Camille Escudé (2024). Géopolitique de l’Arctique. Paris, PUF.

Regards géopolitiques 10(2)

Camille Escudé (2024). Géopolitique de l’Arctique. Paris, PUF.

Malgré sa dimension stratégique et son fort potentiel écono­mique, l’Arctique est longtemps resté une zone de relatives basses tensions. Depuis la fin de la guerre froide, en 1991, les acteurs régionaux à diverses échelles géographiques – des États aux peuples autochtones – ont collaboré pour tisser un réseau dense de coopération politique, économique, culturelle, sociale et scientifique. Ils ont contribué à construire la région arctique comme un projet géopolitique.

À l’heure des changements environnementaux et où l’exploitation des ressources s’accélère, surtout dans la Sibérie russe, une grande partie des acteurs internationaux, de la Chine à Greenpeace, se réclament légitimes pour participer à la gouvernance de la région. Au même moment, les tremblements de la géopolitique mondiale, de l’Ukraine à Taïwan, remettent en cause la stabilité politique de l’Arctique, posant la question de sa possible désintégration régionale.

Sous l’influence du réchauffement climatique et de la fin de la guerre froide, les espaces arctiques ont connu de grands bouleversements à l’origine d’un certain nombre de fantasmes. Pour faire le point sur les enjeux géopolitiques de la région, Camille Escudé, docteure en relations internationales et agrégée de géographie, propose cet ouvrage dans le prolongement de sa thèse de doctorat soutenue en 2020 . L’ouvrage est organisé en deux grandes parties : « Périphéries et interactions », puis « Un nouveau niveau de gouvernance et une région autoproclamée et contestée ». Chacune est subdivisée en plusieurs chapitres.

Arctique, c’est-à-dire ?

L’autrice rappelle la multiplicité des définitions de la région arctique, marginale dans la géopolitique mondiale et pour nombre d’État arctique mais objet de nombreux fantasmes politiques et économiques – les grandes richesses supposées en ressources et les autoroutes maritimes maintes fois annoncées depuis l’avènement des changements climatiques mais demeurant très peu pratiquées. Le territoire est en effet le produit des représentations humaines qui varient dans le temps et dans l’espace. L’Arctique est une construction géopolitique faite de discours performatifs et d’initiatives humaines, une construction qui a fonctionné malgré les différends et qui n’était pas en proie à la ruée vers un Eldorado  souvent dépeint par les médias. Cet ouvrage se veut à rebours des lieux communs présentant l’Arctique en proie à des enjeux géopolitiques inextricables depuis la guerre froide.

L’Arctique : d’une périphérie à un centre des nations

Dans ce chapitre qui ouvre la 1^ere partie, l’autrice revient sur la structuration de la région. Trois pôles politiques sont souvent évoqués : la Russie, l’Arctique nord-américain avec essentiellement les États-Unis et le Canada, et l’Arctique européen. Au fur et à mesure que la Russie se relève de la crise de transition post-communiste, sa politique arctique s’est faite plus ambitieuse et plus affirmée – il faut dire que le déclin des gisements plus au sud et la stagnation de son industrie font que la part des ressources arctiques croit de plus en plus dans l’économie russe. Pour le Canada, les territoires arctiques sont immenses : 40 % du territoire se trouve en Arctique, de même que 30 % de l’Arctique est canadien. Ce territoire est cependant peu développé et très peu peuplé. Alors que les régions arctiques de tous les autres pays ont été utilisées pour construire l’identité nationale, cela n’a pas été le cas aux Etats-Unis. Pour la Norvège, l’Arctique est perçu comme une mer locale et « une priorité absolue », source de revenus liés à la pêche depuis des décennies, aux hydrocarbures depuis plus de 20 ans. L’autrice évoque également la vision du Danemark ou encore de la Finlande.

Les populations autochtones, anciennes et nouvelles actrices de la géopolitique en Arctique

La question de la participation des populations autochtones à la gouvernance de la région arctique, et des territoires arctiques de leur État respectif, s’inscrit dans un mouvement mondial d’affirmation politique des autochtones, avec notamment la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (2007). C’est dans ce contexte mondial que la mobilisation des populations autochtones pour réclamer davantage de pouvoir a pu aboutir à des résultats variables, avec une quasi-indépendance au Groenland depuis 2009, en passant par une très fort autonomie pour plusieurs territoires, dont le Nunavut, au Canada, créé en 1999 ; avec à l’autre extrême l’exercice d’un contrôle politique très fort de Moscou sur les associations autochtones en Russie, la dissolution de leur fédération (Raipon, Russian Association of Indigenous Peoples Of The North) en 2012 et la recréation en 2013 d’une organisation dont les dirigeants sont choisis par le pouvoir à Moscou. Le Conseil de l’Arctique, principale institution de coopération politique en Arctique, présente le trait original de réserver une place importante aux représentants des peuples autochtones sous la forme de six participants permanents au Conseil.

L’implication croissante des acteurs infranationaux

L’autrice élabore un chapitre intéressant sur la participation d’États non indépendants à la gouvernance de la région arctique. L’Écosse et le Québec, gouvernements infra-étatiques, se revendiquent plus proches des territoires arctiques que de leurs capitales nationales. Dans les deux cas, il s’agit d’un levier politique destiné à jouer un rôle dans des instances internationales, affirmer son existence, gérer un agenda international et donc se forger un outil pour peser au niveau national.

La fabrique de l’intégration régionale arctique : de la contigüité à la continuité

Ce chapitre revient sur la transition post guerre froide et le début de la construction régionale. A partir de la fin des années 1980, de multiples initiatives de coopération, des organisations ou des forums sont créés en Arctique. Certains ont connu des succès, d’autres ont décliné comme le Forum Nordique. Le plus abouti est clairement le Conseil de l’Arctique, devenue une véritable institution politique même si son fonctionnement n’est pas toujours bien compris. Le Conseil rassemble les huit États arctiques ; les participants permanents, représentant les peuples autochtones; et des États ou organisations au titre d’observateurs : 12 États en 2024, 13 organisations intergouvernementales et 12 ONG. Les décisions y sont prises par consensus par les huit États membres après consultation expresse des Participants permanents (peuples autochtones) et ne sont pas contraignantes : il ne s’agit donc pas du Conseil de sécurité de l’Arctique. Il demeure néanmoins le pivot et le centre de l’intégration institutionnelle de la région.

L’autonomie d’un système régional remise en question par le système international

Plusieurs pays non présents au nord du cercle polaire cherchent à s’impliquer en obtenant un statut d’observateur au sein de ce Conseil. Leur nombre augmente ces dernières années. Depuis 2013, on compte par exemple la Corée du Sud, l’Inde et aussi des ONG comme Greenpeace. Les représentations sur l’Arctique en tant que « bien commun » servent des fins politiques pour ceux qui estiment que les États riverains ne devraient pas être les seuls à avoir voix au chapitre.

La seconde partie, « Un nouveau niveau de gouvernance : une région autoproclamée et contestée », présente ensuite des questionnements plus politique de la part de l’autrice, au-delà de la présentation de la structure de la région dans la première partie.

L’autonomie d’un système régional remise en question par le système international

En réponse à l’intérêt croissant de nombre d’États pour la région arctique, pour des raisons pas toujours très limpides – l’autrice rappelle le mécanisme de mimétisme qui entraine certains États à développer une politique arctique pour suivre un mouvement, le meilleur exemple en étant l’Inde qui a cherché à développer une politique arctique largement pour ne pas laisser ce champ libre à la Chine – l’ouvrage revient sur un certain raidissement des membres du Conseil de l’Arctique face à l’inflation du nombre de candidature. De fait, le statut d’observateur est octroyé de moins en moins facilement. De plus, il faut savoir que la contribution financière totale de tous les observateurs à un projet de recherche ne peut pas dépasser celle des États arctiques, ceci afin de leur permettre de conserver le contrôle des agendas.

L’autrice s’engage en affirmant que ce mouvement s’explique par la volonté des États arctiques de maintenir les candidats en nombre réduit afin de maintenir leur contrôle de la région. Elle évoque également l’instrumentalisation des populations locales pour défendre la souveraineté nationale face à des acteurs externes à la région, notamment lorsque l’Union européenne a décrété une interdiction des produits du phoque, ce qui a suscité le veto du Canada à l’entrée de l’Union européenne au sein du Conseil. Même dans un contexte géopolitique apaisé, la politique est toujours restée présente en Arctique, comme partout pourrait-on ajouter. Il se pose en filigrane la question de savoir au sein de quelle instance se résolvent les questions non consensuelles exclues du Conseil de l’Arctique. Si des rivalités de pouvoir se jouent encore, de manière feutrée mais bien réelle, il ne faut pas pour autant oublier que les populations autochtones, dont l’opinion va parfois dans le sens des intérêts de certains États en effet, ont clairement affirmé et leur colère face aux décisions jugées très paternalistes de Bruxelles dans le dossier du phoque, et se sont elles aussi inquiétées de l’inflation du nombre d’observateurs au sein du Conseil.

La désintégration (géo)politique de la région

La question se pose de la continuité de la coopération dans le contexte de la guerre en Ukraine depuis 2022. Si le Conseil avait pu maintenir un fonctionnement réel malgré les vives tensions entre la Russie et les 7 autres membres après l’annexion de la Crimée et le début de la guerre dans le Donbass en 2014, l’ampleur de l’attaque de 2022 a clairement mis l’institution à rude épreuve.  La Russie semble seule en butte aux sept autres pays de la région, dans une polarisation croissante avec l’entrée de la Suède et de la Finlande au sein de l’OTAN. L’Arctique pourrait devenir un espace de lutte politique des grandes puissances dans lequel la Russie cherchera à poursuivre sa politique, non pas d’expansion – rien n’indique que tel soit le souhait de Moscou – mais de poursuite de ses ambitions de valorisation des ressources et d’affirmation régionale, ses ressources de l’Arctique étant une source de revenus considérables pour les décennies à venir.

En conclusion, Camille Escudé souligne le maintien par les acteurs traditionnels des structures de coopération et de dialogues existantes alors que celles-ci se trouvent à l’arrêt. Elle note aussi le rôle d’acteurs de la société civile, de la communauté scientifique ou du secteur privé. L’Arctique n’est pas un objet fini mais bien un sujet de débats politiques. Région autant terrestre que maritime, l’Arctique est une région qui s’est institutionnalisée, construite à la suite de la convergence de volontés politiques de coopérer. Elle peut passer à travers la double épreuve de la crise de la guerre d’Ukraine et de l’affirmation de puissances non arctiques, mais cela dépendra largement précisément des discours et des choix politiques post-guerre.

 

Des idées qui lancent le débat

L’ouvrage est très clair, bien construit et présente bien l’architecture politique de la région arctique. Des enjeux comme l’exploitation des ressources ou le développement de la navigation sont esquissés en toile de fond mais non pas comme objets centraux dans cet exposé, largement centré sur la construction institutionnelle et les rivalités dans les mécanismes de gouvernance de la région.

La seconde partie se veut davantage à thèse : l’autrice y affirme quelques éléments forts de son argumentaire. Elle lit dans la structure actuelle de gouvernance une volonté des États arctiques de conserver la main sur la gouvernance de la région, tout en n’étant pas dupe de certains arguments mis de l’avant par les partisans d’une plus grande ouverture avec le recours à l’argument du patrimoine commun de l’humanité que constituerait l’Arctique – quel Arctique d’ailleurs, l’ensemble de la région ?  l’océan ? la zone maritime au-delà des 200 miles marins ? De même, elle affirme que les États arctiques se sont engagés dans un processus de confiscation de cette gouvernance régionale au détriment des populations autochtones.

Ces idées font débat. Tout d’abord, si certains États piaffent en effet de ne disposer que de pouvoirs symboliques à travers le statut d’observateur, il n’est pas inutile de rappeler qu’aucune organisation régionale à travers le monde n’accorde de pouvoir décisionnel à des États qui ne relèvent pas de la région : au sein de l’ASEAN, seuls décident les pays d’Asie du Sud-est ; au sein de l’Union européenne, seuls décident les États de l’Union. Le Conseil de l’Arctique a promu la participation (perfectible, j’y viens) des autochtones à travers les Participants permanents et a ouvert ses rencontres aux observateurs, mais ce mode de fonctionnement n’est en rien particulier, bien au contraire. De plus, la participation de nombre d’observateurs aux atelier de travail (Working Groups), ossature du travail de fond du Conseil, illustre la motivation très variable des États observateurs, certains y envoyant régulièrement des représentants, d’autres figurant de manière chronique aux abonnés absents. Il est difficile de plaider l’exclusion lorsqu’on ne participe pas aux ateliers.

Par ailleurs, l’argument de la confiscation des instances de décision, au sens de l’érosion des pouvoirs des peuples autochtones, parait contestable. L’exemple du drapeau des trois territoires danois est largement symbolique. Affirmer que l’indignation de Copenhague suite à la proposition d’achat du Groenland par l’administration Trump n’était que factice et visait avant tout à maintenir la présence danoise en Arctique est un raccourci : certes, le Danemark voit dans sa possession groenlandaise un moyen de conserver un pied dans l’Arctique ; mais d’une part il a avalisé un processus de marche vers l’indépendance du territoire; d’autre part, quel État ne s’offusquerait pas d’une offre d’achat non sollicitée sur son territoire ?  La France ne réagirait-elle pas de la même façon à la réception d’une offre d’achat de la Réunion ? Par ailleurs, il est certain qu’au-delà de la place très particulière des associations politiques autochtones au sein du Conseil de l’Arctique, de la progressive autonomisation des populations autochtones dans nombre de régions arctiques – pas partout, comme on peut le constater e Russie – la prise en compte des doléances autochtones et de l’autonomie politique que les gouvernements autochtones appellent de leurs vœux est loin d’être parfaite.

Enfin, l’exemple du traité sur la pêche de 2017 est, en effet, un bon exemple de mécanisme décisionnel original dans lequel les États arctiques, des puissances de pêche mondiale que sont la Chine, le Japon et la Corée du Sud, et l’UE, se sont mis d’accord pour un moratoire visant à protéger les ressources vivantes de l’océan Arctique. Certes, le traité n’a pas été signé sous l’égide du Conseil de l’Arctique, mais ce dernier n’a jamais réclamé la main sur ces négociations. Que le processus soit original est un fait ; qu’il signifie l’entrée en force irrémédiable des puissances asiatiques demeure contestable, car pour que ce traité spécifique sur la pêche fonctionne, il fallait absolument impliquer les puissances mondiales du secteur que sont ces trois pays asiatiques. Cela ne signifie donc pas qu’ils seront à coup sûr invités pour de futurs débats ; et cela ne signifie pas non plus que la gouvernance de la région soit désormais durablement « contournée » (p.107) : le groupe instigateur de ce traité était le regroupement des États arctiques riverains de l’océan, le A5.

Il n’en demeure pas moins que l’ouvrage pose de bonnes questions, ne serait-ce que sur ce qui forge une région : un simple découpage selon des critères biophysiques ?  un ensemble défini par des paramètres culturels, ou politiques ?  ou un ensemble dynamique dont les contours sont davantage façonnés par les interrelations avec les autres régions du monde ? L’Arctique a connu, à des degrés divers certes, une intégration rapide dans les circuits économiques mondiaux : cela ne peut qu’avoir de fortes incidences sur sa gouvernance.

Un bon ouvrage donc, à lire pour prendre la mesure des dynamiques politiques dans la région arctique.

Frédéric Lasserre, directeur du CQEG