plus, à voie unique et faisant circuler des convois de fret à 120 km/h, la ligne ne pourra pas offrir un service cadencé à haute fréquence.
En 2014 le gouvernement thaïlandais a indiqué qu’il souhaitait octroyer la construction de la ligne Bangkok – Nakhon Ratchasima à des entreprises chinoises, puis en 2016 la construction de la ligne Bangkok – Chiang Mai à des sociétés japonaises. Dans le montage de ce projet, Tokyo souhaitait contribuer à travers des prêts à taux préférentiels, alors que la Thaïlande voulait un investissement commun afin de réduire son risque commercial. Estimant justement la rentabilité de cet investissement plutôt faible, le Japon a refusé d’investir conjointement avec la Thaïlande dans le projet qui, compte tenu des paramètres définis par Bangkok, ne lui semblait pas réalisable, ce qui a abouti à la suspension du projet en février 2018 (Chachavalpongpun, 2018 ; The Straight Times 2018). Des pourparlers ont repris en 2023 entre Thaïlande et Japon (Bangkok Post, 2023).
Convenu dans le cadre de l’accord de 2014, le prolongement de la ligne Nord-Est au-delà de Nakhon Ratchasima vers le Laos a été confirmé en 2021 et octroyé à des entreprises chinoises. Il ne semble pas que le projet comprenne de prise de participation ou d’investissement chinois, mais un montage en BOT (Build – Operate – Transfert) sur 3 ans dans une structure qui a été renégociée en 2016 pour exclure toute prise de participation chinoise (Jikkham, 2015 ; Lertpusit, 2023). Des doutes pèsent cependant sur la rentabilité du projet de LGV Bangkok-Kuala Lumpur (Azman et Mardiah, 2022), même si le gouvernement thaïlandais a décidé d’aller de l’avant avec le premier tronçon Bangkok- Hua Hin, pour un coût estimé de 4,4 milliards $. Compte tenu de l’obtention de deux contrats par des entreprises chinoises et du refus du Japon d’aller de l’avant selon la formule de co-investissement demandée par Bangkok, il est vraisemblable que la Chine serait bien placée pour obtenir le contrat.
Dans le cadre de l’appel d’offres du TGV Kuala Lumpur-Singapour, le gouvernement japonais s’était engagé à soutenir un consortium d’entreprises japonaises à l’aide d’un fonds mixte privé/public (Keidanren, 2016). L’offre japonaise comprenait un transfert total de technologie et le développement de fournisseurs locaux au profit des entreprises malaisiennes et singapouriennes, y compris pour les petites et moyennes entreprises locales (Pavlicevic, 2017). C’est finalement l’offre chinoise qui a été retenue, mais le projet a subi les soubresauts de la politique intérieure malaisienne : annulé en mai 2018 à la suite du retour au pouvoir du Premier ministre Mahathir, le projet, sous une forme remaniée, a été relancé en septembre 2018, pour être à nouveau annulé par le gouvernement malaisien le 1er janvier 2021. Singapour et Kuala Lumpur ont cependant convenu en mars 2022 de reprendre des études de faisabilité pour un train à grande vitesse, mais l’avenir du projet demeure incertain.
En 2014, le gouvernement du Bangladesh a initié une étude de faisabilité pour une LGV de Dacca à Chittagong. Le coût très élevé du projet (estimation à près de 11,4 milliards $ pour un pays pauvre et déjà endetté) explique les hésitations du gouvernement, alors que Pékin presse Dacca de signer une entente rapidement (Adhikary, 2022).
Des ajustements japonais : outils de financement et image de qualité
3.1. Se doter de leviers financiers plus efficaces
À la suite de ces échecs, le gouvernement japonais a rapidement réajusté ses politiques afin de renforcer sa compétitivité dans l’exportation d’infrastructures à l’étranger avec le PQI (Yu, 2017, Pavlicevic et Kartz, 2017 ; Hong, 2018). Depuis qu’il est devenu Premier ministre pour la deuxième fois en 2012, Shinzo Abe a donné à plusieurs reprises aux compagnies d’infrastructures japonaises l’assurance que le gouvernement japonais fournirait un soutien politique et financier à leurs efforts de recherches d’exportations (Pavlicevic et Kartz 2017 ; Sano, 2018 ; Hong, 2018). Les exportations de produits ferroviaires et les technologiques annexes apparaissent comme un élément clef du programme politique et économique de l’administration Abe (Abenomics) pour « créer de nouvelles frontières de croissances » et stimuler une économie japonaise stagnante, affectée par la baisse de la consommation intérieure et le vieillissement de sa population (Basu, 2016 ; Yu, 2017 ; Pavlicevic, 2017).
Dans le cadre des Nouvelles routes de la soie, vaste programme de coopération économique promu par la Chine, et qui ne se limite pas au domaine des transports (Courmont et al, 2023), la Chine a mis sur pied des leviers de financement pour les pays partenaires, le Fonds des Routes de la Soie (Silk Road Fund), la Banque Asiatique d’Investissement pour les Infrastructures (BAII) et des facilités à travers ses banques d’affaires, ExIm Bank et China Development Bank (Callaghan et Hubbard, 2016 ; Bloomberg, 2022).
Afin de maintenir sa compétitivité sur le marché des infrastructures, qui implique souvent de complexes montages financiers au vu des sommes importantes engagées, le Japon a dû s’adapter même si souvent son offre financière était moins chère que l’offre chinoise. Avec le lancement de la Belt and Road Initiative, une concurrence feutrée a émergé, concurrence renforcée par la promotion par le Japon du concept d’« Indo-Pacifique libre et ouvert », régionyme fédérant les puissances maritimes des océans Pacifique et Indien, et implicitement désireux de limiter l’influence grandissante de la Chine (Milhiet, 2022 ; Saint-Mézard, 2022). Le Japon a dès lors développé le concept de Partenariat pour des Infrastructures de Qualité (PQI) afin de soutenir les efforts de recherche d’exportation des entreprises japonaises (Pavlicevic et Kratz, 2017 ; Yu, 2017). Le PQI vise à accélérer le financement de projets grâce au fonds de l’Agence japonaise de coopération internationale, de la Banque Asiatique de Développement, de la Banque japonaise pour la coopération internationale (JBIC), et de la Japan Overseas Infrastructure Investment Corporation for Transport and Urban Development (JOIN) (Bhagawati, 2016). Dans cette optique, ces institutions sont encouragées à entreprendre des projets en prenant « des risques supplémentaires en s’exemptant de l’exigence d’assurer la certitude du remboursement pour chaque projet, tout en maintenant le principe d’assurer des revenus suffisants pour couvrir ses dépenses dans leur ensemble » (MOFA, 2015), donc à accepter davantage de risques pour faire aboutir les montages de projets. Ces mesures devraient permettre d’accélérer les procédures officielles pour les prêts d’aides publiques au développement du Japon liés au PQI (Hong, 2018).
Ce PQI a été lancé avec un budget de 110 milliards de dollars, soit un montant symboliquement légèrement supérieur à la capitalisation initiale de la BAII dont la Chine est le premier actionnaire (Mardell, 2017 ; Yu, 2017 ; Pavlicevic et Kratz, 2017 ; Combal-Weiss, 2018). Ce fonds est aujourd’hui d’environ 200 milliards de dollars, il est prévu pour financer des projets d’infrastructures à travers le monde, extraction de ressources naturelles, production et transport d’énergie, télécommunications, transport. Parmi les mesures prévues dans le cadre du Partenariat pour les infrastructures de qualité figure une augmentation de 50% des capacités de prêts de la Banque asiatique de développement dont le Japon est l’actionnaire principal, et une augmentation à hauteur de 25% des prêts japonais APD[9] pour les infrastructures en Asie (Ministère de l’Économie et des Finances, 2017). Cette instrumentalisation des outils financiers à des fins de promotion des ventes stratégiques de l’État n’est pas propre à la concurrence entre Chine et Japon : on l’observe chez de nombreux grands exportateurs. Elle a cependant alimenté un débat sur la rivalité qui se serait également développée entre la BAII, banque de développement multinationale mais créée par la Chine dans le cadre des Nouvelles routes de la soie, et la Banque Asiatique de Développement (Wang, 2022).
3.2. Un financement plus généreux?
Dans la même veine, Tokyo fait valoir que son offre de financement est moins chère grâce à des taux d’intérêt plus bas, et plus transparent. Il est difficile de connaitre exactement les taux pratiqués par les banques chinoises ou le Fonds des routes de la soie, car ces institutions ne dévoilent pas toujours les paramètres des prêts (taux, période de remboursement, garanties) consentis pour les montages financiers des grands projets d’infrastructure. La Chine, dans son argumentaire de vente, a su faire preuve de réactivité et de sens des affaires, qui lui ont notamment permis de décrocher le contrat de train à grande vitesse indonésien face à une offre japonaise trop sûre d’elle-même et peu réactive (Tiezzi, 2015 ; Nurcholis, 2022). Les entreprises chinoises soulignent aussi leurs coûts plus bas et leurs délais de livraison plus courts. Pékin fait également valoir son souci de traiter avec tous les partenaires potentiels, y compris les pays pauvres souvent négligés par les Occidentaux ou le Japon du fait de leur faible solvabilité (Owino, 2022) – au risque d’alimenter les critiques lui reprochant de favoriser le surendettement desdits partenaires. Le Japon met davantage l’accent, outre la qualité de ses produits, sur le souci de ne pas pousser pour des projets inefficaces et peu adaptés, sur la transparence des montages financiers (critères du Club de Paris) et sur des taux concessionnels plus faibles que la plupart des autres bailleurs de fonds (Ritchie, 2022). Ainsi, le taux d’intérêt conclu pour le montage financier du TGV Ahmedabad – Mumbai en Inde est-il de 0,1% (The Economic Times, 2018), contre 2,3% pour les 465 millions $ empruntés par le Laos auprès de la Banque d’import–exportdeChine (Eximbank) (Mottet, 2019). Aux Philippines, la Chine demandait plus de 3% d’intérêt pour un prêt destiné à financer le projet ferroviaire de Mindanao (Elemia et Maitem, 2022)[10].
Dans le cadre de la BRI, la Chine investit certes, mais pas de façon prépondérante, contrairement à une idée tenace répandue dans les médias (Courmont et al, 2023) : elle procède souvent à travers des prêts peu concessionnels et donc avec le levier de l’endettement des pays partenaires. De 2013 à 2021, les prêts octroyés par les banques d’affaires d’État chinoises ont été multipliés par cinq, et la proportion entre prêts et dons se situe autour de 31 pour 1. Il est difficile, par manque de transparence, de connaitre les paramètres des prêts consentis aux pays en développement. Ces prêts, parfois qualifiés de prêts à taux concessionnels, sont certes sous les taux du marché mais demeurent coûteux puisqu’ils gravitent entre 2 et 3% (Zhang, 2018). Un prêt typique de banques d’affaires chinoises repose sur un taux d’intérêt de 4,2 % en moyenne et une période de remboursement de moins de 10 ans. En comparaison, un prêt typique d’un prêteur du Comité d’Aide au Développement de l’OCDE comme l’Allemagne, la France ou le Japon est assorti d’un taux d’intérêt de 1,1 % et d’une période de remboursement de 28 ans (Wooley, 2021). Une autre source parle d’un taux moyen de 4,14% et d’une période de remboursement de 16,6 ans pour les prêts chinois, contre 2,1% et 17,9 ans pour les prêts de la Banque mondiale (Morris et al, 2020).
Tokyo reste par ailleurs le principal pourvoyeur d’aide aux infrastructures dans des pays comme le Vietnam, les Philippines et l’Inde (Pajon, 2020).
3.3. Marteler l’image de la qualité et de la durabilité
Par ailleurs, Tokyo, comme argument de vente, comparait la haute qualité des exportations d’infrastructures japonaises aux problèmes de qualité et de fiabilité perçus des produits « Made in China » (Hong, 2018). Le Japon vante notamment l’expertise technologique de son célèbre système de trains à grande vitesse, le Shinkansen. Ce train a fonctionné pendant près de 60 ans sans aucun accident mortel, ce qui illustrerait l’excellence du système TGV japonais (Pavlicevic et Kratz, 2017). Certains médias ont d’ailleurs opposé ce fait au système chinois en prenant l’exemple de l’accident près de Wenzhou en 2011 avec la collision de deux trains à grande vitesse (Shepard, 2017). La perception de la qualité et de la fiabilité des infrastructures et équipements japonais serait positive en Asie (Chandran, 2019 ; Sharma, 2022) ; à l’opposé, la qualité des infrastructures construites en Chine a souvent été remise en question par certains pays de la région, avec par exemple l’Indonésie (Yu, 2017) mais ailleurs dans le monde aussi (ThePrint, 2022 ; Dube et Steinhauser, 2023) et un faible souci de l’adaptation des projets aux besoins locaux réels (Ng, 2019). Selon le gouvernement japonais, c’est la qualité, laquelle inclut l’adaptation du produit aux besoins réels des populations locales, plutôt que la quantité des investissements qui distingue le PQI, de même que son engagement en faveur de la durabilité environnementale et financière (Dadabaev, 2018). De fait, le Japon s’est engagé dans de nombreux projets de rénovation ferroviaire, proposant aux pays partenaires non pas forcément de grands projets de nouvelles infrastructures à grande vitesse dont l’écartement standard (1,435 m) les coupe souvent des réseaux locaux, métrique en Asie du Sud-est ; large en ex-URSS (1,52 m ; très large dans le sous-continent indien (1,67 m), mais plutôt des modernisations des réseaux existants, travaux moins médiatiques mais aussi moins onéreux et permettant des offres de service plus abordables pour les populations locales (Wu, 2019). Le projet de liaison Jakarta-Surabaya en était une illustration. La Chine œuvre aussi sur ce marché de la rénovation ferroviaire, notamment en Iran (Kashmir Observer, 2018, Financial Tribune, 2018) mais semble préférer l’image de modernité et de puissance que connotent les contrats de TGV.
Cet accent mis par Tokyo sur ces aspects de transparence et de qualité semble être une critique implicite contre la BRI de la Chine, à qui on a reproché d’avoir favorisé l’endettement de pays partenaires à travers des « pièges de la dette »[11], d’avoir livré des infrastructures de piètre qualité, et d’avoir financé de grands projets qui ont peu profité aux populations locales, comme le port de Hambantota et l’aéroport Mattala Rajapaksa au Sri Lanka, ou le train Addis Abeba-Djibouti en Éthiopie. Pour sa part, le Japon cite à son actif le port de Mombasa au Kenya, la ligne ferroviaire à grande vitesse Mumbai-Ahmedabad en Inde et le projet de réseau numérique en Tanzanie comme trois exemples de projets d’infrastructure de qualité (Duggan, 2018). C’est en partie pour répondre à ces critiques que la Chine a nettement resserré ses prêts internationaux (Chakrabarty, 2022; Deng, 2022).
Ainsi, en Indonésie, face aux coûts élevés du projet de LGV Bandung-Surabaya, le Japon a préféré plaider en faveur d’une solution alternative, la modernisation de la ligne Jakarta-Surabaya pour faire passer la vitesse commerciale de 80 à entre 145 et 190 km/h (semi haute vitesse) (Suzuki, 2019 ; Citrinot, 2021). Cette contre-proposition, validée par Jakarta à travers une annonce publique en 2016 (VOA, 2016) puis un accord avec Tokyo en 2019, pourrait être menée à bien en parallèle au prolongement de la LGV de Bandung à Surabaya avec la Chine comme partenaire (Business Today, 2022 ; The Star, 2022 ; Nirmala, 2021 ; Jakarta Post, 2022).
En établissant le programme PQI, en renforçant sa compétitivité financière à l’exportation pour les produits d’infrastructures et en renforçant l’idée de projets de qualité et plus adaptés aux besoins locaux, le Japon s’est efforcé de bonifier sa capacité à concurrencer la Chine dans le financement et la construction d’infrastructures ferroviaires (Babin, 2018).
Sur le fond, l’importance des conditions financières des projets dans l’attribution des marchés à grande vitesse montre que la technologie a mûri et n’est plus un élément disruptif comme il pouvait l’être de 1960 à 1995 (marchés à l’export des lignes Madrid-Séville et Séoul-Busan attribués à la France). Entre les compétiteurs qui s’appuient sur les technologies françaises, allemandes et japonaises et les nouveaux entrants (Espagne, Suisse[12]), le niveau technologique est devenu à peu près équivalent et les différences jouent à la marge sur la fiabilité notamment. De même, de nombreux acteurs maîtrisent maintenant la technique de construction des infrastructures ferroviaires[13]. Entre concurrents de niveaux technologiques similaires, c’est donc largement sur les questions des montages financiers, des retombées économiques et des choix politiques que se décident les octrois de contrats.
Le Japon toujours dans la course
4.1. Le Japon remporte encore des succès à l’export
De fait, après le choc de la perte des marchés indonésien et malaisien, le Japon n’a pas dit son dernier mot et s’efforce de demeurer compétitif, en valorisant ses atouts sans chercher à concurrencer la Chine sur le créneau des atouts de celle-ci – les bas coûts. Après avoir obtenu le marché taiwanais en 1998, le Japon s’efforce de sécuriser celui du renouvellement des rames – même si des désaccords ont perduré sur le coût du matériel proposé avant l’entente de principe en mars 2023 (Ryugen, 2023). C’est a priori avec le Japon que le Vietnam voudrait traiter pour ses projets de LGV – la principale difficulté résidant ici dans les coûts d’infrastructure très élevés de tels projets compte tenu de la configuration du terrain. Hanoi a réaffirmé récemment son option pour une coopération avec le Japon pour ce grand projet de 1 545 km (Nikkei Asia, 2023). Aux États-Unis, le contrat d’achat des rames pour le TGV Dallas-Houston a été accordé à Hitachi et Kawasaki en 2017. Au Royaume-Uni, c’est un partenariat Alstom-Hitachi qui a obtenu le contrat de fourniture des rames TGV en 2021. En Thaïlande, le gouvernement s’efforce manifestement de conserver le Japon dans la course en reprenant des pourparlers avec le Japon, et en apportant des modifications au projet, notamment la réduction de la vitesse à 200 km/h, ce qui réduirait considérablement les coûts[14] (Clark, 2023).
Tableau 2. Contrats ou possibilités de contrat ferroviaires à grande vitesse pour des entreprises japonaises.
Montants en milliards USD.
Sources : compilation de l’auteur d’après la presse professionnelle.
4.2. L’énorme marché indien : savoir cultiver la coopération avec New Dehli
Le Japon a par ailleurs obtenu un premier contrat de train à grande vitesse sur le marché indien, la liaison entre Mumbai et Ahmedabad, un énorme marché puisque les chemins de fer indiens prévoient, d’ici 2051, la construction de plus 4 760 km de LGV (Ministry of Railways, 2020). L’obtention de ce premier contrat et les relations tendues entre l’Inde et la Chine favoriseront sans doute l’octroi de nouveaux contrats pour des entreprises japonaises. A cette prévision, deux bémols : la politique indienne repose sur l’indépendance nationale et le refus de tout rapprochement excessif avec un autre État ; par ailleurs, le projet de TGV Inde-Japon approuvé en 2015 prévoit la cession de licences de production de rames en Inde, ce qui permettrait à l’Inde de produire elle-même des trains à grande vitesse sur le marché domestique voire à l’export, comme l’ont fait la Corée du Sud (technologie française), la Chine (technologies japonaise et allemande) ou l’Espagne (technologie en partie française). Des négociations sont encore en cours sur le calendrier et le contenu des transferts de technologie : Tokyo, échaudé par les conséquences du transfert hâtif de technologies en Chine en 2007, souhaiterait se voir garantir l’octroi de la construction de plusieurs corridors ferroviaires avant tout transfert majeur sur la technologie du matériel roulant (Dasgupta, Jain, Obayashi, 2018). De fait, il n’est pas clair si les transferts de technologie planifiés à ce jour porteront sur la technologie du matériel roulant, de forte valeur ajoutée; un récent communiqué de l’Agence de coopération japonaise parlant plutôt de transferts de savoir-faire en ingénierie de LGV et de gares (JICA, 2022).
Figure 5. Plan de développement des lignes à grande vitesse en Inde.
Source : Ministry of Railways (2020) ; High Speed Rail Alliance (2021).
Conclusion
Les trains à grande vitesse sont des symboles politiques forts tout autant que des enjeux industriels majeurs. Associés aux yeux des gouvernements comme des populations, à la puissance économique, à la modernité technologique, ils impliquent aussi des contrats de plusieurs milliards de $, de grands chantiers de travaux publics générateurs d’emplois, et d’importants débouchés pour de grands groupes industriels. On prend dès lors la mesure des enjeux diplomatiques que peut revêtir l’obtention des contrats à l’exportation pour les pays détenteurs de la technologie.
En Asie, le Japon, pionnier en matière de grande vitesse ferroviaire, avait une position incontestée mais n’a pendant longtemps guère exporté son savoir-faire. Les entreprises japonaises perdent le contrat en Corée du Sud en 1994 au profit des Français, mais remportent les marchés taiwanais (1998) puis chinois (2004). Si la concurrence coréenne se fait encore modérée (contrat de conception avec KNR au Maroc en 2022), en revanche les entreprises chinoises ont rapidement adapté les technologies japonaise et allemande ont remporté de nombreux contrats, d’abord en travaux publics de construction des voies, puis de fourniture de rames TGV. L’échec du projet japonais en Indonésie en 2015, dans un contexte de forte promotion chinoise des nouvelles routes de la soie, a résonné comme un coup de tonnerre à Tokyo.
Face à la concurrence chinoise dans un marché où la technologie prédomine beaucoup moins dans les choix qu’auparavant, le Japon s’efforce de s’adapter, en bonifiant son offre financière, en soulignant son souci de proposer des projets adaptés aux besoins locaux réels. Des entreprises japonaises ont remporté plusieurs contrats récemment, dont une première ligne dans le grand marché indien. Il reste à voir si le Japon saura gérer les fortes attentes indiennes en matière de transfert de technologie et s’il saura profiter d’un relatif désenchantement face aux pratiques commerciales chinoises.
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[1] Note liminaire : on rappelle ici la distinction entre le train à grande vitesse, nom commun issu du développement par la SNCF du TGV dans les années 1970 et 1980, et le sigle « TGV ». Le sigle est passé dans le vocabulaire courant pour désigner tous les types de trains à grande vitesse, alors que « TGV » est au sens propre une marque déposée par la SNCF en 2012 pour éviter les abus de langage comme « le TGV japonais » fréquemment lus dans la presse, et qui s’utilise sans article défini comme dans «Voyagez avec TGV ». Cela dit, le niveau d’appropriation du sigle « TGV » dans le langage courant est tel que la distinction, dans la pratique, est souvent vouée à l’échec.
[2] La rétro-ingénierie, ou ingénierie inversée, est l’activité qui consiste à étudier un objet manufacturé pour en déterminer le fonctionnement interne, la méthode de fabrication, dans l’optique de le modifier ou de le copier.
[3] Il a été dit à l’époque que le risque de rétro-ingénierie était la raison principale pour laquelle Alstom s’est désengagé de la compétition pour vendre le TGV en Chine. La suite lui a donné raison.
[4] Les réseaux européens, en particulier la France et l’Espagne ont envisagé dans les années 2000 une vitesse commerciale de 360 km/h permise par les nouveaux matériels et les voies les plus récentes, mais ont renoncé au vu des coûts énergétiques élevés (de l’ordre de 40% de plus par rapport à 320 km/h) au regard du faible gain de temps (2 minutes aux 100 km).
[5] Ligne à Grande Vitesse. Un train ne peut circuler à grande vitesse que sur une infrastructure adaptée (courbes, pentes, ballast, tolérances du profil de voie, caténaire, installations électriques) et dotée d’une signalisation spécifique (signalisation en cabine) dont les coûts sont beaucoup plus importants (environ 20 millions d’euros au km en plaine) que ceux d’une ligne dite « classique ».
[6] Le béton précontraint est un matériau de construction composite dans lequel ont été préalablement introduites des tensions opposées à celles qu’il devra subir une fois mis en œuvre. Cette technique vise à améliorer la résistance du béton et permet donc de produire un matériau de construction plus résistant, ce qui permet aussi de simplifier les contraintes de construction pour assurer la solidité et la fiabilité d’une structure en l’allégeant considérablement par rapport à la technique traditionnelle du béton armé.
[7] Le train à grande vitesse russe Moscou-St Pétersbourg (Sapsan) est de technologie Siemens (Velaro 320) et des pourparlers avaient débuté entre Berlin et Moscou jusqu’en 2014.
[8] Jusqu’aux années 2000, l’UIC considérait que la grande vitesse commençait au-dessus de 160 km/h, permettant par exemple à l’Intercity 125 britannique d’être considéré comme de la grande vitesse à 200 km/h. On trouve aujourd’hui parfois dans la littérature l’appellation de « semi grande vitesse » entre 160 et 200 km/h.
[9] APD : Aide Publique au Développement (en anglais ODA : Official Development Assistance), fonds destinés à l’aide au développement mesurés par le Comité d’Aide au Développement de l’OCDE. Les crédits à l’export et les prêts non concessionnels ne sont pas considérés comme de l’aide publique au développement.
[10] Il s’agit de la construction d’une ligne classique circulaire sur l’île de Mindanao. La première phase comprend 105 km.
[11] Dont le caractère délibéré est contesté : voir Pairault (2022) et Bazile et al (2022). Plus vraisemblablement, ces surendettements, bien réels, sont imputables à des erreurs de gestion des pays partenaires et à une trop grande libéralité dans l’octroi des prêts de la part des banques chinoises (Yoshimatsu, 2021).
[12] Les CFF, lassés des dysfonctionnements chroniques des ETR 570 et ETR 610 sur les liaisons avec l’Italie, ont commandé au constructeur suisse Stadler Rail les rames RABe 501 « Giruno » pendulaires et aptes à 250 km/h notamment dans le tunnel de base du Gothard. Stadler est donc devenu un nouvel entrant dans le domaine de la grande vitesse ferroviaire.
[13] L’époque où des entreprises françaises avaient dû reconstruire entièrement des segments entiers de la LGV Séoul-Busan pour cause de non-respect des normes élémentaires par les grandes entreprises coréennes, est bel et bien terminée.
[14] Il ne s’agirait plus alors techniquement d’une LGV mais d’une ligne classique améliorée similaire au corridor New-York – Washington où les rames Acela construites par Alstom et Bombardier circulent jusqu’à 240 km/h sur certaines sections.
