La sécurité économique du Japon : la gestion de la vulnérabilité dans l’interdépendance sino-japonaise

23 août 202323 août 2023Laisser un commentaire

Regards géopolitiques v9n3, 2023

Éric Boulanger

[boulanger.eric@uqam.ca]

Éric Boulanger est chargé de cours au département de science politique de l’Université du Québec à Montréal (UQAM). Il est directeur adjoint du Centre d’études sur l’intégration et la mondialisation (CEIM) et codirecteur de l’Observatoire de l’Asie de l’Est. Ses recherches portent sur la politique intérieure et étrangère du Japon et l’économie politique asiatique.

Résumé : La mise en place d’une nouvelle politique publique en matière de sécurité économique par le gouvernement du Japon en 2022 est un facteur stratégique de la politique commerciale de ce pays, mais elle apparaît construite sur mesure pour gérer les nouveaux défis de l’interdépendance économique entre le Japon et Chine dans le contexte de la crise de l’ordre international libéral.

Mots clés : Japon, sécurité économique, Chine, politique commerciale

Abstract: The establishment of a new public policy on economic security by the Government of Japan in 2022 is a strategic factor in this country’s trade policy, but it appears tailor-made to manage the new challenges of Japan-China economic interdependence in the context of the crisis of the liberal international order.

Keywords: Japan, economic security, China, trade policy

Introduction

En mai 2022 le parlement japonais approuvait la Loi sur la promotion de la sécurité économique. Elle est le résultat d’un effort entrepris à partir de 2016 pour développer une stratégie nationale de sécurisation de la prospérité économique nationale. Cela n’est pas nouveau ; le Japon détient une longue tradition d’envisager ses rapports avec le reste du monde en termes de sécurité économique dans une perspective néo-mercantiliste. Le concept de sécurité économique, du moins dans cette dernière perspective, a été abandonné avec le virage libre-échangiste du Japon au début du XXI^e siècle à la faveur d’une gestion du risque par le biais du multilatéralisme, des accords commerciaux et d’une politique d’ouverture de l’économie nationale à la concurrence étrangère (Boulanger, 2011). Ce retour à une conceptualisation sécuritaire des rapports économiques internationaux est une brèche dans la politique commerciale libre-échangiste axée sur la gestion du risque, et ce, même si cette loi est « rédigée dans le langage du commerce » (Goto, 2022 : 229). Une hausse du protectionnisme et de la discrimination commerciale est inévitable si Tokyo veut effectivement se protéger d’actes de « coercition » de la part de pays étrangers. C’est également une certaine désillusion à l’égard, premièrement, de la mondialisation et de l’interdépendance et, deuxièmement, de son projet de fonder sa prospérité sur une intégration toujours plus étroite à l’Asie, dans une division régionale du travail fort compétitive et étroitement intégrée et institutionnalisée. Le comportement « assertif » de la Chine dans plusieurs facettes de ses relations extérieures fait obstacle à ce processus d’institutionnalisation et les tribulations néo-mercantilistes de l’administration Trump dont la guerre commerciale sino-américaine ont été les deux principaux facteurs qui expliquent ce retour à une politique de sécurité économique. D’ailleurs, la nouvelle stratégie de sécurité nationale du Japon de janvier 2023 se présente comme un pendant politique et militaire de la nouvelle loi en matière de sécurité économique.

Retour en arrière
1.1. Sur l’histoire économique du Japon

De l’époque de Meiji jusqu’à la fin de la Deuxième Guerre mondiale, la sécurité économique était conçue sous l’angle du slogan fukoku kyōhei, (enrichir le pays, renforcer l’armée). Les facteurs d’insécurité étaient liés, à la base, à l’absence en grande quantité de ressources naturelles et énergétiques et aux contingences alimentaires de l’archipel. Ce slogan est également la réponse nipponne aux menaces impérialistes occidentales en Asie depuis la première guerre de l’opium en 1839 et devient le cri de ralliement de l’expansion territoriale de l’Empire japonais en Asie de l’Est. La prospérité industrielle reposait donc sur la conquête de nouveaux territoires comme la Manchourie ou la Corée – le Japon est l’un des rares empires qui installe ses usines loin de la métropole, en territoire conquis, près des ressources naturelles et énergétiques – d’où l’importance stratégique du contrôle des voies régionales de navigation (Barnhart, 1987 ; Nitta, 2002).

Avec la fin de l’occupation américaine en 1952 et l’émergence d’un ordre économique international libéral, la vulnérabilité traditionnelle du Japon à l’égard de ses approvisionnements en ressources naturelles, énergétiques et alimentaires est fortement diminuée en raison de l’ouverture de l’Asie du Sud-Est et du Moyen-Orient au commerce international. Tokyo recentrait alors l’articulation de la sécurité économique dans le cadre de son modèle développementaliste de croissance au sein duquel l’industrialisation se retrouve, comme avant 1945, au cœur de la prospérité et de l’indépendance nationales, non pas à des fins militaires mais essentiellement civiles. Le Japon fixe donc des impératifs en matière de sécurité économique en lien avec la mise en place d’une structure industrielle optimale. Quitte à simplifier, le pays devait produire tout ce qu’il pouvait produire pour dégager un degré relativement élevé d’autonomie économique à l’intérieur des limites structurelles et naturelles de l’archipel (Boulanger, 2000). L’intégration à l’économie internationale était inévitable. Idéalement, les investissements directs étrangers du Japon en Asie du Sud-Est et ailleurs dans le monde pouvaient compléter cette structure industrielle optimale. À partir des années 1970, les exportations sont poursuivies dans une perspective néo-mercantiliste de conquête de parts de marché à l’étranger. Les menaces à la sécurité économique étaient de voir surgir des mesures protectionnistes de ses principaux partenaires commerciaux, dont l’imposition de règles visant à circonscrire son modèle développementaliste, en particulier à partir des années 1980 alors que le néolibéralisme forme les nouvelles bases institutionnelles de la mondialisation, de moins en moins en symbiose avec les propres bases institutionnelles néo-mercantilistes du Japon. Ce dernier sécurise son ouverture commerciale avec des maisons de commerce (sogo shosha) et des conglomérats (keiretsu) qui participent, par leur poids dans les échanges commerciaux et leurs vastes capacités industrielles, à la coordination des politiques industrielle et commerciale avec le gouvernement, notamment avec l’influent ministère de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie (mieux connu par son acronyme anglais actuel, METI). La sécurité économique est étroitement gérée au sein du Japon Inc. Au cours des années 1980, le Japon atteint le faîte de sa puissance commerciale, industrielle et financière, portée par des progrès technologiques considérables. On parle alors d’une possible Pax Nipponica tellement la domination économique du Japon apparaît irrépressible (Vogel, 1986).

À la suite de l’éclatement de la bulle financière en 1990, le Japon sombre dans deux décennies de ralentissement économique. Le modèle développementaliste s’avère incompatible avec la mondialisation économique néolibérale, les politiques en faveur de l’intégration régionale en Europe et dans les Amériques, l’explosion des investissements directs à l’étranger et la globalisation financière. Plusieurs en appellent à une troisième ouverture du Japon, notamment à la concurrence étrangère afin de « nettoyer » son économie de ses larges oligopoles dans les services (les services financiers, la vente au détail, etc.), ou la construction, des secteurs souvent peu productifs et fortement endettés (Boulanger, 2015). Les menaces à la sécurité économique pourraient bien surgir de son insularité plutôt que de la concurrence étrangère. Le changement demeure difficile à faire comme en fait foi la déclaration d’Ichiro Ozawa, l’un des politiciens les plus influents des années 1990 et 2000 et un soi-disant « réformiste » du modèle nippon : « le Japon doit changer pour demeurer le même » (The Financial Times, 2008). Les difficultés économiques de plusieurs de ses champions mondiaux dans le secteur de l’électronique, les pressions américaines pour que le Japon élimine ses nombreux obstacles à la concurrence et, enfin, le refus du Japon de participer à la Guerre du Golfe de 1990 font apparaître comme des anachronismes d’une autre époque à la fois son modèle développementaliste et son pacifisme constitutionnel.

Sous l’impulsion de trois gouvernements réformistes, Ryutaro Hashimoto (1996-1998), Junichiro Koizumi (2001-2006) et Shinzo Abe (2002-2007 et 2012-2020), le Japon entreprend une vaste réforme sociétale dont une réforme de l’administration gouvernementale, qui renforce notamment l’autorité du premier ministre, et de la gouvernance et de la régulation économiques invitant les firmes à s’adapter aux impératifs de la mondialisation dans une économie ouverte à la concurrence étrangère. Les politiques néo-mercantilistes sont abandonnées aux bénéfices d’une politique commerciale libre-échangiste qui est devenue la pierre angulaire de la « troisième ouverture » de l’ère moderne du Japon ; la conceptualisation de la sécurité économique de l’époque de la guerre froide laisse donc place à une gestion du risque par le truchement d’accord commerciaux, d’une défense des institutions du multilatéralisme et d’une ouverture à la concurrence étrangère (Boulanger, 2018).

1.2 Multilatéralisme et interdépendance

Le Japon saute dans le train des accords de partenariat économique (de vastes accords commerciaux dont le pilier central demeure un accord le libre-échange) avec les économies de la région visant le renforcement de l’interdépendance asiatique. Il mise sur les réseaux de production et d’approvisionnement mis en place en Asie depuis le milieu des années 1980. Ils sont les bases matérielles d’une nouvelle politique commerciale libre-échangiste dans laquelle Tokyo place l’Asie au cœur de la prospérité économique nationale. Le Japon signe de nombreux accords commerciaux sur une base bilatérale avec plusieurs pays de l’ASEAN et ensuite avec des pays de l’Amérique latine et de l’Europe. Sa nouvelle politique commerciale l’amène ensuite à participer à des accords plus vastes, dont le Partenariat économique global et régional (PERG) de l’ASEAN+5, l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste avec 11 pays de l’Asie-Pacifique et, enfin, avec l’Union européenne.

La gestion du risque pouvait se faire à l’intérieur d’une économie mondiale fortement interdépendante, mais dont les bases institutionnelles pouvaient s’articuler au sein de ces accords et d’organisations internationales comme l’Organisation mondiale du commerce. Un exemple de cette gestion du risque : les investissements japonais en Chine ont souvent été faits en prenant en considération, de façon relativement informelle, la règle de la « Chine+1 » selon laquelle un investissement en Chine devait être accompagné d’un investissement similaire ailleurs en Asie, par exemple en Thaïlande ou au Vietnam (METI, 2021). Cette règle est en somme une stratégie de diversification du risque pour au moins trois facteurs : premièrement cette règle visait à contrer les impacts négatifs que pourraient avoir des tensions nationalistes sur la production comme en avril 2005 lorsque des manifestations antijaponaises ont déferlé dans les grandes villes de Chine (Chen Weiss, 2014). Deuxièmement, cette règle visait à affronter des enjeux économiques comme ceux induits par le régime chinois d’investissements et celui du droit de propriété qui ont souvent causé bien des maux aux firmes étrangères, affectant ainsi leur production locale. Enfin, cette règle visait à affronter – indirectement – les risques liés aux catastrophes naturelles (à l’image des inondations en Thaïlande 2017 mettant en périls certaines activités des industries japonaises dans ce pays), lesquelles sont en plus forte hausse en Asie qu’ailleurs dans le monde. Par exemple, il y a aujourd’hui en Asie en moyenne 160 cas de catastrophes naturelles en comparaison à 80 pour l’ensemble des Amériques (METI, 2021 : 82).

Cette gestion du risque se faisait en abstraction des références à la sécurité économique, dans la mesure où, d’une part, il n’y avait pas une menace ciblée par exemple à la pérennité des investissements étrangers japonais ou aux chaînes d’approvisionnement et, d’autre part, le principe de « hot economics, cold politics », à défaut d’une institutionnalisation plus contraignante des rapports sino-japonais (Dreyer, 2014), faisait en sorte que les tensions politiques n’étaient pas un frein à l’expansion des rapports commerciaux. L’instabilité pouvant surgir de ces trois facteurs mentionnés ci-dessus peut être alors confrontée sur une base diplomatique, comme ce fut le cas en 2005 (Chen Weiss, 2014) ou sur la base d’une insertion de la Chine dans des accords commerciaux où les droits de propriété intellectuelle sont protégés selon les règles en vigueur dans les économies avancées. Enfin, la gestion des catastrophes naturelles est un enjeu technique que le Japon défend depuis plusieurs années dans sa politique étrangère et notamment dans ses schèmes de coopération avec les pays de l’Asie du Sud-Est.

La nouvelle politique de sécurité économique

2.1. Une pensée stratégique en évolution

L’élection de Joe Biden à la présidence américaine a favorisé une nette amélioration des relations entre les États-Unis et le Japon et cela n’est pas étranger aux efforts du Japon de mettre en place de nouvelles mesures en matière de sécurité nationale, dont la sécurité économique où la Chine est perçue comme menace. En fait cette déclaration de Biden aurait pu sortir de la bouche du premier ministre Fumio Kishida tant les intérêts de sécurité entre les deux pays convergent : « Nous relèverons directement les défis posés à notre prospérité, notre sécurité et nos valeurs démocratiques par notre concurrent le plus sérieux, la Chine »[1]. Cette convergence d’intérêt se reflète plus spécifiquement dans la Déclaration conjointe du Comité consultatif de politique économique États-Unis-Japon qui confirme leur volonté de renforcer leur sécurité économique dans le cadre d’un « ordre international fondé sur des règles » (Département d’État, 2022). C’est dans un tel contexte que le Comité d’experts sur la législation en matière de sécurité économique affirmait dans son rapport du 26 novembre 2021 qu’avec la progression de la mondialisation économique « de nouveaux risques pour la sûreté et la sécurité des personnes sont apparus, et il est de plus en plus nécessaire de reconsidérer la politique économique du point de vue de la sécurité ». Ce comité d’experts est assez clair : « il est devenu important de prendre des mesures préventives pour prévenir l’avènement d’actions affectant l’économie et susceptibles de nuire à la sécurité du pays et de sa population » (notre traduction) (Cabinet Office, 2021). Avec la Loi sur la promotion de la sécurité économique, le gouvernement Kishida soulignait sa volonté de développer une stratégie de sécurisation de la prospérité économique nationale faisant partie d’une tendance plus large de repenser la sécurité nationale dans le contexte d’une affirmation de plus en plus forte de la puissance chinoise en Asie, mais aussi ailleurs dans le monde et dans les organisations internationales, souvent en remettant en question les valeurs et principes de l’ordre international libéral.

Il n’est donc pas surprenant de retrouver quelque mois plus tard dans la nouvelle stratégie de sécurité nationale des références à la sécurité économique (ce qui était à peine effleuré dans la stratégie datant de 2013). Pour le gouvernement, des liens fondamentaux se déploient entre sécurité et économie : « Le Japon cherche à atteindre un cercle vertueux de sécurité et de croissance économique, dans lequel la croissance économique favorisera l’amélioration de la sécurité nationale tout en garantissant un environnement de sécurité dans lequel son économie peut croître » (notre traduction) (IISS, 2023).

Cette intégration étroite de la sphère économique à la stratégie de sécurité nationale (où on discute principalement de menaces militaires) est une rupture avec le modèle de l’après-guerre où la sécurité économique proposait une série de moyens pour hausser et pérenniser la prospérité économique en diminuant les menaces à cette dernière. C’est également la reconnaissance que la gestion du risque des années 2000 et 2010 n’offre plus les bénéfices escomptés.

Est-ce un retour au fukoku kyōhei des années 1868 à 1945 ? Il est peu probable. Par contre, comme pour la pratique du fukoku kyōhei, il est évident, lorsqu’on examine les nombreuses exigences en matière de sécurité que la nouvelle loi impose aux entreprises japonaises, qu’un certain degré d’inefficacité est à prévoir, dont une baisse des gains qu’une entreprise peut retirer d’accords de libre-échange si elle n’avait pas à se préoccuper de ces mesures de sécurité. Par exemple, une entreprise devra prendre en considération cette nouvelle législation dans ses choix d’implanter un centre de recherche ou une usine en Chine, s’il est décidé que ces choix peuvent s’avérer être une menace pour la sécurité économique, et ce, même si les coûts de production en Chine sont moins élevés qu’ailleurs (IISS, 2022).

Par contre, l’importance accordée par Tokyo à la coopération et au multilatéralisme pour atteindre ses objectifs en matière de sécurité économique laisse croire que la défense de l’ordre international libéral demeure au cœur de la législation, laquelle s’inscrit dans l’effort des pays occidentaux de non seulement engager la Chine sur les aspects les plus controversés de sa politique économique étrangère, mais de contenir sa puissance, notamment en ce qui a trait à son accès aux technologies les plus avancées. Sanae Takaichi, la ministre d’État pour la sécurité économique, affirmait en août 2022 que « nous n’avons pas de nation spécifique à surveiller », « cependant nous devons garder un œil attentif sur les pays qui pourraient avoir un impact sur notre sécurité économique, y compris la Chine ». Dans la même veine, discutant des chaînes d’approvisionnement, dont l’interruption de plusieurs pendant la pandémie a eu des effets directs sur les entreprises japonaises, elle affirmait qu’il est « extrêmement important de renforcer celles pour les semi-conducteurs. L’amélioration de la collaboration avec des alliés, y compris les États-Unis, sera essentielle » (notre traduction) (Fujioka et Hagiwara, 2022).

La conceptualisation de la sécurité économique est donc liée de près au constat suivant : « certaines nations, ne partageant pas les valeurs universelles, tentent de réviser l’ordre international existant ». Et « certains pays tentent d’étendre leur propre influence en contraignant économiquement d’autres pays par des moyens tels que la restriction d’exportations de ressources minérales, de nourriture et de fournitures industrielles et médicales, ainsi que l’octroi de prêts à d’autres pays tout en ignorant la viabilité de leur dette » (notre traduction) (Cabinet Office 2022). Dans son plus récent Livre bleu sur la diplomatie, le ministère des Affaires étrangères (2002 : 287) réitère sa confiance dans les accords commerciaux et le multilatéralisme, malgré « l’incertitude croissante à l’égard de l’ordre international libéral », mais n’ignore pas les menaces à la sécurité énergétique et alimentaire qui pèsent sur le pays, des menaces qu’il a mis en exergue dans son rapport annuel.

Les principaux enjeux pour la sécurité économique sont l’interruption des chaînes d’approvisionnement, des menaces, comme les cyber-attaques, qui peuvent nuire au bon fonctionnement des entreprises ou à la sécurité des infrastructures. Ces menaces peuvent venir de la Chine, même si elle n’est jamais nommée, ou d’ailleurs. La sécurité économique participe donc à la défense de l’ordre international, sur deux points principaux : faire en sorte que le Japon puisse résister à la coercition de pays malveillants et donc de réduire sa dépendance à l’égard de ceux-ci. Il n’est pas le seul pays à le faire. Il y a une tendance globale par laquelle l’asymétrie de l’interdépendance ne peut plus être administrée par une hausse de la coopération multilatérale, comme on l’entend habituellement dans les analyses néo-institutionnalistes en relations internationales (Keohane, 2015), mais par une réduction unilatérale du facteur dépendance. Un cas extrême de cette position est le Brexit qui a d’ailleurs mis en évidence les coûts élevés de cette stratégie. Un pays n’en sort pas nécessairement renforcé, ni plus prospère. Ce n’est pas la stratégie du Japon en raison des investissements massifs des firmes japonaises en Chine et du degré d’intégration élevé de leur économie, du moins en matière d’échanges commerciaux. La Chine a toujours été considérée, pour reprendre les mots de l’ancien premier ministre Shigeru Yoshida, comme un « marché naturel[2] » pour le Japon, à l’instar du marché américain pour les firmes canadiennes. Par contre, dans une situation où ces investissements seraient l’objet de coercition, ils doivent être transférés au Japon ou ailleurs, une politique une première fois formulée lors de la pandémie de la COVID-19. En avril 2020, Tokyo offrait aux firmes la possibilité de rapatrier au Japon leurs filiales chinoises où les délocaliser ailleurs en Asie. Dans le cadre d’un budget national additionnel pour affronter le recul économique lié à la COVID-19, Tokyo allouait des sommes considérables : environ 350 millions de dollars pour la première option et deux milliards pour la deuxième (Dreyer, 2020). Il est difficile d’évaluer les résultats de cette politique, d’autant plus qu’il y a dans des circonstances « normales » des centaines de firmes japonaises qui à chaque année mettent fin à leurs activités en sol chinois pour des raisons strictement commerciales.

En juillet 2020, déjà 57 firmes avaient transféré leur production au Japon et 30 autres l’ont fait ailleurs dans la région de l’ASEAN. Il y aurait 1700 entreprises qui auraient montré un intérêt pour le programme (Chen 2020). Un fait nouveau, le gouvernement examine la vulnérabilité des chaînes de valeur en se basant sur les parts de marché détenues par un seul pays au Japon (et/ou par les pays en deuxième et troisième position) (METI, 2020 : 76-129). Ce facteur est central au programme de délocalisation à l’extérieur de la Chine des firmes japonaises (Duchâtel 2020). L’objectif demeure qu’il faut éviter qu’une crise sanitaire, financière ou politique vienne affecter négativement la croissance toujours fragile de l’économie japonaise par le biais d’une rupture dans les chaînes de valeur.

Dans cette optique, la politique de sécurité économique repose sur quatre piliers ou secteurs prioritaires :

Renforcer les chaînes d’approvisionnement des produits stratégiques ;
Assurer la sécurité et la fiabilité des infrastructures clés ;
Accroître le développement de technologies avancées, critiques à la sécurité nationale ;
La non-divulgation de demandes de brevet ;

Ces quatre piliers sont à la base de la vision du gouvernement de sécuriser l’économie nationale contre des actes d’agression de gouvernements étrangers en diminuant le degré de vulnérabilité de ces secteurs économiques (Nakagawa et al., 2022).

2.2. Premier pilier : le renforcement des chaînes de valeur.

Cet aspect est probablement le plus important et c’est le pilier auquel le gouvernement fait le plus souvent référence dans ses documents d’analyse comme ceux produits par le Comité d’experts sur la législation en matière de sécurité économique. La pandémie de la COVID-19 a par ailleurs induit la nécessité d’agir d’urgence à ce niveau. Par exemple, le confinement de la société chinoise en 2020 a forcé les constructeurs automobiles japonais à mettre leurs usines à l’arrêt pendant quelques semaines et/ou à ralentir leur production pendant quelques mois. La Chine représente jusqu’à 38 % des importations japonaises de pièces automobiles depuis quelques années (Obe, 2021).

La résilience des chaînes d’approvisionnement est stratégique, car elles fournissent les « matériaux de base, les composants, les installations, les équipements, les programmes qui sont nécessaires à la production de biens » qui sont indispensables à la « survie de la nation ». Onze secteurs ou produits ont été ciblés : les préparations antimicrobiennes, les engrais, les aimants permanents, les machines-outils et robots industriels, les pièces d’aéronefs (y compris les moteurs et cellules d’aéronefs), les semi-conducteurs, les batteries, l’infonuagique, le gaz naturel, les minéraux métalliques et les pièces et composants pour les navires (moteurs, outils de navigation, hélices, etc.) (Nakagawa et al., 2022).

Ce pilier exige également de nouvelles mesures en matière de contrôle des exportations. En mars 2023, le gouvernement annonçait une ordonnance qui ajoutait 23 items à la liste des articles soumis à des contrôles à l’exportation pour l’agencer aux restrictions déjà en vigueur aux États-Unis. S’y retrouvent des équipements de pointe pour la fabrication de semi-conducteurs et des produits liés à la fabrication d’équipements pour la « lithographie aux ultraviolets extrêmes et des équipements de gravure pour empiler des dispositifs de mémoire en trois dimensions ». La Chine n’est pas nommée dans l’ordonnance, mais l’exportation de ces produits nécessitera une autorisation du METI, à l’exception de ceux à destination de 42 pays « désignés comme amis » (Nikkei, 2023).

Dans le secteur des minéraux métalliques, on retrouve les terres rares mais également plus de 35 autres minéraux comme le germanium, le lithium, le nickel ou le niobium (Nakagawa et al., 2022). Le Japon est dépendant presqu’à 100 % de l’étranger pour ces minéraux. Près de 65 % des importations de terres rares proviennent de la Chine. La menace de Beijing d’imposer un embargo en 2012 a amené le Japon à diversifier ses sources d’approvisionnement, mais aussi à lancer un vaste projet d’exploration des fonds marins dans sa zone économique exclusive. Les efforts du Japon pour exploiter les fonds marins sont passés du stade de la recherche et du développement à celui de l’extraction des ressources.

Si tout se passe comme prévu, la dépendance actuelle du Japon vis-à-vis de la Chine pour ses approvisionnements en métaux de terres rares pourrait être considérablement réduite, voire éliminée d’ici la fin de la décennie. La stratégie nationale de diversification, de recherche et d’exploitation a fait en sorte que la dépendance à l’égard de la Chine est passée de 90 % il y a une décennie à moins de 58 % (Foster, 2023). Par contre, un problème s’élève à l’horizon. La Chine domine la production mondiale, traitant environ 85 % des terres rares mondiales. Elle est maintenant un importateur net de terres rares et tente d’améliorer sa position au sein de cette chaîne de valeur en développant les maillons les plus profitables et les plus stratégiques comme la recherche et le développement ou la fabrication de produits industriels de pointe. Depuis quelques années la Chine règlemente la production et l’exportation de ses terres rares afin de « promouvoir l’exploitation minière et le traitement offshore – la portion la moins profitable et la plus dommageable pour l’environnement de la production de terres rares – afin de maximiser le développement du lucratif secteur en aval pour fabriquer des produits de haute technologie qui nécessitent des intrants de terres rares » (Hui, 2021). Si le Japon peut diversifier ses approvisionnements avec le Vietnam ou le Brésil qui détiennent des ressources importantes, il est probable qu’il va rencontrer sur son chemin des concurrents chinois qui cherchent à s’approvisionner également dans ces marchés. De plus, il devra affronter la concurrence de firmes chinoises qui tentent de conquérir des parts de marché où le Japon est dominant comme dans le secteur des aimants haute performance. La compagnie Hitachi Metals, par exemple, détient la majorité des brevets pour la fabrication d’aimants en néodyme (utilisés entre autres dans les disques durs d’ordinateurs), un marché que la Chine vise à dominer dans les prochaines années (Yao, 2022).

Les actions prises par le Japon pour éliminer sa dépendance à l’égard de la Chine en matière de terres rares sont plutôt une exception. La sécurisation de ses chaînes d’approvisionnement ne suivra pas la même route, mais il n’en demeure pas moins que la « militarisation » (Goto, 2022 ; Funabashi, 2020) par la Chine de ses avantages commerciaux au sein de l’interdépendance globale a poussé le Japon, non pas à s’isoler du marché mondial, mais à se dégager de l’emprise chinoise, d’où la priorité qu’il accorde à la coopération avec les pays démocratiques comme le Canada, l’Australie ou l’Inde.

2.3. Deuxième pilier : assurer la sécurité et la fiabilité des infrastructures clés

La raison d’être de cette mesure, dans le contexte où les infrastructures sont de plus en plus numérisées et complexes, est d’atténuer les risques éventuels liés aux cyber-attaques. Les secteurs visés par ce pilier sont les entreprises d’électricité, les entreprises de gaz, le raffinage du pétrole et les entreprises actives dans le gaz naturel, les approvisionnements en eau, les chemins de fer, le camionnage et les services d’expédition, le transport aérien, les installations aéroportuaires, les télécommunications, la radiodiffusion, les services postaux, les institutions financières et les services de cartes de crédit (Sakurada et al., 2022).

Les exploitants d’infrastructures qui ne sont pas dans cette liste devront cependant se plier aux exigences de la loi si le ministère compétent a déterminé que ces infrastructures « utilisent des installations critiques dont la suspension ou le dysfonctionnement entraînera des perturbations dans la fourniture stable de services et présentent un risque élevé de porter atteinte à la sécurité du Japon et de sa population ». Dans tous les cas, les exploitants devront soumettre une évaluation du risque à l’intérieur d’une période de temps fixe (Sakurada et al., 2022).

2.4. Troisième pilier : accroître le développement de technologies avancées, critiques à la sécurité nationale

La raison d’être de ce pilier est de sécuriser la recherche et le développement ainsi que l’utilisation et l’exploitation des technologies de pointe, en particulier celles qui sont « importantes pour le maintien de la vie des gens et des activités économiques ». La loi fait référence à deux cas : premièrement, des « acteurs étrangers » peuvent faire une utilisation « inappropriée de ces technologies » et, deuxièmement, la dépendance étrangère du Japon à l’égard de ces technologies « rend problématique la continuation de leur utilisation » au pays. À cet égard le Japon propose un renforcement de la coopération entre les secteurs privé et public, entre autres dans les secteurs de l’aérospatiale, l’informatique quantique, l’intelligence artificielle et les biotechnologies (Nakagawa et al., 2022).

2.5. Quatrième pilier : la non-divulgation de demandes de brevet

Toute une série de brevets considérés comme essentiels et stratégiques à la sécurité nationale seront protégés. Selon le quotidien Nikkei, le secret d’État sera imposé aux brevets qui peuvent aider à développer des armes nucléaires, telles que l’enrichissement d’uranium et des innovations de pointe comme la technologie quantique. Le Japon indemnisera les entreprises pour conserver des brevets secrets avec des applications militaires potentielles en vertu de la législation sur la sécurité économique (cité dans Reuters, 2021). À la suite d’un processus décisionnel où la décision finale de protection d’un brevet sera prise par le premier ministre, des restrictions seront imposées à son utilisation. Entre autres : des restrictions seront imposées à l’utilisation du brevet par une personne non autorisée ; il y aura une interdiction de divulguer le brevet ; il y aura une mise en œuvre de « systèmes d’approbation pour partager l’invention avec d’autres opérateurs commerciaux » et, enfin, il sera interdit de déposer une demande de brevet à l’international (Nakagawa et al., 2022).

Mise en application et coordination nationale et internationale de la loi sur la sécurité économique

La mise en application de la nouvelle loi sur la sécurité économique prendra plusieurs années et exigera des efforts considérables de coordination entre les entreprises privées, les centres de recherche privés et publics et les universités, le secteur financier, les organisations patronales comme le Keidanren et Keizai Doyukai et plusieurs ministères et agences gouvernementales. De plus, le gouvernement offrira une aide financière substantielle pour aider les firmes à s’adapter aux nouvelles exigences de la loi. Par exemple, lorsqu’un brevet sera gardé secret, le gouvernement remboursera jusqu’à 20 ans de revenus liés aux royautés. Dans le cas des chaînes d’approvisionnement ou des infrastructures, une aide financière sera automatiquement offerte si des améliorations doivent être apportées afin de respecter les exigences de la loi.

Le Cabinet a donc mis en place en août 2021 le Conseil pour la promotion de la sécurité économique dirigé par le premier ministre (Cabinet Office, 2021). Le processus décisionnel en matière de sécurité économique place le premier ministre et le Kantei au cœur de celui-ci reflétant une tendance forte depuis deux décennies favorisant l’activisme de l’exécutif en ce qui a trait aux politiques de sécurité et de défense nationales. D’ailleurs, le premier ministre est à la tête du Conseil de sécurité nationale (Kokka anzen hoshō kaigi) à l’intérieur duquel un bureau est dédié à la sécurité économique. Cependant, c’est une ministre d’État (qui ne siège pas au Conseil de sécurité nationale), Sanae Takaichi, qui est en charge de la politique de sécurité économique, renforçant l’impression que le Kantei garde la main haute sur ce domaine stratégique de la politique étrangère.

Plusieurs ministères sont directement impliqués dans la mise en application et la gestion de la politique de sécurité économique : le METI, le ministère du Territoire, des Infrastructures, du Transport et du Tourisme, le ministère de la Santé, de la Sécurité sociale et du Travail, le ministère de l’Agriculture, des Pêches et de la Forêt, ainsi qu’une série d’agences gouvernementales comme le Bureau des brevets ou bien encore la Japan Organization for Metals and Energy Security créée à la suite des menaces chinoises d’embargo sur les terres rares. Ces organes du gouvernement ont la responsabilité de non seulement mettre en application la nouvelle législation, mais également de « raffiner » la stratégie nationale pour tenir compte des particularités des activités des entreprises concernées. Le cas par cas sera probablement la règle compte tenu que cette nouvelle politique ne doit pas avoir une portée protectionniste et doit s’ancrer dans la politique commerciale libre-échangiste du gouvernement.

Le ministère de la Défense sera probablement appelé à intervenir dans les décisions prisent en ce qui a trait aux limites imposées aux échanges internationaux afin de diminuer la vulnérabilité des secteurs économiques, des infrastructures et des technologies de pointe en lien avec la sécurité militaire. La nouvelle stratégie de défense nationale est explicite à ce sujet : le ministère de la Défense doit renforcer la sécurité des infrastructures nationales les plus vulnérables et « alimenter » le développement de l’industrie nationale de la défense (IISS, 2023). D’ailleurs, les secteurs visés par la politique de sécurité économique sont souvent dominés par des firmes qui détiennent à la fois des activités de production civiles et militaires.

Le ministère des Affaires étrangères détient un rôle important pour coordonner les efforts du Japon avec ses principaux alliés. Cette coordination a déjà débuté avec les États-Unis et repose sur des liens étroits développés depuis plusieurs décennies par exemple sur les brevets ayant une portée stratégique. En 1956, les États-Unis et le Japon ont signé un accord dans le but de « faciliter l’échange de droits de brevet » et « prévoit de garder secrètes les demandes de brevet déposées auprès du gouvernement japonais ». Cet accord sera soumis à la nouvelle loi sur la sécurité économique à partir de 2024 (Koike, 2022).

Le Japon a mis en place une nouvelle loi sur les secrets d’État en 2013 visant à imposer de nouvelles limites à la divulgation d’information considérée comme stratégique. Cette loi a souvent été interprétée comme faisant partie intégrante de la coopération américano-japonaise en matière de sécurité qui déjà, en 2007, avait amené les deux pays à signer l’Accord sur la sécurité générale des informations militaires (Pollman, 2015).

Par ailleurs, en 2021, ces deux pays mettaient en branle The U.S.-Japan Competitiveness and Resilience (CoRe) Partnership (Maison-Blanche, 2022) qui depuis fait partie intégrante du US.-Japan Economic Policy Consultative Committee (EPCC ou Economic 2+2) qui porte sur la coopération dans un vaste ensemble de secteurs économiques, dont plusieurs sont inclus dans la stratégie japonaise de sécurité économique notamment la résilience des chaînes d’approvisionnement, des infrastructures et des réseaux de communication, les ordinateurs quantiques, le commerce numérique ou les contrôles à l’exportation de technologies sensibles (Département d’État, 2022).

La coopération se poursuit avec d’autres pays démocratiques, avec par exemple, l’initiative du Japon, de l’Australie et de l’Inde pour renforcer la résilience de leurs chaînes de valeur (« Supply Chain Resilience Initiative ») (METI, avril 2021) qui apparait cibler les risques associés au marché chinois. Enfin, le ministère des Affaires étrangères (2022 : 303) a placé dans plus de 60 missions diplomatiques des « assistants spéciaux pour les ressources naturelles » afin de participer au renforcement et à la stabilité des approvisionnements en énergie et en ressources minérales. Il est rare qu’une politique publique nationale recouvre autant d’acteurs et de domaines. Pour assurer son succès, les efforts de coordination seront, somme toute, monumentaux.

Conclusion

Trois défis se dressent à l’horizon. Une batterie de nouvelles lois devront être adoptées par le Parlement pour permettre une mise en application détaillée et précise de cette nouvelle loi sur la sécurité économique. Même si certaines grandes entreprises ont déjà mis en place à l’intérieur de leur structure organisationnelle des instances pour la gestion de la sécurité économique, il n’en demeure pas moins, que des contraintes législatives trop fortes pourront ralentir, voire mettre un frein à leurs activités à l’étranger, en particulier en Chine, par exemple pour protéger des technologies de pointe. Les entreprises devront apprendre à incorporer dans leur processus décisionnel des analyses de risque qui devront être acceptées par le ministère compétent. La complexité du processus (notamment pour les nombreuses PME spécialisées dans le développement ou l’utilisation de technologies de pointe) exigera une étroite collaboration avec les instances bureaucratiques. Si cette collaboration était une caractéristique dynamique du modèle développementaliste, aujourd’hui, à l’ère de la mondialisation, elle est bien souvent défaillante.

La coopération du Japon avec ses partenaires commerciaux partageant les mêmes idées en matière de sécurité économique est essentielle. À cet égard, les efforts diplomatiques du gouvernement ne sont pas négligeables, mais il n’en demeure pas moins que les États-Unis font quelques fois peu de cas des intérêts de leurs alliés dans sa tentative de contenir l’émergence d’une superpuissance technologique chinoise comme en font foi ses restrictions à l’exportation dans le secteur des semi-conducteurs qui ne prennent pas nécessairement en considération la complexité multinationale de cet environnement technologique. Le créneau des firmes japonaises dans ce domaine est la machinerie nécessaire à la production et elles pourraient devenir alors des victimes collatérales des décisions américaines.

Enfin, la Chine n’a pas encore répliqué aux effets déjà contraignants des mesures d’endiguement de ses capacités technologiques. Deux trajectoires non exclusives peuvent émerger : d’une part, la Chine réussira à surmonter les limites imposées par les pays étrangers, dont le Japon, en développant ses propres capacités et ses propres marchés d’exportation en mesure d’offrir une concurrence qui pourrait se retourner contre les entreprises japonaises. Une autre trajectoire place la Chine, dans la continuité de sa diplomatie peu coopérative, voire querelleuse, dans une position de rivalité imposant des sanctions commerciales sévères au Japon comme elle l’a fait avec d’autres pays dont l’Australie, mettant en péril à la fois les exportations et investissements nippons en Chine. Si le gouvernement ne veut pas que cette nouvelle loi dégénère dans une guerre commerciale avec la Chine, elle ne devrait pas devenir une fin en soi ni un imbroglio bureaucratique et encore moins une nouvelle forme de protectionnisme, mais strictement une mesure exceptionnelle pour amener la Chine à dégager ses activités économiques de ses ambitions politiques.

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[1] Cité dans : The National Institute for Defense Studies (2022), p. 77 [notre traduction].

[2] En 1949, Yoshida déclarait : « Peu m’importe que la Chine soit rouge ou verte. C’est un marché naturel, et le Japon doit raisonner en termes de marché ». Cité dans Serra (2007 : 517).

Le retard européen en matière de sécurité économique : une entaille au projet « nation plus indépendante » du chef d’État français Emmanuel Macron

2 juin 20222 juin 2022Laisser un commentaire

RG v8 n2, 2022

François Xavier Noah Edzimbi

F.-X. Noah Edzimbi, Ph.D en science politique, est CEO du Cabinet Lucem Global Consulting S.A.R.L. xnoah05@gmail.com

Résumé :

Durant une allocution lors de son investiture pour un second mandat le 7 mai 2022, le président de la République française, Emmanuel Macron, a fait « le serment d’agir sans relâche » pour que la France devienne « une nation plus indépendante dans un contexte de retour de la guerre en Europe ». Ces propos rappellent l’ incarnation et l’exercice de la fonction patriotique par le chef d’État dans les institutions de la V^e République, qui consiste à défendre les intérêts nationaux du pays et d’assurer sa survie en cas de guerre. Toutefois, la prise de conscience tardive de l’Europe dans le domaine de la sécurité économique amenuise cet objectif.

Mots clés : retard, sécurité économique, Europe, nation, indépendance

Abstract :

During his investiture for second term on May 7, 2022, French president Emmanuel Macron made « oath to act tirelessly » that his country becomes « more independent nation when war comeback in Europe ». These words recall incarnation and exercise of patriotic function by Head of State in institutions of the Fifth Republic, which consists in defending national interests of his country, and ensuring its survival in the event of war. However, European’s delay in economic security reduces this target.

Keywords : delay, economic security, Europe, nation, independence.

Introduction

Mis à part la France, rares sont les États membres de l’Union européenne (UE) à se préoccuper de la puissance dans son acception la plus complète. Encore, la plupart du temps, Paris fait preuve de discontinuité dans ses engagements, ceci pour des résultats inégaux, comme en Libye et au Mali pour ce qui est de l’Afrique (Verluise, 2022). Sous l’effet des armes russes en Ukraine depuis le 24 février 2022, les pays et institutions de l’UE redécouvrent que la guerre peut survenir en Europe et prennent conscience de la nécessité de se doter des moyens de la puissance. C’est ainsi que le 27 février 2022, Olaf Scholz, nouveau chancelier allemand, s’est rendu devant le Bundestag et a annoncé un important revirement dans la politique étrangère et de sécurité allemande depuis la Seconde Guerre mondiale. « Au vu du tournant que représente l’agression de M. Poutine, notre approche est la suivante : ce qui est nécessaire pour garantir la paix en Europe, nous le ferons », a-t-il déclaré (Frank, 2022). Un fonds spécial de 100 milliards d’euros pour la défense a alors été ajouté au budget 2022, soit le double du budget militaire annuel. Au programme : modernisation massive de l’arsenal et réforme structurelle de l’armée. Désormais, plus de 2 % du PIB serait consacré aux dépenses militaires, l’Allemagne devenant le troisième pays avec les plus fortes dépenses militaires du monde, dépassant le Royaume-Uni et la France (ibid.).

Réélu le 24 avril 2022, avec 18,8 millions de voix (58,54 %) contre 13,3 millions pour Marine Le Pen (41,46 %) au second tour des élections présidentielles, le chef d’État Emmanuel Macron a été investi le 7 mai 2022 pour un mandat de 5 ans. Lors de sa prise de parole, le président de la République a présenté les objectifs de sa politique internationale pour ce nouveau quinquennat. Il s’agit de « construire nos réponses française et européenne aux défis de notre siècle » et, entre autres, « agir pour éviter toute escalade suite à l’agression russe en Ukraine, aider la démocratie et le courage à l’emporter, bâtir une nouvelle paix européenne et une nouvelle autonomie sur notre continent » (Gorce, 2022). Ces propos font écho du retour de la fonction patriotique par le chef d’État dans les institutions de la V^e République, qui consiste à défendre les intérêts nationaux du pays et d’assurer sa survie en cas de guerre. Cette fonction patriotique est inscrite dans les articles 5 et 15 de la Constitution, renforcée par le décret du 14 janvier 1964 qui donne au Président l’important pouvoir de déclencher le feu nucléaire.

Matérialisation d’une politique d’État visant à protéger et à promouvoir les intérêts stratégiques d’une nation, la sécurité économique[i] est pratiquée depuis le XV^e siècle en Europe, et fortement liée à l’action de l’État. En France, sa marque la plus visible est celle des pratiques menées par Louis XI (1461-1483) avec le boycott des foires de Genève en 1462, et l’obligation faite aux marchands étrangers de décharger leurs produits importés dans un port du Languedoc. Les Anglais ne sont pas en reste, et les Navigation Acts de 1651 sont un moyen pour Londres de s’approprier le commerce maritime jusque-là dominé par les Provinces Unies (Laïdi, 2012). En Allemagne est publié, en pleine Première Guerre mondiale, Le plan de la guerre commerciale de l’Allemagne (1915) qui enjoint, après la victoire du II Reich, de continuer la guerre sur le plan économique. Il expose l’importance de la maitrise de l’information (de sa collecte à sa protection) qu’il analyse comme un « nerf de la guerre », alors que l’État l’est comme un « chef de la guerre économique » (ibid.). À l’heure de la réaffirmation des puissances, phénomène visible depuis le début du XXI^èmesiècle, des relations commerciales plus tendues, de la multiplication des actes délictueux, facilités par la révolution de l’Internet et du développement d’une cybercriminalité, de grandes entreprises et de nations qui se livrent à une importante concurrence, la sécurité économique est importante pour les États dans la réalisation de leurs objectifs de développement. La géopolitique s’exprime aujourd’hui dans le champ des relations économiques notamment au travers de la guerre économique. « Au mode traditionnel de confrontation des États-nations par la guerre militaire a succédé une nouvelle géographie des rapports de force dominé par la recherche de la puissance géoéconomique, culturelle et sociétale » (Harbulot, 2014). Toutefois, les conséquences néfastes de la crise financière internationale née des subprimes aux États-Unis en 2008, ont fait paraître la lente prise en compte de la guerre économique par les Européens, ce qui emmène Ali Laïdi à affirmer que : « jusqu’à la crise des subprimes, l’Europe ignorait donc totalement la guerre économique » (Laïdi, 2017).

Bien que le général de Gaulle ait été « conscient du déficit de puissance de la France » (Harbulot, op. cit.), et qu’il ait renoué avec une forme de sécurisation économique servant le « grand dessein » d’autonomie stratégique du pays, sa politique sera mise en berne. Ceci en raison du refus des élites françaises, politiques et économiques de suivre cette voie, en raison du traumatisme de la défaite de 1940 et de la perte de son statut de puissance impériale, donc de grande puissance mondiale dans les années 1950 (Degans, 2021). Cette « démission idéologique » (Harbulot, op. cit.), pour une structuration de la sécurité économique, aura plusieurs prolongements. Le déni de la guerre économique que livre déjà le Japon et dans une certaine mesure les États-Unis et l’URSS en période de Guerre froide ne permettra pas à l’État français de mettre durablement en place des outils conceptuels et pratiques pour y faire face. Ainsi, « la non-pensée en guerre économique a aussi des répercussions dans la culture des administrations (…) dans un service de renseignement tel que la DGSE, la perception de l’importance du renseignement économique est très relative » (ibid.). Les années 1970 seront celles de l’abandon des initiatives mises en place par le général de Gaulle pour mieux se rapprocher de Washington. Ainsi, la volonté de doter la France d’une autonomie dans le domaine stratégique de l’informatique, avec la création d’une firme comme Bull, ne sera pas soutenu par les milieux économiques et financiers qui « préférèrent une solution américaine » (ibid.). Au niveau universitaire, des chercheurs en intelligence économique reconnaitront leur difficulté à s’accommoder aux notions de guerre et de sécurité économiques (Conesa, 2003). Ainsi, partant d’une « guerre de retard » qui caractérise l’Europe et la France dans une prise de conscience d’enjeux liés à la sécurité économique, ceci vis-à-vis d’autres États comme les États-Unis, la Chine ou encore la Russie, le chef d’État Emmanuel Macron peut-il voir son objectif de faire de la France « une nation plus indépendante » être réalisé ? Les rapports Martre de 1994 et Carayon de 2003 sont la preuve d’un réveil français en matière d’intelligence et de sécurité économiques, des « plans de guerre » (Laïdi, 2012, op. cit.) dans un contexte de réaffirmation des puissances. Toutefois, bien qu’elle offre des outils de compréhension aux décideurs, la sécurité économique est rarement pensée et considérée comme un tout cohérent en Europe (Degans, op. cit.), ce qui entraîne une dépendance étatsunienne dans le renseignement (1) et dans l’édiction et l’application de normes juridiques internationales (2).

1. La dépendance américaine de l’Europe au renseignement : conséquence d’une prise en compte tardive d’enjeux de guerre et de sécurité économiques

À l’heure de la réaffirmation des puissances en ce début de XXI^èmesiècle, la quête et la collecte d’informations sont le nerf de la guerre économique. En Europe, l’ouvrage de David Todd (L’identité économique de la France. Libre-échange et protectionnisme, 1815-1851, Paris, Grasset, 2008) démontre que les Britanniques ont développé une stratégie d’influence en jouant sur l’opinion publique et les acteurs économiques. Leur dispositif d’intelligence économique sera repensé au cours des années 1990, c’est-à-dire après la fin de la guerre froide, et l’accentuation de la guerre économique menée par l’allié américain. En 1998, l’État crée un Public Service Agreements (PSA) dont le rôle est d’avoir une action coordonnée en donnant des objectifs à atteindre en matière de collecte d’informations à différents ministères, pour aider les entreprises britanniques à être en position de conquérir ou de conserver des marchés (Laïdi, 2010). Quant à elle, l’Allemagne identifie dès le XIX^ème siècle l’importance de disposer d’une industrie forte pour un pays qui aspire à exister sur la scène internationale. L’Allemagne bismarckienne opte pour un « protectionnisme éducateur » (concept de l’économiste allemand Friedrich List) qui protège ses jeunes industries d’une concurrence extérieure (Bosserelle, 2011). Pour sa part, la France, avec les rapports Martre de 1994 et Carayon de 2003, fait preuve d’une culture de sécurité économique pour ce qui est d’une conscience de l’existence d’enjeux géoéconomiques sur l’espace international. Au milieu des années 1990, face aux nombreuses difficultés rencontrées par les entreprises d’Europe, est créé l’Institut pour la prospective technologique de Séville (IPTS) qui fait de la veille économique. Il permet la création d’un Observatoire européen de la science et de la technologie (ESTO). Pourtant, l’information commerciale, technologique ou scientifique est peu perçue comme un renseignement économique par les États membres de l’institution communautaire, de même que par les autre pays européens, situation conduisant Ali Laïdi à remarquer que : « (comme) dans le reste de l’Europe, la question de l’intelligence économique est aux abonnés absents » (Degans, op. cit., p. 161). Comme conséquence, l’intelligence et la sécurité économiques sont peu développées au sein et en dehors de l’UE, si ce n’est en Suède en raison de la proximité existante entre cette dernière avec l’ex-URSS et la Russie, qui l’invite probablement à la vigilance d’autant plus qu’elle est le berceau de nombreuses entreprises (ibid., p. 152). L’Europe fait ainsi le choix d’être protégée par un tiers, les Etats-Unis à l’occurrence, dont dépend sa sécurité.

Ce choix européen démontre leur sous-estimation des réalités géoéconomiques et géopolitiques mondiales, car l’administration Clinton entre en guerre économique au sortir de la Guerre froide remportée par les États-Unis, comme d’ailleurs la guerre du Golfe de 1991. En janvier 1993 le secrétaire d’État Warren Christopher s’adresse au Congrès américain en déclarant : « la sécurité économique américaine devait être élevée au rang de première priorité de la politique étrangère » (ibid.). Les mêmes moyens que ceux investis dans la Guerre froide sont réclamés au Congrès, révélateur de la prise de conscience de l’importance des nouveaux enjeux géoéconomiques. Les priorités de Washington restent les mêmes : maintenir sa suprématie, son statut de superpuissance, quid à entrer en confrontation avec tout État allié. Pour Edward Luttwak, conseiller de l’ancien président américain Bill Clinton : « dans la géoéconomie, la puissance de feu c’est le capital (…). Les équivalents des armes nucléaires (…) sont les politiques industrielles d’investissement » (Voisonet, 2009). Par la suite, il affirmera dans son ouvrage publié en 1993 que : « les subventions au développement des produits correspondent au progrès de l’armement, la pénétration des marchés avec l’aide de l’État remplace les bases et les garnisons militaires déployées à l’étranger, ainsi que l’influence diplomatique » (ibid.). Ainsi, les moyens destinés à la guerre économique évolueront : ils sont désormais davantage économiques que géopolitiques. Il faut s’assurer d’une avance technologique qui donne plus sûrement les possibilités de conquête de nouveaux marchés. Pour ce faire, la quête d’information devient l’objectif principal : Washington crée un système d’espionnage électronique connu sous le nom de « Echelon », qui surveille et espionne ses alliés géopolitiques mais concurrents économiques. En 2013, les États-Unis consacrent d’importants moyens au renseignement : 40 % de l’arsenal de renseignement est mobilisé dans l’intelligence économique (Carayon, 2013). La même année, et selon des informations publiées par Le Monde, 10 milliards de dollars ont été mobilisés pour l’agence nationale de sécurité (NSA) qui employait 60 000 salariés directement en plus de 40 000 grâce à des sous-traitants et disposait de plus de 40 stations d‘écoute électromagnétiques implantées dans douze pays (Loukil, 2013). Les révélations d’Edward Snowden, ancien agent de la NSA, dévoileront que les géants du web font de l’espionnage et du renseignement économiques : Google, avec Gmail et Android équipe plusieurs centaines de millions de Smartphones et est un collecteur de données, comme Facebook qui a près d’un milliard (198) d’utilisateurs, de même qu’Amazon et ses millions de clients (Godard, 2015). Pour illustration, les portables personnels des d’anciens dirigeants européens, l’allemande Angela Merkel et le français Nicolas Sarkozy, avaient été mis sur écoute.

Les grandes firmes n’échappent pas davantage à cet espionnage. La guerre économique entre Airbus et Boeing étant un exemple : Airbus perd un contrat avec l’Arabie saoudite (évalué à six milliards de dollars) au profit de Boeing grâce aux informations recueillies par les services secrets américains permettant à la firme américaine de modifier avantageusement son offre. Pour les puissances mondiales et émergentes, l’aéronautique est un secteur hautement stratégique en termes d’emplois concernés et de vitalisation de certains territoires mais aussi de souveraineté technologique. C’est aussi un domaine d’activité qui incarne, par excellence, la puissance d’un État. Pour cette raison, l’appel d’offre remporté en 2008 par Airbus, pour les avions ravitailleurs à destination de l’US Air Force, sera annulé par Barack Obama, ancien président des États-Unis, au profit de Boeing qui l’avait perdu, preuve que sécurité économique et géopolitique sont toujours intimement liées (Degans, op. cit., p. 149). Le rapport Lellouche-Berger sur l’extraterritorialité du droit américain souligne, quant à lui, la participation des agences américaines de renseignement au traitement des affaires à caractère économique. Ainsi le Bureau fédéral d’investigations (FBI) emploie 800 personnes pour lutter contre la corruption (activité la plus importante après la lutte contre le terrorisme) et se sert de renseignements fournis par la NSA. Le renseignement américain dispose d’importants moyens que le rapport évalue à 68 milliards de dollars pour l’année fiscale 2014 quand le renseignement français a un budget de 1,2 milliards d’euros. Au-delà des seuls aspects financiers, les moyens informatiques sont mis à disposition des administrations américaines qui sont alors capables de faire le crible des activités financières qui pourraient contrevenir aux lois américaines d’embargos ou anticorruption. BNP Paribas en a fait l’amère expérience (ibid., p. 298).

Il se remarque donc un retard des États européens dans la mise en œuvre de la sécurité économique, spécifiquement dans le domaine du renseignement. Or, depuis la révolution dans les affaires militaires (Revolution in Military Affairs, RMA) à la fin de la bipolarité, qui privilégie entre autres la supériorité de l’information, l’intelligence économique est mise en œuvre par les puissances mondiales pour la réalisation de leurs objectifs géopolitiques. Cette dernière est basée sur la centralisation de l’information, du renseignement et de l’action publique de soutien (Conesa, op. cit.). La nouvelle mission de l’État est d’aider les entreprises sur les marchés importants à dimension stratégique et, d’une façon générale toutes les entreprises, qu’elles soient exportatrices ou simplement en concurrence avec des firmes étrangères. La sécurité économique, quant à elle, renforce la cohésion nationale d’un État au moyen d’un patriotisme économique qui préserve les emplois et le savoir-faire. Dans son volet défensif, la sécurité économique regroupe la protection du patrimoine, la délimitation des périmètres industriels et technologiques critiques et la lutte contre les activités de renseignement économique étrangères. L’intégrité des entreprises européennes, mieux des « champions nationaux », ne se pose donc pas seulement en termes matériels ou informationnels, mais aussi par la place accordée aux investisseurs étrangers dans leur participation au développement par les investissements directs étrangers (IDE). Car, « dans cette bataille il n’y a pas d’alliés, que des intérêts. Chaque entreprise, chaque nation entre en guerre pour sauver son économie, préserver ses emplois et conquérir des marchés. Dans ce genre de conflit, les victimes ne se comptent pas en nombre de morts mais de licenciements. L’ANPE (en France) a remplacé les hôpitaux militaires, l’Assedic les pensionnés de guerre. Les vaincus déplorent le nombre de chômeurs et d’exclus, les vainqueurs fêtent les hausses boursières et empochent les dividendes » (Laïdi, 2017). Les entreprises sont alors les corps d’armée dans la guerre économique, les salariés étant les soldats. La dépendance européenne vis-à-vis des États-Unis dans le renseignement est donc une vulnérabilité dans une course à la puissance technologique, en particulier pour le cloud, nuage informatique qui permet à toute personne de retrouver ses photos, vidéos ou textes, lorsqu’elle se connecte depuis son ordinateur ou depuis son téléphone portable, mais aussi aux administrations ou entreprises de partager des documents de travail entre leurs différents services où qu’ils se situent. Ces « entrepôts de données », devenus indispensables à tous les échanges, étant aux mains de sociétés américaines (Amazon en tête, mais aussi Microsoft et Google), signifie que ces dernières stockent toutes les données stratégiques acquises sur le cloud américain (Manenti, 2020), et s’accaparent subtilement des renseignements stratégiques européens (secrets industriels, militaires, espionnage, logistiques sanitaires et numériques, études de brevets, etc.) au profit de l’État étatsunien pouvant les utiliser lorsqu’une nécessité stratégique se présente, tout en réduisant les capacités/expertises intellectuelles, cognitives, réflexives, stratégiques et opérationnelles d’institutions nationales du Vieux continent (Gélédan, 2019). L’avantage des États-Unis est qu’ils peuvent prendre possession de ces « datas stratégiques » en raison d’une loi extraterritoriale, le Cloud Act, que Washington adopte en 2018 (Cour des comptes, 2018). Ce dispositif législatif oblige toutes les entreprises américaines du cloud à transmettre à leurs autorités l’intégralité de leurs données, même si elles sont conservées sur des serveurs basés en Europe ou en France. Ainsi, les propos d’Emmanuel Macron exprimés le 14 septembre 2020 devant une centaine d’entrepreneurs rassemblés pour la French Tech, un évènement organisé par des start-up tricolores, à savoir : « cette bataille (numérique), aujourd’hui, soyons clairs, (l’Europe) l’a perdue », démontre la difficultueuse réalisation du projet d’indépendance du chef d’État.

2. La lente application d’un principe d’extraterritorialité du droit par les Européens en sécurité économique : cause d’une prééminence américaine dans les guerres économiques du XXI^e siècle

Le monde du XXI^e siècle nécessite des capacités d’adaptation et de compréhension des forces à l’œuvre en géopolitique, y compris dans la géoéconomie. La sécurité économique se déploie dans divers aspects juridiques : droit privé, droit public, droit des affaires et droit international. Dans une guerre du droit dont le but est l’hégémonie politique et économique, l’édiction d’une norme juridique facilite l’exportation des IDE en baissant les coûts de transaction (Degans, op. cit., p. 270). L’hégémonie politique est une forme de Soft power qui passe de plus en plus par le droit et la culture juridique. Il définit le théâtre d’opération qui est pour lui le droit économique, le droit des affaires, les contrats financiers, les contrats publics. Ces domaines font l’objet de stratégie d’hégémonie de la part des États, qui ont placé leur droit au cœur d’une stratégie qui relève d’un patriotisme économique qui tient davantage d’un nationalisme économique (du Marais, 2017). Il s’observe une prégnance géographique du droit civil non seulement en vigueur en Europe mais adopté aussi en Amérique latine, dans l’essentiel de l’Asie et des pays africains. En Europe, le Royaume-Uni a édicté une loi anti-corruption en 2010 : l’United Kingdom Bribery Act (UKBA). Entrée en vigueur le 1^er janvier 2011, elle a été promulguée dans le sillage des lois de l’OCDE et des Nations Unies, surtout après le scandale de la firme britannique BAE Systems dans un contrat établi avec l’Arabie Saoudite. Quant à elle, la France édicte la Loi 2007-1598 en novembre 2007, loi anti-corruption qui est un prolongement du scandale de BAE Systems (Degans, op. cit., p. 299). Cette loi sera renforcée en 2017 par la loi Sapin II qui protège les lanceurs d’alerte. Par essence, la France est un pays juridiquement peu libéral (Gauchon, 2002). La refondation du modèle français au lendemain de la Seconde Guerre mondiale se caractérise par une prééminence de l’État. L’État est non seulement le garant du bien commun, mais aussi un acteur économique de tout premier ordre (ibid.). Tel n’est pas le cas aux États-Unis qui « placent le marché au centre » et « s’offusquent de tout ce qui porte atteinte à son libre fonctionnement » (Clauzon, 2016), d’où une différence fondamentale entre cultures anglo-saxonne et gréco-latine et l’imposition de la Common Law à l’échelle du monde des affaires par les États-Unis, vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale.

L’extraterritorialité du droit est alors un outil de la géopolitique de Washington acceptée par les partenaires et alliés européens des États-Unis. Il norme le monde économique et commercial sur le droit et les préférences américaines et est, à cet égard, un moyen de faire entrer les entreprises du monde entier dans le moule pensé par les États-Unis. Pour ce faire, les États-Unis ont mis sur pied un arsenal juridique qui leur permet de mener des guerres économiques. Comme exemple, la loi de lutte contre la corruption, le Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), est d’abord appliquée pendant vingt ans aux entreprises américaines. Ensuite, à partir de 1998, elle est étendue aux autres entreprises (donc non-américaines) pour que les mêmes règles, et donc les mêmes contraintes, s’appliquent à tout autre acteur économique. Il s’agit d’une exportation du modèle américain, sa dissémination au niveau mondial au nom d’une équité de traitement des entreprises et sous le couvert de la lutte contre la corruption (Medvedowski, 2016). La subtilité stratégique de cette loi s’articule dans son caractère universaliste. Cet universalisme se double d’un unilatéralisme, car les lois américaines s’appliquent au monde des affaires, sans réciprocité, et sans que les lois américaines soient élaborées de façon consensuelle dans des instances multilatérales. Pour illustration, bien le que les différentes lois américaines d’extraterritorialité aient d’abord été appliquées aux entreprises américaines, à savoir 70 % des cas depuis 2008, elles impactent majoritairement des entreprises extra-américaines, principalement européennes et françaises dans l’aspect pécuniaire, quoiqu’elles représentent que 30 % des cas. En effet, quand on s’intéresse aux amendes infligées par l’administration américaine, on s’aperçoit qu’elles pèsent à 64 % sur des entreprises européennes, et les amendes qu’elles sont contraintes de payer sont bien plus lourdes que celles infligées aux entreprises américaines (Maison Rouge De, 2017), comme le présente le tableau qui suit :

Tableau 1 : Les montants de pénalités au titre de la loi FCPA

Entreprise	Pays (du siège social de tête au moment des faits incriminés)	Montant global (DoJ et/ou SEC) des pénalités versées aux États-Unis (millions de dollars)	Pénalités versées à des juridictions non-américaines pour les mêmes faits (millions de dollars)	Année de transaction
Siemens	Allemagne	800	856	2008
Alstom	France	772		2014
Olympus (America)	Japon/États-Unis	646		2016
KBR/Halliburton	États-Unis	579		2009
Och-Wiff Capital Management Group	États-Unis	412		2016
BAE Systems	Royaume-Uni	400		2010
Total	France	398		2013
Vimpelcom	Pays-Bas	398	398 environ	2016
Alcoa	États-Unis	384		2014
Snamprogetti/ENI	Italie/Pays-Bas	365		2010
Technip	France	338		2010
Weatherford International	États-Unis	252		2013
Panalpina	Italie	237		2010
JGC	Japon	219		2011
Daimler	Allemagne	185		2010
Alcatel-Lucent	France	137		2010
Avon	États-Unis	135		2014
Hewlett-Packard	États-Unis	108		2014

Source : Lellouche, Pierre et Berger, Karine (2016). L’extraterritorialité de la loi américaine. Rapport d’information à l’Assemblée nationale française, p. 29.

On remarque dans ce tableau que le montant des amendes infligées au titre de la FCPA est croissant depuis 2008, c’est-à-dire depuis la crise née des subprimes. En 2006, la première firme européenne prise dans les rets du filet de la FCPA est l’entreprise norvégienne pétrolière Statoil condamnée à une amende de 10 millions de dollars (Lellouche et Berger, 2016, p. 28). Cette politique s’est intensifiée sous l’administration Obama : entre 2008 et 2014, les entreprises européennes ont versé près de 6 milliards de dollars de pénalités aux États-Unis pour violation de la loi FCPA (ibid.). Entre 1977 et 2014, 30 % des enquêtes ouvertes dans le cadre de la loi FCPA ont visé des entreprises étrangères, mais celles-ci ont réglé 67 % du total des amendes collectées. Ces chiffres ne donnent pas une vision globale de la situation, car les amendes infligées aux entreprises ne le sont pas uniquement au titre de la lutte contre la corruption, mais relèvent aussi des mesures anti-embargos décidées par les États-Unis. Aussi frappent-elles plus particulièrement les banques : entre 2009 et 2014, les banques européennes ont versé quelques 16 milliards de dollars aux différentes administrations américaines. Les autorités américaines ont infligé 125 milliards de dollars d’amende aux banques étrangères, entre 2008 et 2017 (Quatrepoint, 2018). Une part correspond à leur rôle dans la crise des subprimes et fraudes diverses sur les marchés, et 15 milliards au titre de la rupture d’embargo et cela vise surtout les banques françaises pour plus de dix milliards. L’extraterritorialité du droit américain impose donc d’importantes amendes aux firmes européennes incriminées par le Département de justice américain (DoJ), souvent des concurrents de firmes américaines : BNP-Paribas pour le secteur bancaire (condamnée à une amende de près de 9 milliards de dollars en 2014 pour avoir enfreint l’embargo sur le Soudan, l’Iran et Cuba), Standard Chartered (qui verse une amende de 667 millions de dollars en 2012 pour avoir violé l’embargo contre l’Iran), Alcatel-Lucent pour les télécommunications, Alstom pour l’énergie et le ferroviaire, ou plus récemment Volkswagen pour l’automobile. Ces amendes affaiblissent considérablement les entreprises à qui elles sont infligées. Il a ainsi été constaté que Technip, Alcatel-Lucent et Alstom ont changé d’actionnaires après les poursuites judiciaires menées par le DoJ (Seux, 2017). Le droit et la norme sont ainsi des outils usités par les Américains dans une guerre économique menée à l’échelle mondiale. Ces outils ne sont ni français, ni européens, aussi est-il remarqué dans les évaluations faites par Doing Business et Transparency International, pour ce qui est de la perception et donc l’activité des entreprises dans le monde, le choix d’indicateurs majoritairement anglo-saxons qui déforment et désavantagent entreprises européennes dont le mode de fonctionnement ne relève pas complètement des pratiques outre-Atlantique (du Marais, op. cit.). Un choix américain qui rappelle les réalités géopolitiques et stratégiques, tout en démontrant la subtile volonté des États-Unis de fragiliser un pan important des stratégies européennes, bien que l’UE et les autres pays du Vieux continent soient officiellement présentés et reconnus comme étant des alliés.

Conclusion

Les pays européens tardent à saisir les enjeux de la sécurité économique. Alors que ses principaux partenaires, les États-Unis à l’occurrence, ont conceptualisé la sécurité et l’intelligence économiques et les ont mis en pratique, il est désormais nécessaire et urgent de s’en saisir en Europe de façon résolue et décomplexée. Il faut pour cela élaborer une stratégie, et ce ne peut être fait qu’au sommet des États européens. Les Européens pourraient ensuite peser de tout leur poids sur la scène internationale, et à cette occasion déployer une diplomatie d’influence, devenant à cette occasion force de proposition. La France et l’Europe ont tout à gagner à devenir des acteurs majeurs de la sécurité économique bien sûr pour des motifs géoéconomiques mais aussi largement géopolitiques. La France commence à combler à son retard en la matière, après des décennies d’atermoiements souvent liées à l’alternance politique, elle doit encore élaborer une stratégie de sécurité économique (Degans, op. cit., p. 162). Dès lors, l’État doit établir un diagnostic précis des difficultés pour une mise en œuvre de la sécurité économique, et surtout en reprendre impérativement le contrôle. Il lui faut former les meilleurs chefs de projet informatiques dans les grandes écoles de la République pour piloter les chantiers numériques qui dessinent une administration modernisée, et surtout arrêter de confier à des acteurs privés la définition du service public et l’exécution des politiques publiques (Aron et Michel-Aguirre, 2022, p. 124-125). La priorité consiste à stopper la dépendance existante vis-à-vis des États-Unis afin de bâtir un futur commun à la nation française. Ministres et hauts fonctionnaires doivent ainsi en urgence s’imprégner l’intelligence économique, réapprendre à penser par eux-mêmes, et cesser d’être les faire-valoir d’autres puissances étrangères. C’est au prix de cet effort qu’ils redeviendront d’authentiques responsables politiques et accompagneront le chef d’État dans la réalisation son projet de rendre la France plus indépendante, engagement pris solennellement le 7 mai 2022.

Références

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Du Marais, Bertrand (2017). Le droit, l’autre champ de bataille de la guerre économique. Débat du Cercle Droit et Liberté, http://www.cercledroitetliberte.fr/events/le-droit-lautre-champ-de-bataille-de-laguerre-economique-2/, c. le 31 mai 2022.

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Voisonet, Jacques (2009). La guerre économique. Rapport Anteios 2010. Les États-Unis sont-ils nos meilleurs ennemis ? Paris, PUF collection Major, p. 145.

[i] La sécurité économique est, en outre, étroitement liée à la notion du risque dont la prévalence est plus forte dans une économie de la connaissance qui repose sur la possession et l’acquisition d’informations, de brevets, de savoir-faire indispensables pour conserver une avance stratégique sur ses partenaires et néanmoins concurrents. La sécurité économique recouvre le champ des entreprises – sûreté, contrôle de l’information, viabilité de la structure – et des acteurs publics – l’État est premier mais non unique – qui doivent assurer des missions intérieures relevant de la protection (de la société civile, les renseignements), des missions extérieures stratégiques (Défense, Affaires étrangères) ou de protection (société civile pour ses besoins, entreprises), des missions de développement des capacités essentielles pour la préservation de l’avenir (innovations, développement économique, sécurisation des approvisionnements). Il s’agit d’une stratégie à caractère défensif (protection) et offensif (soutien aux entreprises dans la conquête ou la préservation de marchés) et l’objectif n’est pas belliqueux mais, dans le cadre d’une hyper-compétition économique et commerciale y compris entre alliés, de préserver un cadre et un niveau de vie confortables à l’ensemble des citoyens.

Conseil québécois d'Études géopolitiques

Site web du CQEG

Étiquette : sécurité économique

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François Xavier Noah Edzimbi

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