La Chine et les ressources halieutiques en Arctique. II – Analyse du développement récent de l’encadrement juridique de la gestion du secteur hauturier en Chine

Regards géopolitiques v8 n3, 2022

Yeukyin Chiu

Yeukyin Chiu est étudiante au doctorat en sciences géographiques à l’Université Laval, à Québec. Elle s’intéresse au secteur hauturier de la Chine et à la gouvernance des ressources halieutiques en Arctique.

Courriel : yeuk-yin.chiu.1@ulaval.ca

Résumé : Le réchauffement climatique favorisera les conditions de pêche commerciale dans les régions arctiques. Dans les prochaines décennies, il y aura des possibilités que certaines parties de la banquise au centre de l’océan Arctique soient disparues en été; plus de poissons vont migrer vers le nord grâce à la hausse de la température de la mer. En 2018, la Chine a exprimé ses intérêts envers les ressources halieutiques arctiques et son intention de participer dans sa gouvernance. Elle est aussi en train de réviser ses documents juridiques des pêches. Alors, quelle sorte de joueur sera-t-elle dans la gouvernance des stocks en Arctique ? Cet article essaie de trouver une réponse en analysant la compatibilité du présent encadrement juridique de la Chine et des normes internationales qui concernent la pêche commerciale en haute mer, et en examinant les défis que la Chine rencontre lors de sa préparation d’appliquer les mesures de l’État du port.

Mots clés : pêche hauturière de la Chine, les ressources halieutiques arctiques, responsabilités de l’état du pavillon, les mesures de l’État du Port

Abstracts: Global warming may bring positive impacts to commercial fishing in Arctic areas. In the future, parts of the central of the Arctic Ocean may be free of ice in summer. The rise of temperature will also encourage some commercial stocks to move northward. On the other hand, China expressed its interests in Arctic fishery resources and its governance in 2018. Its fishery legal documents are also revising. So, what kind of player will China be in Arctic fish stocks governance? This article tries to find the answer by analysing the compatibility of China’s juridical framework in regulating her own distant water fishing industry and the international standard of commercial fishing in the high sea; and by looking into the difficulties that China encountered in the preparation of applying port state measures in her ports.

Keywords: China distant-water fishing industry, Arctic fishery resources, flag state responsibilities, Ports States Measures Agreement

Introduction

En Arctique, la plupart des ressources halieutiques sont concentrées dans le périphérique de l’océan Arctique. Les stocks sont gouvernés par les États riverains ou par les Organisations régionales de gestion des pêches (ORGP ci-après). Pour le moment, le cœur de l’océan Arctique est encore couvert par les banquises; la pratique de la pêche commerciale n’est pas possible. La fonte de la banquise arctique pourrait changer cette situation. Si la température mondiale augmentait 2°C, certaines parties au centre de l’océan Arctique pourraient être libres de glace en été (Meredith, 2019). Cela donc donnerait des possibilités de la pêche commerciale. Cependant, la disponibilité et la durabilité des stocks sont encore un mystère aujourd’hui.

Bien que la Chine soit le premier pays producteur de captures marines au monde (FAO, 2018; Xue, 2006), elle n’est pas une pêcheuse fréquente dans les eaux en Arctique[1]. Cette situation pourrait changer, parce que Pékin a annoncé ses intentions de participer dans la gestion de ressources halieutiques arctiques en 2018 (The State Council, 2018). En même année, les membres de l’Arctic Five (qui sont les pays riverains de l’océan Arctique, donc le Canada, les États-Unis, le Danemark par le Groenland, la Norvège et la Russie) ont conclu une entente[2] avec l’Islande, la Chine, la Corée du Sud, le Japon et l’Union européenne pour suspendre la pêche commerciale dans le cœur de l’océan Arctique pour 16 ans (Pêches et Océans Canada, 2018, 3 octobre). Les changements climatiques pourraient apporter des défis au système présent de distribution des stocks, et l’apparition d’un nouveau joueur pourrait aussi amener des changements aux règles de jeu. Alors, quelle sorte de joueur serait la Chine dans la gouvernance des stocks en Arctique ? Possède-t-elle un système juridique efficace pour réguler son propre secteur hauturier pour que ses navires puissent pêcher en normes internationales ? Cet article essaie de trouver des réponses en étudiant les normes internationales aujourd’hui, l’encadrement juridique de la Chine pour régir le secteur, les défis du système et les efforts qu’elle consacre pour se préparer à atteindre de nouvelles normes internationales. L’étude de ces éléments sera basée sur les informations apparues dans les sites web du Gouvernement de la Chine et les organisations internationales et les articles académiques.

  1. Les normes internationales pour les pêcheurs hauturiers aujourd’hui

La gestion des ressources halieutiques en haute mer est gérée par un système international chapeauté par la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (1982) (la CNUDM ci-après). En théorie, les ressources halieutiques en haute mer sont ouvertes à tous[3]. La conclusion de l’Accord de conformité de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture en 1993 (l’Accord de conformité ci-après) et de l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons en 1995 (l’Accord sur les stocks ci-après) établissent les responsabilités de l’État du pavillon. Ces documents exigent que l’État du pavillon soit responsable des comportements de leurs navires. En haute mer, les États forment des ORGP pour gérer des ressources halieutiques. L’État du pavillon doit faire partie de l’ORGP qui gère les stocks dans la région auxquelles leurs navires puissent pêcher, il doit régir leurs navires et respecter les règles et les quotas établis par les ORGP.

Par la suite, comme la pêche hauturière en haute mer est devenue une activité traçable, la lutte contre les pêches illégales devenait le thème principal de la conservation des stocks dans les années 2000. Cependant, le contrôle de débarquement des prises illégales demeure difficile. Comme la souveraineté des navires repose sur l’État du pavillon, l’État du port n’a pas le droit de réaliser des enquêtes lorsqu’il soupçonne des débarquements des prises illégales dans leurs ports. Pour éliminer la pêche illégale efficacement, l’Accord relatif aux mesures du ressort de l’État du Port (PSMA ci-après) fut conclu en 2009. Selon l’Accord, les signataires doivent désigner des ports de débarquement; les navires ont besoin de demander la permission de débarquement à l’avance; l’État du port a le droit de refuser la demande de débarquement. Les signataires doivent aussi échanger des données et permettre des inspections sur des navires qui battent leur pavillon[4].

Sommairement, les normes internationales du secteur hauturier aujourd’hui réfèrent à deux responsabilités principales : les responsabilités de l’État du pavillon et les responsabilités de l’État du port. L’attitude de la Chine pour la conservation et l’utilisation des ressources halieutiques pourrait être comme contradictoire. D’un côté, elle n’a pas signé l’Accord de conformité (FAO, 2003) et n’a pas ratifié l’Accord sur les stocks en raison de la question de l’inspection coercitive sur les navires, car elle croit que cela peut nuire à sa souveraineté (Nations unies, 1995, 4 décembre). Elle n’a pas signé le PSMA non plus (FAO, n.d.). De l’autre côté, la Chine fait partie de plusieurs ORGP mondialement[5]. Pour comprendre sa prise de position, il faut donc examiner son encadrement juridique pour voir si elle possède des lois pour s’assurer le comportement de ses navires de pêche.

2. La Chine et les responsabilités de l’État du pavillon

Selon les Directives volontaires pour la conduite de l’État du pavillon publié par la FAO[6] en 2014, les responsabilités de l’État du pavillon pourraient être divisées en 4 parties : l’engagement politique, l’enregistrement des navires, l’autorisation et la surveillance et le contrôle. Il est demandé aux États d’incorporer les principes du guide dans leurs législations et réglementations afin de s’assurer de l’efficacité des mesures (FAO, 2014).

L’engagement politique réfère à l’existence d’une organisation autorisée avec un mandat de la gestion de la pêche; juridiquement, l’État du pavillon doit adopter des lois et des règlements établis par les ORGP afin d’être à même de faire appliquer des mesures de conservation. En Chine, le Bureau des pêches, qui est sous le chapeau du ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales (MAAR ci-après), est responsable de la gestion de pêche (Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2020). Juridiquement, la Loi sur les pêches (渔业法) et les Règlements de la gestion de la pêche hauturière (远洋渔业管理规定) (les Règlements ci-après) sont les documents principaux qui régulent le secteur. Le MAAR établit aussi des ordres administratifs pour s’adapter aux nouvelles exigences des ORGP, comme la Méthode de la gestion du système de surveillance des navires hauturiers (远洋渔船船位监测管理办法 ).

La FAO exige que les États du pavillon soient responsables de bien vérifier des informations des navires avant l’immatriculation; d’interdire les navires qui ont participé dans la pêche illégale; de gérer l’émission de permis de pêche et d’avoir la capacité d’appliquer son contrôle juridique sur les navires (FAO, 2017). En Chine, les navires de pêche sont régis par la Méthode de l’enregistrement des navires de pêche (渔业船舶登记办法). La gouvernance du secteur est réalisée par la gestion des navires[7], des entreprises[8], des projets de pêche[9] et des travailleurs. Le gouvernement central évalue les entreprises hauturières, octroie leur statut et approuvé des permis de pêche à l’extérieur. Il y a aussi un système de liste noire pour bloquer les travailleurs et les entreprises qui sont condamnés d’avoir participé dans la pêche illégale à retourner dans le secteur[10].

3. Les responsabilités de l’État du port et les défis d’application

En théorie, l’encadrement juridique de la Chine lui permet de respecter les responsabilités de l’État du pavillon. Cependant, les éléments des mesures de l’État du port sont absents. Ni la loi sur les pêches ni les Règlements n’exigent des navires hauturiers de débarquer leurs prises dans les ports désignés. Le pouvoir concerne le refus des demandes de débarquement et la réalisation des inspections n’est aussi pas précisé[11]. Cependant, la Chine a exprimé son appui aux mesures de l’État du port dans le livre blanc des exécutions des conventions du secteur de la pêche hauturière de la Chine 2020. Alors, quels sont des défis qui l’empêchent de réaliser des mesures de l’État du port ?

Pour que l’inspection du débarquement des prises illégales soit faisable, la capacité de retracer des informations à jour comme le nom propre des poissons, le lieu et le temps de pêche est essentielle. Ces informations doivent être à jour afin de permettre la réalisation des enquêtes. Pour avoir ces informations, la Chine a besoin d’un système qui permet la synchronisation et la circulation des informations des navires hauturiers. De plus, les ports de pêche doivent être équipés pour assister les inspections. En réalité, la majorité des ports de pêche en Chine n’étaient pas équipés pour soutenir les opérations d’inspection; de plus, la responsabilité de la gestion des ports n’est pas bien définie et elle relevait de différents ministères : le ministère de transports s’occupait la conformité des navires, les douanes s’occupaient les débarquements des produits, le MAAR s’occupait les pêches; tous ces facteurs rendent l’application des mesures de l’État du port difficile (Wang et al., 2017).

Les défis pourraient aussi être une question intergouvernementale. Même si le but ultime de l’État est de développer le secteur, les responsabilités de chaque niveau du gouvernement ne sont pas pareilles. Par conséquent, il y a des nuances dans leurs objectives et leurs visions. Le bureau des pêches au niveau du gouvernement central s’occupe de la planification et la gestion des pêches nationales. Il s’occupe des négociations des ententes internationales, des crises diplomatiques et de l’établissement des nouveaux règlements, etc. Les bureaux provinciaux, de municipalité et de comté s’occupent du développement du secteur dans leur région[12]. Il n’est pas clair si ces derniers bureaux sont sous la direction du bureau des pêches au niveau central, ou ils sont sous la direction du gouvernement local où ils appartiennent géographiquement. La question du patronat de ces bureaux pourrait causer une nuance sur leur objectif. En réalité, le développement économique local est souvent un indicateur de la performance du gouvernement local (Li, 2020). Les intérêts amenés par le secteur hauturier ne viennent pas seulement des revenus engendrés par la vente des poissons, mais aussi par le développement des hubs de pêche, des chaînes de transformation des poissons et des centres de logistique, etc. Le secteur crée des postes de travail et amènent d’autres avantages économiques[13] (Le groupe de travail sur l’étude de renforcement du secteur de la pêche hauturière chinois, 2010). Ces intérêts sont souvent importants pour les municipalités et les comtés éloignés des grandes villes. Leurs gouvernements ne sont pas responsables de la diplomatie du secteur, ils s’occupent plutôt la construction des infrastructures et ils visent à attirer plus d’investissements dans leurs territoires.

La construction de la base nationale des pêches hauturières (国家远洋渔业基地) à Lianjiang (连江) démonte le fardeau du gouvernement de comté. En 2019, après Zhoushan (舟山) et Rongcheng (荣成), le MAAR a approuvé la construction de la troisième base nationale des pêches hauturières; le coût de construction estimé est 20 milliards renminbis (Li, 2019). Cependant, le gouvernement central a accordé seulement 50 millions renminbis, qui est l’équivalent de 0,05% du coût total (Comité permanent de l’Assemblée nationale populaire de la province du Fujian, 2021). Le financement du projet est un défi pour le gouvernement de Lianjiang. Il est clair que la participation des investisseurs privés est nécessaire. Un document publié par le gouvernement de Lianjiang indique que le Groupe Hongdong Fishery (une entreprise hauturière chinoise) et le Groupe Vanke (un groupe de promoteur immobilier) ont co-investi 3,5 milliards renminbis pour créer le parc industriel dans la base (Le gouvernement du comté de Lianjiang, 2020). Une autre exemple, dans les développements des ports des pêches, le gouvernement central subventionne juste vingt-cinq pour cent du budget pour le développement du port, les gouvernements de municipalité et de comté sont responsables de financer ou d’attirer les investissements pour terminer les projets, ces derniers doivent aussi respecter plusieurs exigences comme avoir la présence des entreprises hauturières réputées pour obtenir cet appui financier (Bureau de l’Agriculture et des Affaires rurales de la province du Liaoning, 2021). À certains égards, les intérêts des gouvernements de municipalité ou de comté et ceux des entreprises du secteur sont relatifs.

En comparaison, les problèmes environnementaux comme la pollution de sources d’eau ou la déforestation, l’épuisement du stock de poissons en haute mer lointain ne provoquerait pas un impact négatif immédiat à la population locale. En revanche, les politiques qui pourraient induire des impacts négatifs aux entreprises hauturières privées pourraient causer des situations non souhaitables pour ces gouvernements. Il est logique que les gouvernements locaux valorisent davantage les intérêts du secteur que la lutte contre des prises illégales en haute mer.

4. La préparation pour appliquer des mesures de l’État du port

À la fin de 2018, les bureaux des pêches au niveau provincial étaient demandés par le gouvernement central à proposer des ports désignés de débarquements des prises dans leur province. Ces ports doivent être équipés pour permettre la supervision par internet (Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2019b). Finalement, 107 ports ont été sélectionnés (Ministère de l’agriculture et des affaires rurales, 2020, 2021)[14]. En 2019, le MAAR a publié l’Ébauche des lois sur la pêche (version révisée) (l’Ébauche ci-après). Des éléments des mesures de l’État du port comme débarquement des prises au port désigné, inspection du port, autorisation et enregistrement des prises sont aussi ajoutés[15]. La responsabilité de la gestion des ports et des investigations des prises illégales est confiée principalement[16] aux gouvernements de municipalités et de comté (Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2019).

Parmi les trois niveaux du gouvernement (central, provincial et de municipalité et de comté), les intérêts des gouvernements de municipalités et de comtés semblent le plus proches avec ceux des entreprises privées. En absence d’autres motivations ou d’un bon système de supervision politique, l’efficacité du contrôle de débarquement des prises illégales pourrait être douteuse. Un document officiel publié par le gouvernement central en 2019 fait écho de ce doute de la qualité de gestion du port. Dans le Rapport concernant l’inspection d’application des lois sur les pêches, le problème de la qualité de la gestion des ports est souligné :

« il existe des gestions non régulées dans certains endroits, certains parmi eux prendre une partie de profit dans les prises sans bien vérifier des navires ni vérifier si les prises sont venues des sources illégales ou non, il faut renforcer la capacité de la réalisation de la gestion des navires, des individus et des prises dans les ports… » (…渔港管理中一些地方存在经营管理不规范现象有的甚至是从进港渔船的渔获物中进行抽成对进港渔船不加区分不管渔获物是否为合法捕捞依港管船管人管渔获责任仍需强化落实。)(Wu, 2019)[17].

D’ailleurs, le partage des informations sur les enquêtes concernant des prises illégales n’est pas mentionné dans les documents officiels pour le moment. On ne sait donc pas si la Chine partage ces informations avec les États qui ont signés le PSMA.

Conclusion

Pour conclure, l’encadrement juridique de la Chine lui permet de respecter les obligations de l’État du pavillon. La Chine est aussi en train de développer sa capacité de mettre en oeuvre des mesures de l’État du port. Cependant, on constate une différence de perception politique selon le palier de gouvernement. Pour que la Chine soit capable de pêcher en respectant les responsabilités de l’État du pavillon et de l’État du port, une amélioration de la coordination horizontale (interministérielle) et verticale (entre différents niveaux de gouvernement) semble une étape incontournable. Pour que la Chine puisse avoir une image d’une puissance hauturière responsable (Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2017; Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2022), peut-être, faut-il créer davantage d’incitations politiques pour que la gestion des prises illégales soit perçue comme aussi importante, aux yeux des gouvernements de municipalités ou de comté, que l’aspect économique. Mise en contexte dans la gouvernance des stocks arctiques, une capacité discutable pour mettre en oeuvre les mesures de l’État du port ne contribue pas à établir la confiance avec les partenariats dans la région et la communauté internationale. Une histoire à suivre…

Références

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[1] La Chine a une entente bilatérale avec la Russie dans la mer de Béring, mais le quota accordé par la Russie n’est pas publié (Bureau de presse du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2020) (Sobolevskaya et al., 2015). Parmi les 3 ORGP qui gouvernent les stocks dans les hautes mers en Arctique, dont la Commission des pêches de l’Atlantique du Nord-Est (la CPANE ci-après), l’Organisation des pêches de l’Atlantique du Nord-Ouest (l’OPANO) et la Convention sur la conservation et la gestion des ressources en colin dans la partie centrale de la mer de Béring (la Convention de Béring ci-après), la Chine a seulement signé la dernière convention. Cependant, la Convention de Béring n’accorde plus de quota aux signataires à cause de pénurie du stock.

[2] L’Accord international pour la prévention d’activités non réglementées de pêche en haute mer dans le centre de l’océan Arctique (l’Accord pour la prévention de pêche ci-après)

[3] Article 116 de la CNUDM.

[4] Article 7-15 du PSMA.

[5] La Chine est membre de la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique (1996), la Commission des thons de l’océan Indien (1998), la Commission de la pêche de Pacifique Ouest et central (2004), la Commission interaméricaine du thon tropical (n.d.), la Commission régionale de la gestion de pêche du Pacifique Sud (2009), la Commission de pêche du Pacifique Nord (2015), l’Accord de pêche du Sud de l’océan Indienne (2006) et la Commission pour la conservation de la faune et la flore marines de l’Atlantique (2006).

[6] FAO est une abréviation anglaise de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (Food and Agriculture Organisation)

[7] Article 21 – 25 des Règlements.

[8] Article 18 – 19 des Règlements.

[9] Article 8 – 17 des Règlements.

[10] Article 34 des Règlements.

[11] Article 38 des Règlements a seulement indiqué que « le chef de chaque bureau des pêches de chaque niveau du gouvernement doit travailler avec les départements concernés pour bien gérer des ports » sans bien préciser des responsabilités.

[12] Article 4 des Règlements.

[13] Le Chinese Fishery Statistics Yearbook n’a pas distingué le nombre d’employés qui travaillent dans le secteur hauturier et ceux qui travaillent dans le secteur de pêche dans les eaux internes et l’aquaculture, on ne peut pas savoir le nombre officiel de travaillants dans le secteur hauturier.

[14] Parmi les ports sélectionnés, certains n’ont jamais été mentionnés dans la planification de la construction des ports de pêche 2018-2025, la logique de la sélection pourrait être difficile à comprendre, cela pourrait démontrer la différence de vision entre les gouvernements locaux et le gouvernement central.

[15] Article 36 de l’Ébauche.

[16] Article 8, 37, 50, 52 et 53 de l’Ébauche.

[17] La citation vient du sixième alinéa sous le deuxième point (le 15e paragraphe) de l’article.

Les routes maritimes arctiques

Regards géopolitiques, v8n3

Hervé Baudu (2022). Les routes maritimes arctiques. Paris : L’Harmattan, 155 p.

Avec le réchauffement climatique trois fois plus important aux pôles que sur le reste de la planète, les eaux polaires arctiques sont en théorie de plus en plus accessibles au trafic maritime, et ce sur de plus en plus longues périodes estivales. Cette ouverture accroit également l’accès aux ressources naturelles en mer et dans les espaces côtiers. La construction de brise-glaces russes, les projets gigantesques d’extraction d’hydrocarbures du côté russe, et dans une moindre mesure du côté norvégien, n’ont jamais été aussi importants que dans cette décennie et viennent faire écho à l’exploitation pétrolière en Alaska active depuis les années 1970. Les routes maritimes arctiques plus courtes sont-elles appelées à concurrencer les routes classiques par les canaux de Panama et de Suez ? L’augmentation du trafic maritime est-elle source de tension dans cette zone de plus en plus soumise à son exploitation ? Cet ouvrage entreprend de mieux cerner les enjeux maritimes, environnementaux, économiques et géopolitiques liés à l’exploitation de cet espace arctique en décrivant les principes qui les régissent.

Membre de l’Académie de Marine, Hervé Baudu est professeur de sciences nautiques à l’École Nationale Supérieure Maritime. Ses travaux sur la navigation dans les glaces l’ont conduit à naviguer à de nombreuses reprises en Arctique et en Antarctique. Il est expert des sujets maritimes polaires auprès du ministère de l’Europe et des Affaires Étrangères. Son expertise est donc précieuse pour permettre de départager la réalité des clichés, encore trop nombreux, sur l’avènement de futures autoroutes polaires du seul fait de la fonte estivale de la banquise – car cela est déjà un point important : la glace sera toujours présente en Arctique en hiver et imposera donc aux armateurs une saisonnalité marquée entre un hiver très froid, dans la nuit polaire et avec des glaces annuelles conséquentes, et un été au cours duquel effectivement la tendance est au déclin rapide de la banquise, en épaisseur comme en extension.

Le plan de l’ouvrage suit une démarche analytique claire. La 1ere partie présente l’environnement dans lequel se déploie la navigation arctique, en croissance effectivement. Quelles sont les caractéristiques environnementales de l’espace arctique et comment les changements climatiques l’ont-ils marqué ? Quelles sont les routes maritimes développées, en soulignant bien la différence entre trafic de destination, en croissance – les navires qui viennent dans l’Arctique pour y effectuer une activité économique, desserte des communautés, pêche, tourisme ou extraction des ressources – et le trafic de transit, les navires qui s’efforcent de mettre à profit la distance plus courte entre Asie et Europe via les eaux arctiques, un trafic encore fort limité.  L’auteur présente également les infrastructures de la Route maritime du Nord, côté russe donc, soulignant la faiblesse des équipements côté canadien.

La seconde partie organise une discussion des conditions de navigation en Arctique. Quels sont les navires qui peuvent y circuler ? Quelle est la réglementation concernant l’architecture des navires et les normes en matière de coque ?  Quels sont les brise-glace en service destinés à faciliter la circulation des navires, ces brise-glace tout comme des navires à forte capacité de navigation arctique étant de plus en plus puissants, tant il est vrai que la navigation arctique n’est pas une question de technologie, mais de coûts et d’opportunité stratégique pour les entreprises, qui ne raisonnent pas qu’en termes de distance plus courte.

La troisième partie décrit la réglementation et la gouvernance de cette région : comment sont définis les espaces maritimes et comment ceux-ci encadrent-ils la navigation ou l’exploitation des ressources naturelles ? Quelles sont les institutions arctiques (notamment de Conseil de l’Arctique) et quel rôle joue-t-il ? Que peut-on dire de la militarisation de ;la région arctique, avec la tendance réelle du pouvoir russe à renforcer ses capacités de défense côtière, mais après de nombreuses années de déclin accéléré suite à l’implosion de l’Union soviétique en 1991 ?

La Russie est l’acteur qui imprime le plus sa marque dans la région, du fait d’un volontarisme d’État qui conduit la Russie à rouvrir de vieilles bases militaires, à construire de nouveaux ports, de nouveaux brise-glace, à explorer le potentiel économique des régions arctiques sans la retenue que la rentabilité fragile de tels projets impose aux autres acteurs arctiques, en Europe (Norvège, Islande, Suède, Finlande) ou en Amérique du Nord (Canada et États-Unis). Les résultats décevants de nombreuses campagnes de prospection pétrolière et gazière au Groenland, en mer de Beaufort on relativisé l’attrait de la région arctique pour les entreprises pétrolière, tandis que les compagnies minières évaluent avec attention chaque projet tant les coûts d’extraction demeurent élevés. Le trafic de transit attire peu d’armateurs et c’est essentiellement la navigation de destination qui tire la croissance du trafic maritime arctique. Certes, l’Arctique est une région stratégique pour la Russie qui entend bien mettre en valeur, quoi qu’il en coûte, son potentiel minier, en hydrocarbures et en matière de transport. La poursuite de la fonte des glaces pourrait permettre la poursuite de la croissance du trafic dans les décennies à venir. Mais on est loin, nous rappelle l’auteur, des scénarios grandioses du tournant du 21e siècle, des autoroutes maritimes et de l’eldorado arctiques. En ce sens, cet ouvrage clair et bien structuré constitue un rappel qu’il est toujours risqué de se laisser emporter par l’enthousiasme d’analyses à courte vue.

Frédéric Lasserre

Directeur du CQEG

La Chine et les ressources halieutiques en Arctique. I – Analyse du développement des hauturiers chinois en Arctique

RG v8 n2, 2022

Yeukyin Chiu

Yeukyin Chiu est étudiante à la maîtrise en études internationales à l’Université Laval, à Québec. Elle s’intéresse au secteur hauturier de la Chine et à la gouvernance des ressources halieutiques en Arctique.

Courriel : yeuk-yin.chiu.1@ulaval.ca

Résumé : Compte tenu de l’avènement des changements climatiques et de la fonte accélérée de la banquise, la pêche commerciale au centre de l’océan Arctique pourrait être possible dans le futur. En 2018, la Chine a exprimé clairement ses intérêts pour les ressources halieutiques de l’Arctique et son intention de participer à la gouvernance de la gestion des ressources en Arctique. Cet article vise à discuter l’encadrement juridique de la gestion des poissons en Arctique aujourd’hui et les défis rencontrés par la Chine pour l’accès aux stocks.

Mots clés : changements climatiques, ressources halieutiques arctiques, la Chine, secteur hauturier,

Abstract: The climatic change and the melt of ice sheets make the commercial fishing in the center of Arctic Ocean possible in the future. In 2018, China expressed its interests in Arctic fishery resources and their governance. This article aims at understanding the current international judicial system which governs the stocks in the Arctic and the challenges that China is facing when trying to have access to Arctic fishery resources.

Keywords: Climatic change, Arctic fishery resource, China, distant water fishing

Introduction

Aujourd’hui, les impacts des changements climatiques sont manifestes. Le réchauffement planétaire implique que l’environnement de l’Arctique est en train de changer. L’étendue de la banquise affichait une tendance à diminuer entre 1979 et 2019 (Pörtner et al., 2019). Certains chercheurs ont estimé qu’il n’y aura plus de glace durant l’été avant la fin du 21e siècle (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, 2019). Si la fonte de banquise permet d’avoir des étés sans banquise en Arctique, il se peut que la pêche commerciale au cœur de l’océan Arctique devienne possible (Van Pelt et al., 2017). Pour les États riverains de l’océan Arctique, le secteur de la pêche est important pour le développement régional. Par ailleurs, la pêche hauturière, qui réfère à la pratique que des navires de pêche commerciale pêchent en dehors des eaux territoriales de leur pays d’origine, continue de se développer (Yozell et al., 2019). Certains pays asiatiques, comme la Chine, le Japon et la Corée du Sud ont gagné de l’importance dans le secteur de la pêche hauturière dans les dernières décennies. La Chine, qui est de loin la plus grande productrice de captures marines au monde (FAO, 2018b), continue d’élargir son espace de pêche. En 2018, Pékin a exprimé ses intérêts pour l’exploitation des ressources halieutiques en Arctique tout comme son intention de participer dans la gouvernance de gestion des stocks de poissons en haute mer dans l’océan Arctique (The State Council, 2018). Étant donné que la ressource halieutique est une ressource mobile sensible aux changements climatiques, le réchauffement climatique et l’apparition des nouveaux joueurs impliquent de nouveaux défis quant à la gestion des ressources halieutiques dans la région. Quelles sont les contraintes qui pèsent sur l’accès de la Chine aux ressources halieutiques arctiques ?

Pour comprendre les impacts de la Chine sur le développement de la pêche hauturière en Arctique, la discussion sera divisée en trois parties. Les deux premières parties discutées dans cet article aborderont le secteur de la pêche commerciale en Arctique et le système de gestion internationale des ressources halieutiques dans cette région aujourd’hui, et le développement du secteur de la pêche hauturière en Arctique par la Chine et ses défis. Un deuxième article abordera les moyens juridiques et politiques que Pékin utilise pour gérer son secteur de la pêche hauturière. Les analyses seront basées sur les données et les annonces publiées par des gouvernements, des organisations internationales comme l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (le FAO ci-après), l’Union européenne (UE), les Nations Unies, des organisations non gouvernementales, des think tanks et des articles académiques.

1.     Le développement de la pêche commerciale en Arctique et le système international de la gestion des stocks de poisson dans la région

En Arctique, la basse température annuelle et la grande fluctuation de la disponibilité de la lumière ne favorisent pas le développement de l’agriculture. Par conséquent, la pêche et la chasse en mer sont les principaux moyens d’acquérir de la protéine animale pour la population locale (FAO, 2018b). Aujourd’hui, la capacité des pêcheurs s’est beaucoup améliorée quant aux distances de voyages et à la conservation des poissons grâce à l’évolution rapide de la technologie.

1.1. L’importance de la pêche commerciale pour les pays arctiques

Le développement de la pêche commerciale est souvent un des moteurs du développement économique pour les régions arctiques.  Par exemple, l’exportation des poissons et des crevettes représente 92% des exportations totales du Groenland (Booth et al., 2014). En Alaska, l’exportation de poissons représente plus de la moitié de ses exportations totales (Resources Development Council, n.d.). En 2018, les cinq États riverains de l’océan Arctique (dont le Canada, les États-Unis, le Danemark par le Groenland, la Norvège et la Russie) et l’Islande figuraient parmi les 25 premiers pays producteurs de captures marines au monde (FAO, 2018b).

Cependant, ce ne sont pas toutes les régions de l’Arctique qui pourraient profiter des ressources halieutiques. Selon un rapport réalisé par l’Arctic Monitoring & Assessment Programme en 2005 (Vilhjálmsson et al., 2005), la distribution des poissons est concentrée dans quatre zones de pêche importantes : l’Atlantique nord-est (la mer de Barents et la mer de Norvège), l’Atlantique nord-central (le Groenland et l’Islande), Terre-Neuve, la mer du Labrador et le nord-est du Canada, et le nord du Pacifique (la mer de Béring, la mer de Tchouktches et les îles Aléoutiennes) (veuillez référer à figure 1)(Vilhjálmsson et al., 2005). Selon Sea Around Us, un projet de recherche initié par l’Université de la Colombie-Britannique qui vise à analyser les conséquences des activités de pêche sur les écosystèmes marins, les prises dans ces quatre zones comptent pour 97% du volume de pêche total de la région (Sea Around Us, n.d.-a) (voir fig. 1).

Au-delà d’une répartition naturellement inégale, la disponibilité du stock en Arctique n’est pas garantie. Plusieurs effondrements de stocks sont notables, comme la chute de stocks de hareng dans les années 1960 et 1970 en Norvège (Lorentzen et al., 2006), la chute du stock de colin dans le bassin aléoutien à la fin des années 1980 (Bailey, 2011) et la quasi-disparition de la morue au Canada atlantique dans les années 1990 (Myers et al., 1997). L’effondrement du stock est souvent suivi par une interdiction de pêche dans la région et cela a des conséquences socio-économiques majeures pour les communautés de pêcheurs.

Figure 1 – Les quatre zones de pêche principales et leur volume de prise, les zones de haute mer et les zones qui sont gouvernées par les ORGP en Arctique.

Source : autrice, d’après une présentation du Molenaar en 2016 et des informations de Sea Around Us, de l’AMAP, de la CPANE et de la FAO (« Convention on the Conservation and Management of Pollock Ressources in the Central Bering Sea, » 1994; Molenaar, 2016; Sea Around Us, n.d.-a, n.d.-b; The 20th Annual Conference of the Parties to the Convention on the Conservation and Management of Pollock Resources in the Central Bering Sea, 2015; Vilhjálmsson et al., 2005)

La poursuite de la contraction de la banquise en Arctique a conduit à des changements dans l’écosystème marin en Arctique. Pour le moment, on observe que deux phénomènes pourraient influencer l’activité de la pêche : la migration vers le Nord des poissons et la menace de l’acidification. La première réfère au déplacement vers le nord des poissons. En raison de l’augmentation de la température de l’océan, certaines espèces épipélagiques (les espèces qui vivent de la surface jusqu’à 200 mètres de profondeur) subarctiques ou tempérées pourraient coloniser des eaux arctiques (Cheung et al., 2016; Haug et al., 2017). Certains chercheurs estiment que la distribution des poissons s’est déplacée vers le pôle Nord à une vitesse de 52 km par décennie en moyenne (Pörtner et al., 2019). Le deuxième phénomène, l’acidification de l’océan, est causé par la hausse d’absorption du dioxyde de carbone par les océans (Arctic Monitoring and Assessment Programme, 2013). Il pourrait nuire à la formation des squelettes des poissons et des coquilles des mollusques qui pourrait enchaîner des problèmes pour la chaîne alimentaire (Haug et al., 2017).

1.2.Comment les stocks en Arctique sont-ils gérés ?

Aujourd’hui, le principal encadrement du régime juridique de la conservation des ressources halieutiques en Arctique est la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM ci-après). Elle fut conclue en 1982. Tous les États riverains de l’océan Arctique et l’Islande ont signé et ratifié la CNUDM sauf les États-Unis, mais ces derniers appliquent les principes de la CNUDM comme des droits coutumiers (Congressional Research Service, 2020). La CNDUM délimite les espaces maritimes, indique les droits et les responsabilités des États sur l’exploitation économique de la mer, sur la liberté de navigation, sur la recherche scientifique et sur la protection environnementale.

Selon la Convention, les États jouissent de la souveraineté territoriale dans les eaux intérieures et les mers territoriales[1]. À partir des lignes de base jusqu’à la limite des 200 milles marins se trouve la zone économique exclusive (ZEE). Les États côtiers conservent les droits souverains d’exploitation sur les ressources naturelles biologiques et non biologiques dans sa ZEE [2]; ils ont la responsabilité de les conserver et de s’assurer de ne pas les surexploiter. Dans le cas où une espèce existe aussi dans la ZEE des pays voisins, les États ont la responsabilité de former des organisations régionales de gestion des pêches (ORGP ci-après) pour conserver les stocks[3]. La zone en dehors de la ZEE est la haute mer, qui est un espace ouvert à tous pour pêcher et pour faire des recherches scientifiques[4]. La CNUDM encourage la coopération internationale par la création des ORGP[5].

Cependant, la CNUDM n’a pas précisé les responsabilités des ORGP. Cela rend parfois la coopération internationale en haute mer difficile et inefficace (Lugten, 2010). Dans les années 1990, deux accords contraignants furent conclus : l’Accord de conformité en 1993 de la FAO et l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons en 1995. Le premier oblige les États à prendre leurs responsabilités quant à leurs propres navires qui pêchent en haute mer. Les navires peuvent seulement pêcher lorsqu’ils sont autorisés par leur État; les États du pavillon sont donc capables d’exercer leurs responsabilités à régler leurs navires (FAO, 2018a; Lugten, 2010). Le deuxième accord oblige les États à se joindre à l’ORGP qui gouverne ladite région en haute mer pour avoir accès à ses ressources halieutiques, et confère des droits à l’État côtier pour le contrôle des prises de stocks de poissons chevauchant, c’est-à-dire passant d’un côté à l’autre de la limite de la ZEE[6].

En Arctique, la plupart des espaces maritimes se situent dans les ZEE des membres de l’Arctic Five et de l’Islande. Les stocks dans ces zones sont donc protégés par les lois domestiques et les ORGP qui les couvrent. Par contre, il y a quatre zones en haute mer : le Banana Hole dans la mer de Norvège, le Loophole dans la mer de Barents, le Donut Hole dans la mer de Béring et le centre de l’océan Arctique (Molenaar, 2016). Ils sont gouvernés par trois ORGP : la Commission des pêches de l’Atlantique Nord-Est (CPANE ci-après), l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest (OPANO ci-après) et la Convention sur la conservation et la gestion des ressources en colin dans la partie centrale de la mer de Béring (la Convention de la mer de Béring ci-après). Ces ORGP couvrent les stocks dans le Banana Hole, le Loophole et le Donut Hole. Pour le moment, aucune ORGP n’est encore établie pour protéger les stocks dans le centre de l’océan Arctique car la pêche commerciale n’est pas encore possible. (Pour la situation géographique des zones de haute mer en Arctique, voir la figure 1).

En 2018, les membres de l’Arctic Five ont conclu l’Accord international pour la prévention d’activités non réglementées de pêche en haute mer dans le centre de l’océan Arctique (ci-après l’Accord pour la prévention de pêche) avec l’Islande, l’Union européenne, la Chine, le Japon et la Corée du Sud. Les signataires conviennent d’adopter une approche prudente sur la ressource halieutique dans le centre de l’océan Arctique et affirment vouloir empêcher la pêche commerciale dans cette région avant d’avoir acquis suffisamment de connaissances sur la durabilité des stocks (« Declaration concerning the prevention of unregulated high seas fishing in the Central Arctic Ocean, » 2015). Bien que l’Accord suspende la pêche commerciale temporairement dans le centre de l’océan Arctique, celui-ci n’a pas établi une ORGP, ni précisé des mesures de protection (Papastavridis, 2018). Juridiquement, c’est comme une espace vide pour la conservation du stock.

2.     Le développement du secteur hauturier chinois en Arctique

La Chine est la plus grande productrice mondiale de captures marines depuis des années 1990 (Xue, 2006). Aujourd’hui, on peut trouver les flottes chinoises qui pêchent partout dans le monde. Selon l’estimation du think tank américain Stimon Center, la Chine et Taiwan partagent 60% des efforts de pêche hauturière mondiale dans les dernières décennies, tandis que le Japon, la Corée du Sud et l’Espagne partagent chacun 10% des efforts (Yozell et al., 2019). Le développement du secteur hauturier chinois a commencé relativement tard par rapport aux autres puissances hauturières; les premiers voyages des flottes chinoises à l’ouest de l’Afrique et en mer de Béring furent réalisés en 1985 (Chen et al., 2019; Mallory, 2013).

L’appétit de la Chine pour les poissons arctiques a commencé à apparaître dans les documents officiels de haut niveau dans le treizième plan quinquennal (2017-2021). Dans ce plan, la participation active dans les affaires de pêche dans les zones polaires est un des trois objectifs du secteur hauturier[7] (Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2017). En 2018, Pékin a publié le Livre blanc des politiques de l’Arctique de la Chine et a annoncé ces intentions concernant la gestion des stocks en Arctique : elle appuie l’idée de la création d’une ORGP dans le cœur de l’océan Arctique, du renforcement de la surveillance et de la recherche sur les stocks et aussi de la coopération scientifique avec les États riverains de l’océan Arctique (The State Council, 2018).

2.1. Pourquoi la Chine s’intéresse-t-elle à la gouvernance des poissons arctiques ?

Selon les données disponibles sur le UN Comtrade Database, la valeur des poissons et des fruits de mer exportée par les pays arctiques vers la Chine s’est accrue de 1324% entre 1998 et 2018, soit une augmentation annuelle moyenne de 14,2% par an[8]. Pour la Chine, les ressources halieutiques en Arctique sont importantes à cause de plusieurs facteurs. Concernant les facteurs socio-économiques, la demande des ressources halieutiques arctiques en provenance des pays arctiques est énorme, et cette demande a continué d’augmenter dans les dernières décennies. L’enrichissement du pays et la croissance de la classe moyenne augmentent les besoins en fruits de mer et en poissons de grande valeur. L’urbanisation change le goût des consommateurs chinois. Aujourd’hui, la majorité des consommateurs en Chine sont équipés d’un congélateur à la maison, favorisant la vente de poissons congelés; les problèmes de pollutions domestiques sensibilisent les consommateurs chinois à la sécurité alimentaire, ils sont prêts à payer plus cher pour acheter des poissons qui viennent de sources propres et dont l’origine est traçable (Crona et al., 2020; Wang et al., 2009). De plus, les banquets de fruits de mer ou de poissons de grande valeur sont aussi une activité sociale importante (Fabinyi et al., 2016).

La deuxième raison d’une augmentation de l’importation de poissons et de fruits de mer en Chine concerne le développement des usines de traitement des poissons et des fruits de mer. La Chine ne consomme pas tous les poissons qu’elle pêche; une partie des poissons est envoyée aux usines pour être traitée et pour être réexportées après. Par exemple, 50% des ressources halieutiques d’Alaska exportées en Chine vont retourner vers le marché américain après avoir été traités en Chine (Haddon et al., 2018). Entre 2008 et 2018, le secteur de la transformation des poissons et des fruits de mer en Chine a augmenté sa production de 42%; les usines de transformation sont concentrées dans les provinces au bord de la mer, comme le Liaoning (11,5%), le Shangdong (31,4%) et le Fujian (19,1%) et contribuent au développement économique de ces provinces (Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales et al., 2018).

La troisième raison concerne la diminution des prises dans les eaux domestiques qui peut s’expliquer par deux facteurs principaux. Le premier est relié à la ratification de la CNUDM en 1996, puisqu’elle oblige la Chine à conclure des ententes avec les États voisins comme le Japon, la Corée du Sud et le Viêtnam afin de partager les stocks dans les ZEE qui se chevauchent. La Chine a donc dû fermer plusieurs zones de pêche traditionnelle à ses pêcheurs une fois des accords bilatéraux conclus (Colin, 2016). De plus, la surexploitation et l’effondrement des stocks font partie du problème.  Dans la mer Jaune et la mer de Chine orientale, plus de 50% des stocks sont surexploités ou se sont effondrés (Sea Around Us, n.d.-c, n.d.-d). La situation est si grave que le gouvernement chinois a dû établir une série de politiques pour conserver ses écosystèmes marins, comme l’établissement de moratoires de pêche dans ses eaux intérieures, la politique de la « croissance nulle »[9] sur les prises domestiques (Cao et al., 2017). Peu importe les efforts du gouvernement, ils se heurtent à une réalité du marché : la demande intérieure pour les poissons n’a jamais cessé de croitre rapidement. La consommation de poissons par habitant a augmenté de 3,1 kg par personne et par an en 1985 à 11,4 kg en 2019 (Crona et al., 2020). Pour satisfaire le marché domestique, la Chine n’a pas le choix que d’aller plus loin pour chercher de poissons.

Pour Pékin, le secteur de la pêche hauturière a également une mission politique. Il permet à la Chine de développer de bonnes relations avec les pays d’Afrique de l’Ouest comme la Mauritanie, la Guinée-Bissau et la République de Guinée par ses projets de pêche (Bureau des pêches du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2016). En 2010, un groupe ad hoc était créé au sein du gouvernement pour discuter les stratégies pour renforcer le secteur hauturier chinois. Dans le rapport de la discussion, la phrase « celui qui occupe (ou possède) a tous les droits » « 占有即权益 » est apparue. Pour certains fonctionnaires, pêcher régulièrement en haute mer affirme les droits dont la Chine jouit. Ils croient que les pays qui ont une longue histoire d’utilisation des ressources marines et halieutiques ont davantage de droits quand il s’agit de distribuer ou partager ces ressources. Certes, le rapport a aussi précisé qu’une telle occupation des ressources soit fondée sur les principes de respecter le développement durable, l’histoire et le statu quo. Le développement du secteur hauturier a donc une mission politique pour la Chine (Le groupe de travail sur l’étude de renforcement du secteur de la pêche hauturière chinois, 2010).

Sous la direction de Xi Jinping depuis 2013, la Chine a adopté un style de diplomatie qui est plus affirmé et proactif en matière de gouvernance globale (Lin, 2019). Cependant, la Chine n’est pas un État arctique. Elle a besoin d’arguments pour justifier la légitimité de sa présence dans les eaux arctiques, surtout, lorsque son autoportrait comme « un État proche de l’Arctique (near Arctic State) » ne trouve nécessairement pas d’échos dans la communauté internationale[10]. Selon la logique « la possession suit le droit » mentionnée auparavant, si la Chine devenait un pêcheur fréquent dans les hautes mers en Arctique, elle pourrait avoir acquis des droits sur les ressources marines grâce à cette pratique. Ce point est objet de débats et trouve un certain écho dans le monde académique chinois, au point que certains chercheurs chinois encouragent le développement de la pêche hauturière en Arctique, parce que celle-ci suscite pour le moment moins de controverses internationales que l’exploitation des minéraux dans la région (Zhang, 2018).

2.2. Les stratégies de la Chine et ses défis

L’expansion de la pêche hauturière chinoise dans les régions arctiques se révèle en réalité compliquée. Dans le Livre blanc des politiques de l’Arctique de la Chine, la Chine a évoqué la CNUDM et le Traité concernant le Spitzberg (1920) pour défendre ses droits en Arctique. Ainsi, parmi les quatre zones de haute mer en Arctique, le donut hole, dont le stock est régi par la Convention de la mer de Béring, est le plus proche de la Chine géographiquement. Dans les années 1990, la Chine a signé la Convention de la mer de Béring, mais cela ne lui donne pas d’accès aux stocks dans le donut hole, car la quantité de colin ne s’est jamais rétablie comme avant la chute des stocks. Jusqu’en 2015, le taux de reproduction de colin a atteint 11% de la quantité requise par la Convention de mer de Béring pour envisager l’ouverture de la zone à une pêche intense. Par conséquent, les États membres ont décidé de suspendre les prochaines rencontres en attendant la régénération du stock et depuis aucun quota de pêche n’a été distribué parmi les membres (The 20th Annual Conference of the Parties to the Convention on the Conservation and Management of Pollock Resources in the Central Bering Sea, 2015)[11].

Dans les zones de haute mer qui sont gouvernées par la CPANE et par l’OPANO, il n’y a plus de poissons à partager. En 2003, les États membres de la CPANE ont annoncé une directive suspendant la distribution des stocks avec les prochains nouveaux membres (North-East Atlantic Fisheries Commission, n.d.). L’OPANO connaît aussi la même situation, alors qu’une résolution en 1999 a indiqué que la majorité des stocks gouvernés par l’OPANO est partagée par les membres existants et que la pêche pour les nouveaux membres doit être très limitée (OPANO, n.d.).

La Chine a signé le Traité concernant le Spitzberg en 1925 (Traité du Svalbard de 1920). En théorie, la Chine jouit du droit d’accès aux ressources halieutiques de l’archipel (Brady, 2017; Lu, 2016; Polar Research Institute of China, n.d.). Cependant, le gouvernement norvégien maintient une attitude ferme concernant sa souveraineté sur l’archipel (Norway Ministry of Foreign Affairs, 2006). Les quotas de pêche de chaque espèce commerciale dans la zone de protection halieutique de l’archipel du Svalbard sont basés sur les données du Norwegian Institute for Marine Research, sur les conseils de la CPANE, et aussi sur les registres historiques (Molenaar, 2012). Or, comme la Chine n’a jamais pêché dans la région, et qu’elle n’est pas membre de la CPANE, il y a peu de chance qu’elle puisse obtenir des quotas de pêche dans la zone de pêche du Svalbard. (« The Svalbard Treaty, » 1920)

La Chine a commencé de développer son secteur hauturier plus tard que les autres puissances hauturières (Bonfil et al., 1998). Cela la met dans une position très désavantageuse dans la compétition mondiale. Dans cette situation, la Chine peut seulement s’efforcer de négocier des droits de pêche dans les zones de ZEE des pays arctiques. Cependant, pêcher dans les ZEE des pays arctiques demeure difficile. Premièrement, le secteur de la pêche de ces pays est souvent plus mature que celui de la Chine; ils n’ont pas besoin d’aide au développement de la Chine. De plus, puisque les poissons sont une source importante de protéine animale pour l’alimentation des peuples locaux et une ressource naturelle exportable déjà valorisée par les producteurs locaux, les pays arctiques sont souvent réticents à partager cette ressource. Par ailleurs, le Canada, les États-Unis et la Norvège ont des politiques qui visent à limiter la participation des investisseurs étrangers dans leur secteur de pêche[12]. Seule la Russie a une entente de pêche avec la Chine. Cette entente existe depuis l’époque de l’Union soviétique. Elle permet aux flottes chinoises de pêcher dans la ZEE russe dans la mer de Béring (Bureau de presse du Ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales, 2020; Sobolevskaya et al., 2015). La recherche menée pour cet essai ne permet pas de trouver les informations concernant le quota accordé par la Russie à la Chine annuellement, mais il est généralement admis que l’entente n’a pas été modifiée depuis des années (Wang, 2006). Alors, pour la Chine, il reste seulement le centre de l’océan Arctique comme option pour avoir accès aux ressources halieutiques commerciales en hautes mers arctiques, mais cette région est encore largement couverte par la banquise malgré les changements climatiques.

Conclusion

Pour conclure, les ressources halieutiques en Arctique sont des ressources naturelles importantes pour les États riverains, et ces pays pourraient se montrer réticents à partager cette ressource avec des États tiers. En même temps, la Chine s’intéresse beaucoup à cette ressource à cause de sa demande énorme et de son souhaite de pouvoir participer à la gouvernance globale. Sous l’encadrement juridique actuel, l’une des options à considérer demeure bel et bien l’obtention de quotas de pêche dans le centre de l’océan Arctique, bien que celui-ci ne soit pas accessible à court et moyen terme. De plus, pour le moment, la pêche commerciale au centre de l’océan Arctique est suspendue par l’Accord pour la prévention de la pêche, et la Chine est une des signataires de l’Accord. Alors, comment la Chine se prépare-t-elle pour participer aux négociations de la formation d’une ORGP lorsque la pêche commerciale sera permise ? Ce sujet sera discuté dans un prochain article.

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[1]  Article 3 de la CNUDM

[2] Article 7 de la CNUDM

[3] Articles 61, 62 et 63 de la CNUDM

[4] Article 86 de la CNUDM

[5] Article 118 de la CNUDM

[6] Article 8(4) de l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons.

[7] Les deux autres objectifs réfèrent au renforcement du secteur et à la stabilisation des prises en haute mer.

[8] L’exportation des poissons et des fruits de mers des pays arctiques vers la Chine a augmenté de 373 millions USD en 1998 à 5311 millions USD en 2018, soit une augmentations de 1324% (UN Comtrade Database, n.d.).

[9] La « croissance nulle » est une politique de la Chine qui vise à lutter contre la surexploitation dans ses eaux côtières par ne pas chercher la croissance des prises marines internes mais encourager le développement de l’aquaculture (Cao et al., 2017).

[10] Dans son discours du 6 mai 2019, le Secrétaire d’État des États-Unis, Mike Pompeo a dit : « There are only Arctic States and Non-Arctic States. No third category exists and claiming otherwise entitles China to exactly nothing. » (Pompeo et al., 2019).

[11] Le lien du rapport n’est plus d’ouvert au public. Veuillez contacter le National Oceanic and Atmospheric Administration directement. L’auteur a sauvegardé une copie en 2020.

[12] Par exemple, le gouvernement canadien ne permet pas aux entreprises entièrement possédées par des étrangers d’obtenir un permis de pêche (Pêches et Océans Canada, 1996); l’American Fishery Act ne tolère pas non plus que 25% de financement d’un navire vienne des pays étrangers (U.S. Department of Transportation, 2020); l’Islande et la Norvège gardent le contrôle sur leur flotte nationale dans la gestion et la possession d’entreprises de pêche (OECD, n.d.)

Le passage du Nord-Ouest : enjeux de la revendication canadienne

Alexia Marchal

Alexia Marchal est diplômée en Sciences politiques de l’Université catholique de Louvain[1].
alexia.marchal@gmail.com

Résumé : Le Canada connaît un différend territorial avec les États-Unis au sujet du passage du Nord-Ouest. Le Canada considère en effet que les eaux du passage sont des eaux intérieures alors que les États-Unis affirment que le passage est un détroit international. Cet article analyse ainsi les enjeux derrière ces revendications canadiennes, c’est-à-dire l’identité, la sécurité, l’environnement ainsi que les intérêts commerciaux et économiques.

Mots-clés : Canada, Arctique, passage du Nord-Ouest, revendication territoriale, souveraineté

Summary : Canada has a territorial dispute with the United States concerning the Northwest Passage. Canada indeed considers that the waters of the passage are internal waters, while the United States claims that the passage is an international strait. This article analyses the stakes behind these Canadian claims, namely identity, security, environment as well as commercial and economic interests.

Keywords : Canada, Arctic, Northwest Passage, territorial claim, sovereignty

Introduction

Le passage du Nord-Ouest est composé de différentes voies maritimes situées dans l’archipel arctique canadien (Byers, 2013). Il comporte sept routes situées entre le détroit de Béring et le détroit de Davis (Headland, 2020). Le Canada connaît un litige à son sujet, l’opposant principalement aux États-Unis, mais également à l’Union européenne. Le différend ne porte pas sur la souveraineté des îles de l’archipel, qui sont canadiennes, mais concerne uniquement le statut juridique des eaux (Byers, 2013). Le Canada estime que le passage du Nord-Ouest constitue des eaux intérieures et est donc sous sa pleine et entière souveraineté, selon l’article 2 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (Lasserre, 2017). Cela implique que l’accès à ces eaux est soumis à la permission de l’État côtier et que le droit interne canadien s’y applique. Les États-Unis affirment cependant que le passage est un détroit international, les navires étrangers pouvant y accéder librement et bénéficiant d’un droit de passage en transit, selon l’article 38 de la Convention sur le droit de la mer (Byers, 2013).

En 1969, un évènement a incité le Canada à renforcer sa position. En effet, le pétrolier américain S.S. Manhattan a traversé le passage du Nord-Ouest sans demander l’autorisation du Canada. Cela a entraîné des tensions entre les deux États. Depuis cet incident, le Canada et les États-Unis sont en désaccord sur le statut des eaux du passage (Lalonde, 2007 ; Plouffe, 2010). En 1985, des tensions entre les deux pays sont à nouveau apparues suite à la traversée du passage par le brise-glace américain Polar Sea. L’autorisation canadienne n’avait pas non plus été accordée au préalable, mais les autorités canadiennes avaient été prévenues du transit (Lasserre et Roussel, 2007 ; Byers cité par van Duyn et Nicol, 2015). La même année, le Canada a défini des lignes de base droites entourant les îles arctiques, ce qui implique que les eaux situées à l’intérieur de ces lignes sont des eaux intérieures selon les articles 7 et 8 de la Convention sur le droit de la mer (Lasserre et Roussel, 2007). Les États-Unis considèrent que ces lignes de base ne respectent pas les principes du droit international (Roach et Smith cités par McDorman, 2009). L’État canadien estime également que ces eaux sont des eaux historiques (Lasserre et Roussel, 2007). Le différend n’implique pas un conflit ouvert entre les deux États. Une entente n’a néanmoins pas encore été trouvée et peu d’évolutions sont observées à cet égard (van Duyn et Nicol, 2015).

Par ailleurs, avec le changement climatique, la projection de l’ouverture du passage du Nord-Ouest a de nouveau mis en avant le différend entre le Canada et les États-Unis (Lasserre et Roussel, 2007). En septembre 2007, un record de la fonte de la banquise a été observé en termes de surface. Le passage du Nord-Ouest est devenu pour la première fois temporairement libre de glace et donc accessible aux navires autres que des brise-glaces. Cela fut encore plus important en 2012 selon l’United States National Snow and Ice Data Center (Byers, 2013). Depuis 2006, une augmentation du trafic est d’ailleurs observée dans l’Arctique canadien, même si cela reste faible (Lasserre, 2011 ; Lasserre, 2020a). Le statut du passage n’était pas une préoccupation très importante lorsque celui-ci était difficile d’accès et que seuls d’imposants brise-glaces pouvaient le traverser. Cependant, avec le changement climatique et la fonte des glaces qu’il entraîne, la navigation augmente et le statut juridique importe donc davantage (Byers, 2013). Le passage pourrait en effet devenir une route commerciale et permettre le transit de navires militaires, notamment américains. Les variations climatiques remettent donc à l’avant-plan les interrogations relatives à la souveraineté du Canada sur le passage (Lasserre, 2010 ; Pic, 2020). Considérant ces différents éléments, cet article a pour but de répondre à la question : « quels sont les différents enjeux liés à la revendication canadienne sur le passage du Nord-Ouest ? ». Quatre principaux enjeux ont ainsi été identifiés et analysés : la dimension identitaire, l’enjeu sécuritaire, l’environnement ainsi que les intérêts commerciaux et économiques.

Fig.1. Le passage du Nord-Ouest

Source : Lasserre, 2011 :3

  1. La dimension identitaire

Une dimension identitaire intervient dans le différend concernant le passage du Nord-Ouest (Lasserre, 2010). Pour les Canadiens, « l’Arctique fait, en effet, partie de leur imaginaire collectif et de l’image qu’ils veulent projeter à l’étranger », l’Arctique étant également un élément qui permet de rallier l’opinion publique (Lasserre et Roussel, 2007 :275-276). En outre, la « nordicité contribue à faire ce que sont les Canadiens, et à définir qui ils sont, tant comme individus que comme nation », cette nordicité apparaît d’ailleurs de manière importante dans la culture et la littérature mais également en politique (Arnold, 2010 :120).

Cependant, ce lien qu’ont les Canadiens avec le Nord est ambigu car la plupart ne s’y sont jamais rendus et n’ont pas beaucoup de connaissances sur la région. Définir le Nord et le situer géographiquement font également l’objet de multiples réponses en raison des différents critères de définition adoptés (climatiques, géographiques …). La nordicité reste néanmoins unificatrice, notamment parce que la notion est floue et a plusieurs sens. Cette caractéristique en fait alors un élément utilisé en politique pour de nombreuses causes (Arnold, 2010). Le premier ministre Stephen Harper avait par exemple développé un discours sur la souveraineté canadienne (Lackenbauer, 2017). Le gouvernement conservateur mettait en évidence le lien entre l’identité et la souveraineté du Canada (Genest et Lasserre, 2015). En 2007, le premier ministre Harper (cité par Genest et Lasserre, 2015 :65) avait déclaré dans un discours au sujet de la souveraineté canadienne en Arctique « soit nous l’utilisons, soit nous la perdons ». L’Arctique a été présentée comme primordiale pour l’identité canadienne et cela a été instrumentalisé dans les discours du gouvernement (Genest et Lasserre, 2015). Genest et Lasserre (2015) ont d’ailleurs montré que l’aspect identitaire est celui qui apparaissait le plus dans les discours du gouvernement de Stephen Harper, par rapport à d’autres tels que les aspects économique, environnemental et sécuritaire. Cet accent mis sur l’identité a été utilisé pour construire la souveraineté canadienne en Arctique, justifier certaines politiques telles que des investissements militaires et les positions du gouvernement au sujet de l’Arctique ainsi que pour façonner la représentation qu’ont les Canadiens de la région arctique (Genest et Lasserre, 2015). Le changement de gouvernement a cependant amené un nouveau discours politique sur l’Arctique (Lackenbauer, 2017). Le premier ministre actuel, Justin Trudeau, met davantage l’accent sur la réconciliation avec les populations autochtones et la « santé socio-culturelle » de ces peuples [traduction] (Lackenbauer, 2017 :309).

De plus, cette identité nordique canadienne est exprimée dans la politique étrangère de l’État. Le Canada utilise en effet cette image de la nordicité dans ses relations avec les autres États (Arnold, 2010). Selon Arnold (cité par Arnold, 2010), la politique étrangère participe à la construction de l’identité nationale à l’intérieur du pays mais est également une projection de cette identité. C’est ainsi le cas de la « nordicité inuite » qui est utilisée par l’État canadien dans sa politique étrangère mais celle-ci participe aussi à la structuration de son identité (Arnold, 2010 :135).

L’aspect identitaire de l’Arctique est également lié à la présence d’Inuits, un peuple autochtone, dans la région (Lasserre et Roussel, 2007). Cette présence est notamment utilisée par le Canada pour justifier sa revendication (Pic, 2020). En effet, les populations inuites occupent les territoires arctiques depuis des milliers d’années et utilisent les eaux ainsi que la glace pour le transport et la chasse (van Duyn et Nicol, 2015 ; Byers, 2013). De même, « la glace couvrant les voies navigables entre les îles a été traitée de la même manière que les terres » [traduction], certains affirmant que cette caractéristique fait que l’archipel arctique canadien doit être considéré différemment dans les discussions sur la souveraineté (Gerhardt et al. cités par van Duyn et Nicol, 2015 :753).

De plus, les Inuits ont contribué à renforcer la souveraineté du Canada en Arctique. Lorsque le Canada a tracé des lignes de base droites autour de l’archipel canadien en 1985, diverses organisations inuites ont soutenu cette initiative (Arnold, 2010). Les Inuits estimaient en effet que « les revendications canadiennes pouvaient être fondées sur l’usage historique de ces territoires terrestres et maritimes par les peuples inuits » (Arnold, 2010 :128). De même, les accords sur les revendications territoriales de ces peuples ont servi à soutenir les revendications canadiennes en Arctique. C’est par exemple le cas de l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, même si celui-ci a avant tout été conclu dans le cadre de la politique sur les nouvelles relations et le partenariat entre les peuples autochtones et l’État. Ces accords internes ont donc également une dimension de politique étrangère. Pour les Inuits, cela leur permettait de participer à la gestion de leur territoire et de donner leur avis à cet égard (Arnold, 2010).

Enfin, un autre aspect identitaire du différend est la relation entre le Canada et les États-Unis (Lasserre, 2010). La culture autochtone canadienne est d’abord utilisée par l’État pour se construire une identité nationale différente des Américains (Pupchek, 2001 ; Mackey citée par Arnold, 2010). Par ailleurs, les contestations concernant la souveraineté canadienne sur les eaux de l’archipel proviennent principalement des États-Unis depuis le XXe siècle. Ainsi, la protection de la région est utilisée par les Canadiens pour se distinguer des Américains, ceux-ci se préoccupant parfois moins de l’environnement, notamment sous l’administration de George W. Bush. Le fait que les États-Unis rejettent la souveraineté canadienne sur le passage du Nord-Ouest contribue à accroître le nationalisme canadien (Lasserre et Roussel, 2007 ; Roussel, 2010). Celui-ci se définit principalement « face aux États-Unis dont l’influence politique, économique et culturelle exerce une pression sur l’identité de la société canadienne » (Roussel, 2010 :180-181). Le litige est ainsi perçu par l’opinion publique comme étant une contestation d’une partie du territoire par « l’État qui constitue la plus grande menace identitaire pour le Canada », contester la position américaine représentant alors « un geste d’affirmation nationale » (Lasserre et Roussel, 2016, para. 69). Cette construction identitaire opposée aux Américains est une des raisons pour laquelle le Canada ne parvient pas trouver un compromis avec les États-Unis au sujet du statut du passage du Nord-Ouest. Ces derniers tiennent également à la libre circulation de leurs navires (Lasserre, 2010).

  1. L’enjeu sécuritaire

Si le passage du Nord-Ouest devenait une route maritime plus empruntée, cela pourrait avoir des conséquences sur la sécurité du Canada (Lalonde, 2007). Les trafics d’armes et de drogue, l’immigration clandestine ainsi que le terrorisme sont des risques potentiels. Le fait que le passage soit libre de glace le rend en effet plus accessible et potentiellement utilisable pour transporter des marchandises de contrebande ou des personnes vers l’Europe, l’Amérique ou entre les océans Pacifique et Atlantique (Byers, 2010). Ces risques sont d’autant plus probables puisque le passage du Nord-Ouest est moins surveillé que le canal de Panama, par exemple. Cela rend le passage plus attractif pour de potentiels trafiquants (Byers et Lalonde, 2009).

De plus, les communautés locales n’effectuent pas de contrôles d’immigration alors que des ressortissants étrangers sans papiers y accèdent grâce aux bateaux de croisière accostant dans la région (Byers, 2009). Ainsi, si les eaux du passage du Nord-Ouest étaient reconnues en tant qu’eaux intérieures, des contrôles au niveau des entrées des personnes et des biens pourraient être facilités. En effet, dans ce cas, les navires étrangers, leurs passagers et les cargaisons peuvent être examinés par le Canada. Cela permettrait d’arrêter d’éventuels trafiquants (Byers et Lalonde, 2009 ; Lasserre, 2010). À cet égard, Paul Cellucci, l’ambassadeur des États-Unis au Canada de 2001 à 2005, estime que les Américains auraient plus d’intérêt à reconnaître la souveraineté du Canada sur le passage du Nord-Ouest pour des raisons sécuritaires (La Presse cité par Gagnon, 2009)

En outre, l’Arctique canadien est régulièrement présenté comme étant assiégé, sujet à des menaces en termes de sécurité et où la souveraineté du Canada est remise en question (Sneyd et Charron, 2010 ; Roussel, 2010). Ce discours sécuritaire a été développé par certains gouvernements canadiens, tels que celui de Paul Martin ou de Stephen Harper (Roussel, 2010). Cela se traduit notamment par une augmentation de la présence militaire dans la région, dans le but d’y accroître la présence officielle canadienne (Sneyd et Charron, 2010 ; Lasserre, 2010). Le nombre de patrouilles a donc augmenté et divers investissements en termes d’infrastructures et de matériel ont été annoncés (Sneyd et Charron, 2010 ; Roussel, 2010). Certains de ces projets n’ont néanmoins pas toujours été menés à terme (Roussel, 2010).

Cependant, tous ces risques mentionnés précédemment ne sont pour l’instant que des anticipations. Il n’y a pas eu d’augmentation importante de la criminalité. De même, pour les communautés autochtones, la préoccupation est surtout tournée vers les trafics venant du sud du pays, qui ont des impacts chez eux, que de potentiels trafiquants qui pourraient entrer au Canada par l’Arctique. En effet, les conditions climatiques et les défis logistiques associés à la navigation dans l’Arctique font que la région reste dangereuse, reculée et imprévisible, y compris pour des trafiquants ou des terroristes, et ce, malgré la fonte de la banquise (Roussel, 2010).

Les risques identifiés dans certains discours sécuritaires ne sont donc pas encore observables à l’heure actuelle. Néanmoins, ce manque de faits observables dans la réalité a une certaine utilité politique (Roussel, 2010). En effet, « le discours peut alors justifier n’importe quelle mesure et s’insérer dans n’importe quelle logique » (Roussel, 2010, :174). De plus, si une menace sur l’Arctique est annoncée, cela mobiliserait la population qui est plutôt favorable aux mesures, incluant des mesures militaires, visant à protéger l’Arctique. Par ailleurs, ce discours sécuritaire sert à démontrer aux États-Unis que le Canada prend en considération leurs préoccupations en termes de sécurité (Roussel, 2010). Sur ce point, Sneyd et Charron (2010) expliquent que le Canada collabore considérablement avec les États-Unis en matière de protection de l’Amérique du Nord au sein du NORAD (North American Aerospace Defense Command), alors que ceux-ci sont les principaux opposants à la souveraineté canadienne.

Il existe également un autre aspect à cet enjeu sécuritaire. Comme le soulignent Lasserre et Roussel (2007 :274), « l’augmentation généralisée (actuelle et appréhendée) des activités touristiques, économiques et scientifiques dans l’Arctique a pour conséquence d’alourdir les responsabilités des Forces canadiennes ». La surveillance doit être plus importante et les missions de protection environnementale et de dessertes des populations locales sont appelées à augmenter (Lasserre et Roussel, 2007).

Des accidents peuvent aussi se produire, ce qui implique des opérations de sauvetage difficiles et coûteuses (Lalonde, 2007). La brume et les glaces dérivantes constituent en effet des risques. La région arctique n’est également pas entièrement cartographiée de manière fiable et l’étendue des connaissances varie en fonction des endroits. La disponibilité de cartes bathymétriques n’est pas suffisante (Dupré, 2010 ; Dawson, 2018). De plus, des infrastructures, notamment portuaires, manquent dans le passage et les brise-glaces canadiens doivent être renouvelés. Les moyens en matière de sauvetage ne sont donc pas suffisants dans le cas d’accidents ou de développement important de la navigation dans cette région (Grenier, 2018).

  1. L’environnement

L’Arctique est l’une des régions les plus touchées par le changement climatique, elle se réchauffe deux fois plus vite que le reste de la Terre (Lasserre, 2020b ; Dawson, 2018). La survie des espèces y est menacée ainsi que la subsistance des peuples arctiques (Halley et al., 2010). La qualité des ressources récoltées, que ce soit au niveau de la faune ou de la flore, est altérée. De plus, les populations autochtones sont impactées par l’amincissement et le rétrécissement de la banquise. Cela affecte les activités de chasse et les habitants deviennent plus exposés aux tempêtes. L’augmentation des températures est également susceptible de faire disparaître les lacs, fragilise les habitations ainsi que les infrastructures de transport. Les infrastructures, telles que les routes ou les pistes d’atterrissage, sont en effet affaiblies par le réchauffement (Pelletier et Desbiens, 2010).

Au changement climatique en lui-même s’ajoutent les risques associés à l’augmentation du trafic maritime. Une navigation plus importante dans le passage du Nord-Ouest, dont les eaux restent peu connues et reculées, peut augmenter le risque d’accidents et causer notamment des marées noires (Lalonde, 2007). Cela aurait des conséquences importantes sur l’environnement arctique ainsi que sur la santé des Inuits (Lalonde, 2007 ; Corell, 2006). Les causes de ces possibles accidents sont multiples : la navigation près des côtes, les conditions climatiques pouvant mener à des collisions et des croisements ainsi que les causes humaines, c’est-à-dire le manque de contrôle, de qualification, de connaissance ou encore le non-respect des règles (Pelletier cité par Dupré, 2010). En ce qui concerne les marées noires, outre les collisions, celles-ci peuvent être causées par un échouage. La brume, la glace ainsi que les icebergs peuvent également provoquer une rupture dans la coque des navires (Dupré, 2010). Par ailleurs, la région étant isolée et les conditions climatiques y étant extrêmes, en cas d’incident comme une marée noire, une intervention serait plus difficile. À ces températures, le pétrole se dissipe lentement. Les tentatives de nettoyage pourraient ainsi s’avérer inefficaces, longues et coûteuses. Le transit de pétroliers dans la région arctique est donc particulièrement risqué en raison de la fragilité de l’environnement (van Duyn et Nicol, 2015 ; Byers, 2010).

Qui plus est, des navires peuvent amener des espèces nuisibles, telles que des algues toxiques, qui causeraient également des dommages à la faune et à la flore de la région (Lalonde, 2007). De plus, un trafic maritime accru peut perturber les espèces de la région, notamment les baleines et leur reproduction (Jessen, 2007 ; Cosens et Dueck cités par Lalonde, 2007). La pollution sonore impacte aussi certains animaux marins, tels que les bélugas et les narvals, dont les Inuits se nourrissent (Grenier, 2018). L’augmentation du trafic maritime dans le passage du Nord-Ouest est donc une préoccupation pour les Inuits en raison des possibles conséquences sur leur environnement et les espèces dont ils dépendent pour subvenir à leurs besoins (Lalonde, 2007 ; Dawson, 2018).

Selon Lalonde (2007), le passage du Nord-Ouest sous souveraineté canadienne permettrait donc une protection de l’environnement arctique et des populations qui y habitent. Le Canada a en effet un devoir de protection envers ses citoyens et leur environnement (Lalonde, 2007). Des eaux intérieures peuvent faire l’objet d’une réglementation plus stricte en matière de protection environnementale qu’un détroit international (Pic, 2020). Étant souverain, le Canada pourrait ne pas autoriser certains navires non-équipés pour la traversée dans les eaux arctiques à emprunter le passage (Lasserre, 2010). L’État canadien a d’ailleurs expliqué qu’il ne voulait pas interdire la navigation mais la réguler en raison de l’environnement fragile (Lasserre, 2017).

Cependant, la protection environnementale a également « le potentiel de renforcer l’expression de la souveraineté de l’État » (Halley et al., 2010 :331). Ainsi, la protection de l’environnement, de la faune et de la flore arctiques permet au Canada de justifier sa souveraineté auprès des autres États. Le fait de gérer correctement le territoire et de répondre à ses responsabilités, notamment vis-à-vis des populations autochtones, donne en effet une légitimité supplémentaire à la souveraineté du Canada (Halley et al., 2010). Le fait que l’environnement arctique soit fragile a été utilisé par certains gouvernements pour démontrer l’importance de la pleine souveraineté du Canada en Arctique afin de protéger cet environnement. Cela peut être expliqué par le fait que le Canada estime que sa souveraineté sur le passage du Nord-Ouest serait mieux acceptée si cela était justifié par la cause environnementale (Genest et Lasserre, 2015).

  1. Les intérêts commerciaux et économiques

Avec la fonte de la glace, la période de navigation est plus longue et le trafic maritime dans le passage du Nord-Ouest pourrait donc augmenter (Lasserre, 2017 ; Lasserre, 2010). En effet, le passage permettrait de raccourcir le trajet entre l’Europe et l’Asie de 7000 kilomètres par rapport au canal de Panama, réduisant ainsi les coûts de transport. De plus, contrairement au canal de Panama, certaines routes du passage du Nord-Ouest permettraient le transit de navires sans limites de taille ou de tirant d’eau (Plouffe, 2010 ; Lasserre et Roussel, 2007). La réduction de la distance des trajets est particulièrement valable si les destinations de départ et d’arrivée se situent dans l’hémisphère nord. Cependant, plus les destinations de départ et d’arrivée des navires de transport se situent dans l’hémisphère sud, moins l’avantage de réduction de la distance est important (Lasserre, 2011 ; Lasserre, 2020a). Entre 2009 et 2019, le trafic a été multiplié par 1,92 dans l’Arctique canadien. Néanmoins, le trafic de destination reste la principale source de navigation en Arctique. Le trafic commercial de transit reste peu développé dans le passage du Nord-Ouest. Celui-ci est de zéro à deux cargos par an, à l’exception de 5 en 2019. Les bateaux de plaisance constituent la part la plus importante du trafic de transit. (Lasserre, 2020b ; Lasserre, 2021). Depuis 2005, les bateaux de plaisance ont augmenté de 400% dans l’Arctique canadien et les navires de croisière de 75% (Dawson, 2018).

Par ailleurs, les conditions climatiques de la région font que la navigation est encore difficile. Les glaces dérivantes constituent des contraintes et peuvent ralentir la navigation. Des parties de la banquise se détachent et bloquent certaines routes maritimes. Cela peut donc mener à un trajet plus long, malgré une distance plus courte, ainsi que des pertes financières. Un transit dans la région arctique implique dès lors des coûts supplémentaires, notamment en termes d’assurance, d’investissements et d’équipements (Lasserre, 2010 ; Dawson, 2018). De même, en hiver, le passage du Nord-Ouest n’est pas ouvert à la navigation. Le trajet doit donc être modifié deux fois par an, ce qui engendre des coûts et une complexité supplémentaire. Les compagnies maritimes dans le domaine des conteneurs travaillent aussi sur base du principe du juste-à-temps. Les délais de livraison doivent ainsi être respectés (Lasserre, 2020b). Les retards que pourraient avoir des navires de transport face à des glaces dérivantes, qui les obligeraient à ralentir, contrebalancent donc les gains en carburant et ces coûts pourraient même être supérieurs aux bénéfices. L’absence de ports le long du passage du Nord-Ouest réduit également la taille du marché pour les compagnies (Lasserre, 2010).

En outre, la Route maritime du Nord (aussi appelée passage du Nord-Est) est une concurrente du passage du Nord-Ouest pour le trafic commercial. En effet, la présence de ports en eau profonde est plus significative le long de la Route maritime du Nord que dans le passage du Nord-Ouest, cette lacune fut soulignée précédemment. La route au nord de la Russie bénéficie également d’une plus grande flotte de brise-glaces, incluant des brise-glaces nucléaires, et d’une fonte des glaces en été relativement plus importante que du côté du Canada (Lasserre, 2021). La Russie demande un droit de péage, mais les transits sont escortés et des ports sont opérationnels, ce qui n’est pas le cas pour le passage du Nord-Ouest (Lasserre, 2010).

Des ressources pétrolières et gazières sont également situées dans la région arctique et notamment dans l’archipel canadien. Des minerais, par exemple du plomb, de l’or et de l’uranium, sont présents. Ces réserves sont moindres du côté canadien que du côté russe mais la géologie de la zone n’est pas entièrement connue (Lalonde, 20007 ; Lasserre et al., 2020). L’United States Geological Survey a d’ailleurs estimé en 2008 que 13% des réserves pétrolières et 30% des réserves gazières non découvertes se trouvaient au nord du cercle arctique (USGS, 2008). Avec la fonte des glaces, ces ressources seraient plus faciles d’accès. Leur exploitation contribuerait donc à l’augmentation de la navigation commerciale dans le passage du Nord-Ouest (Lalonde, 2007). Cette exploitation pourrait en effet être optimisée avec un transport maritime rendu possible plus longtemps (Lasserre, 2010). Elle pourrait, dans ce cas, être effectuée pendant une plus longue période. De plus, cela permettrait de réduire les coûts matériels et de transport. Avec des destinations aussi bien en Amérique du Nord qu’en Europe ou en Asie, ces compagnies pourraient également acquérir de nouveaux acheteurs (Lasserre et al., 2020).

Cependant, le coût d’exploitation de ces ressources présentes en Arctique est élevé (Lasserre, 2017). Les cours du pétrole font également que l’exploitation est peu rentable et la fonte du pergélisol rend le transport difficile car le sol est moins stable. Les routes se déforment avec l’affaissement du sol et leur construction est très coûteuse (Lasserre, 2020b). De plus, tout comme pour la navigation, l’exploitation est compliquée dans la région en raison du climat défavorable (Lasserre et al., 2020). Par ailleurs, les eaux du passage du Nord-Ouest font partie de la zone économique exclusive du Canada, même dans le cas où le passage serait un détroit international. L’exploitation des ressources naturelles serait donc toujours sous le contrôle du Canada et dès lors, ne constitue pas un enjeu dans ce différend (Lasserre, 2010).

Conclusion

Le statut juridique des eaux du passage du Nord-Ouest est contesté. Le Canada considère ainsi que celles-ci constituent des eaux intérieures, soumises à sa souveraineté, tandis que les États-Unis estiment que le passage est un détroit international, soumis au droit de passage en transit. Derrière ces revendications canadiennes, différents enjeux peuvent être identifiés. L’identité, la sécurité, l’environnement ainsi que les intérêts commerciaux et économiques en sont les principaux.

La dimension identitaire est importante dans le différend territorial. Même si la plupart des Canadiens n’y sont jamais allés, l’Arctique fait partie de l’identité canadienne. Cet argument a été principalement mis en avant par le gouvernement de Stephen Harper. La présence de communautés autochtones est également un élément qui intervient et celles-ci contribuent à renforcer la souveraineté canadienne. De plus, le différend est ancré dans la relation entre les États-Unis et le Canada, ce dernier désirant distinguer son identité de celle des Américains.

Un enjeu sécuritaire entre aussi en ligne de compte. Une navigation accrue dans le passage du Nord-Ouest présente des risques en termes de sécurité. Cependant, ceux-ci ne sont que potentiels et ne représentent pas des faits observables. Cet aspect sécuritaire est néanmoins utilisé pour justifier les revendications canadiennes, notamment face aux États-Unis, ainsi que certaines mesures politiques, telles que des mesures de protection de l’Arctique.

En outre, la prise en compte de l’environnement est importante dans le cas du passage du Nord-Ouest. Le changement climatique impacte la région et ses habitants. De même, une augmentation de la navigation dans le passage aurait des conséquences néfastes pour l’environnement, les espèces et donc, les populations locales. La souveraineté canadienne permettrait ainsi une protection environnementale plus importante. Cela constitue une manière additionnelle de justifier les revendications sur le passage.

Enfin, les intérêts commerciaux et économiques du passage du Nord-Ouest peuvent être nuancés. Il ne constitue pas encore une route maritime, malgré la fonte des glaces. Le trafic de transit est encore limité et les conditions climatiques restent difficiles, ce qui engendre des contraintes. La Route maritime du Nord est également une concurrente. Par ailleurs, si des ressources sont présentes en Arctique et leur exploitation pourrait devenir plus facile avec la fonte des glaces, cela n’intervient pas dans le différend étant donné que le passage du Nord-Ouest restera dans la zone économique exclusive du Canada, même s’il est défini en tant que détroit international.

Au vu de ces différents éléments, l’identité et l’environnement semblent être les enjeux qui interviennent le plus dans les revendications canadiennes sur le passage du Nord-Ouest. Les risques sécuritaires ne sont en effet pas confirmés. De plus, les intérêts commerciaux et économiques sont modérés, du moins pour l’instant. Dans tous les cas, ces différents enjeux sont utilisés par le Canada pour justifier ses revendications sur le passage du Nord-Ouest.

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[1] Cet article est en partie basé sur son mémoire intitulé « Les revendications territoriales du Canada en Arctique : enjeux et perspectives ».