Dr. Do Thanh Hai, Deputy Director General and Senior Fellow, East Sea Institute, Diplomatic Academy of Vietnam, haidt@dav.edu.vn
Ms. Do Thi Thu Hien, Research Fellow, East Sea Institute, Diplomatic Academy of Vietnam, hiendothithu-vbd@dav.edu.vn
Abstract After the United States (US)’ adoption of the concept “Indo-Pacific” into its officialdom, it has emerged as an important geopolitical framework that reshapes regional dynamics and great powers relations. Situated at the heart of this strategic landscape, Vietnam has been caught between a rock and a hard place. Its engagements with the Indo-Pacific have demonstrated a versatile and adaptive act, reflecting its commitment to strategic independence and economic integration in navigating the uncertainty caused by increased US-China rivalry. Drawing from its key policy documents and behavior, the article argues that these two elements dictated Vietnam’s nuanced responses to the emergence of the Indo-Pacific frameworks. Vietnam tried to mitigate the geopolitical risk of being drawn to one side through ASEAN while taking advantage of economic connectivity initiatives to advance its interests.
Keywords : Indo-Pacific ; Vietnam ; policy ; China ; rivalry ; ASEAN ; Japan ; United States.
Résumé Après l’adoption par les États-Unis du concept d’« Indo-Pacifique », celui-ci est devenu un cadre géopolitique important qui remodèle la dynamique régionale et les relations entre les grandes puissances. Situé au cœur de ce paysage stratégique, le Viêt Nam a été pris entre le marteau et l’enclume. Ses engagements dans la région indo-pacifique ont fait preuve de polyvalence et d’adaptation, reflétant son engagement en faveur de l’indépendance stratégique et de l’intégration économique dans le contexte de l’incertitude causée par la rivalité accrue entre les États-Unis et la Chine. S’appuyant sur ses documents politiques clés et son comportement, l’article affirme que ces deux éléments ont dicté les réponses nuancées du Vietnam à l’émergence des cadres indo-pacifiques. Le Vietnam a tenté d’atténuer le risque géopolitique d’être attiré d’un côté par l’ASEAN tout en profitant des initiatives de connectivité économique pour promouvoir ses intérêts.
Mots-clés : Indo-Pacifique ; Vietnam ; politique ; Chine ; rivalité ; ANASE/ASEAN ; Japon ; États-Unis.
Introduction
The concept of Indo-Pacific was first introduced into officialdom in 2007 by then Japanese Prime Minister Shinzo Abe in his speech to the Indian Parliament, stressing the confluence of the two seas. Despite the initial unwelcome start, it reemerged and became a meme across the world. In 2013, both Japan and Australia adopted the term formally. Japan articulated the “Free and Open Indo-Pacific” strategy and Australia replaced the earlier “Asia-Pacific” with the Indo-Pacific framing in its 2013 Defense White Paper. When the US adopted the terms, it became a dominating trend with its allies. South Korea, Germany, France, the UK, Canada, and India followed suit. This marked a fundamental rethinking of regional geopolitics, emphasizing interconnectivity and shared challenges across two vast oceans and the greater role of India in response to the rise of China.
The emergence of the Indo-Pacific as a strategic framework and geopolitical arena presents both opportunities and challenges for Southeast Asia, including Vietnam. While it may enhance Vietnam’s position by attracting greater external commitment to the region and helping to counterbalance China’s rise, it also places Vietnam and Southeast Asia at the center of geopolitical tensions. So far, Vietnam’s response to the increasing prominence of the Indo-Pacific concept and various strategies has been nuanced and complex. Although the term “Indo-Pacific” has been used in many speeches and joint statements, Hanoi has not officially adopted it in its key policy papers. Also, Vietnams engagement in the Indo-Pacific is not uniform across sectors. While economic cooperation is robust and evident, political and security involvement remains cautious. Such a divergence challenges the understanding of Vietnam’s strategy as a single cohesive approach.
Efforts to decipher Vietnam’s approach to the Indo-Pacific mostly resort to the hedging strategy, which is defined as a dubious combination of resistance and cooperation against threatening power, and at the same time, to reduce strategic risks and reap economic benefits. It equates to keeping open multiple strategic options at times of uncertainty. In this vein, China is often regarded as the key factor behind Vietnam’s reluctance to formally embrace the concept of Indo-Pacific while fear of China’s expansions in the South China Sea also serves as a stimulus for Vietnam’s cooperation with other powers under the theme (Trinh and Ho 2024; Tung 2022; Wu and Velasco 2024). While it is currently the dominant framework, hedging has its own weaknesses. First, as it involves a mix of engagement, balancing, and avoidance; its boundaries are often unclear. Second, hedging emphasizes strategic ambiguity, which may oversimplify Vietnam’s approach. While Vietnam avoids overt alignment, its policies often reflect deliberate and calculated choices to advance specific national interests.
This paper aims to analyze Vietnam’s perspective on the Indo-Pacific as a concept and as a range of different visions and strategies, as well as its strategic response to the evolving geopolitical landscape. To this end, it will explore Vietnam’s fundamental interests and review how the term has been used and how the rise of the Indo-Pacific has been perceived from this viewpoint. Also, the paper will examine how Vietnam responded to the Indo-Pacific from the sectoral standpoint.
Hanoi’s core interests: Strategic Independence and Economic Integration
The end of the Cold War opened a new chapter for Vietnam’s foreign policy. Losing the Soviet Union as its principal ally and economic partner left Hanoi strategically exposed and economically vulnerable. Being among a few socialist countries that survived, Vietnam was concerned about both safeguarding its sovereignty and territorial integrity and preventing erosion in the power of the ruling communist party (Hai 2021, 166-169). Instead of shoring up its defense and further isolating itself from the potential dangers like the case of North Korea and Cuba, Vietnam moved to reset its relationship with its old foes, most notably China and the US, and aggressively proceeded to join regional and international organizations such as the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) in 1995, Asia-Europe Meeting (ASEM) in 1996, the Asia-Pacific Economic Cooperation Forum (APEC) in 1997 and later the World Trade Organization (WTO) in 2007.
Vietnam’s strategic thinking has been shaped by its long history of foreign invasions and struggles for independence. Having endured centuries of Chinese domination, French colonial rule, and intense conflict with the United States, the country developed a strong ethos of independence and self-reliance. These experiences instilled a deep-seated caution against foreign entanglements that might compromise sovereignty. At the same time, it had a valuable lesson learned that leaning on one side did not make it more secure. Hanoi’s military alliance with Moscow did not prompt the Soviet Union to act against China’s use of force on Vietnam-controlled islets in the Spratly in 1988. The US also abandoned its South Vietnamese ally in 1975. This laid an ideological ground for the introduction of the policy of strategic independence and self-reliance, which was codified in its first Defense White Paper in 1999 as the “Three-No Policy” which was no military alliance, no foreign military bases on Vietnamese territory and no aligning with one country against another (Zeberlein, 2024).
It is equally important to note that the “Three-No Policy” did not equate to political and strategic isolation. Vietnam is interested in expanding economic ties with the world to develop its economy, which was crippled by its centrally planned mechanism and economic embargoes imposed by the US-led Western bloc for a decade preceding the end of the Cold War. The severe socio-economic crisis in the mid-1980s prompted the communist elites in Hanoi not only to reconsider its economic model but also its foreign economic policy. Since 1986, Hanoi decided to start market-based reforms and open its economy to foreign trade and investment while ensuring that the country retained control over its political and social systems. The end of the Cold War provided a favorable ground for Vietnam to pursue a policy of independence, self-reliance, multilateralization, and diversification based on national interests, not ideological attachments.
Under these circumstances, the strategic independence posture allowed Vietnam to engage with multiple great powers economically while avoiding being entangled in their strategic conflicts (Thuy, 2016; Chapman, 2017). Instead of seeking an alliance with one great power to counterweigh another, Vietnam attempts to manage its relations with major powers “within a much larger regional network of interlocking economic and political interests”, of which “if any one country wanting to violate its sovereignty would be violating interests of other countries as well” (Abuza 1996, 411). Under the “friend to all” foreign policy, it moves beyond the ideological divide and joins the world and works to create amicable, and productive relations with all major powers and neighboring countries, reducing confrontations and prompting economic cooperation. It has also embarked on the policy of international integration, plugging its economy into the global market and actively involved in regional and international organizations not only to develop its own economy but also to create complex interdependence.
Vietnam’s caution against the term “Indo-Pacific”
President Trump’s choice of Vietnam as a venue to announce his Indo-Pacific vision implied the country’s important position in the new security landscape. Theoretically speaking, the US-led Indo-Pacific construct would benefit Vietnam and Southeast Asia in multiple ways. Firstly, it signaled the commitments of external powers such as the US, European Union powers, and India to the region, which enhanced its strategic and economic options. Secondly, the assertion and operationalization of a range of Indo-Pacific strategies would bring more resources to the region and help redress the imbalance of power tipped by China’s rapid increase in military and economic power. Third, the alignment of a range of powers into the Indo-Pacific continuum would place a constraint on China’s behavior in the South China Sea, where Hanoi has a host of sovereignty and maritime disputes with Beijing.
It is fair to assess that Vietnam’s interests mostly aligned with the principal values enshrined in the Indo-Pacific initiatives and strategies by the US and its allies, such as peaceful solutions to disputes, respect for sovereignty and territorial integrity, freedom of navigation and overflight, free and open trade. The prevalent support for the rules-based order, particularly the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) would serve as an opposition to China’s unlawful maritime claims and assertive actions and improve the security of critical maritime routes. At the Asia Future Conference in Tokyo in 2019, Vietnam’s Deputy Prime Minister Pham Binh Minh praised the importance of a rules-based regional order in fostering fairness and mutual benefit. He emphasized that a sustainable and effective international order must uphold principles of fairness and equality, remain open and balanced among various ideologies, and ultimately serve the interests of all peoples and nations (Minh 2019).
However, Vietnam’s response to the Indo-Pacific was not straightforward, but quite nuanced. While not openly supporting any Indo-Pacific visions and strategies, Vietnam did not oppose them either. When asked about Vietnam’s position on the US’ Free and Open Indo-Pacific in August 2018, Vietnam Ministry of Foreign Affairs (MOFA)’s spokesperson Le Thi Thu Hang did not mention the Free and Open Indo-Pacific strategy (FOIP) and said, “Vietnam welcomes initiatives and efforts to connect the region, which contributes to this goal (connecting the region)” (Tung 2022, 894). As Trinh and Ho opined, Vietnam took a cautious stance, not to show overt alignment with FOIP. However, the same position was reiterated on China’s Belt and Road Initiative. When asked about Vietnam’s participation in the 8th Belt and Road Summit in 2023, Vietnam MOFA’s spokesperson Pham Thu Hang asserted, “Vietnam welcomes initiatives to foster regional connectivity based on the principles of equal and mutually beneficial cooperation, respect for each other, and compliance with international law and the UN Charter, contributing to development and prosperity of all nations” (Bao Chinh Phu, 2023).
Hanoi has not officially adopted the “Indo-Pacific” as a new geographical framework for its foreign policy, let alone making its own Indo-Pacific policy. Southeast Asia and Asia-Pacific have remained the dominating policy framings in the CPV’s key documents in the 12th and 13th Party Congresses in 2016 and 2021 respectively, in which the Indo-Pacific was almost absent. In the most recent White Defense Paper published in 2019, Asia-Pacific was mentioned four times while the Indo-Pacific was referred to only once. Yet, in this document, the Indo-Pacific was used mainly as a place where security and defense mechanisms were situated, not a geopolitical ideal. In 2018, addressing the Council on World Affairs in New Delhi, Vietnam’s then-President Tran Dai Quang stated, “The ever-closer economic, political and culture ties between the Asia-Pacific and the Indian Ocean will create a new driver for growth and help transform the Asian Century into the Indo-Asian-Pacific Century” (Thuong and Oanh 2021: 134). The reference to the term “Indo-Asian-Pacific Century”, clearly reflected reluctance in Hanoi to adopt the term “Indo-Pacific” as a whole.
Vietnam’s hesitancy to endorse the Indo-Pacific concept in its foreign policy is aligned with its desire for strategic independence. The term Indo-Pacific is often viewed as a new geopolitical construct, an overarching cover for a range of the US, its allies, and India to align their policies to compete with China (Hai, 2020; Binh & Quang, 2020). While facing a more powerful China in the disputes in the South China Sea, Vietnam has no interest in joining the US and other powers’ attempts to encircle China, compromising its strategic independence. Vietnam might consider that China’s challenge in the South China Sea has not mounted an imminent military threat that would prompt the country to change its strategic autonomy (Hai 2021). While recognizing the role of the US and other powers in regional stability, Hanoi does not want to send “wrong signals” to Beijing that it is picking sides (Tung 2022, 897-98). The above-mentioned reference to the “Indo-Asian-Pacific Century” meant a desire for an “inclusive approach”, which does not exclude any country.
However, it does not mean Hanoi is terrified by Beijing. This approach applies to all initiatives that hold geopolitical connotations. In the same vein, Hanoi has been also ambiguous about China’s Belt and Road Initiative. It did not lend support to any regional plans that forced the region to take sides. The legacy of past conflicts, particularly with China and the US, informs Vietnam’s cautious approach to engaging with its northern neighbor while simultaneously seeking economic benefits from initiatives like the Belt and Road Initiative (BRI) (Gezgin, 2020; Liu, 2024). This duality reflects Vietnam’s desire to maintain its sovereignty while benefiting from economic opportunities presented by any great powers. However, Vietnam remains vigilant about the potential security implications of such engagements, emphasizing the need for a balanced approach that prioritizes national interests (Raghupathy, 2024).
Although Hanoi has never formally and fully adopted the term “Indo-Pacific”, it did not deny that some canons of the Free and Open Indo-Pacific advocated by the US and its allies are in line with its interests. Therefore, Vietnamese leaders referred to the concept quite often and accepted its use in a range of joint statements with those of other countries, especially with regard to safeguarding peace, stability, rules-based order, and sustainable development in the region. For example, in October 2020, at the third Indo-Pacific Business Forum, former Deputy Prime Minister and Foreign Minister Pham Binh Minh affirmed that Vietnam supports “an Indo-Pacific region of peace, development, and prosperity grounded in close cooperation, integration, and connectivity.” At the 6th Indian Ocean Conference held on May 2023, Deputy Foreign Minister Do Hung Viet mentioned “promoting close cooperation among countries in the Indo-Pacific region to build a sustainable development community” as one of three main messages toward a peaceful, prosperous, and sustainable future for the region.” Instead of expressing support for specific Indo-Pacific initiatives or the approach, Vietnamese officials mostly stated their aspirations for the region. Though referring to the Indo-Pacific, these statements did not amount to a new policy framework.
Neutralizing the Indo-Pacific geopolitical impacts through ASEAN
One of Vietnam’s fundamental responses to the emergence of the Indo-Pacific was reflected in its negotiation and endorsement of the ASEAN Outlook for the Indo-Pacific (AOIP) in 2019. While Indonesia played a leadership role in engineering the outlook, Vietnam also played an important part in shaping it. In this document outlook, the Indo-Pacific is viewed as both “a closely integrated and interconnected region” and a combination of “Asia-Pacific and Indian Ocean regions” as separate geographical entities. The key tenet of AOIP is to emphasize the Indo-Pacific as “a region of dialogue and cooperation”, instead of rivalry (ASEAN 2019). Like other Southeast Asian states, Vietnam was anxious that increased US-China rivalry would destabilize the region and force it to take sides.
Despite the name, the AOIP did not mount to a new idea or new mechanism. The entire document is about ASEAN and the re-statement of its norms and principles, the ASEAN-led mechanisms, and proposed potential areas. Rather than creating new regional architecture, ASEAN proposed to use its derivative mechanisms such as the East Asia Summit, ASEAN Plus One, ASEAN Regional Forum, and ADMM-Plus to advance the norms and carry out relevant projects and activities. In other words, the AOIP is practically an attempt to strengthen ASEAN’s self-claimed centrality in the increasingly competitive environment in the Asia-Pacific and Indian Ocean regions.
While setting aside the possibility of alignment with any other specific visions or initiatives, AOIP proposed areas for cooperation with external powers, including maritime, connectivity, UN Sustainable Development Goals, and Economic and other Areas of Cooperation. A case in point is that when ASEAN negotiated with India on how to link the AOIP with India’s Indian and Pacific Oceans Initiatives (IPOI), ASEAN insisted on the title ASEAN-India Joint Statement on Cooperation on ASEAN Outlook of the Indo-Pacific for Peace, Stability, and Prosperity in the region signed on 18 October 2021. The reading of such a statement shows it is not about the recognition of India’s IPOI, but it is about India’s support for AOIP. The same is applied to the ASEAN-US Leader Statement on Cooperation on ASEAN Outlook on the Indo-Pacific of 7 September 2023.
In this vein, Vietnam’s interests converged with those of other Southeast Asian states. Vietnamese scholars voiced concerns about regional polarization through formation of the naturally exclusive groupings through the Belt and Road Initiative and a range of Indo-Pacific constructs (Tung and Mai 2019). Vietnam lobbied other powers to lend their support to the AOIP. For example, in joint statements on upgrading Vietnam’s bilateral relationship with Japan, the US, and Australia, Vietnam expressed appreciation for these countries for supporting the AOIP and for ASEAN centrality. It is argued that Vietnam’s active involvement in ASEAN initiatives allows it to project its influence while fostering a collective response to the challenges posed by great power competition in the region (Yoshimatsu, 2022). This multilateral approach is essential for Vietnam, as it seeks to balance its relations with both the United States and China, leveraging ASEAN’s centrality to mitigate the risks associated with great power rivalry (Manh, 2022). In this vein, the AOIP emphasizes the importance of maintaining regional stability and promoting a rules-based order, which aligns with Vietnam’s interests in safeguarding its sovereignty and territorial integrity (Mishra, 2021; Darwis, 2020).
Focusing on economic integration and connectivity
While being cautious about the strategic aspects of the Indo-Pacific construct, Hanoi was more receptive and open to economic cooperation under its cover. The most important case in point is Vietnam’s active participation in the negotiation of the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF) launched by US President Joe Biden in May 2023. The initiative involves 14 founding members in the Indo-Pacific region, including 7 ASEAN members and excluding China. The framework is built upon four pillars, including supply chains, clean economy, tax and corruption, and fair trade, of all which Vietnam is involved. By June 2024, IPEF negotiation concluded four agreements on supply chain, clean economy, fair economy and the creation of an IPEF Council and Joint Commission. However, the participating countries have not managed to conclude an agreement on trade.
For some time, Vietnam complained the US’ first Strategic Framework for the Indo-Pacific in February 2018 was military and security-centric. Hanoi encouraged Washington to engage more deeply on the economic front. Washington’s withdrawal from the Trans-Pacific Partnership was a disappointment to Hanoi. Consequentially, Vietnam was more receptive to the Biden administration’s Indo-Pacific Strategy in February 2022 of which the economic pillar was strengthened. According to Former Deputy Minister of Foreign Affairs Pham Quang Vinh, the US’ new Indo-Pacific strategic document represented a “new opportunity to expand and diversify markets and supply chains, especially to take advantage of high-quality cooperation and production chain on digital economy, high-tech, and green transition” (Lan Huong, 2022).
Vietnam saw IPEF as a vehicle to strengthen its trade, investment, and connectivity with key partners across the region. As a result, Vietnam aligns itself with the framework’s overarching goals of fostering sustainable economic growth, ensuring resilient supply chains, and promoting innovation in areas like digital trade and renewable energy. Addressing a meeting of IPEF partner nations as part of the APEC Economic Leaders’ Week in the US in November 2023, Vietnam State President Vo Van Thuong emphasized on the need for new investments in building infrastructure, transitioning to clean energy and high-tech industrial production to effectively implement the IPEF (Vietnam News, 2023). It should be noted that Vietnam decided to join IPEF much to China’s displeasure. China has expressed concerns that the IPEF could lead to economic exclusion and fragmentation in the region. Chinese officials argue that the framework promotes a “decoupling” from China, which could disrupt regional trade and economic integration (Ng 2023).
It should be noted that Vietnam’s participation in IPEF is consistent with its long-standing policy of international integration. Since the end of the Cold War, the political elites in Hanoi increasingly believe that to avoid lagging economically behind, Vietnam needs to integrate into the world’s capitalist economic system. As a result, Vietnam moved to negotiate its admission to the ASEAN Free Trade Area, Asia-Pacific Economic Cooperation Forum, World Trade Organization, and a range of free trade agreements with major economies. Unlike its vigilance in the strategic and military domain, Vietnam has no reservations about making it plugged into all major economies or economic blocs. Therefore, it stood among a few countries which was part of negotiations on the US-led Trans-Pacific Partnership and China-led Regional Economic Cooperation Partnership. By April 2024, Vietnam had signed 16 free trade agreements and was negotiating two more. The Vietnamese officials believed that economic integration is not only an indispensable pathway to development but also helps foster peaceful and amicable relations among nations through interdependence.
Vietnam adopted the same approach to other partners’ Indo-Pacific strategies, giving emphasis on economic cooperation and connectivity. During the meeting between Japanese Prime Minister Kishida and Vietnam State President Vo Van Thuong in December 2023, Vietnam and Japan agreed to elevate its relationship to the “Comprehensive Strategic Partnership”. In the exchange, it is stated, “In the economic field, Prime Minister Kishida expressed his desire to further strengthen cooperation with Viet Nam, an important supply chain hub and one of the most promising investment destinations, to realize a “Free and Open Indo-Pacific Partnership” and to promote initiatives that will lead to growth and vitality of the entire region. In response, President Thuong supported Prime Minister Kishida’s statement, and the two sides confirmed their further collaboration on major official development assistance (ODA) and investment projects” (Ministry of Foreign Affairs of Japan, 2023).
The European Union (EU) has also recognized the importance of the Indo-Pacific region and is actively seeking to establish a stronger presence there. The EU’s strategy emphasizes comprehensive partnerships with regional countries, including Vietnam, focusing on upholding a rules-based international order, fostering economic cooperation, and facilitating sustainable development (European External Action Service, 2021). EU is interested in cooperation in enhancing Vietnam’s maritime security and cybersecurity capabilities amid regional tensions (Guarascio and Vu, 2024). While the EU is interested in labeling Vietnam as an important partner of its Indo-Pacific strategy, Vietnam is keen on pushing for the EU’s approval of the EU-Vietnam Investment Protection Agreement and EU’s support in implementing Just Energy Transition Partnership (JETP) (Ha Van, 2024). Addressing the 3rd Indo-Pacific Ministerial Forum hosted by the European Union in February 2024, Foreign Minister Bui Thanh Son reaffirmed Vietnam’s commitment to combat climate change and foster green transition and reiterated the importance of Vietnam as one of the first three countries to establish JETP after COP26.
Another case in point shows Hanoi’s special interest in fostering economic cooperation under the Indo-Pacific framework was its Quad Plus discussions in coping with the coronavirus pandemic and the supply chain in March 2020. Since its inception, Vietnam has kept a watchful stance over the Quadrilateral Security Dialogue (Quad), which was a group of the US, Japan, Australia, and India. It probably had two reservations. First, China viewed Quad as simply a strategic instrument by a group of extra-regional powers attempting to contain it. Second, the rise of Quad was also seen to have detrimental effects on ASEAN centrality in the regional architecture. Vietnam’s participation in such a Quad plus format, together with South Korea and New Zealand, showed Hanoi’s keen interest in forging new economic partnerships and properly responding to the widespread Covid-19 pandemic. This stood a stark contrast with Vietnam’s lackluster response to the invitation to join Quad’s Indo-Pacific Maritime Domain Awareness. In the same vein, Vietnam was also hesitant to participate in the European Union’s initiative Critical Maritime Routes Indo-Pacific (Bich, 2023). Such different behavior showed how open Vietnam is regarding trade and economic cooperation and how cautious it is to the initiatives which are deemed security in nature.
Conclusion
The analysis of Vietnam’s responses and engagement with Indo-Pacific initiatives over time reveals a mixed pattern. Hanoi’s approach remains selective and tactful, varying based on specific contexts and sectors. Underlying its actions is a strategic choice rooted in Vietnam’s national interest in maintaining strategic autonomy, fostering a rules-based international order, safeguarding its sovereignty, and capitalizing on supply chain shifts to achieve more favorable positioning in the global economy. Vietnam’s response to the rise of Indo-Pacific illustrates its cautious approach to avoid entrapment in the Sino-US rivalry, opting instead for defending ASEAN centrality and its own strategic autonomy that allows it to engage with multiple powers without compromising its sovereignty. On the other hand, Vietnam is poised to confidently embrace Indo-Pacific economic cooperation, leveraging opportunities for greater economic cooperation and connectivity. To do so, Vietnam aimed to secure access to critical trade networks and investment opportunities, strengthening its resilience amid global supply chain shifts.
References
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Camille Morel (2023). Les câbles sous-marins. Paris, CNRS Éditions/Biblis, 230 p.
Aujourd’hui, plus de 98 % des flux d’informations mondiaux passent par la mer. Répartis sur l’ensemble du globe de manière avec de grands vides et des points de passage concentrés, 450 câbles sous-marins de fibres optiques, permettant le transport de données à la vitesse de la lumière, forment une immense toile. Outils au service du développement économique et social, infrastructure essentielle au quotidien, instruments aux mains des États, ces câbles sont pourtant largement méconnus. À l’heure d’une augmentation exponentielle de notre consommation de données, cet ouvrage s’intéresse aux grands enjeux soulevés par cette Infrastructure : fonctionnement et marché de la technologie, rôle politique joué par ces lignes de communications, encadrement juridique international, défi environnemental.
A l’ère de la « société de l’information » le numérique occupe une place prépondérante au sein des relations internationales. Les câbles sous-marins sont des éléments vitaux du fonctionnement de notre système planétaire. Ce réseau d’information invisible est pourtant assez méconnu du fait de la complexité de son fonctionnement et de son écosystème, mais il n’en est pas moins tangible malgré « l’immatérialité fantasmée du numérique » (p.8). Les câbles passent ici et non là ; atterrissent sur les territoires des États en des points précis où sont situés les premiers centres de traitement. Ces infrastructures sont donc ancrées dans l’espace et comme tels, peuvent être l’objet de rivalités de pouvoir pour leur contrôle – donc soumis à des enjeux de géopolitique (Douzet, 1997, 2014; Lasserre, 2021). Très tôt, dès la fin du XIXe siècle, les États ont pris conscience de l’enjeu stratégique de la communication rapide que permettaient les câbles, et ont cherché tout à la fois à les protéger comme à les contrôler face aux rivaux. Les premiers câbles sont posés en 1851 et dès 1884 les États, prenant conscience de l’enjeu politique, signent une Convention internationale pour la protection des câbles sous-marins.
Cet ouvrage a donc pour ambition de fournir un guide à la fois clair et d’une grande utilité pour la compréhension de cette technologie de pointe à l’heure où notre consommation de données ne cesse d’augmenter. Chercheuse en relations internationales, Camille Morel soumet ainsi un tour d’horizon exhaustif des câbles sous-marins et de ses grands enjeux et propose au lecteur une porte d’entrée et les clés de compréhension nécessaires à l’analyse de la portée géopolitique de ces infrastructures. Cet ouvrage est tiré de sa thèse de doctorat[1] deux fois primée en 2021 et en 2022.
L’auteure s’attelle ainsi dans son premier chapitre à présenter la structure, le fonctionnement des réseaux de câbles sous-marins, et les acteurs qui investissent le secteur. Elle offre une explication détaillée de ce qu’est concrètement un câble sous-marin de fibre optique : son diamètre, son poids, ses composants et le rôle de ceux-ci. Le câble sous-marin appartient à « un ensemble global de transmission qui constitue le système de communication international ». À la fois maritime et numérique, avec donc une dimension physique, le câble investit également la dimension du cyberespace où il complète les réseaux de satellites qui n’ont certainement pas la même capacité de transmission. Au moment de l’essor des satellites, dans les années 1960, on pensait que les câbles sous-marins de technologie analogue (impulsion électrique) allaient devenir une technologie de second rang. Mais cela a changé à partir du moment où la fibre optique est arrivée, dans les années 1980. Cette dernière a permis d’offrir une capacité de transmission jusque-là inégalée, que ce soit en termes de rapidité, de bande passante ou de sécurité des communications.
Contraintes par l’ existence physique des câbles, les vulnérabilités de ce réseau sont multiples. Si l’écrasante majorité des dommages causés sont dus à des accidents d’origine humaine (accrochages d’ancres ou de filets de pêche), il existe aussi des risques naturels – tremblement de terre, tsunami, iceberg, éruption volcanique – ou l’impact du réchauffement climatique (montée des eaux qui peut ennoyer les stations de connexion terrestre). Les câbles sont aussi confrontés à des actes malveillants – coupures de câbles, captation des données lors du transit de l’information, cyber-attaques – remis sur le devant de la scène après le sabotage sur les gazoducs sous-marins Nord Stream en mer Baltique ou les ruptures de câbles un mois après à Marseille et au large de l’Écosse en 2022, mais dont des exemples ont pu se produire dès 1914 et 1939 avec les deux guerres mondiales.
Une seconde partie présente les nombreux acteurs qui évoluent sur le marché des câbles sous-marins et dont l’imbrication est parfois complexe à appréhender. Camille Morel distingue trois types d’acteurs principaux : fournisseurs de matériel, propriétaires et poseurs de câbles. Traditionnellement, les États-Unis, la France et le Japon dominaient le secteur des télécommunications, mais d’autres États s’efforcent de développer leur rôle, dont la Chine. Ce chapitre donne un aperçu des dynamiques entre les très nombreux acteurs, ainsi que des stratégies de ces opérateurs historiques. Il aborde également le bouleversement induit par l’arrivée des GAFAM[2], les puissants opérateurs américains du net sur le marché depuis les années 2010 et, plus récemment, l’essor technologique chinois. L’apparition de ces multinationales dans le secteur des télécommunications câblées a redistribué les cartes et provoqué une rupture à deux niveaux : économique d’abord, avec la restructuration de l’écosystème de l’optique sous-marine et l’abandon du modèle commercial traditionnel, et géographique en raison de la mise en concurrence accrue des États en matière de câbles, les GAFAM ne se sentant pas d’allégeance nationale mais développant plutôt des stratégies globales servant leurs propres intérêts.
Les chapitres 3 et 4 ramènent les câbles sous-marins à leur dimension territorialisée, liée à l’histoire du développement des réseaux et aux politiques des États, pour souligner la dimension éminemment géopolitique des enjeux qu’ils représentent. L’auteure brosse un portrait des câbles sous-marins, de laquelle ressortent trois axes majeurs structurés autour des trois pôles États-Unis–Asie–Europe : les axes transatlantique, transpacifique et Europe-Asie. Les câbles posés sur les fonds marins passent ici et non là-bas, selon des itinéraires qui ne doivent rien au hasard, atterrissent en des points précis sur les continents, tandis que l’information transite à travers les réseaux selon des itinéraires précis, largement déterminés par les routeurs et les algorithmes de calcul. Le positionnement de ces câbles est le reflet des rapports de force qui s’établissent entre États et entreprises. Autrefois dominé par l’Empire britannique à l’ère du télégraphe, le centre de gravité de l’information est désormais dominé très largement par les États-Unis, son cadre normatif et son rôle de nœud majeur du transit de l’information : 97 % des flux Europe-Asie passent par les Etats-Unis. L’essentiel des informations entre Europe et Asie transite encore par les centres de données nord-américains. On retrouve aussi dans le maillage des câbles les fracture Nord-Sud, de dépendance des pays africains envers l’Europe, de disparité de développement et de connectivité.
Ainsi que le rappelle l’auteure, les câbles constituent des enjeux économiques et politiques majeurs. Ils sont intrinsèquement liés à la maîtrise de l’information[3], et donc à l’origine de rapports de force entre États, rapports perturbés par l’autonomie des GAFAM. Les fonds marins sont ainsi un espace de rivalité, au-delà des ressources qu’ ils peuvent receler, car il s’agit de pouvoir déterminer le tracé optimal pour la pose de câbles stratégiques : ce n’est en rien nouveau, le contrôle de l’information est un instrument historiquement au service du jeu des puissances sur la scène internationale, et l’information circule encore de manière subordonnée aux contingences matérielles et territoriales.
Après avoir évoqué le rôle politique joué par les câbles sous-marins et les stratégies des grandes puissances pour le contrôle de l’information, Camille Morel aborde la question des lacunes du cadre juridique international des câbles sous-marins. Situé à la fois dans ce que la Convention sur le droit de la mer de Montego Bay (1982) nomme la Zone, donc en dehors de toute juridiction nationale ; en haute mer soit dans des espaces marins où les États contrôlent l’exploitation des fonds marins, et dans les eaux territoriales soumises aux législations diverses des États côtiers, le réseau sous-marin induit une interdépendance systémique entre les États qui complexifie son encadrement politique et l’application des normes juridiques. Dans la ZEE et sur le plateau continental, la liberté de pose existe mais elle est limitée par l’exercice des droits souverains économiques de l’État côtier. De plus, on sait qu’il existe des zones maritimes contestées et cela est donc problématique pour la pose de câbles. Il n’existe pas de régulation formelle au niveau mondial et les normes du droit international sont insatisfaisantes, voire lacunaires. Ce cadre international serait, selon l’auteure, démuni face aux nouveaux défis auquel il est soumis, avec notamment la prise de conscience des enjeux environnementaux, évoquée dans le dernier chapitre.
Frédéric Lasserre Directeur du CQEG
Références
Douzet, F. (1997). Les enjeux géopolitiques du cyberespace. Netcom: Réseaux, communication et territoires/Networks and communication Studies, 11(1), 181-216.
Douzet, F. (2014). La géopolitique pour comprendre le cyberespace. Hérodote n°152-153, 3-21.
[1] Camille Morel (2020), L’État et le réseau mondial de câbles sous-marins de communication, Thèse de droit public, Université de Lyon 3 Jean Moulin.
[2] Il s’agit des plus puissantes multinationales des technologies de l’information et de la communication. Cet acronyme fait référence aux cinq plus grosses entreprises du secteur, Google, Apple, Facebook, Amazon, et Microsoft.
[3] Puisque en cas de conflit les belligérants s’efforcent de les couper, comme lors des deux conflits mondiaux.
Florian Louis (2023). De la géopolitique en Amérique, Paris, Puf, 443 p.
L’ouvrage de Florian Louis, dont le titre est une référence explicite à l’œuvre de Tocqueville De la démocratie en Amérique (1835), porte sur l’évolution de la réflexion géopolitique aux États-Unis pendant la période des années 1920 à 1950. Il est tiré de sa thèse de doctorat (2019) intitulée : « La science de l’ennemi. La réception de la Geopolitik en France, au Royaume-Uni et aux États-Unis (années 1920-1950) ». L’auteur est actuellement l’un des meilleurs spécialistes français de l’histoire de la géopolitique. Florian Louis nous plonge dans l’histoire intellectuelle et politique des États-Unis du début des années 1920 à la fin des années 1950 pour y retracer, avec une profusion de détails et de références, la réception qui y est faite de la géopolitique allemande au sein des universitaires et des cadres du gouvernement américains. C’est le fruit d’un travail considérable s’appuyant sur de nombreuses sources de première main aux États-Unis et au Royaume-Uni. L’étude de la correspondance de nombreux auteurs enrichit considérablement le propos : on y voit se déployer les rapprochements intellectuels, mais aussi s’aiguiser les querelles et inimitiés.
L’auteur récuse, comme fil conducteur de son ouvrage, l’idée que c’est l’école de géopolitique allemande de l’entre-deux-guerres, la Geopolitik de Karl Haushofer, qui soit à l’origine de l’essor de la pensée géopolitique aux États-Unis. En exhumant les multiples réceptions outre-Atlantique de la Geopolitik, catégorie d’études au statut étrange pour l’époque, car très déterministe, partiale et politiquement très engagée, l’auteur s’attaque à l’idée d’une grande influence de l’école allemande aux États-Unis tout comme à l’idée de la disparition de l’approche géopolitique après 1945. Florian Louis nuance cet état de choses en insistant sur l’accueil d’abord timoré de cette science allemande et proche des nazis (1925-1939) aux États-Unis.
Aux États-Unis tout comme en Europe, le terme « géopolitique » est resté longtemps sulfureux, précisément du fait de cet héritage de Karl Haushofer et de cette instrumentalisation d’une réflexion géographique sur les causes de la puissance de l’État. Cette approche du monde fondée sur l’étude des interactions entre la géographie, l’histoire et les relations internationales restait entachée de ses contributions allemandes et surtout de ses liens avec le nazisme. C’était « la honte de la famille » pour de nombreux géographes. « Un géopoliticien, c’est un homme qui fait irruption dans l’arène politique mondiale avec une bombe dans une main et un plan de conquête planétaire dans l’autre », ironisait, au début des années 1950, le politiste américain John Elmer Kieffer (1910-1990). Et pourtant, elle fascinait.
De fait, l’auteur s’attache à retracer la genèse de l’intérêt américain pour ce domaine d’étude encore nouveau dans les années 1920, l’étude des enjeux de pouvoir sur des territoires et du lien entre variables géographiques et développement de la puissance de l’État, puissance souvent réduite au prisme de la puissance militaire. Selon un plan chronologique avec, dans chacun des chapitres, une succession temporelle qui décline l’ensemble des productions états-uniennes portant, de près ou de loin, sur la Geopolitik allemandeou bien qui traitent, à sa suite, des possibilités d’une Geopolitics capable de répondre aux attentes de l’oncle Sam, Florian Louis relativise la portée de l’influence de l’école allemande de la Geopolitik sur la réflexion américaine. C’est là un choix éditorial, qui permet un exposé séquentiel aisé à suivre, mais qui présente le défaut de se montrer parfois trop linéaire, avec un certain éparpillement des textes qu’il soumet à l’examen du lecteur, sans toujours bien les relier entre eux. Partant, certaines parties s’apparentent à un catalogue passant en revue de nombreux auteurs, leurs travaux et les vues qu’ils contiennent, avec de nombreuses citations à l’appui qui témoignent certes du travail considérable de portrait de la littérature que propose le livre, mais sans autre fil conducteur que de nous en restituer les propos, sans analyse critique.
En réalité, l’auteur ne souhaitait pas tant critiquer les thèses émergeantes de l’époque, mais plutôt retracer le cheminement des raisonnements et montrer bien l’accueil initial plutôt mitigé des travaux de Karl Haushofer dans les années 1920 et 1930. Ce n’est que lorsque la marche vers la guerre se précise et après le déclenchement de celle-ci à la suite de l’attaque japonaise sur Pearl Harbor en décembre 1941, que se précise un nouvel intérêt pour les travaux de l’école allemande ; avec un certain embarras : comment assumer un intérêt affiché pour un courant de pensée proche du gouvernement nazi en plein conflit contre celui-ci ?
Haushofer est rapidement devenu le point de cristallisation de toutes les peurs et toutes les rancœurs des géopoliticiens américains. Une vision fantasmatique assez courante, portée non seulement par les revues spécialisées mais aussi par les news magazines, en faisait l’éminence grise de Hitler et le cerveau de toute la politique de conquête nazie. Son institut de géopolitique à Munich était présenté comme une pieuvre aux ramifications tentaculaires, composée de plus d’un millier de chercheurs. Comme l’écrit Florian Louis, « les Américains ont ainsi développé lors de leur entrée en guerre l’image fantasmatique de bataillons de géographes allemands œuvrant dans l’ombre de l’État nazi » (p. 250). Dans ce domaine, les États-Unis se sont inquiétés de leur retard relatif et de l’ignorance généralisée de leurs dirigeants, comme de la population dans son ensemble, en matière de géographie politique.
La découverte par les universitaires et par l’opinion publique que, parmi les premiers théoriciens en géopolitique, longtemps largement ignorés de cette discipline, figurait notamment un géographe britannique, Halford Mackinder (1861-1947), très peu connu, a permis de résoudre ce dilemme éthique de l’époque. Mackinder cherchait, au tournant du 20e siècle, à plaider sa thèse de l’importance stratégique des empires terriens et de l’Eurasie, affirmant que celui qui contrôle ce « cœur du monde », qu’il appelait aussi « le grand continent », contrôle la planète, d’où le danger hitlérien et celui du communisme basé en URSS. Karl Haushofer reconnaissait s’être beaucoup inspiré de ses thèses. L’apport majeur de la thèse de Florian Louis est que rapidement, durant la guerre, au moment où ils rejetaient Haushofer, les Américains ont cherché à voir dans le britannique Mackinder le véritable fondateur de la géopolitique. Celui-ci aurait par la suite été imité et dévoyé par Haushofer et par les nazis lorsqu’ils en ont fait un instrument de leur propagande idéologique. Peu connues jusqu’à sa redécouverte opportune, les thèses de Mackinder, publiées initialement en 1904 dans le contexte de la grande rivalité entre Empires britannique et russe dans ce qui était appelé le Grand Jeu par Kipling, cherchaient à soutenir la politique britannique et n’avaient pas davantage de fondement scientifique que les thèses pro-allemandes de la Geopolitik. Elles avaient cependant le grand mérite de ne pas prêter le flanc à la critique de leur origine : la réflexion géopolitique de Mackinder, britannique, dédouanait ce courant de pensée de la critique d’une origine allemande et donc, à cette époque, associée aux nazis. Florian Louis titre sur ainsi son chapitre 8 : « L’invention américaine de la tradition mackindérienne ». Aux États-Unis, les travaux de Mackinder ont émulé ceux de Nicholas Spykman. Très critiqué, à juste titre, pour des méthodes proches de celles de la Geopolitk et d’un fort déterminisme, sa Géographie de la paix , publiée à titre posthume en 1944, le réhabilite aux yeux de ses pairs en raison de l’introduction du concept de rimland, qui nuance et complète les analyses de Halford Mackinder sur le heartland (Eurasie). Pour autant, ces concepts, et Florian Louis passe très rapidement sur ce point, demeurent aussi contestables épistémologiquement que les thèses et raisonnements de Karl Haushofer et de l’école allemande de la Geopolitik : ce sont des catégories conceptuelles forgées pour créer un cadre théorique qui permettrait de justifier la politique britannique à l’endroit de l’Empire russe (heartland de Mackinder) puis la politique américaine face à l’Union soviétique (rimland). Cela ne veut pas dire que ces concepts n’ont pas été repris et qu’ils sont demeurés lettre morte : l’influence des travaux de Spykman sur la pensée de George Kennan, diplomate américain en poste à Moscou à la fin de la guerre et auteur du fameux « long télégramme » (février 1946) qui inspire la politique de containment (endiguement), paraît claire.
Par ailleurs, l’auteur rappelle utilement qu’il y a eu de nombreux auteurs non allemands, pendant l’entre-deux guerres et dans les années 1950, qui ont alimenté une heureuse réflexion géographique sur la puissance et les enjeux de pouvoir sur des territoires. ainsi Jean Gottmann (1915-1994), géographe français alors émigré aux États-Unis, qui formule le vœu dans une lettre adressée à son père adoptif Michel Berchin en mars 1942 de « faire un bouquin qui serait “La Géographie politique” vue par l’école de géographie française, reprenant les travaux de nombre d’auteurs célèbres : Vidal de La Blache, de Martonne, Demangeon, Sion, Brunhes, Gautier et aussi de plus jeunes : Gourou, Robequain, Monod, Weulersse, Ancel » (p. 148) – or, on a longtemps affublé la géographie vidalienne d’un apolitisme patenté.
Cet apolitisme affiché après guerre était bien réel, même si l’auteur souligne que noircir le tableau d’un rejet complet de la géopolitique après la Seconde guerre mondiale participe d’un mythe contemporain. L’ ouvrage s’inscrit en faux contre ces récits narratifs univoques – par exemple, ceux du géographe Yves Lacoste – qui utilisent la thèse du rejet de Haushofer et de l’héritage nazi entourant la géopolitique à des fins d’autocélébration pour avoir, malgré une certaine opposition de l’institution universitaire, « redécouvert » la géopolitique à la fin des années 1970. En France, ce rejet universitaire de tout e recherche en géopolitique de la part de Vidal et de Martonne, malgré précisément leurs travaux passés, de ne pas encourager le développement ce cette piste de réflexion après 1950, a été une réalité – mais une réalité qu’il convient de nuancer. Et surtout, comme le rappelle l’auteur, cette obstruction envers la réflexion géopolitique ne concernait que l’école française, car chez les Anglo-Saxons, la réflexion sur les liens entre géographie et pouvoir n’a guère cessé, et sans que l’héritage haushoférien ne puisse être exagéré.
En somme, l’ouvrage de Florian Louis, bien écrit, très érudit, restitue la complexité des débats sur les origines de la géopolitique, ainsi que l’existence de plusieurs courants de pensée difficilement réconciliables, notamment les écoles matérialistes très marquées au coin du déterminisme, l’école réaliste puis, plus récemment, l’école géographique. Florian Louis préfère ainsi finalement parler « des » géopolitiques en Amérique plutôt que d’une géopolitique. Spykman lui-même donne un aperçu de cette diversité : une géopolitique issue de l’école allemande qui constitue « un ensemble de théories sur la nature de l’État et une doctrine promouvant l’expansion territoriale » ; une géographie politique qui se contente de « décrire les structures des États pris individuellement » et les subdivisions politiques des continents et du monde » ; enfin « une planification de la politique de sécurité d’un pays en fonction de ses facteurs géographiques » (p. 255). C’est sous cette troisième acception qu’elle triomphe aux États-Unis durant la Seconde Guerre mondiale et surtout la Guerre froide, sous l’influence de Spykman, s’appuyant lui-même sur un double héritage critique : celui de Haushofer d’un côté, qui a souligné aux yeux des Américains la pertinence d’un questionnement géopolitique ; celui de Mackinder de l’autre. Ainsi, la géopolitique ne se contente pas d’être descriptive, mais constitue le fondement de stratégies de puissance, au risque de raisonnement parfois très généraux, voire contestables : c’est désormais sa raison d’être pour des décennies, avant que ne refleurissent des analyses géopolitiques détachés de modèles théoriques contestables et déployés à plusieurs échelles, sa être prisonnières du postulat de la rivalité planétaire entre États.
Jean-François Dupré (2024). Hong Kong conquise. Montréal : Les Presses de l’Université de Montréal.
Comment, en quelques décennies à peine, le régime chinois a-t-il réussi à asseoir son contrôle politique sur l’ancien territoire britannique ? L’auteur, professeur à la TÉLUQ, politologue spécialiste de l’Asie de l’Est, connait bien Hong Kong pour y avoir vécu plusieurs années. Il livre ici, à travers cet essai (64 pages), une analyse descriptive de la stratégie déployée par le gouvernement chinois pour accélérer la prise en main politique de l’ancienne colonie britannique rétrocédée à la Chine en 1997.
Le compromis élaboré avec Londres en 1984 prévoyait une transition de longue durée, avec une forte autonomie économique (avec une monnaie et un territoire douanier distincts), juridique, politique. Pendant 50 ans, Hongkong doit pouvoir bénéficier du principe, initialement développé pour séduire Taiwan, d’ « un pays, deus systèmes ».
Conscient que la population hongkongaise était largement constituée d’opposants au régime communiste, Pékin s’efforce de se faire rassurant, avec comme argument complémentaire un fort succès économique qui attire, au tournant du siècle, un certain retour d’expatriés. La Loi fondamentale, quoique très ambigüe, évoque clairement une réforme politique et la mise en œuvre d’un processus de démocratisation. L’image d’une Chine respectueuse de son engagement de 1984 a pu faire illusion pendant plusieurs années.
L’auteur expose, tout au long des pages de son exposé historique, les mécanismes de la prise de contrôle politique du territoire. Le procédé s’est déroulé en plusieurs étapes. Tout d’abord, Pékin a favorisé la cooptation des élites économiques locales, leur garantissant un cadre pour poursuivre l’expansion économique tout en leur offrant des promotions politiques au sein de l’appareil gouvernemental de Hongkong.
Dans ce processus, le régime a su utiliser la contestation des partisans de la réforme démocratique, dont une frange s’est radicalisée dans son opposition au régime en arguant de la mauvaise foi du régime de Pékin, comme un prétexte pour accélérer sa mainmise politique sur la base d’arguments de sécurité, une tendance qui s’est manifestée lors du soulèvement de 2019 et de l’imposition de la Loi sur la sécurité nationale, qui a constitué le coup de grâce dans le processus d’assujettissement politique de la ville.
L’expérience hongkongaise a suscité de nombreux échos, non seulement du fait de la gestion par la Chine de la transition politique pourtant négociée avec les Britanniques et qui garantissait en théorie l’autonomie politique du territoire jusqu’en 2047, mais aussi parce que Pékin a utilisé initialement le même argument pour dorer son image auprès de la population de Hongkong que celui mis de l’avant pour séduire Taiwan. Dans ces conditions, une partie non négligeable de l’opinion taiwanaise s’est détournée de l’offre chinoise d’ « un pays, deux systèmes » : la subjugation politique de Hongkong est-elle un accident de parcours, ou l’illustration des méthodes du régime, qui par ailleurs se radicalise fortement depuis l’arrivée au pouvoir de Xi Jinping ?
Le lecteur trouvera dans cet essai, de lecture agréable, un exposé des méthodes politiques qui ont permis au gouvernement chinois de précipiter sa prise de contrôle du territoire en principe autonome de Hongkong.
Valérie Niquet et Marianne Péron-Doise (2024.) L’Indo-Pacifique, nouveau centre du monde. Paris, Tallandier, 254 p.
Le concept d’Indo-Pacifique est devenu, en une décennie, le lieu d’interaction majeur entre la Chine, les Etats-Unis, l’Inde, le Japon, la Corée, l’Australie ou encore la France. Cette zone concentrant 90 % du transport maritime mondial est le théâtre de tensions croissantes et de vulnérabilités économiques comme militaires, avec une pression croissante de la Chine populaire sur Taiwan.
Valérie Niquet est responsable du pôle Asie à la Fondation pour la Recherche Stratégique. Elle est l’auteure notamment de La Chine en cent questions ou encore de Taïwan face à la Chine. Marianne Péron-Doise est chercheuse à l’IRSEM. Elle dirige l’observatoire géopolitique de l’Indo-Pacifique à l’IRIS. Les deux auteures soulignent, dans un contexte de foisonnement du concept d’Indo-Pacifique, que le passage du concept d’Asie-Pacifique à celui d’Indo-Pacifique reflète des évolutions géopolitiques, stratégiques et économiques récentes, depuis la fin de la guerre froide. Il reflète aussi la globalisation croissante des échanges, qui invalide de maintenir une coupure conceptuelle et opérationnelle entre l’océan Indien et le Pacifique, alors que les échanges impliquent les deux océans. Les États-Unis dominaient militairement comme économiquement, après la Seconde Guerre mondiale, l’espace de ce qui a été appelé l’Asie-Pacifique à partir de la fin des années 1980. Malgré leurs réseaux d’alliances bilatérales, ils ne sont plus les seuls acteurs significatifs dans une région qui inclut désormais le Pacifique et l’océan Indien, de l’Asie du Sud-Est aux côtes africaines : il est intéressant de relever que ce sont avec des outils d’ordre économique, les nouvelles routes de la soie, que la Chine s’est efforcée, avec succès souvent, de séduire nombre d’États de cette vaste région. Ce sont des routes commerciales majeures qui traversent cet espace, vitales pour l’Europe, mais aussi pour le Japon, la Chine, les économies émergentes d’Asie du Sud-Est, et qui soulignent un lien direct entre la sécurité économique des acteurs et la stabilité de l’espace Indo-Pacifique. Ce sont des enjeux de sécurité qui touchent l’ensemble de cet espace maritime, entre des risques traditionnels liés aux ambitions territoriales de certains États et d’autres, qui vont de la piraterie à l’exploitation illégale des ressources et aux trafics qui pèsent sur l’ensemble de la zone.
La montée en puissance des capacités navales, la recherche de bases ou de ports d’attache, la constitution de groupements stratégiques comme la QUAD qui réunit les États-Unis, l’Australie, le Japon et l’Inde ou l’AUKUS autour de l’Australie, des États-Unis et du Royaume Uni ou, pour la Chine, la Route maritime de la soie à vocation économique qui s’étend des États insulaires du Pacifique aux côtes de l’Afrique de l’Est, structurent un espace maritime dont les enjeux ne peuvent être pris en compte que dans leur globalité.
En Asie, le Japon a été le premier, dès 2007 avec le premier ministre Shinzo Abe, puis à nouveau en 2016, à élaborer une réflexion sur un Indo-Pacifique libre et ouvert. Les États-Unis ont entériné cette réflexion, qui inclut le concept jamais très clairement précisé de « valeurs communes » mis en avant par leur plus proche allié dans la région. La France, puissance de l’Indo- Pacifique en raison de ses territoires d’outre-mer dans les océans Indien et Pacifique, a été la première en Europe, dès 2018, à proposer une réflexion, puis une stratégie Indo-Pacifique. Depuis, plus d’une dizaine de doctrines ont été publiées, démontrant un intérêt partagé pour la stabilité et la sécurité de la zone, mais avec des définitions très disparate de ladite zone et des objectifs variables.
Cette inflation de doctrines reflète des préoccupations stratégiques et géopolitiques proches, une même volonté de mettre l’accent sur la connectivité, la sécurité des voies de communication maritimes, des intérêts économiques majeurs pour tous dans une région qui continue de tirer la croissance mondiale. Ces doctrines ont par ailleurs toutes comme point d’orgue une volonté de limiter, si ce n’est de contraindre la montée en puissance de la République populaire de Chine et de ses stratégies d’influence dans la région. Cependant, tous les États ayant publié des stratégies indo-pacifiques ne partagent pas la même posture face à la RPC. Certains prônent une attitude plus opposante et exclusive, derrière les États-Unis, quand d’autres, et ils sont la majorité, souhaitent préserver une forme d’engagement, de maintien d’un dialogue avec la Chine, souci qui découle des relations de forte interdépendance économique que l’ensemble des pays de la région entretiennent avec la puissance chinoise.
Le principe de la liberté de navigation, le respect de la Convention sur le droit de la mer et du cadre juridique international sont au cœur des stratégies indo-pacifiques publiées. La région considérée étant constituée par la liaison entre deux océans, Indien et Pacifique, la connexion entre ces deux espaces maritimes où se concentrent les routes reliant l’Asie, l’Europe, l’Afrique et une partie du Moyen-Orient sont essentielles, de même que la liaison entre océan Indien et Méditerranée via le canal de Suez et le détroit de Bab el Mandeb, sous les projecteurs depuis le début des attaques des Houthis. Cette interdépendance géo-économique explique que la plupart des pays développés se sentent concernés par la protection des flux maritimes régionaux transportant les ressources énergétiques et les produits manufacturés dont dépend leur prospérité. L’absence de menaces et l’accès aux grandes voies commerciales maritimes comme le libre passage sans entraves des principaux détroits régionaux constituent des enjeux de sécurité primordiaux, tant pour les Européens que pour le Japon, les pays d’Asie du Sud-est et la Chine, qui en a conçu le fameux « dilemme de Malacca ». Le Pacifique occidental a connu un important épisode de piraterie touchant les détroits de Malacca et Singapour de 1990 à 2010. Ce risque est désormais considéré sous contrôle grâce à la coopération des États riverains et aux patrouilles militaires qu’ils ont mises sur pied, mais demeure très présent. Pour l’année 2023, 37 incidents de piraterie (contre 38 en 2022) et 9 prises d’otages ont été relevés par le Bureau maritime international. Depuis novembre 2023, les rebelles houthis au Yémen mènent des attaques avec des missiles et des drones sur le trafic commercial en mer Rouge, le perturbant sérieusement.
Toutefois, la menace la plus susceptible de porter gravement atteinte à la liberté de navigation est liée aux tensions régionales sur les frontières maritimes et aux prétentions de souveraineté de la Chine tant en mer de Chine du Sud, de l’Est que sur Taïwan. En mer de Chine du Sud, Pékin poldérise et arme des ilots et des récifs dans les Paracels et les Spratleys, pour en faire autant d’avant-postes militaires dans la région, avec notamment de nombreuses bases aéronavales. La Chine mobilise en outre ses nombreux bâtiments de guerre, garde-côtes et flottes de pêche (« milices de la mer », AMTI 2024) pour neutraliser les mouvements des autres parties aux litiges dans les nombreux espaces revendiqués, et chercher à imposer ce qu’elle estime être sa souveraineté pleine et entière sur cet espace maritime. Pékin use également de cette stratégie hybride à l’endroit du Japon, combinant incursions systématiques et répétées de l’ensemble de sa flotte autour des îlots Senkaku en mer de Chine de l’Est.
Le détroit de Taïwan, qui constitue une route commerciale majeure, subit cette même stratégie de militarisation et d’atteinte au statu quo stratégique avec la multiplication des exercices navals et aériens des forces de l’Armée populaire de libération chinoise à proximité des côtes de Taiwan, et des manœuvres visant à intimider les bâtiments militaires étrangers en invoquant, comme en mer de Chine du Sud, l’argument, erroné, que ces eaux sont des eaux intérieures chinoises relevant de sa seule souveraineté. Ce qui, à terme, peut perturber la liberté de navigation ou du moins inciter les compagnies maritimes à éviter le détroit pour la sécurité de leurs équipages et de leurs cargaisons.
Cet ouvrage, clair et très accessible, permettra au grand public et aux étudiants de disposer d’un portrait synthétique des enjeux contemporains qui structurent les relations entre protagonistes dans la sphère maritime des océans Indien et Pacifique, et permet de mieux comprendre les raisons de l’avènement de ce nouveau concept.
Magali Nachtergael (2023). Quelles histoires s’écrivent dans les musées ? Récits, contre-récits et fabrique des imaginaires. Paris, MkF Éditions.
Le patrimoine culturel, qui englobe tout à la fois des éléments matériels et immatériels, constitue sans aucun doute un vecteur culturel d’importance de la géopolitique. En effet, depuis maintenant plus de trois décennies, les études patrimoniales insistent sur la nécessité d’aborder le patrimoine culturel comme le fruit d’un processus de construction sociale qui repose sur une série de formations discursives influencées par des registres idéologiques, politiques et économiques. De ce point de vue, la patrimonialisation est susceptible de nourrir directement les phénomènes géopolitiques, puisqu’elle offre une voix directe à l’affirmation des pouvoirs et des micro-pouvoirs politiques. Il est capital de porter une attention minutieuse aux diverses composantes de l’institution patrimoniale, tant celles-ci sont nombreuses. Dans cette perspective, l’essai Quelles histoires s’écrivent dans les musées : récits, contre-récrits et fabrique des imaginaires (MkF éditions, 2023), de Magali Nachtergael, est particulièrement digne d’intérêt.
Le musée n’est pas en reste en matière d’études scientifiques. Au fil des années, il a été étudié sous plusieurs angles, qu’il s’agisse des façons d’accroître son rayonnement socioculturel dans une perspective de démocratisation de la culture (pensons notamment aux travaux ethnomuséologiques de Georges-Henri Rivière), ou encore de mieux comprendre son mode de fonctionnement et ses enjeux sémiologiques, muséographiques et organisationnels en tant que relais bien particulier de l’institution patrimoniale.
L’essai de Nachtergael nourrit fort bien cette deuxième perspective. Il est divisé en trois grandes parties qui explorent les récits muséaux dans leur dimensions idéologiques, bien sûr, mais également en fonction des codes des langages artistiques et, pourrait-on dire, de la matérialité et des configurations de l’exposition, comme triple médium de création, de communication et de diffusion. La première partie de l’essai se décompose en dix courtes sections très stimulantes qui permettent à la fois d’entrevoir le musée comme un lieu de production des identités officielles et de production de micro-récits. Au passage, elle n’omet pas de porter un regard critique sur les conditions de possibilités qui structurent l’« anatomie du musée ». Sur de telles bases, la deuxième partie explore, de manière plus spécifique, la production des contre-récits qui défient, nourrissent et, au final, contribuent à restructurer les identités officielles. Dans un style vif et captivant, elle explore certains enjeux discursifs et sociaux auxquels le musée est appelé à participer depuis quelques années, par exemple l’émergence du concept de « matrimoine » (p. 97). Ce concept, qui prend tout son sens dans le contexte de la multiplication des contre-récits qu’on observe depuis quelques décennies, n’est pas sans ébranler les fondements historiques du patrimonium, soit le bien transmis de père en fils, de génération en génération. Finalement, la troisième partie de l’essai met en en relief un trait particulièrement important du musée et qui est inhérent au patrimoine : la capacité à nourrir et à garder vivant l’imaginaire collectif et individuel. Sur ce plan, l’auteure explore divers tenants et aboutissants qui tiennent autant à la résurgence des mémoires collectives, entre autres celles de la colonisation, qu’au développement des récits pour le futur (p. 138).
Le chemin parcouru en compagnie de l’auteure, qui est ponctué par une écriture efficace et bien soutenue, se termine sur la proposition d’un post-patrimoine « où l’échange autour d’un objet incarne de façon plus fine (…) la relation sociale que l’objet lui-même, et où l’inclusivité n’est pas une manière de donner sa culture en partage au plus grand nombre, mais de partager ses cultures pour en faire des histoire collectives (p. 153). Une proposition qui ne pourra qu’enrichir les rapports entre le patrimoine et la géopolitique.
Professeur d’études allemandes et européennes à CY Cergy Paris Université. stephan.martens@cyu.fr
Résumé : L’Allemagne fut une puissance coloniale de 1884 à 1919. La reconnaissance, en 2021, du caractère génocidaire des massacres des Hereros et Namas (dans l’actuelle Namibie) a permis de redécouvrir les affres du colonialisme allemand. Depuis les années 2010, l’Allemagne tend à assumer son passé colonial – l’histoire du colonialisme allemand est prégnante. La politique africaine de l’Allemagne remet en cause un certain nombre de modalités de sa culture mémorielle et comme pour les autres puissances coloniales, le grand drame historique éclaire et met en lumière les enjeux de l’époque et ceux des conflits (politiques ou économiques) en cours aujourd’hui.
Mots-clés : colonialisme, génocide, culture mémorielle, politique africaine.
Abstract : Germany was a colonial power from 1884 to 1919. The recognition of the genocidal nature of the massacres of the Hereros and Namas (in present-day Namibia) made it possible to rediscover the horrors of German colonialism. Since the 2010s, Germany has tended to accept its colonial past– the history of German colonialism is prevalent. Germany’s Africa policy calls into question a certain number of modalities of its memorial culture and as with the other colonial powers, the great historical drama sheds light on the issues at stake at the time, as well as on the conflicts (political or economic) that are ongoing today.
Keywords : colonialism, genocide, memorial culture, African politics.
Aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale, l’Afrique, comme l’Océanie, demeura largement hors du champ des préoccupations de la République fédérale d’Allemagne (RFA). La majorité des États africains gravitait encore dans l’orbite des puissances colonisatrices, tandis que la primauté du problème allemand et les répercussions du conflit Est-Ouest justifiaient le repli, dans un cadre européen et atlantique, d’une Allemagne objet plus que sujet des relations internationales. Or, depuis la fin de la Guerre froide et l’unification allemande, la recherche sur le passé colonial de l’Allemagne est devenue l’un des domaines les plus actifs de l’historiographie, tant en Allemagne qu’à l’étranger et dans ses anciens territoires coloniaux. L’histoire économique de l’impérialisme allemand est revisitée et les liens avec d’autres empires européens sont établis. De même, les limites chronologiques et géographiques du colonialisme allemand sont réévaluées et la postcolonialité de l’Allemagne et des anciennes colonies est débattue dans un éventail de plus en plus large allant d’expositions muséales, jusqu’au tourisme et à la politique étrangère. La (re)découverte de ce passéentraîne cependant un certain nombre de questionnements historico-politiques propres à influer sur les paradigmes de la politique étrangère allemande.
La prise de conscience de la réalité du fait colonial allemand
On a souvent pris comme prétexte que l’Allemagne n’avait été qu’une puissance coloniale à la marge, pendant trois décennies, entre 1884 et 1918, puisqu’avec le traité de Versailles, en 1919, l’Allemagne perd la totalité de ses colonies. L’histoire allemande se confond cependant avec celle de la politique impérialiste menée par toutes les grandes puissances occidentales à partir du XIXe siècle, et c’est à Berlin que du 15 novembre 1884 au 26 février 1885, a lieu la conférence internationale au cours de laquelle les quatorze États invités entérinent le partage du continent africain. L’Allemagne, unifiée en 1871, cherche, elle aussi, à s’octroyer sa place au soleil (Platz an der Sonne) – comme le déclare Bernhard von Bülow, alors ministre des Affaires étrangères, au Reichstag, le 6 décembre 1897 – avec des comptoirs dans la province de Shandong en Chine (1887), en s’établissant dans l’est de la Nouvelle-Guinée (1884) ainsi que dans les Îles Marshall et Samoa (1885) et, surtout, en Afrique : l’Afrique allemande du Sud-Ouest (actuelle Namibie, dès 1883, ainsi que le Cameroun et Togo, en 1884), l’Afrique orientale allemande (actuelle Tanzanie, ainsi que le Rwanda, le Burundi et de petites parties du Mozambique, en 1885).
La colonisation fit la fortune de quelques maisons de commerce issues des villes hanséatiques, mais les colonies ne représenteront qu’à peine 0,5 % du commerce extérieur total de l’Allemagne en 1914. La même année, on ne dénombre que 15 000 Blancs en Afrique du Sud-Ouest, et tous ne sont pas Allemands, 5 000 Allemands en Afrique de l’Est, 2 000 au Cameroun et 500 au Togo, quelques centaines en Chine et dans le pacifique.
Le départ forcé en 1890 du chancelier Otto von Bismarck, réticent à prendre en compte les attentes des mouvements pangermanistes et colonialistes, permet au courant en faveur de l’implantation allemande de converger avec les objectifs de la politique mondiale (Weltpolitik) de Guillaume II. Même à l’issue de la Première Guerre mondiale, alors que l’Allemagne est dépossédée de son empire colonial, les cercles politiques et économiques et la Ligue coloniale (Deutsche Kolonialgesellschaft) avec ses 42 000 membres, développent un argumentaire destiné à légitimer la vocation coloniale du pays. Durant la République de Weimar, la pensée coloniale perdure sous la forme du mythe révisionniste et s’il n’y a pas de réel soutien populaire pour recouvrer les territoires perdus, ni de volonté de la part des dirigeants du Troisième Reich en ce sens, l’opinion publique s’enthousiasme pour une littérature versée dans la culture de la mémoire sentimentale ou pour les souvenirs de guerre du général Paul-Emil von Lettow-Vorbeck (1870-1964), commandant des troupes allemandes en Afrique orientale, pendant la Première Guerre mondiale, dédiés à la jeunesse allemande (Lettow-Vorbeck (von), 1920).
Si en République démocratique allemande (RDA), cette période est manipulée à des fins idéologiques, la culpabilité des crimes coloniaux devant être attribuée exclusivement à la RFA, l’histoire du colonialisme en RFA est éclipsée dans la mémoire jusqu’à la fin des années 1980 par la Seconde Guerre mondiale et l’Holocauste. C’est à la faveur de la fin de la Guerre froide et de la réunification allemande que des historiens mènent un réel travail d’étude critique (Aufarbeitung) permettant de mieux appréhender et assumer ce passé colonial (Conrad, 2019 ; Gemeaux (de), 2024 ; Melber, 2024).Les travaux de ces chercheurs reflètent l’évolution historiographique de la colonisation allemande qui, sous l’impulsion des cultural studies et des postcolonial studies, en lien avec la question de la mémoire ravivée en 2004 par la célébration du centenaire du génocide des Hereros et Namas dans le Sud-Ouest africain, a renouvelé l’approche de la problématique. C’est à partir de cette date que l’on peut parler effectivement de la fin de l’amnésie (Kössler, 2006).
La portée de la reconnaissance de la nature génocidaire du massacre des ethnies Hereros et Namas dans l’actuelle Namibie
Le 11 janvier 1904, les Hereros exaspérés par les mauvais traitements et la politique de confiscation de leurs terres, se soulèvent contre les colons allemands. La révolte cause la mort de 123 colons. Berlin dépêche sur place le général Lothar von Trotha (1848-1920), connu pour ses méthodes brutales mises en application contre les mouvements de rébellion en Afrique orientale allemande, avec pour mission de réprimer la révolte herero. Le 11 août 1904, 5 000 Hereros sont massacrés sur un plateau appelé par les Allemands le Waterberg, et ceux qui parviennent à s’enfuir sont traqués et contraints de fuir dans le désert Omaheke, se situant à la frontière est de la Namibie avec le Botswana, où les puits d’eau ont été empoisonnés. Le général von Trotha s’en prend ensuite avec la même détermination aux Namas qui se soulèvent à leur tour. Les Hereros et Namas survivants seront ensuite enfermés dans dix-huit camps de concentration et y seront éliminés par le travail forcé, jusqu’à la fermeture des camps en 1908.
Si les exactions commises sur les Hereros et les Namas doivent être restituées dans le contexte plus large de la colonisation occidentale du début du XXe, les violences perpétrées dans le cadre de la colonisation allemande se distinguent cependant des autres dans la mesure où les deux ordres d’extermination (Vernichtungsbefehl) donnés par le général von Trotha[1] démontrent que l’intention n’est pas de soumettre l’ennemi, mais de l’éradiquer, en raison du côté systématique et planifié des massacres (Bridgman et Worley, 1997 ; Zimmerer et Zeller, 2003 ; Sarkin, 2011). Le programme d’extermination entraîna la mort de 65 000 Hereros (80 % de la population totale) et de 20 000 Namas (50 %).
Si dès 1989, la RFA reconnaît qu’il lui incombe une responsabilité particulière à l’égard de la Namibie, ce sont les commémorations, en 2004, autour du 100e anniversaire du début du massacre des Hereros, qui ont donné une impulsion au travail de mémoire politique. Le 14 août 2004, l’Allemagne présentait pour la première fois ses excuses pour les massacres commis par les troupes coloniales allemandes entre 1904 et 1908. À cette occasion, la ministre allemande de la Coopération économique et du Développement, Heidemarie Wieczorek-Zeul, avait reconnu la responsabilité de l’État allemand au cours de cette guerre d’extermination. Si les crimes commis dans le Sud-Ouest africain ont longtemps été refoulés, c’est aussi parce que les autorités allemandes craignaient qu’une reconnaissance officielle du génocide pourrait avoir des effets juridiques, voire financiers, considérables. Mais pour parachever la réconciliation, cette intransigeance pragmatique des dirigeants allemands s’est inévitablement effritée lors des discussions germano-namibiennes de ces dernières années (Martens, 2019).Ainsi,le 28 mai 2021 le gouvernement d’Angela Merkel reconnaît officiellement la dimension génocidaire de ce massacre et s’engage à reverser une somme d’un milliard d’euros, sur trente ans, en guise d’aide au développement. La question du génocide et des réparations cristallise désormais les débats : Berlin estime que l’accord sur l’aide d’un milliard d’euros, qui sera versé sur une base volontaire, n’est pas comparable à des réparations, alors que les descendants des Hereros et Namas, qui jugent le montant de l’aide insultant, réclament le versement de vraies réparations.
Des chercheurs s’interrogent désormais sur les liens structurels entre le génocide des Hereros et Namas et l’Holocauste. Selon leurs travaux, ce premier génocide aurait stimulé l’accélération de la culture militaire de l’État allemand ainsi qu’un processus de bureaucratisation qui aurait ouvert la voie à l’Holocauste. C’est, selon un certain nombre d’historiens, la logique d’une conquête exterminatrice qui s’était imposée, au même titre que celle des nazis dans la domination de l’est européen avec l’anéantissement des populations slaves(Madley, 2005 ; Olusoga et Erichsen, 2011 ; Zimmerer, 2011).D’autres travaux d’historiens démontrent à quel point le régime colonial allemand est une sorte de répétition générale qui conduit à Auschwitz et, ainsi, d’après eux, il y aurait une préhistoire coloniale du nazisme dont l’anthropologie et la médecine se sont rendues complices[2] à travers les funestes expérimentations d’une science des races où s’entremêlent les passés nazis et coloniaux. (Stubenvoll, 2022).
La thèse défendue par ces historiens reste cependantproblématique car focalisée sur une voie particulière allemande (deutscher Sonderweg), alors que de nombreuses autres puissances coloniales ont mené leurs guerres de manière aussi brutale et avec une volonté d’extermination aussi génocidaire – que l’on pense aux atrocités au Kenya commises par les Britanniques dans les années 1950, où des centaines de milliers de Kikuyus sont morts dans des camps fortifiés (Elkins, 2005), ou à la terreur que la Belgique a fait régner dans l’État du Congo entre 1884 et 1908 (Hochschild, 1998).
Les méandres de la mémoire coloniale
En ce début du XXIe siècle, l’héritage colonial allemand est présent dans l’imaginaire collectif des populations anciennement colonisées, mais à l’exception de la Namibie on peut dire qu’il est ambivalent dans le sens où il ne joue pas un rôle prédominant dans la conscience de la plupart des habitants des anciennes colonies allemandes. Ainsi, des observateurs expliquent que la réception de nombreux jeunes camerounais de l’histoire germano-camerounaise, se résumait au mieux à Winfried Schäfer, qui fut l’entraîneurde l’équipe nationale de football du Cameroun entre 2001 et 2004 (Grill, 2021). Au Rwanda, le passé colonial allemand n’est plus du tout évoqué et le médecin explorateur Richard Kandt (1867-1918), fondateur de Kigali, est encore très apprécié des Rwandais – en raison d’une médiation incomplète de l’histoire coloniale. Au Cameroun et au Togo, les fondations politiques allemandes et le centre culturel Goethe Institut sont très présents, l’allemand est enseigné dans les collèges et lycées et attire de nombreux étudiants partis poursuivre leurs études en Allemagne en raison du savoir-faire allemand, considéré comme robuste et fiable, idée qui date en effet de l’époque coloniale. Dans ces deux pays, l’idée d’une Allemagne coloniale bénéfique, à l’origine de la modernisation du pays, au point parfois d’enjoliver la domination allemande sur leur pays, est encore largement répandue (Akakpo, 2014; Mbakop, 2020). Il est vrai que si les traces de la présence allemande ont tendance à disparaître, des villes comme Swakopmund en Namibie, Gitega au Burundi ou encore Aného au Togo, comptent encore d’importants bâtiments allemands de l’époque, sans compter qu’au Cameroun la qualité des infrastructures d’avant- guerre, particulièrement ferroviaires, se retrouve un siècle après : deux lignes de chemin de fer avaient été construites entre Douala et Eséka (130 km) et Doula et Nkongsamba (160 km) – le pays est l’un de la région à avoir aujourd’hui autant de chemins de fer.Durant les années 1960/70, la présence allemande fut revalorisée, pour faire contraste avec les colonisations française ou britannique, et l’échec de l’Allemagne fut retourné en sa faveur par une « transfiguration du passé et un pragmatisme d’actualité » (Gemeaux (de), 2016).
En Allemagne, durant des décennies, le fait que la période effective du colonialisme n’avait duré qu’une trentaine d’années avait conduit à une sorte d’image de pays propre sur le thème du colonialisme – la rhétorique impériale de la colonie modèle (Musterkolonie) fut une invention historique de l’administration coloniale allemande au Togo et au Cameroun qui postulait que les relations entre colonisateurs et colonisés avaient été pacifiques et harmonieuses, au point que l’on ait pu considérer que l’Allemagne, en tant que puissance coloniale, avait été moins mauvaise que d’autres. Et de nos jours encore, un certain nombre de Namibiens germanophones entretiennent une « culture de glorification coloniale » (Obertreis, 2024) : ces derniers forment une communauté soudée avec ses propres écoles, brasseries, librairies, et un journal Allgemeine Zeitung – le seul quotidien d’Afrique en langue allemande, tiré à près de 5 000 exemplaires.
En trente ans de domination coloniale, les Allemands ont mené trois guerres particulièrement meurtrières : en Namibie, mais aussi en Tanzanie, avec la répression sanglante de la rébellion des Maji-Maji, un soulèvement de plusieurs tribus africaines d’Afrique orientale allemande entre 1905 et 1907 –pour lequel le président fédéral Frank-Walter Steinmeier a demandé officiellement « pardon » pour les exactions commises par les forces coloniales de son pays en Tanzanie, lors d’une visite à Songea, le 1er novembre 2023 – et en Chine, où les soldats du Reich, comme ceux d’autres puissances occidentales, commirent des massacres de populations civiles lors de la répression de la révolte des Boxers, en 1890. Les pratiques coloniales n’étaient pas plus humaines que dans d’autres colonies et le racisme envers les populations colonisées tout aussi marqué.
Aujourd’hui, en Allemagne, le passé colonial n’est plus un tabou et d’innombrables initiatives permettent de mieux connaître le fait colonial. D’octobre 2016 à mai 2017, une exposition remarquée sur le colonialisme allemand avait été présentée au Deutsches Historisches Museum de Berlin. De même, le dossier compliqué des bronzes du Bénin, pillés en 1897 par les Britanniques au royaume du Bénin et transférés ensuite dans des musées allemands, a trouvé une issue positive, puisque le 20 décembre 2022, Claudia Roth et Annalena Baerbock, respectivement ministres de la Culture et des Affaires étrangères ont remis à Abuja, la capitale du Nigeria, vingt objets issus des cinq musées allemands. Il s’agissait des premiers des 1130 bronzes du Bénin que l’Allemagne s’est engagée à restituer. Cet épisode est révélateur des progrès accomplis depuis une décennie par les acteurs politiques et culturels allemands, surtout depuis l’inauguration du Humboldt Forum à Berlin, le 16 décembre 2020 – où ces bronzes avaient été exposés.
Le Humboldt Forum est abrité au sein du palais baroque des Hohenzollern, dynastie ayant régné sur la Prusse puis l’empire allemand jusqu’à l’abdication en 1918 de Guillaume II, reconstruit dans les années 2010, au centre de Berlin. Le Humboldt Forum montre des dizaines de milliers d’objets du quotidien provenant d’Asie, d’Afrique, d’Amérique et d’Océanie, mais le principe de montrer ces témoins de la période coloniale au cœur d’un bâtiment symbolique de l’ancien empire, même avec un important appareil didactique, heurte tout un courant d’opinion. Au sein du Humboldt Forum, une pièce du silence (Raum der Stille) sur le modèle de ce qui existe déjà au Musée juif de Berlin, a été ouverte au public, pour se recueillir en pensant aux exactions commises par l’Allemagne dans sa politique coloniale, mais ceci précisément dans le nouveau château identique à celui des Hohenzollern qui sont justement impliqués dans des exactions (violence, esclavage, expropriations). Même le nom Humboldt donné au Forum, interroge : c’est une référence aux deux frères Alexander von Humboldt (1769-1859), l’explorateur, le chercheur en sciences naturelles passionné par les voyages, et Wilhelm von Humboldt (1767-1835), le philologue et homme d’État qui a donné son nom à l’Université Humboldt de Berlin. Certes, il s’agit de faire passer une image de la Prusse ouverte sur le monde, intellectuelle, réformatrice afin de « gommer » le militarisme, le colonialisme, la prépondérance de la noblesse, associée au château des Hohenzollern. Il reste que si Alexander von Humboldt fut un grand explorateur, il fut aussi un savant symbolisant, entre autres choses, la dominance coloniale – en ramenant des milliers d’objets arrachés aux peuples autochtones, sans trop demander leur avis. Il faut rappeler, qu’en 2017, l’historienne franco-allemande Bénédicte Savoy avait démissionné du conseil scientifique du Forum pour critiquer l’absence de questionnement sur l’origine des œuvres exposées – elle qui avec Felwine Sarr, sur demande du président Emmanuel Macron, a élaboré des recommandations à cet effet dans un rapport publié en novembre 2018.
Depuis, il y a eu un effet positif du Forum, à savoir une sensibilité accrue au sujet de l’art colonial pillé. En 2019, la création d’un département Biens culturels et de collection issus de contextes coloniaux (Kultur- und Sammlungsgut aus kolonialen Kontexten) au sein du Centre allemand pour les pertes de biens culturels (Deutsches Zentrum Kulturgutverluste) – mis en place en 2015 –, a permis une extension institutionnelle durable dans ce domaine à l’échelle fédérale. Il s’agit d’un signe fort dans le domaine de la recherche de provenance. Dans leur accord de coalition gouvernementale de mars 2018, les chrétiens-démocrates (CDU/CSU) et les sociaux-démocrates (SPD) avaient déclaré que « l’analyse de la terreur nazie, de la dictature du SED et de l’histoire coloniale allemande » faisait partie du « consensus démocratique fondamental en Allemagne ». Le Centre allemand pour les pertes de biens culturels y était déjà mentionné et des fonds avaient été annoncés pour la recherche de provenance sur les biens de collection issus de contextes coloniaux.
Realpolitik de l’intérêt bien compris
Les Allemands ont eu pendant des décennies les yeux rivés sur l’Asie et l’Europe de l’Est, le faible niveau d’industrialisation de l’Afrique et le poids limité de la classe moyenne n’attiraient pas les entreprises allemandes. Jusque dans les années 1990, la politique africaine est axée essentiellement sur l’aide au développement et la lutte contre la pauvreté – et ses anciennes colonies n’ont longtemps pas été identifiées par l’Allemagne comme des pays regorgeant de riches potentialités, avec des économies trop peu diversifiées, et confrontés à de grosses disparités sociales. Dans les années 2010, le continent africain représentait moins de 1% des investissements directs à l’étranger, ces derniers se concentrant essentiellement en Afrique du Sud et en Égypte. Avec les « Lignes directrices de la politique africaine du gouvernement fédéral », de mai 2014, l’Allemagne élabore le premier véritable projet ambitieux, que complète désormais le nouveau document titré « Construisons l’avenir avec l’Afrique. La stratégie du BMZ[3] pour l’Afrique », de janvier 2023. Déjà en 2017, la chancelière Angela Merkel, en tant que présidente du G20, avait lancé le forum économique annuel à Berlin Compact with Africa (CwA) auquel participent 13 pays africains[4], une sorte de Sommet africain allemand. Pour l’Allemagne, il s’agit de faire de l’Afrique un vrai partenaire : les textes stipulent qu’il ne s’agit plus d’aide au développement selon un schéma dépassé donateurs-bénéficiaires, mais d’investissements qui soient rentables pour les deux parties. Au-delà, Berlin souhaite intégrer l’Afrique dans la pensée stratégique du pays, dans le cadre plus large d’une réforme de la coopération entre l’Europe et l’Afrique afin de rompre avec le passé colonial et de corriger l’équilibre asymétrique des pouvoirs entre les deux continents (Kannengieβer, 2021).
Avec l’agression russe en Ukraine, l’Allemagne a dû adapter sa politique climatique aux bouleversements que cette guerre entraîne pour son modèle économique, énergétique et militaire. La guerre a révélé les dépendances unilatérales de l’Allemagne vis-à-vis de son fournisseur principal en énergie fossile, la Russie. La crise de conscience brutale de ses vulnérabilités a amené le gouvernement fédéral à repenser ses chaînes d’approvisionnement énergétique : dorénavant la diversification des sources d’énergie, de préférence renouvelable, est le mot d’ordre pour répondre aux besoins massifs en énergie pour un pays ayant toujours un tissu industriel remarquable (24 % du PIB en 2022). La diplomatie climatique allemande prévoit ainsi d’innombrables partenariats énergétiques et de développement avec les pays émergents (Süβ, 2024).
Désormais, les raisons d’un déplacement officiel en Namibie, comme celui du vice-chancelier et ministre de l’Économie, Robert Habeck, en 2023, ne sont plus d’ordre historique, mais liées à des questions d’intérêts économiques et énergétiques. L’Allemagne a besoin d’énergie propre et celle-ci peut provenir de la Namibie sous forme d’hydrogène, d’ici 2027. Une entreprise commune y investit 10 milliards d’euros dans la production d’hydrogène vert. Parallèlement, les acteurs politiques des deux côtés espèrent que cela donnera un essor au développement du pays sur la base d’un partenariat. De nouveaux emplois devraient être créés et la ville portuaire de Lüderitz, où périrent des milliers d’Hereros dans le camp de concentration, devrait profiter du transport de l’ammoniac, un dérivé de l’hydrogène.
Il reste que l’arrivée massive de délégations allemandes (et européennes) soulève de nouveaux questionnements. Lors de son voyage en Afrique du Sud, en 2023, Annalena Baerbock atenté de persuader Pretoria de se joindre au concert international de condamnations de la Russie pour sa guerre contre l’Ukraine, mais elle a également profité de l’occasion pour rappeler à Pretoria son engagement à abandonner le charbon le plus rapidement possible. Les Sud-Africains, plongés dans des coupures d’électricité à répétition, s’y opposent, et lasituation a profité au lobby sud-africain du charbon, qui affirme que la crise énergétique — causée par des centrales électriques mal gérées et une corruption endémique — pourrait être résolue avec davantage de charbon. Les responsables politiques occidentaux marchent sur la corde raide lorsqu’ils visitent l’Afrique du Sud, car leurs efforts pour stimuler la transition écologique dans le pays sont souvent perçus comme des tentatives de restaurer les modèles coloniaux. Selon l’Institut allemand de recherche économiques (DIW) de Berlin, nombreux sont ceux qui ont l’impression qu’une « nouvelle forme de colonialisme est introduite par la petite porte ». Après tout, d’après les experts, les technologies qui favorisent la transition écologique sont souvent produites dans les pays riches et leur participation à la décarbonation des pays moins riches peut être considérée comme une prédation économique (Lüpke (von) et al., 2023). Les critiques font également valoir que l’Allemagne s’est elle-même tournée à nouveau vers le charbon face aux pénuries de gaz en 2022. Le risque est donc réel de reproduire des schémas post-coloniaux dans la collaboration avec des pays tiers. Le danger étant d’exploiter les ressources naturelles de pays émergents sans apporter une contribution équitable à leur développement économique. Il est vrai que l’Allemagne bénéficie (encore) d’un rapport plus neutre comparé à des acteurs comme la France vis-à-vis de pays africains, latino-américains ou asiatiques puisqu’elle est reconnue comme l’un des donateurs principaux du financement climatique.
L’inévitable réajustement des termes du débat mémoriel
Le principal déclencheur de l’intérêt pour l’histoire coloniale allemande a été le Humboldt-Forum, c’est-à-dire le débat sur le forum et l’origine de nombreux objets qui devaient y être exposés. Non pas que le 100e anniversaire du massacre des Hereros et Namas, en 2004, n’ait pas joué un rôle clé dans la prise de conscience de la réalité du colonialisme allemand, mais cela a d’abord concerné les experts et les historiens. Pour l’opinion publique en général, le Forum était quelque chose de plus tangible que les débats abstraits des intellectuels sur la dépendance coloniale ou la violence. Le Forum avait essayé de se concevoir comme un lieu global, ouvert sur le monde, mais les responsables ne s’étaient pas vraiment interrogés sur la face cachée de cette interconnexion mondiale, sur le fait que la violence et l’exploitation font naturellement aussi partie de cette interconnexion.
Les débats sont donc loin d’être clos, d’autant qu’à la suite de la guerre en Ukraine s’est opéré non seulement un basculement de la politique allemande en matière de sécurité, d’approvisionnement énergétique et de relations avec la Russie, mais s’est présenté aussi un questionnement sur la nouvelle relation à développer avec les pays du Sud qui, victimes des répercussions des sanctions contre la Russie ne se sont pas ralliés à la ligne dure adoptée par l’Occident vis-à-vis de la Russie. D’autre part, dans le conflit Israël-Hamas, consécutif à l’attaque de l’organisation terroriste du 7 octobre 2023, l’Allemagne s’est rangée aux côtés de l’État hébreu, avec une unanimité politique absolue et sans réserve. La puissance des liens unissant Israël et l’Allemagne se lit à l’aune de la responsabilité historique de l’Allemagne dans la Shoah. Mais les réactions de nombreux pays du Sud à la guerre d’Israël à Gaza reflètent également des récits postcoloniaux. Pour l’Allemagne, la gestion de cette situation est particulièrement difficile, car les gouvernements de nombreux pays en Afrique considèrent Israël comme une puissance coloniale. Quand le Nicaragua, en avril 2024, accuse l’Allemagne devant la Cour internationale de Justice de La Haye de faciliter la commission d’un génocide à Gaza – par un soutien financier et militaire à Israël –, il lui reproche finalement de nier d’autres injustices tout en reconnaissant sa culpabilité historique dans la Shoah. Ainsi, l’espoir de rédemption peut se transformer en illusion, la seule référence au passé ne pouvant se suffire à elle-même, et l’obsession allemande d’être du bon côté de l’histoire, risque d’avoir un côté sombre.
Les relations que l’Allemagne nouera et entretiendra avec les pays d’Afrique, notamment ses anciennes colonies, se heurteront, tôt au tard, à la puissante mécanique fantômale de la mémoire allemande et du recouvrement de ses strates. Car dans le Sud, le pays est perçu comme faisant pleinement partie de l’Occident qui a colonisé et exploité les pays africains pendant des siècles. L’Allemagne n’échappera plus aux leçons d’une histoire coloniale propre, au caractère aussi dévastateur que celui des autres puissances coloniales, au nom d’une période coloniale qui n’aurait duré que 30 ans, et il serait indécent de se prévaloir ainsi d’une sorte d’absolution réparatrice octroyant à l’Allemagne le rôle d’un pays ingénu dans la coopération ou l’aide au développement. Nul doute que pour parachever le processus de réconciliation, les dirigeants allemands seront inévitablement amenés à mettre davantage en valeur les aspects moraux et éthiques dans la coopération bilatérale avec les anciennes colonies.
Références bibliographiques
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[1] Le premier ordre d’extermination est en date du 2 octobre 1904 : « Tous les Hereros doivent quitter le pays […] Tout Herero trouvé dans les limites du territoire allemand, armé ou non, avec ou sans bétail, sera abattu. [Je] n’accepte aucune femme ou enfant. Ils doivent partir ou mourir ». Le 22 avril 1905, c’est le second ordre d’extermination : « Tout Nama qui choisit de ne pas se rendre et qui sera vu en zone allemande sera abattu, jusqu’à ce que tous soient exterminés ».
[2] C’est en 1908 qu’Eugen Fischer, père de l’anthropologie génétique allemande, arrive dans le Sud-Ouest africain, afin de procéder à des expérimentations médicales et à des mensurations sur les cadavres. Le médecin est convaincu que le peuple allemand est menacé de dégénérescence et que le métissage avec des races inférieures en est la cause principale. Ses travaux sont considérés comme une source inspiratrice de l’idéologie nazie et son principal disciple sera Josef Mengele, le tristement célèbre médecin d’Auschwitz.
[3] Le BMZ (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) est le ministère fédéral de la Coopération économique et du Développement.
[4] Depuis 2017, les pays participant à CwA sont le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, La République démocratique du Congo, l’Égypte, l’Éthiopie, la Ghana, la Guinée, le Maroc, le Rwanda, le Sénégal, le Togo et la Tunisie.
Professeure, College of International Affairs National Chengchi University, Taipei cliou@nccu.edu.tw
Résumé: En décembre 2023, le Canada et Taïwan ont signé l’Accord sur la promotion et la protection des investissements étrangers (APIE), marquant un changement important dans leurs relations bilatérales et offrant de nouvelles possibilités de collaboration économique. Cet accord, qui s’inscrit dans le contexte de l’adhésion du Canada à la politique d’une seule Chine, représente un réalignement stratégique dans la région indo-pacifique. L’accord soutient également la candidature de Taïwan à l’accord global et progressif pour le partenariat transpacifique (CPTPP), bien que les intérêts concurrents de la Chine compliquent cette candidature. En outre, les récents changements politiques à Taïwan et les paysages politiques intérieurs plus larges de divers pays de la région indo-pacifique rendent encore plus complexe la mise en œuvre des stratégies géopolitiques, car ces dynamiques internes influencent considérablement la politique étrangère et l’engagement régional de chaque pays.
Mots-clés : relationsCanada-Taiwan, Foreign Investment Promotion and Protection Agreement (FIPA), Stratégie Indo-Pacifique, Accord global et progressif pour le partenariat transpacifique.
Summary: In December 2023, Canada and Taiwan signed the Foreign Investment Promotion and Protection Agreement (FIPA), marking a significant shift in their bilateral relations and offering new opportunities for economic collaboration. This agreement, set against the backdrop of Canada’s adherence to the One China Policy, represents a strategic realignment within the Indo-Pacific region. The agreement also supports Taiwan’s bid for membership in the Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP), though China’s competing interests complicate this bid. Additionally, recent political changes in Taiwan and various Indo-Pacific countries’ broader domestic political landscapes add further complexity to implementing geopolitical strategies, as these internal dynamics significantly influence each country’s foreign policy and regional engagement.
Keywords: Canada-Taiwan relations, Foreign Investment Promotion and Protection Agreement (FIPA), Indo-Pacific Strategy, Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP).
Introduction
In December 2023, Canada and Taiwan reached a significant bilateral relationship milestone by signing the Foreign Investment Promotion and Protection Agreement (FIPA). This landmark agreement underscores a notable shift in the dynamics between Canada and Taiwan, offering a new avenue for collaboration and cooperation in the realm of investment and economic ties. However, amidst the backdrop of the enduring One China Policy (OCP) shaping Canada’s official diplomatic stance, the implications of this agreement extend far beyond mere economic considerations. The FIPA between Canada and Taiwan signifies more than just a bilateral economic partnership. It represents a strategic recalibration of their relationship amidst evolving global dynamics, particularly within the Indo-Pacific region. How it evolves in the near future depends on how both governments navigate geopolitical landscapes and their domestic public opinions.
The bilateral FIPA marks the first agreement resulting from the Canadian government’s updated model of the Investment Canada Act (ICA) in 2021 (Executive Yuan, Republic of China 2023). Concurrently, with the newly established Taipei Economic and Cultural Office (TECO) in Montreal in the same year, the fourth official office of its kind after three decades, Canada’s de facto recognition of Taiwan occurred despite the prevailing OCP (Asia Pacific Foundation of Canada 2023). This significant development holds promising implications for Canada’s Indo-Pacific Strategy, particularly in bolstering supply chains and fostering strategic coherence. By formalizing economic ties with Taiwan, Canada not only strengthens its position within the Indo-Pacific region but also contributes to broader efforts to enhance economic integration and stability.
Furthermore, this milestone paves the way for Taiwan’s potential accession to the Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP). As Canada and Taiwan deepen their economic partnership through the bilateral FIPA, Taiwan’s participation in the CPTPP gains momentum, offering mutual benefits and reinforcing the region’s commitment to free trade and multilateralism (Hopewell 2023). Nevertheless, while the bilateral FIPA serves as a significant stepping stone toward Taiwan’s accession to CPTPP, it is imperative to consider the complexities arising from the rival bids for CPTPP membership between China and Taiwan, especially under the framework of the One-China Policy.[1]
The competing claims to CPTPP membership present a tangible challenge for the Canadian government as it assumes the chairmanship of the CPTPP in 2024. With Canada assuming the leadership role within the CPTPP, Taiwan anticipated increased opportunities to advance its bid for membership and enhance its economic integration with other member states. However, as the first couple of months of Canada’s chairmanship progressed, Taiwan encountered setbacks in its application process. The ongoing political tensions between Taiwan and China spilled over into discussions surrounding Taiwan’s CPTPP membership. Some member countries expressed concerns about potential repercussions from China if they openly endorsed Taiwan’s bid. Additionally, procedural challenges within the CPTPP framework complicated Taiwan’s path toward membership, which hardly passes the organization’s consensus-based decision-making process for the same reason.
However, this development should not come as a surprise. Taiwan’s bid for membership in the CPTPP is not solely an economic issue; it is deeply entwined with political considerations (He and Magcamit 2024). Merely pointing out that China’s socialist economic system and its mercantilist practices fall short of the high standards set by the CPTPP while Taiwan meets these standards is not sufficient to address the complexities of the situation. Balancing the interests of both Taiwan and China within the CPTPP framework requires a delicate diplomatic approach that acknowledges Taiwan’s economic significance while respecting the political sensitivities surrounding the One-China Policy. In other words, as Canada charts its course through this intricate geopolitical landscape, it must strive for practical solutions that uphold the tenets of free trade and multilateralism while acknowledging the geopolitical realities.
Meanwhile, Taiwan’s domestic political landscape adds another layer of complexity to this dynamic. Following eight years of governance by the pro-independence Democratic Progressive Party (DPP), the 2024 presidential election witnessed a significant shift in electoral dynamics. DPP presidential candidate Lai Ching-te secured victory with only 40.05% of the votes, marking the lowest percentage for a winning candidate since 2004. Furthermore, the DPP lost control of Taiwan’s legislative body, signaling a clear decline in its electoral support. This electoral setback serves as a wake-up call for the DPP, prompting reflection on its approach to cross-strait relations during its tenure.
At the same time, the China-friendly Kuomintang (the Nationalist Party, KMT) emerged as the largest party in the legislature, highlighting a resurgence of support for more conciliatory approaches toward China. The KMT’s emphasis on economic interaction and social exchanges with China resonated with voters, reflecting a growing desire for stability and pragmatism in cross-strait relations. KMT’s Vice Chairman, Mr. Hsia Li-yan, visited China in March, the 8th time in the past two years. Former President Ma Ying-jeou visited China and had a meeting with Xi Jinping in April. It is essential to note that the economic interdependencies between Taiwan and China play a significant role here. China, including Hong Kong, has historically been the largest destination for Taiwan’s exports despite a gradual decline in the proportion of exports directed toward China.[2] This economic relationship underscores the intricacies of cross-strait relations, where economic cooperation coexists with political tensions (Tsai 2017). In April 2024, 17 KMT legislative members visited China to « break the ice » with China. In return, China partially lifted the ban on its tourists to Taiwan, easing the travel restrictions for Fujian residents to visit Matsu Island, and opened its market access for Taiwan’s agriculture and fishery products. Moreover, recent public opinion polls in Taiwan indicate that over 50% of Taiwanese prefer maintaining the status quo in cross-strait relations, either indefinitely or for now and deciding at a later date.[3] For example, in 2023, the stance of “maintain status quo indefinitely” accounts for 33.2%, while the stance of “maintain status quo, decide at later date” accounts for 27.9%. This sentiment, coupled with the electoral outcomes, challenges the DPP’s previous strategy of comprehensive confrontation with China.
The recent political shifts in Taiwan carry significant implications for the Canada-Taiwan relationship, emphasizing the need for a nuanced understanding of Taiwan’s evolving priorities and diplomatic strategies. With Taiwan’s interests delicately balanced between maintaining economic ties and managing political tensions with China (Dittmer 2017), finding common ground between Canada and Taiwan has become more crucial than ever, particularly within the context of the Indo-Pacific Strategy. As the outgoing Tsai Ing-wen administration’s era of comprehensive confrontation with China draws to a close, there is an opportunity for both Canada and Taiwan to reassess their approach to China and explore avenues for constructive engagement that advance shared interests while mitigating potential risks.
Canada’s interests in the region are also influenced by its relationship with China, which has exhibited fluctuating dynamics over time, often characterized by periods of tension and confrontation (Paltiel 2018). Tension between Canada and China has been across various fronts, including trade, diplomacy, human rights, and security. Canada and China maintain robust economic ties, with bilateral trade reaching significant levels. However, tensions have arisen over market access, intellectual property rights, and trade imbalances. Negotiations on a bilateral free trade agreement have been ongoing but have faced challenges. Diplomatic relations between Canada and China have been strained, particularly following the arrest of Huawei executive Meng Wanzhou in Vancouver in December 2018 at the request of the United States. In response, China detained two Canadian citizens, Michael Kovrig and Michael Spavor, on allegations of espionage, widely seen as retaliation. This situation has led to a significant deterioration in diplomatic ties. Canada has raised concerns about human rights abuses in China, particularly regarding the treatment of ethnic minorities in Xinjiang, crackdowns on democracy in Hong Kong, and repression of political dissent. These issues have strained bilateral relations and led to public criticism from Canadian officials. Canada and China have differing perspectives on various security and geopolitical issues, including territorial disputes in the South China Sea, cybersecurity concerns, and Canada’s participation in the Five Eyes intelligence alliance with the United States, United Kingdom, Australia, and New Zealand.
Looking ahead, all these interactions will be heavily debated in Canada’s forthcoming federal election in 2025. Depending on the outcome of the election and subsequent policy decisions, Canada’s interests in the region may be redefined, potentially influencing its approach to China and broader engagement in the Indo-Pacific region. In short, against the backdrop of negative interactions with China and mounting concerns reflected in domestic polls, Canada faces complex considerations in navigating its engagement with Taiwan. The gravity of these considerations underscores the need for careful analysis and strategic decision-making. Moreover, with the impending transition to a new U.S. administration following this year’s election, the geopolitical landscape in the Indo-Pacific region is poised for potential shifts, further shaping the strategic calculus for both Canada and Taiwan.
It is evident that the Indo-Pacific Strategy represents a dynamic and evolving framework. As the geopolitical landscape continues to evolve, so too does the strategy’s content and implementation, reshaped by the diverse domestic contexts of its member countries. Moving forward, the success of the Indo-Pacific Strategy will depend on the continued commitment and collaboration of its member countries, as well as their ability to navigate complex geopolitical dynamics and evolving domestic contexts.
Dittmer, Lowell (2017). “Taiwan and the Waning Dream of Reunification.” In Lowell Dittmer, ed., Taiwan and China: Fitful Embrace. California: University of California Press.
He, Tian. and Michael Magcamit (2024). “The CPTPP, Cross-Strait Tensions, and Taiwan’s Recognition for Survival Strategy under the Democratic Progressive Party.” International Relations of the Asia-Pacific 24 (2): 217-252.
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Tsai, Chung-min (2017). “The Nature and Trend of Taiwanese Investment in China (1991-2014): Business Orientation, Profit Seeking, and Depoliticization.” Dans Lowell Dittmer (dir.), Taiwan and China: Fitful Embrace. California: University of California Press.
[1] China formally applied to the CPTPP on September 16, 2021 and Taiwan submitted a request to join the CPTPP a week later on September 22.
[3] According to National Chengchi University Election Study Center which has published the annual survey data on “Changes in the Unification-Independence Stances of Taiwanese” since 1994, there is an increasing support for cross-strait status quo, including “maintain status quo, decide at later date” and “maintain status quo indefinitely,” in recent years. For the survey data, see: https://esc.nccu.edu.tw/PageDoc/Detail?fid=7801&id=6963.
Frédéric Lasserre est directeur du CQEG Sijie Ren est candidate en gestion internationale à la Faculté des sciences de l’administration (FSA) de l’Université Laval, spécialisée dans la gestion interculturelle et l’intégration des employés immigrants.
Résumé Depuis son lancement en 2013, l’initiative ambitieuse chinoise des nouvelles routes de la soie a remodelé la diplomatie chinoise, piqué la curiosité de nombreux pays et suscité de nombreuses remarques de la part des commentateurs sur son impact géopolitique potentiel. Présenté comme des efforts novateurs et révolutionnaires depuis que Pékin a relancé l’initiative, ce grand projet chinois est cependant inspiré de projets qui ont été proposés auparavant, et dont certains remontent à la fin des années 1950 et ont été conçus par d’autres pays que la Chine : les nouvelles routes de la soie ne sont pas une création exclusivement chinoise.
Mots-clés : Chine, routes de la soie, corridors, projet, Traceca, UNECE, histoire.
Summary Since its launch in 2013, China’s ambitious New Silk Roads initiative has reshaped Chinese diplomacy, piqued the curiosity of many countries and prompted numerous remarks from commentators on its potential geopolitical impact. Presented as innovative and revolutionary efforts since Beijing relaunched the initiative, this grand Chinese project is nonetheless inspired by projects that have been proposed before, some of which date back to the late 1950s and were designed by countries other than China: the New Silk Roads are not an exclusively Chinese creation.
Keywords : China, silk road, corridors, project, Traceca, UNECE, history.
Depuis que Xi Jinping a pris ses fonctions en 2012 en tant que secrétaire général du Parti communiste chinois et en 2013 en tant que président de la Chine, il a mis en œuvre un certain nombre de changements de politique tant au niveau national qu’international. Tous ces efforts visent à atteindre les mêmes objectifs : le statut de la Chine en tant que puissance mondiale importante, ainsi que la poursuite de stabilité politique et des progrès économiques dans le pays. En outre, Xi Jinping a intensifié ses efforts pour renforcer l’influence internationale de la Chine dans le cadre de sa politique étrangère proactive, appelée la « diplomatie du Grand pays » (大国外交), qui vise à renforcer la position géopolitique de la Chine (MOF, 2024). La vision stratégique des Nouvelles routes de la soie, la Belt and Road Initiative (BRI), se distingue. Ce projet BRI, qui s’inspire de l’ancienne route de la soie, prévoit de construire d’énormes infrastructures tout au long de routes transcontinentales clés qui relieront la Chine au reste de l’Asie, à l’Europe et à l’Afrique. En plus des projets existants, des corridors maritimes et numériques ont été intégrés à la BRI pour faciliter les échanges commerciaux et les interconnexions numériques.
L’initiative chinoise a en effet repris de nombreux projets antérieurs, même si elle est aujourd’hui généralement considérée comme faisant partie de la grande vision chinoise des Nouvelles routes de la soie, « Une ceinture, une route » / « One Belt, one road » / « 一 带 一 路 », lancée en 2013, renommée en anglais Belt and Road Initiative dès 2015 (NDRC, 2018). De plus, il est important de noter que la grande majorité des convois transasiatiques utilisent des lignes ferroviaires antérieures à 2013, car très peu de nouvelles voies ont été construites dans le cadre de la BRI depuis son lancement, le chemin de fer Kunming-Vientiane au Laos représentant l’une des rares exceptions à cette règle. Enfin, le conflit qui a éclaté en Ukraine en 2022 a entravé ces services ferroviaires : il reste à voir si les transporteurs seront en mesure de s’adapter à la rupture des corridors passant par la Russie et de soutenir l’idée de liens transasiatiques alternatifs substantiels entre la Chine et l’Europe. L’intensification des sanctions économiques et les tensions géopolitiques ont en effet exacerbé les défis de la BRI, en particulier pour les corridors ferroviaires transcontinentaux.
La construction ou la modernisation de corridors de transport clés, routiers mais surtout ferroviaires, à travers l’Asie n’est pas une idée nouvelle, ni sans sa part d’accrocs. Dès qu’il est apparu que le rail était le moyen le plus rentable de transporter des personnes et des marchandises sur de longues distances par voie terrestre, il a été privilégié pour ces corridors importants (Emerson et Vinokurov, 2009). Néanmoins, les corridors désignés par la BRI ont déjà été proposés auparavant, soit dans le cadre de grandes infrastructures nationales comme le TransSibérien et le Baïkal Amur Magistral (BAM), soit dans le cadre des initiatives internationales lancées dès 1959 par les Nations Unies puis d’autres entités institutionnelles. Cependant, comme souligné dans les recherches récentes, de nombreux projets n’ont pas pu être réalisés en raison de contraintes financières, et aujourd’hui encore, plusieurs projets de connexion sont confrontés à des obstacles similaires (Le Roy, 2004; UNECE, 2007; Lasserre et Alexeeva, 2024). En effet, le succès médiatique et politique de la BRI n’est pas dû à l’originalité des projets qu’elle comporte, mais plutôt à la force des ressources financières de la Chine, qui faisaient défaut aux initiatives précédentes, et surtout au fait que plusieurs acteurs économiques et institutionnels avaient déjà posé les bases logistiques et politiques qui permettent aujourd’hui l’expansion de cette stratégie chinoise.
1. Un projet initialement porté par une institution internationale, l’ONU
1.1. Le projet Trans-Asian Railway
Dès 1959, la Commission économique et sociale des Nations unies pour l’Asie et le Pacifique (UNESCAP) et son homologue pour l’Europe, l’UNECE (United Nations Economic Commission for Europe), ont suggéré le développement d’un « Réseau de chemin de fer transasiatique » (UNECE, 2013; Fedorenko, 2013 ; Perelman, 2015), ou Trans-Asian Railway (TAR). À une époque où le transport maritime n’était pas aussi développé qu’aujourd’hui, et surtout où l’avènement du conteneur, à partir de la fin des années 1950, n’avait pas encore permis le développement rapide de ce mode de transport pour les marchandises générales, notamment les produits manufacturés (Levinson, 2016), l’idée de ce réseau ferroviaire était de promouvoir un réseau qui favoriserait la croissance du commerce international.
En prenant note des changements politiques majeurs provoqués par la chute de l’URSS, lors de sa 48e session plénière à Pékin en avril 1992, l’UNESCAP a adopté le projet DITTA (Développement de l’Infrastructure de Transport Terrestre en Asie[1]) qui comprenait un volet ferroviaire, mais se caractérisait par une absence quasi totale de moyens financiers. Des études de faisabilité ont été financées, mais n’ont finalement pas abouti. Les objectifs du DITTA étaient ambitieux, mais irréalistes (Le Roy, 2004): ils prévoyaient de transporter des marchandises de l’Europe vers l’Asie du Sud-Est en 23-28 jours à une vitesse moyenne de 45 km/h.
De 1994 à 2001, des chercheurs ont examiné quatre corridors potentiels pour le projet TAR (Kasuga, 1997 ; ESCAP, 2003): le corridor Nord entre Europe et Pacifique via l’Allemagne, la Biélorussie, la Russie, le Kazakhstan et la Chine jusqu’à la péninsule coréenne; le corridor Sud, entre Europe, Turquie, Iran, Pakistan, Inde, Myanmar, Thaïlande et Singapour; le corridor d’Asie du Sud-Est, entre Kunming et Singapour; et le corridor Nord-Sud entre Finlande et le golfe Persique via les pays baltes, la Russie, et deux branches de part et d’autre de la mer Caspienne.
Fig. 1. Les corridors Trans-Asian Railway, 1959.
Source : auteurs, d’après Nations Unies (nd), « Trans-Asian Railway Network », Nations Unies : New York; ESCAP (2003), Review of Developments in Transport in the ESCAP region, New York : Nations Unies; Railway Pro, « Turkmenistan signs agreement on Trans-Asian Railway Network », 29 nov. 2016, https://www.railwaypro.com/wp/turkmenistan-signs-agreement-on-trans-asian-railway-network/
Un plan plus complet, appelé l’Euro-Asian Transport Links (EATL), a été créé par l’UNECE et l’UNESCAP en 2002. Ces deux organismes exhortent les États membres à donner la priorité à la coopération pour le développement de ce projet de liaisons de transport Europe-Asie qui propose d’importantes connexions routières et ferroviaires transcontinentales dans la région eurasienne. Il existe au total neuf corridors routiers et neuf lignes ferroviaires cartographiés. Le projet EATL, qui vise à promouvoir la collaboration entre les États, a été mis en œuvre en trois phases. La Chine a manifesté son intérêt pour la création d’un corridor entre la Chine et l’Europe dans cette optique, en développant la connexion établie en 1990 avec l’ouverture du point de passage frontalier d’Alashankou/Dostyk entre la Chine et le Kazakhstan (Fu, 2004 ; Dadabaev, 2018).
Ces initiatives-cadres massives n’ont pas débouché sur la construction effective de ces corridors. Les Nations Unies et leurs organisations régionales ont eu peu d’impact sur la croissance des voies ferrées en Asie en raison du manque de capitaux pour investir et des contraintes inhérentes à leur processus de travail, qui repose sur la concertation des délégations des pays membres (Le Roy, 2004). En encourageant la collaboration et en poussant les États à uniformiser leurs réglementations en matière de douanes et de trafic, l’UNECE et l’UNESCAP ont contribué à la croissance des réseaux de transport reliant l’Europe et l’Asie, principalement par voie ferroviaire. Néanmoins, elle a donné naissance à de nombreux variantes.
1.2. De nombreux projets dérivés contemporains
L’Iran, la Russie et l’Azerbaïdjan ont conclu un accord en 2016 pour construire le Corridor Nord-Sud reliant l’Inde et St-Pétersbourg via l’Iran et le Caucase (Réseau International, 2016 ; Dayal, 2017 ; Alterman et Hilman, 2017). Un accord encourageant la construction de ce corridor, commençant par une connexion maritime entre l’Inde et l’Iran et progressant vers une liaison ferroviaire, a été signé par la Russie, l’Iran et l’Inde dès 2002 (Spector, 2002 ; Rediff, 2002 ; Mahapatra, 2012). Des travaux ont été réalisés sur le projet, bien que prudemment et lentement : des convois d’essai ont été effectués en 2014 et 2017 (Chaudhury, 2017 ; Sarma et Menezes, 2018). De plus, le Corridor Transnational Nord-Sud, qui relierait l’Iran et le Kazakhstan en passant par le Turkménistan, semble être conceptuellement similaire à ce plan. Avec l’expansion prévue du port iranien de Chabahar (Seyedi, 2021), la construction de la liaison Uzen (KZ) – Gorgan (Iran) a commencé en 2007 et s’est achevée en 2014 (Gurt, 2014). C’est l’isolement croissant de l’Iran et de la Russie depuis la guerre en Ukraine, et le désir de l’Inde de contrer la Chine, qui ont fourni des raisons politiques à la relance de ce projet de corridor (Alexeeva et Lasserre, 2024 ; Lasserre et Alexeeva, 2024b).
Quant à l’avancement de réalisations tangibles en Asie du Sud et du Sud-Est, la ratification de l’accord général conclu en 2007 pour la construction du Corridor Sud (Southern Corridor) par le Bangladesh (The Hindu, 2007) en 2010 a suscité un certain optimisme. Cependant, bien que ce projet soit inclus dans le projet Belt and Road chinois dans son segment Bangladesh-Chine-Inde-Myanmar jusqu’à Calcutta, il ne semble pas avancer en raison de la résistance de l’Inde, des hésitations du Myanmar et du terrain montagneux extrêmement accidenté qu’il faut traverser (Lasserre et Alexeeva, 2024). Malgré cela, la partie orientale du corridor a été intégrée aux projets de transport poussés par l’ASEAN dans le cadre d’un projet parapluie élaboré en 1992, la Greater Mekong Subregion (GMS), et financée par la Banque Asiatique de Développement, qui a largement repris le projet TAR en Asie du Sud-Est avec plusieurs variantes (GMS Secretariat, 2016).
Du côté de l’Asie du Sud-Est, le TAR a proposé un corridor reliant Kunming (Yunnan) et Singapour. Cette idée a été reprise par le Premier ministre malaisien Mahathir Mohamad lors du sommet de l’ANASE de 1995 (Lasserre, 2019), puis par la Greater Mekong Subregion en 2010 dans le cadre du ASEAN Master Plan for Connectivity (Asian Development Bank, 2010), puis enfin par le projet Belt and Road chinois en 2013. Initié en 2013 (Reuters, 2013), l’accord pour la construction d’une ligne à grande vitesse (LGV) entre Kuala Lumpur et Singapour a été annulé en janvier 2021 (Tham, 2021) après plusieurs rebondissements politiques, pour être finalement repris sous une forme simplifiée et moins coûteuse. En revanche, la liaison Kunming-Vientiane (Laos), présentée à tort comme une ligne à grande vitesse[2], a été achevée en décembre 2021.
2. Un autre projet institutionnel de corridors trans-asiatiques: l’OCDE et la CEMT.
La Conférence Européenne des Ministres des Transports (CEMT) a collaboré avec l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) pour faire progresser le dialogue sur l’amélioration des liaisons de transport entre l’Asie et l’Europe. Créée en 1953, la CEMT offre aux ministres européens des transports une plate-forme de coopération politique en matière de transports terrestres. Un rapport sur les liaisons de transport entre l’Europe et l’Asie a été publié en 2006 par la CEMT et l’OCDE (OCDE/CEMT, 2006). Ce rapport souligne l’importance de soutenir la modernisation des réseaux européens et de promouvoir l’établissement de liaisons avec l’Asie, tout en notant que les ressources financières sont limitées compte tenu de l’ampleur des dépenses nécessaires pour améliorer les infrastructures, mais aussi que les infrastructures ne sont pas la seule clé du succès pour améliorer les services de transport sur de si grandes distances.
Le rapport identifiait 4 axes prioritaires : le corridor Nord, qui correspond au tracé du TransSibérien, déjà existant; le corridor Traceca, à travers le Caucase et le sud de l’Asie centrale ; une voie transasiatique ferroviaire plus au Sud par la Turquie et l’Iran, correspondant au Corridor Sud du projet TRA; et une liaison Nord-Sud à travers l’Iran vers l’Asie centrale pour favoriser les débouchés maritimes de celle-ci.
3. L’Union européenne en quête d’influence en Asie centrale
3.1. L’unification du marché du transport européen
Deux efforts principaux ont été engagés par l’Union européenne pour faire avancer les corridors trans-asiatiques. Le premier s’est concentré sur la réforme du secteur du transport intra-européen, notamment via la définition de corridors pan-européens. La nécessité de moderniser les réseaux de transport dans les pays développés d’Europe occidentale pour faire face à l’augmentation des volumes de trafic est à l’origine de cet effort (Emerson et Vinokurov, 2009). En 1996, le RTET – Réseau transeuropéen de transport – a été conçu à la suite des délibérations de l’UE sur une stratégie ferroviaire européenne unifiée. Les objectifs du projet étaient d’accélérer l’intégration des nouveaux pays membres, d’augmenter la part modale des modes de transport les plus efficaces et les plus respectueux de l’environnement, et de faciliter le développement des échanges, notamment par l’interopérabilité complète des différents réseaux constitutifs, permettant la création d’un véritable marché unique. Afin de briser le cloisonnement des marchés, le RTET a joué un rôle moteur dans l’unification des opérations de transport à travers l’Europe, ainsi que dans l’établissement de normes communes qui permettront à un marché du fret unifié de fonctionner sur la base d’un accès ouvert (open access). Les tentatives de l’Union européenne pour consolider ses marchés de transport ont donné naissance à d’énormes conglomérats de transport, dotés d’une grande expérience de la logistique ferroviaire mondiale et de la gestion du matériel roulant, et capables de négocier avec leurs homologues russes, chinois et kazakhs. Les services de fret ferroviaires trans-asiatiques ont donc été mis en place par la société allemande Deutsche Bahn (DB), la société française SNCF International et leurs différentes filiales DB Schenker, Geodis et Keolis, en commençant par des essais en 2008 pour devenir de manière régulière en 2011 (Huang et al, 2018).
À travers sa Politique européenne de voisinage (PEV), l’UE a maintenu une réflexion stratégique sur les axes de transport qui la relient à son voisinage. Un total de 126 milliards d’euros a été investi jusqu’en 2007, et 24 milliards d’euros supplémentaires devraient être investis entre 2007 et 2013, principalement par l’intermédiaire de la Banque Européenne d’Investissement (BEI) (Emerson et Vinokurov 2009).
C’est ce savoir-faire et cet esprit de coopération technique pragmatique qui ont, par la suite, également facilité la coopération pour simplifier les procédures douanières le long des itinéraires de transport, car les infrastructures et les services logistiques ne sont pas tout, il faut également optimiser les procédures douanières pour accélérer le transit à travers chaque frontière traversée : l’exemple en est le Smart and Secure Trade Lanes Pilot Agreement avec la Russie, l’Union européenne et les pays d’Asie centrale, négocié depuis 2020 et qui permettait la mise sur pied progressive de procédures douanières simplifiées (NDRC, 2015 ; Pepe, 2016; Commission européenne, 2016), avant que la guerre en Ukraine ne mette un coup d’arrêt au processus de négociation.
3.2. L’initiative Traceca
L’accord Multilateral Agreement on International Transport pour le développement d’initiatives de transport entre l’UE, le Caucase et l’Asie centrale a été signé à la suite du lancement du projet Traceca (TRAnsport Corridor Europe Caucase Asia) de l’Union européenne en 1993. Bakou abrite le secrétariat du TRACECA depuis mars 2000.
L’Union européenne semble obtenir des résultats plus tangibles avec le programme Traceca qu’avec le projet TAR des Nations Unies. À travers les programmes PHARE (pour les pays d’Europe centrale) et TACIS (pour la CEI, la Communauté des États indépendants, issue de l’ex-URSS), l’Union européenne s’est engagée dès le début des années 1990 dans un projet à saveur économique, mais à l’impact géopolitique important. L’objectif déclaré était d’aider les économies et les gouvernements des pays qui faisaient partie de l’Union soviétique lors de son éclatement en 1991 en encourageant le développement d’un corridor de transport reliant l’Europe, le Caucase et l’Asie centrale. Pour ce faire, le projet avait pour but de renforcer l’influence économique et politique de l’Union européenne dans la région tout en encourageant l’indépendance politique et économique des nouveaux États issus de l’éclatement de l’Union soviétique. Cet objectif a été atteint en encourageant la coopération régionale entre ces États, en les connectant aux réseaux trans-européens, en facilitant ainsi leur accès aux marchés mondiaux et en attirant les investisseurs institutionnels internationaux. En mettant l’accent sur l’intermodalité, l’effort du Traceca s’étend au-delà de l’industrie ferroviaire aux secteurs routier et maritime également. Le projet Traceca comprend à la fois des initiatives d’assistance technique et d’investissement. De 1993 à 2002, 53 projets au total ont été élaborés, dont 14 étaient des projets d’investissement et 39 des projets d’assistance technique, pour un coût total de 110 millions d’euros et l’engagement de 50,9 millions d’euros d’investissements supplémentaires entre 1993 et 2009 (Traceca, 2009). En réalité, bien que la volonté de faire progresser la coopération ait été réelle, il faut reconnaître que les montants en jeu étaient plutôt modestes.
Il est nécessaire de rappeler que la Russie, la Chine et l’Iran – trois pays majeurs – n’ont pas participé au projet Traceca. Celui-ci reflétait avant tout des objectifs politiques, car le but du projet était de renforcer l’indépendance des républiques d’Asie centrale vis-à-vis de la Russie tout en évitant l’Iran, qui restait politiquement hostile, et la Chine, dont l’image était encore ternie après la répression de la place Tiananmen en 1989. Parce qu’il ne s’étendait pas jusqu’à la Chine à l’est, la Russie au nord ou l’Iran au sud, le corridor Traceca a toujours été plus difficile à réaliser. Cela explique pourquoi les pays situés le long de l’itinéraire central sont privilégiés en passant un itinéraire avec de multiples ruptures de charge[3] et une rentabilité douteuse: de la Roumanie et de la Bulgarie à la Géorgie (ports de Poti et Batumi) en passant par la mer Noire, puis par le rail Poti-Tbilissi-Bakou, puis à travers la Caspienne de Bakou à Turkmenbashi, et enfin le long du corridor transasiatique jusqu’à Almaty.
Parmi ces initiatives européennes, l’ambitieux projet Traceca n’a finalement eu que très peu d’impact, à l’exception de quelques projets très locaux, notamment dans le Caucase. En effet, dès le début, le projet s’est heurté à des obstacles importants: était mal financé, souffrait du handicap majeur d’exclure tout itinéraire via la Russie, l’Iran ou jusqu’en Chine, et était contraint de se rabattre sur un itinéraire présentant de nombreuses ruptures de charge. Il est plus probable que l’initiative des corridors pan-européens ait eu un effet durable et significatif sur le développement d’itinéraires de transport trans-asiatiques modernes, en raison de la consolidation du marché des transports, de la simplification des normes, de l’émergence de formidables entreprises de logistique et de la volonté de maximiser cet avantage concurrentiel en négociant avec les pays de transit d’Asie centrale, ainsi que la rationalisation des procédures douanières. Prenant acte de ces maigres résultats, en 2021 la Commission européenne a relancé le processus de coopération, notamment trans-asiatique, avec l’initiative Global Gateway, doté d’un budget de 300 milliards d’euros sur la période 2021-2027 (Commission européenne, 2021). En 2024, le bilan de cette initiative semble encore maigre.
4. Des initiatives de bailleurs de fonds institutionnels : CAREC
À partir de 1997, la Banque Asiatique de Développement (BAD) a lancé le Central Asia Regional Economic Programme (CAREC) avec le soutien substantiel du Japon et de la Chine, ainsi que de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et d’autres institutions financières internationales. L’objectif de ce programme était d’encourager la coopération économique entre les nations de la région d’Asie centrale, qui comprend les cinq républiques d’Asie centrale, l’Afghanistan, l’Azerbaïdjan, la Chine, la Géorgie, la Mongolie et le Pakistan. En novembre 2008, une proposition d’investissement de 6,7 milliards de dollars américains dans des projets de transport le long de six axes de transport, dont un corridor Chine occidentale-Europe occidentale, a été dévoilé par l’organisation. Dans le cadre du programme CAREC, la BAD a relancé ses projets d’investissement en 2017 pour financer des projets de corridors de transport, notamment ferroviaires (Banque Asiatique de Développement, 2017). Néanmoins, les défauts avec lesquels le projet a démarré sont clairs. Ne priorité claire n’apparaît sur la carte des corridors sélectionnés qui montre davantage un écheveau de tracés destinés à mailler le territoire de l’Asie centrale, et le sujet du désenclavement, c’est-à-dire de la liaison de ces voies d’Asie centrale avec le monde extérieur, n’est pas non plus correctement abordé. En effet, aujourd’hui, malgré les progrès accomplis, le projet CAREC fait toujours face à des défis en matière de financement et de connectivité régionale, nécessitant une coopération internationale accrue et des investissements supplémentaires pour garantir la durabilité (UNECE, 2019).
5. Des initiatives d’États : les routes de la soie, des projets géopolitiques
5.1. Le rêve russe de pont transcontinental
En 1997, les Chemins de fer russes (RZD) ont créé le Coordinating Council on Trans-Siberian Transportation pour commercialiser leur offre de services ferroviaires, dans le cadre des nombreuses discussions en cours sur la réorganisation future du transport trans-asiatique, en tirant parti de l’infrastructure de longue date du TransSibérien, du Transmongolien et du Baikal Amour Magistral, complétée par le raccordement en 1990 de la voie ferrée Lanzhou-Urumqi-Alashankou au réseau soviétique (kazakh après 1991). Cette volonté de la Russie de développer les liaisons trans-asiatiques, avec les chemins de fer russes au centre, a été soulignée lors de la Conférence eurasiatique sur les transports réunie à Saint-Pétersbourg en 1998. Si ce projet avait été mené à bien, la Russie aurait pu préserver sa position géoéconomique dominante en Asie en tant que pont entre l’Europe et l’Asie. Pour ce faire, le concept de « route de la soie ferroviaire Asie-Europe » a été proposée pour la première fois par les RZD au début des années 2000 (Wanderpepen, 2017). De même, l’idée de relier le Japon et l’Europe occidentale par le TransSibérien n’était pas nouvelle : dès 1967, la compagnie maritime suisse Mat-Transport avait exploré cette possibilité avec un partenaire soviétique (Helle, 1977). Toutefois, en l’absence d’une part de marché appréciable entre l’Asie et l’Europe, la fiabilité du service de transport TransSibérien faisait constamment l’objet d’articles (voir notamment Verny et Grigentin, 2009 ; Lee, 2012).
Dans la seconde moitié de la décennie 1990, afin de se disputer une part plus importante du trafic de marchandises pour les chemins de fer russes, les fonctionnaires des douanes russes ont abaissé les tarifs. Il en est résulté une augmentation spectaculaire de l’utilisation au cours des années 1999 et 2000 (Wehrfritz, 2001). Toutefois, une offre crédible de transport ferroviaire transcontinentale ne peut exister sans des investissements nécessaires pour améliorer le service et les infrastructures, et sans la volonté d’harmoniser les services logistiques, que la Russie ne peut prétendre réaliser seule.
5.2. L’initiative One Belt, One Road (一带一路, yī dài yī lù)
Depuis le début des années 1990, lorsque l’Union soviétique s’est effondrée et que la liaison ferroviaire Chine-Kazakhstan a été achevée à Alashankou, la Chine a activement promu l’idée et l’image de la route de la soie (Swanström, 2011 ; Laruelle, 2015). La Chine n’en a fait un projet politique et économique qu’en septembre 2013, lorsque le président chinois Xi Jinping lançait le projet One Belt, One Road (OBOR; en chinois 一 带 一 路, expression toujours en usage en Chine), avec deux composantes (Silk Road Economic Belt, SREB, et Maritime Silk Road, MSR), lors d’un discours au Kazakhstan pour la SREB, et quelques semaines plus tard en Indonésie pour la MSR. Outre les projets de transport ferroviaire, cette initiative vise également la construction de routes, la construction d’infrastructures (production et transport d’énergie, rénovation urbaine) et le développement économique (télécommunications, tourisme, finances). Depuis 2015, le projet OBOR a été rebaptisé en anglais Belt and Road Initiative (NDRC, 2015) pour souligner la multiplicité des corridors et son caractère composite, voire opportuniste : l’étiquette de la BRI sont collées sur nombreux anciens projets, et le label des routes de la soie sont également présentés dans nombreux projets d’investissement chinois à l’étranger. Contrairement à de nombreux projets passés, la Chine soutient sa proposition avec des ressources financières importantes : la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures (Asian Infrastructure Investment Bank, ou AIIB) a été annoncée en octobre 2014, avec un capital de 100 milliards de dollars (Weiss, 2017), puis le Silk Road Fund de 40 milliards de dollars a été révélé en novembre 2014 (Silk Road Fund, 2015). Le Japon a d’abord considéré la construction de ces leviers financiers par la Chine comme une rivalité directe avec la Banque asiatique de développement, contrôlée par Tokyo (Andrianova et al, 2015), même si la BAD a par la suite adouci sa position, parlant plutôt d’utile concurrence (China Daily, 2016), puis de complémentarité (Okutsu et Sun, 2018).
Fig. 4. Les corridors de la Belt and Road Initiative selon la NDRC, 2015.
Source : auteurs, d’après National Development and Reform Commission, 2015.
La BRI, souligne le gouvernement chinois, a une mission économique, et la Chine déclare que ces programmes ne sont pas destinés à une expansion politique ou à la manifestation d’un plan géopolitique. Cependant, la mise en œuvre de ces projets et des leviers financiers qui l’accompagnent, outre qu’elle semble coïncider avec le souci de contrer le projet américain de corridor indo-pacifique, aurait également pour effet de renforcer les relations avec les pays d’Asie centrale, ainsi que d’accroître l’influence économique et politique de la Chine tout en lui offrant un accès renforcé aux matières premières et en visant un objectif de sécurité pour sa frontière occidentale : il est difficile de ne pas y voir des répercussions géopolitiques (Ekman, 2017, 2018). Les relations sino-centrasiatiques se sont en effet progressivement développées dans le domaine de transport ferroviaire. Si, en 2011, le trafic ferroviaire était seulement de 17 trains de marchandises transitant sur la ligne « China-Europe Railway Express », ce volume de fret ferroviaire s’est élevé à 8 225 trains en 2019 (Xinhua Silk Road, 2020)puis 17 000 en 2023 (Global Times, 2024). Afin de sortir de la marginalité dans le domaine des services ferroviaires et de répondre aux besoins de leurs économies nationales, l’intégration dans les réseaux ferroviaires promus par la Chine pourrait être l’une des options pour les États d’Asie centrale.
Comme toute initiative de grande envergure, les projets BRI ont suscité des avatars. Portée par les pays de l’Est de l’Union européenne, l’Initiative des Trois Mers centre-européenne a été créée en 2016 avec la Déclaration de Dubrovnik. Elle fait suite au lancement du corridor Chine-Asie centrale-Asie occidentale, et de la Route polaire de la soie qui s’inspire essentiellement les activités de transit de la Route maritime du Nord russe. L’Initiative soutient la création d’un corridor Nord-Sud européen allant du cercle arctique en Norvège jusqu’aux Balkans dans le sud de l’Europe. Dans le contexte de divergences entre Bruxelles et plusieurs États d’Europe occidentale et d’Europe centrale sur l’accueil à réserver aux projets majeurs d’investissements chinois, elle prévoit de développer de grands projets d’infrastructures de transport pour assurer la cohésion de l’Europe centrale et orientale grâce à ce concept de corridor (Luica, 2018 ; Sprüds et Vargulis, 2022). Tout en affirmant une meilleure connectivité avec l’Europe occidentale, l’Initiative visait également à développer de nouveaux moteurs de croissance en se connectant à la Route maritime du Nord / route polaire de la soie au nord, ainsi qu’au corridor Chine-Asie centrale-Asie occidentale. La guerre en Ukraine a mis un frein à ces projets d’interconnexion avec le corridor ferroviaire russe de la BRI.
Conclusion
De ce fait, contrairement à une idée reçue largement, la Chine n’a pas été à l’origine, ni théoriquement ni économiquement, des initiatives ferroviaires transasiatiques. Il est plutôt la DB Schenker qui a conçu la première ligne Chine-Allemagne. Les tentatives de construction d’une liaison ferroviaire entre l’Asie de l’Est et l’Asie centrale remontent à la fin des années 1970, lorsque le TransSibérien a été mis à l’épreuve pour la première fois, et que les investissements industriels coréens en Asie centrale ont donné une impulsion économique supplémentaire. L’idée de construire des corridors de transport à travers l’Asie centrale pour relier l’Europe et l’Asie de l’Est ne date pas d’hier : elle a été proposée, dans sa forme institutionnalisée, pour la première fois en 1959 par l’UNESCAP, et a depuis été adoptée par l’OCDE, l’Union européenne, la Banque Asiatique de développement, la Russie, le Japon, la Corée du Sud et enfin la Chine. Si des années de contacts et de débats n’ont pas toujours abouti à la réalisation de ces projets, elles ont permis d’aborder les volets douanes et normes techniques, tout aussi essentiels que les infrastructures, dans l’espoir d’éliminer les blocages des régions différentes. Aux côtés de leurs partenaires industriels, les entreprises de transport européennes et chinoises ont contribué à la planification et à l’exécution de la logistique des premiers convois en 2008, puis en 2011.
Il ne fait aucun doute que la Chine ne ménage pas sa peine pour faire des projets de corridors transasiatiques une réalité. Les services ferroviaires avaient débuté dès 2011, grâce à l’initiative d’entreprises de transport, cependant l’expansion rapide de ces services et l’accélération des discussions pour la réalisation de projets d’infrastructures, souvent antérieurs à la BRI, sont le résultat de l’engagement de la Chine dans ce grand projet économique et géopolitique en Asie. Des projets de connexion transasiatiques sont discutés depuis 1959. Ils constituent la prémisse de l’initiative chinoise, qui est sans aucun doute de nature économique, mais qui a aussi une grande composante géopolitique, puisqu’elle permet d’organiser le commerce entre les États du périmètre de la Chine et au-delà. L’avènement de la BRI peut constituer le ferment de leur émergence en Asie centrale.
Il convient de noter que la BRI fait face aujourd’hui à des défis économiques et géopolitiques sans précédent. Les tensions croissantes entre grandes puissances, exacerbées par le conflit en Ukraine et par les préoccupations concernant l’endettement des pays partenaires, menacent de freiner l’expansion des corridors transcontinentaux. En plus des contraintes financières, ces projets doivent faire face aux fluctuations du commerce mondial et aux impacts de la hausse des taux d’intérêt, qui compliquent le financement de nouvelles infrastructures. Afin que l’initiative puisse pleinement réaliser son potentiel, il est crucial d’adopter des stratégies d’investissement plus durables et de renforcer la coopération avec les acteurs régionaux pour surmonter les obstacles économiques et assurer la résilience des réseaux de transport.
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[3] Une rupture de charge est une étape pendant laquelle des marchandises ou des passagers transportés par un premier véhicule sont transférés dans un second véhicule, ce qui correspond à un transbordement.
[2] La ligne nouvelle Kunming-Vientiane offre un service nettement plus rapide que la plupart des liaisons ferroviaires en Asie du Sud-Est. Cependant, elle ne satisfait pas les critères de l’Union Internationale des Chemins de fer (UIC), selon lesquelles la grande vitesse ferroviaire est supérieure à 250km/h. De plus, de nombreuses lignes classiques en Europe fonctionnent à 160 km/h. Enfin, à voie unique et faisant circuler des convois de fret à 120 km/h, la ligne ne pourra offrir un service cadencé à haute fréquence afin de permettre le croisement des trains.
[1] Connu en anglais sous le nom d’Asian Land Transport Infrastructure Development (ALTID).
[a] Cet article est une version remaniée et mise à jour de Lasserre, F. « Les corridors transasiatiques : une idée ancienne opportunément reprise par la Chine », dans Lasserre, F.; É Mottet et B. Courmont (dir.) (2019), Les nouvelles routes de la soie. Géopolitique d’un grand projet chinois. Québec, Presses de l’Université du Québec, 31-54.
Olga V. Alexeeva, Frédéric Lasserre, Gina Alberola, Luiza Brodt
Olga V. Alexeeva est professeure d’Histoire à l’UQAM Frédéric Lasserre est directeur du Conseil québécois d’Études géopolitiques et titulaire de la Chaire de recherches en Études indo-pacifique Gina Alberola est candidate au doctorat en Géographie à l’Université Laval et secrétaire de rédaction de Regards géopolitiques Luiza Brodt est candidate au doctorat en Géographie à l’Université Laval
Résumé Le développement de la coopération sino-russe dans l’Arctique russe, où la présence chinoise est de plus en plus visible, est l’un des résultats les plus marquants du rapprochement entre Pékin et Moscou, amorcé depuis plusieurs années. Ce rapprochement s’inscrit d’une part dans la logique du « pivot vers l’est » de Moscou, et d’autre part, répond aux objectifs régionaux du projet chinois Belt and Road Initiative (BRI). En 2018, la Chine a officiellement ajouté à ce projet un nouveau volet arctique – une « Route de la soie polaire » (冰上丝绸之路). Bien que la Russie ne soit pas le seul pays arctique qui se trouve dans le viseur des ambitions arctiques de Pékin, elle concentre l’essentiel de l’effort des compagnies chinoises souhaitant à participer dans la mise en valeur de ressources naturelles et dans l’exploitation du potentiel des voies maritimes polaires. Cet article analyse les premiers résultats de la coopération sino-russe en Arctique et examine leur portée pour l’approfondissement du partenariat stratégique entre Moscou et Pékin. L’impact du conflit ukrainien sur les perspectives économiques de développement de cette route polaire est également évalué.
Mots-clés : Ukraine, Chine, Russie, Arctique, coopération, routes de la soie polaires.
Summary The development of Sino-Russian cooperation in the Russian Arctic, where China’s presence is increasingly visible, is one of the most striking results of the rapprochement between Beijing and Moscow that began several years ago. On the one hand, this rapprochement is in line with Moscow’s “pivot to the east”, and on the other, meets the regional objectives of China’s Belt and Road Initiative (BRI) project. In 2018, China officially added a new Arctic component to this project – a “Polar Silk Road” (冰上丝绸之路). Although Russia is not the only Arctic country in the sights of Beijing’s Arctic ambitions, it concentrates the bulk of the effort of Chinese companies wishing to participate in the development of natural resources and the exploitation of the potential of polar sea lanes. This article analyzes the initial results of Sino-Russian cooperation in the Arctic and examines their implications for the deepening of the strategic partnership between Moscow and Beijing. The impact of the Ukrainian conflict on the economic development prospects of this polar route is also assessed.
Le développement de la coopération sino-russe dans l’Arctique, où la présence chinoise est de plus en plus visible, est l’un des résultats les plus marquants du rapprochement entre Pékin et Moscou. Bien qu’amorcé depuis plusieurs années, ce rapprochement semble récemment se hisser à un niveau supérieur. En juin 2019, lors de la visite du président chinois en Russie à l’occasion du 70e anniversaire de l’établissement de relations diplomatiques entre Pékin et Moscou, Xi Jinping et Vladimir Poutine ont conjointement déclaré que les relations bilatérales sont désormais entrées dans une « nouvelle ère », celle du partenariat global et de coordination stratégique fondée sur la confiance mutuelle (Président de la Russie, 2019). En 2021, ils ont décidé de prolonger le traité d’amitié sino-russe conclu en 2001 qui devait leur permettre de construire des relations de « nouveau type » afin d’« assurer la stabilité et la sécurité mondiales et régionales » dans un contexte « d’accentuation des turbulences géopolitiques globales » (Ambassade de la RPC en Russie, 2021). Finalement, Vladimir Poutine fut l’un des rares chefs d’État qui s’est rendu à Pékin en février 2022 pour assister en personne à la cérémonie d’ouverture des Jeux Olympiques d’hiver et pour s’entretenir avec Xi Jinping. À cette occasion, les deux présidents n’ont pas hésité à souligner le caractère durable et profond de l’amitié sino-russe en déclarant que le partenariat actuel entre Moscou et Pékin « dépasse les alliances politico-militaires de l’époque de la Guerre froide » (Président de la Russie, 2022).
Lors de la visite de Xi Jinping à Moscou en mars 2023, Vladimir Poutine a même affirmé que « les possibilités et les perspectives de la coopération russo-chinoise sont véritablement illimitées, et nous continuerons à agir de concert pour renforcer ce partenariat au bénéfice et dans l’intérêt des peuples de la Russie et de la Chine. » (Président de la Russie, 2023). Face aux sanctions imposées par l’Occident suite à l’invasion en Ukraine (fév. 2022), la visite du président chinois est intervenue un an plus tard au moment où la Russie s’efforçait de réorienter son économie, alors que la Russie faisait le calcul qu’elle pouvait répondre à la demande croissante chinoise en énergie et compenser ainsi en partie la perte du marché européen pour ses hydrocarbures.
Cette intensité accrue de contacts entre Moscou et Pékin semble être fondée à la fois sur leur contestation conjointe du leadership occidental et sur l’intégration économique de plus en plus prononcée de la Russie dans l’orbite de la nouvelle Chine globale en voie d’affirmation. Elle coïncide avec l’entrée du monde dans ce que les idéologues chinois appellent l’ « ère de grande rivalité » [大争之世], une période de transition où l’ancien ordre dominé par l’Occident se désagrège, tandis qu’un nouvel ordre n’est pas encore établi. Ainsi, aux yeux de Jin Sanrong, le vice-président de l’École des relations internationales de l’Université Renmin, la Chine serait amenée à jouer un rôle décisif dans ce processus, mais son objectif ce n’est pas seulement de survivre lors de cette période turbulente mais de prospérer (Jin, 2023).
L’un des résultats de ce rapprochement tous azimuts entre Moscou et Pékin est le développement de la coopération sino-russe dans l’Arctique. En effet, depuis quelques années, les initiatives économiques et politiques chinoises dans cette région du monde se sont considérablement multipliées, si bien qu’en 2018, Pékin a jugé nécessaire de publier officiellement sa propre stratégie arctique (Arctic White Paper 中国的北极政策) (Alexeeva et Lasserre, 2022). En parallèle, la Chine a ajouté à son réseau d’infrastructures, développé dans le cadre du projet de Belt and Road Incitative (BRI), un nouveau volet arctique – une « Route de la soie polaire » (冰上丝绸之路). Cette intégration de l’espace arctique à la BRI devait permettre de créer des conditions favorables pour les entreprises chinoises qui souhaitaient participer à la mise en valeur de ressources naturelles et à l’exploitation du potentiel des voies maritimes polaires. Bien que ce nouvel axe vise tous les États arctiques, pour l’instant, c’est surtout avec la Russie que la Chine parvient à établir une coopération étroite en Arctique dans le cadre de la BRI. Cette coopération comporte deux volets principaux : la réalisation de grands projets gaziers et le développement de la Route maritime du Nord (RMN) qui est le nom commercial de la portion du passage du Nord-Est située entre le détroit de Kara et le détroit de Béring, au nord de la Sibérie. Comment comprendre l’ouverture russe et l’engagement chinois en Arctique ? Quelles sont les perspectives économiques du développement de la « Route de la soie polaire » ? En confrontant les différentes informations officielles russes et chinoises sur les résultats de la coopération sino-russe en Arctique, nous allons examiner les principaux enjeux et résultats de la coopération sino-russe en Arctique et analyser l’impact de la guerre en Ukraine sur les perspectives de ce partenariat.
Les principaux moteurs et freins du développement de la coopération sino-russe en Arctique
L’intérêt de la Chine pour l’Arctique n’est pas un phénomène récent et remonte aux années 1990. C’est à cette époque qu’apparaissent les premiers travaux de recherches chinois sur les problématiques arctiques et se déroulent les premières expéditions polaires de la RPC. Toutefois, en parallèle avec ses activités scientifiques, le gouvernement chinois commence, dès le début des années 2000, à développer de nombreux partenariats politiques et économiques avec les pays arctiques, notamment avec la Russie (Alexeeva et Lasserre, 2018).
Au début, Moscou voit avec une certaine suspicion les tentatives chinoises d’établir une coopération bilatérale dans les domaines de la navigation en Arctique et de l’exploitation des ressources naturelles de cette région considérée comme stratégique. La situation se complique aussi par une position quelque peu ambivalente de Pékin au sujet des enjeux de souveraineté en Arctique. N’étant pas un État riverain de l’océan Arctique, la Chine a élaboré un nouveau concept géostratégique lui permettant de justifier l’extension de ses intérêts nationaux et de ses ambitions vers l’espace arctique. Ainsi, la Chine se décrit désormais comme « un État proche de l’Arctique » (near-Arctic State 近北极国家), soit un État qui, en vertu de sa proximité du cercle polaire, souffre des changements climatiques y survenant mais dispose également du droit de s’intéresser à la gestion de cette région ainsi qu’aux possibilités offertes par sa mise en valeur (Bennett, 2015; Li, Wang et Liu, 2016; Li et Han, 2022). De fait, après avoir manifesté son désir dès 2006 d’être admise comme observateur au sein du Conseil de l’Arctique, la Chine a tardé à reconnaitre la souveraineté des États de la région sur leurs espaces arctiques, une maladresse qui a entretenu l’image d’une certaine ambiguïté politique de Pékin, avant d’accepter les critères de Nuuk en 2013 et d’être admise comme observateur (Sun, 2014). Cette position a suscité une réaction négative de la part des États arctiques, malgré les assurances de Pékin sur sa volonté de respecter leurs droits souverains et leur autorité dans la région.
Les Russes qui contrôlent la RMN et revendiquent l’extension de leur plateau continental arctique sur les dorsales Lomonossov et Mendeleïev recelant possiblement des gisements de pétrole et de gaz, ont ainsi été inquiétés par les doutes qui planaient sur les ambitions chinoises en Arctique. Aussi, lorsque la Chine dépose une demande pour devenir l’observateur permanent au sein du Conseil Arctique en 2009, la Russie soutient la Norvège et le Canada qui lui ont refusé ce statut. Pour plaider sa cause auprès des pays réticents, Pékin a dû alors déployer une intense campagne diplomatique accompagnée par des mesures économiques concrètes en promettant d’investir des sommes importantes dans la réalisation de différents projets en Scandinavie et en Russie (Stokke, 2013 ; Lunde, 2014 ; Zeuthen et Raftopoulos, 2018).
Parallèlement, au début des années 2000, la mise en valeur de l’Arctique russe – de ses ressources énergétiques et de ses voies maritimes- redevient à nouveau une priorité pour le Kremlin. Depuis la chute de l’URSS, le Grand Nord russe a connu des nombreuses difficultés économiques suite à la réduction drastique des investissements d’État et au dépeuplement progressif de la région. Avec le désengagement du pouvoir fédéral, les bases militaires et plusieurs centres miniers et industriels situés sur la côte arctique se ferment, et avec eux, dans la négligence générale, disparaissent aussi les nombreuses infrastructures portuaires et ferroviaires (Heininen, Sergunin et Yarovoy, 2014). Or, avec l’arrivée au pouvoir de Vladimir Poutine, l’idée de créer un réseau énergétique en Sibérie orientale et en Arctique permettant d’acheminer les hydrocarbures russes vers les marchés asiatiques est placée au cœur de la nouvelle stratégie de développement national. La dégradation vertigineuse des relations Russie-Occident depuis 2014 semble accélérer ce processus en accordant à la mise en valeur du Grand Nord des accents géopolitiques urgents.
Cependant, l’exploitation de ressources naturelles et leur transport dans des conditions climatiques difficiles ne peuvent pas se faire sans la modernisation des infrastructures et sans l’acquisition d’équipements sophistiqués et de technologies de forage détenues principalement par les compagnies occidentales. La réalisation de ces projets d’envergure demande des investissements considérables que la Russie ne peut financer. Aux yeux de Moscou, la Chine apparait alors non seulement comme l’un des principaux consommateurs de ses hydrocarbures arctiques, mais aussi comme un investisseur potentiel. En effet, à bien des égards, la Russie, avec ses vastes réserves de ressources naturelles, et la Chine, avec son économie de plus en plus puissante et ses rythmes de croissance soutenus, semblent complémentaires. Pour cette même raison, la Chine dont les activités commerciales se globalisent rapidement, fut pressentie par le Kremlin comme l’utilisateur-clé de la RMN.
Cette complémentarité théorique entre les intérêts économiques russes et chinois peinait cependant à se concrétiser. Malgré la signature de nombreux accords de principe et de lettres d’intention, la plupart de grands projets sino-russes dans le domaine d’énergie et des infrastructures restent lettre morte. Tout en souhaitant la mise en valeur de ses vastes territoires arctiques et de leurs ressources, le Kremlin hésite à accorder aux entreprises chinoises un accès privilégié à l’Arctique russe de crainte d’une perte de maîtrise sur le développement économique de la région. Toutefois, en 2014, la chute des cours du pétrole qui a durement frappé les rentrées en devises de la Russie, mais surtout la crise ukrainienne et les sanctions occidentales qui en ont découlé, changent complètement la donne. Le contexte international tendu force Moscou à abandonner son approche prudente vis-à-vis de Pékin et de ses ambitions arctiques. L’idée que la Chine puisse remplacer avantageusement l’Occident comme partenaire économique, mais aussi comme source de technologies de pointe est activement promue par le gouvernement russe qui inaugure à ce moment-là sa politique du « pivot vers l’est ».Du côté chinois, la politique étrangère commence alors à être soumise de plus en plus aux objectifs de la BRI, le projet d’infrastructures globales de Xi Jinping, auquel Moscou a adhéré après quelques hésitations initiales. Concrètement, la Russie accorde aux compagnies et banques chinoises la possibilité de contribuer à plusieurs projets d’envergure dans les domaines de l’énergie et des infrastructures arctiques (Alexeeva et Lasserre, 2018b).
2. La folie des grandeurs : la réalisation de mégaprojets gaziers dans l’Arctique russe
En 2014, un changement géopolitique significatif a marqué le paysage arctique suite à l’imposition de sanctions économiques par les États-Unis et l’UE, ciblant principalement l’exploitation des ressources gazières et pétrolières en Arctique russe (Union européenne, 2014). Malgré les sanctions internationales, la Russie a réussi à lancer deux projets majeurs sur le plateau arctique. La même année, la production de pétrole de type ARCO a commencé sur la plateforme Prirazlomnaya, exploitée par Gazprom Neft Shelf, marquant ainsi la première initiative offshore exclusivement russe dans cette région. En 2016, le terminal maritime Arctic Gate a été mis en opération pour exporter le pétrole extrait du gisement de Novoportovskoye, dans la région de Yamal. Il convient de noter que les différentes marques de pétrole arctique ‘ARCO’, ‘Novy Port’ et ‘Varandey Blend’, qui étaient initialement expédiées vers les marchés européens, ont vu leurs flux en partie redirigés vers la Chine après 2022 en raison des nouvelles sanctions européennes (OilCapital, 2023). Contrairement à l’opinion répandue dans la presse occidentale selon laquelle la Russie aurait dû vendre son pétrole à la Chine et à l’Inde à des prix très bas du fait du prix plafond de 60$, les analyses de plusieurs experts ont révélé que les réductions étaient moins importantes qu’annoncé. Ainsi, si on croit les statistiques officielles publiées par les douanes portuaires indiennes et chinoises, la réduction sur le pétrole brut russe importé n’était que de 8 à 10 dollars le baril en mars 2024, au lieu des 35 à 40 dollars le baril souvent rapportés par les médias occidentaux (OIES, 2024). De fait, le différentiel de prix du pétrole russe (marque Urals) par rapport au cours du Brent est passé d’environ 32$/baril en avril 2022, à environ 28$/baril en février 2023, pour peu à peu se résorber pour n’atteindre que moins de 5 $/baril à la fin de 2024 (CREA, 2024).
Fig. 1. Différentiel de prix du brut russe par rapport au cours du Brent.
Outre son rôle de marché majeur pour le pétrole arctique russe, la Chine fournit également des équipements nécessaires à l’exploration du plateau continental de la mer de Kara. La Russie, qui fabrique peu de plates-formes de forage adaptées aux conditions extrêmes de l’Arctique, a fait appel à la flotte chinoise de plates-formes de forage. Ainsi, en 2020-2021, trois plates-formes de forage chinoises ont été installées dans la mer de Kara. En 2020, Rosneft a commencé à forer le puits Vikulovskaya-1 sur le bloc East-Prinovozemelskiy-1 dans la mer de Kara en louant la plate-forme chinoise Nan Hai Jiu Hao, propriété de China Oilfield Services Limited (contrôlée par CNOOC). Une autre plate-forme autoélévatrice chinoise, Oriental Discovery (appartenant à Tianjin China State Shipbuilding Corporation) fore le puits d’exploration Ragozinskaya-1 (Brodt, 2021). En conséquence, Rosneft a découvert un nouveau gisement de gaz arctique avec des réserves totales annoncées de 514 milliards de m3 de gaz et 53 millions de tonnes de condensats (Rosneft, 2020). Rosneft a découvert un autre champ gazier très prometteur, baptisé « Marshal Zhukov » dont les réserves de gaz sont estimées à 800 milliards de m3 (ibid.). Une autre plateforme chinoise, le semi-submersible Nanhai Bao Hao, fore pour Gazprom sur le champ de Leningradskoye, dans la mer de Kara (Staalesen, 2017).
Par ailleurs, la coopération sino-russe dans la zone du plateau continental arctique n’est pas aussi développée que dans sa partie terrestre, et ce sont donc les mégaprojets gaziers Yamal LNG et Arctic LNG 2 qui demeurent actuellement le résultat le plus visible de la coopération sino-russe stratégique. Il est important de préciser, toutefois, qu’il s’agit dans les deux cas de projets internationaux et non pas d’initiatives exclusivement sino-russes. Leur objectif est d’exploiter les gisements de gaz naturel, situés au-delà du cercle Arctique, d’en liquéfier le gaz extrait (GNL) puis de l’exporter par méthaniers vers l’Europe et en Asie, en suivant la RMN.
Le projet Yamal LNG fut au départ envisagé comme une initiative franco-russe, dont les compagnies françaises Total et russe Novatek, deuxième plus gros producteur russe de gaz après Gazprom, étaient les actionnaires majoritaires. Toutefois, le coût élevé de réalisation du projet a poussé Novatek à chercher d’autres investisseurs au moment même où les compagnies occidentales et japonaises ne pouvaient plus faire affaire avec les entreprises russes à la suite de l’entrée en vigueur des sanctions américaines. En effet, le site de Yamal devait héberger non seulement une usine d’extraction de gaz naturel liquéfié, mais aussi des réservoirs de stockage, un aéroport international, un port et un quartier résidentiel pour loger des employés. Pour transporter le gaz liquéfié, il fallait également financer la construction de plusieurs méthaniers. Dans ce contexte, Moscou a dû se tourner vers la Chine pour finaliser le projet.
Initialement, Novatek a invité les compagnies japonaises, JGC Corporation et Chiyoda Corporation à participer au projet en tant qu’actionnaires et pourvoyeurs d’équipements industriels, mais ensuite Tokyo a pris la décision de se joindre à la politique de sanctions prônée par Washington et cette initiative fut abandonnée (Abiru, 2019). Après le retrait des entreprises japonaises du projet, la Chine a saisi l’occasion pour devenir le second actionnaire de Yamal LNG après Novatek, qui le contrôle avec 50,1% du capital, alors que les Chinois CNPC et China’s Silk Road Fund en possèdent 29,9 %, et le français Total 20% (Filimonova, 2018). Les banques chinoises, Export-Import Bank of China et China Development Bank, ont accordé au projet une ligne de crédit de 12 milliards de dollars, alors que la China Offshore Engineering Co. a fabriqué des modules pour l’usine de gaz et la CNPC Offshore Engineering Co. a conçu et produit les différents équipements pour les docks du port (Li, Kong et Liu, 2016). Le géant chinois du transport maritime, COSCO, en partenariat avec le transporteur japonais Mitsui OSK et le chantier naval sud-coréen Daewoo Shipbuilding & Marine Engineering (DSME), a obtenu le contrat pour la construction de trois méthaniers brise-glace de classe Arc7/PC4[1] afin de transporter le GNL russe via la RMN[2]. D’autres compagnies chinoises ont contribué à l’étude géologique, à la fabrication de plates-formes de forage polaire, à la supervision d’ingénierie, à la gestion logistique. Malgré cette apparente réussite, l’établissement de paramètres concrets de la participation chinoise au projet ne s’est pas déroulé sans heurts. Ainsi, les négociations entre Moscou et Pékin au sujet de conditions de prêts ont duré presque deux ans : les banques chinoises exigeaient des garanties supplémentaires du gouvernement russe et n’ont débloqué les crédits qu’après la promesse formelle du Kremlin d’investir davantage de fonds publics dans le projet (Sørensen et Klimenko, 2017).
Yamal LNG dispose de trois lignes de production du gaz, progressivement mises en opération à partir de 2017, si bien qu’en 2021, le site a produit 19,5 millions de tonnes de GNL (Glavportal, 2022), dont une grande partie a été vendue sur le marché européen. Bien que la Chine soit très impliquée dans le projet, elle ne s’est engagée à acheter que 3 millions de tonnes de GNL produit par le Yamal LNG par an (Leksyutina et Zhou, 2022). La participation chinoise au projet n’est donc pas dictée par le désir de Pékin de devenir le principal acheteur du GNL russe, mais par des motivations économiques et géopolitiques plus globales.
Depuis son lancement, le projet est devenu non seulement le symbole de la réussite de la coopération sino-russe dans le cadre de la BRI, mais aussi l’argument en faveur du renforcement du rôle de la Chine dans la gouvernance de l’Arctique. Dans le même temps, le succès du projet Yamal LNG est utilisé différemment dans les médias d’État russes et chinois. En Russie, l’achèvement de ce projet a été présenté comme une réussite nationale, même si la Chine et la France y ont beaucoup contribué (Président de la Russie, 2017) . Aux yeux de Moscou, ce projet est un symbole du succès de sa politique de résistance face aux sanctions occidentales, une vision dans un sens surprenante étant donné que le projet bénéficie d’un régime fiscal spécial. En effet, le consortium international qui exploite le site du Yamal LNG a obtenu des exemptions fiscales importantes destinées à encourager les projets en Arctique, et qui s’étalent sur 12 ans : il est exempté de droits sur l’extraction minière et l’exportation du GNL est exemptée d’impôts sur le revenu ainsi que des taxes sur l’importation des équipements. La contribution du projet Yamal LNG aux revenus de l’État russe, tout comme celui des autres mégaprojets gaziers réalisés en Arctique qui bénéficient des mêmes avantages fiscaux, serait donc bien maigre (Tikhonov, 2020).
À Pékin, le projet Yamal LNG est plutôt vu comme un symbole du nouveau savoir-faire des compagnies chinoises et de leurs capacités à innover. Cette vision prédomine dans les publications chinoises, qui mettent en avant le rôle de la Chine dans la réalisation de ce projet labelisé BRI (Sun et Ma, 2018; Zhang et Jin, 2020). La contribution de la compagnie française Total au projet et l’utilisation des technologies occidentales de liquéfaction sans lesquelles le projet n’aurait jamais vu le jour, ne sont que très rarement mentionnées. En effet, toutes les technologies de pointe ont été fournies par les entreprises américaines (Air Products, Shell, ConocoPhilips) et européennes (Siemens, Linde Engineering et Equinor) (Delovoy Profil, 2021). Selon la CNPC, le Yamal LNG montre « l’importance de la réalisation de grands projets pétroliers et gaziers dans la mise en œuvre de la BRI », « stimule l’innovation, la modernisation et l’internationalisation des industries nationales chinoises » et « aide à assurer la sécurité énergétique de la Chine » (CNPC, 2018). Aux yeux de Pékin, le Yamal LNG est donc aussi un symbole de la réussite nationale dont le succès illustre bien des capacités d’adaptation et d’invention de la Chine dans les conditions extrêmes de l’Arctique, ce qui confirme le bien-fondé de ses ambitions dans cette région polaire.
Quant au projet Arctic LNG-2, encore en voie de réalisation, son potentiel de production annuel est évalué à 19,8 millions de tonnes (Mt) et la Chine s’est engagée à en acheter 20 % (4 Mt sur 15 ans) (Leksyutina et Zhou, 2024). Ce site est situé sur la péninsule de Gydan, à proximité de Yamal LNG et sur la rive droite du golfe de l’Ob, ce qui réduit sensiblement le coût de son exploitation, car il utilisera des installations logistiques déjà construites. Le projet réunit plusieurs acteurs : Novatek en détient 60 %, le reste est divisé en parts équivalentes de 10% entre Total, CNOOC, CNPC et le consortium japonais Mitsui-JOGMEC. Les banques étrangères fournissent une partie des fonds nécessaires à la finalisation du projet: les China Development Bank, China Exim Bank et Japan Bank for International Cooperation ont ainsi ouvert une ligne de crédit de 2,5 milliards d’euros (Katkov et Volobouev, 2021). Tout comme dans le cas de Yamal LNG, la Chine est non seulement le principal pourvoyeur de fonds, mais aussi l’un des principaux fournisseurs d’équipements. Ainsi, l’entreprise chinoise Wison Offshore and Marine Ltd. a obtenu le contrat pour la fabrication de tous les modules utilisés dans le projet (Leksyutina et Zhou, 2024). Toutefois, ici encore les technologies critiques sont fournies par des entreprises occidentales ou japonaises : la technologie de liquéfaction devait être fournie par la compagnie allemande Linde Engineering, les turbines à gaz par l’entreprise italienne Nuovo Pignone, les modules pour les trains de liquéfaction par la compagnie française Technip Energies et les pompes cryogéniques par la compagnie japonaise Nikkiso Cryogenic Industries (Delovoy Profil, 2021). Les méthaniers seraient cette fois-ci produits en Russie, sur le chantier naval Zvezda à Bolchoï Kamen, dans l’Extrême-Orient russe, bien que les coûts de la construction des 15 méthaniers brise-glace de classe Arc7 en Russie soient supérieurs à ceux proposés par les constructeurs sud-coréens (Humpert, 2019). L’octroi du contrat à Zvezda a été dicté par les considérations politiques. Fidèle à sa stratégie de substitution aux importations lancée dans le sillage de la crise ukrainienne de 2014, Moscou visait ainsi à stimuler le développement de la construction navale nationale afin de réduire sa dépendance des équipements étrangers. Malgré la subvention du projet par l’État, Zvezda a été, néanmoins, bien obligé de conclure un partenariat avec le constructeur naval sud-coréen Samsung Heavy Industries pour pallier son retard technologique.
La première phase du projet Arctic LNG-2 a été officiellement lancée en 2023 quand la première ligne de production Arctic LNG 2, d’une capacité de 6,6 millions de tonnes de GNL, a été remorquée depuis la région de Mourmansk et installée à Gydan. Pesant 640 000 tonnes, la plateforme constitue l’objet mobile le plus lourd jamais construit dans l’industrie mondiale du GNL (Interfax, 2024).
Fig. 2. Les projets de développement des ressources extractives dans l’Arctique russe
Source : auteurs d’après Baudu et Lasserre 2023, Alexeeva et Lasserre 2024, Lasserre 2024.
Toutefois, en novembre 2023, les États-Unis ont élargi leur liste des sanctions, ciblant désormais les entreprises impliquées dans la construction des lignes de production de GNL pour les projets de Novatek. Les sanctions précédentes visaient déjà certaines compagnies associées à l’Arctic LNG-2, ainsi que l’Arctic Transshipment LLC, qui exploite des terminaux de transbordement de GNL à Mourmansk et au Kamtchatka. Depuis l’été 2022, l’Union européenne a imposé des sanctions concernant la fourniture d’équipements pour les usines de GNL à la Russie. En décembre 2023, il a été rapporté que Novatek avait invoqué un cas de force majeure concernant la fourniture de GNL d’Arctic LNG 2 à certains de ses clients (Aizhu et Rashad, 2023). Les actionnaires étrangers de l’Arctic LNG-2 – TotalEnergies, les entreprises chinoises CNPC et CNOOC, ainsi qu’un consortium composé de Mitsui et Jogmec, ont également – invoqué la force majeure en raison des sanctions américaines, ce qui leur a permis de se désengager de leurs obligations contractuelles dans le projet (Moscow Times, 2023).
Aujourd’hui, Washington impose de sévères sanctions à toutes les entreprises de Chine, de Singapour et des Émirats arabes unis qui, selon les autorités américaines, sont associées au projet Arctic LNG 2, principalement les entreprises transportant des matériaux et des pièces critiques pour le projet (Humpert, 2024).
Le principal défi auquel Novatek est confronté avec Arctic LNG-2 est désormais la constitution d’une flotte polaire. Le chantier naval de Zvezda a une nouvelle fois repoussé les délais de livraison des deux premiers pétroliers de classe glace Arc7. Le premier devrait être livré début 2025, le second est prévu pour le premier trimestre de la même année. Au total, 21 pétroliers de classe glace Arc7 ont été contractés pour Arctic LNG-2. Six navires ont été construits en Corée, mais tant que les sanctions seront en vigueur, il est peu probable qu’ils soient transférés à Novatek. Quinze autres navires devaient être construits par Zvezda : trois pétroliers – Alexeï Kossyguine, Piotr Stolypine et Sergueï Witte – ont déjà été lancés, il ne restait plus qu’à tester le système de propulsion électrique et à mener des essais en mer et sur glace (Portnews, 2024). Toutefois, la construction du reste des navires de la série n’est toujours pas assurée. Zvezda devrait soit apprendre à les construire de manière autonome, soit rechercher un autre chantier naval partenaire, une solution qui soulève à nouveau la question des sanctions. Par exemple, il semble que les entreprises de construction turques aient joué un rôle important dans les projets d’infrastructures arctiques Yamal LNG et Arctic LNG 2 après l’imposition des sanctions. Les chantiers navals turcs, notamment Kuzey Star Shipyard, ont reçu des contrats de Rosatom pour la construction de quais flottants et de brise-glaces bi-carburant (Russian Council, 2024).
Les grands projets gaziers en Arctique, lancés avant la guerre en Ukraine et souvent cités comme exemple de la réussite de la coopération sino-russe dans le cadre de la BRI, sont en réalité des projets internationaux, ce qui est très peu répercuté dans les publications russes. Leur réalisation requiert encore aujourd’hui des contributions technologiques et des ressources provenant de divers acteurs étrangers. Si la Chine joue un rôle crucial dans le financement et le développement de ces projets, il demeure que ni la Russie ni la Chine ne disposent des technologies alternatives ou des infrastructures industrielles nécessaires pour fabriquer certains équipements spécifiques. Avant le déclenchement du conflit en Ukraine, la Russie s’efforçait d’inclure une variété de partenaires dans la mise en œuvre de ces projets, notamment des pays européens et asiatiques comme la France et le Japon, et attribuait des contrats industriels à des entreprises occidentales, souvent concurrentes de leurs homologues chinoises. Ce choix stratégique visait à éviter une trop grande dépendance vis-à-vis de la Chine, la Russie cherchant à diversifier au maximum ses partenariats économiques en Arctique. Cependant, l’évolution des relations internationales, notamment avec l’intensification des sanctions à partir de 2022, a profondément modifié cette dynamique, contraignant Moscou à réévaluer ses priorités et ses alliances économiques.
Malgré les déclarations des politiciens européens sur l’abandon du gaz russe, l’UE a augmenté ses achats de GNL russe auprès de Yamal LNG, qui n’a pas été concerné par les sanctions (S&P Global, 2023). Les exportations de GNL russe vers l’UE ont ainsi atteint 21,2 milliards de m3 en 2022 (contre 18,2 milliards de m3 en 2021) et sont demeurées à la hauteur de 20,7 milliards de m3 en 2023. De janvier à avril 2024, le GNL russe a représenté plus de 16 % des importations totales de GNL de l’UE. Il s’agit d’une augmentation significative par rapport à la même période en 2023, lorsque le GNL russe représentait 12,74 % des importations (Kommersant, 2024 ; S&P Global, 2024). En effet, l’UE a accru ses importations de GNL en provenance de l’Arctique russe pour compenser les importantes restrictions imposées par la Russie en 2022 sur les exportations de gaz naturel via gazoduc à destination de nombreux États européens. Cette évolution a conduit à une réduction drastique des volumes acheminés par gazoduc, passant de 150 milliards de m³ en 2021 à 25,1 milliards de m³ en 2023 (Baudu et Lasserre, 2023 ; Kardas, 2023). Ainsi, les exportations de gaz russe, acheminées par gazoduc ou par méthanier, sont passées de 155 milliards de m³ en 2021 (soit 45 % des importations de l’UE) à 80 milliards en 2022, 45 milliards en 2023 (14,7 %) puis 18 % au cours du premier semestre 2024 (S&P Global, 2024 ; Gross et Stelzenmüller, 2024). Cette évolution s’inscrit dans un contexte où les États membres de l’UE n’ont jamais réussi à s’accorder sur un embargo complet sur le gaz russe (Kardas, 2023) mais où l’UE a pu trouver de nouveaux fournisseurs et acheter beaucoup moins de gaz russe, contribuant ainsi à une perte d’exploitation de Rb 629 milliards en 2023 (-6,9 milliards $), la plus importante perte en 25 ans (Offshore Technology, 2024). Parallèlement, la Chine a doublé ses importations de GNL russe en 2023 par rapport à 2021, ce qui a permis à la Russie de devenir le troisième fournisseur de GNL du pays (Downs et al., 2024).
3. Le développement de la navigation le long de la Route de la Soie polaire: un bilan décevant
Dans la littérature universitaire chinoise, de même que dans les réflexions sur les raisons qui expliquent l’intérêt de la Chine pour l’Arctique, la navigation est un élément clé. L’ouverture possible de routes maritimes plus courtes entre l’Asie et l’océan Atlantique présenterait un grand intérêt pour la Chine qui cherchait à inclure le développement des infrastructures le long de la RMN bien avant son inclusion dans la BRI. Ainsi, dans les années 2000, plusieurs compagnies chinoises se sont intéressées à des projets associés à l’exploitation de cette voie maritime, dont la construction du chemin de fer Belkomur qui relierait Arkhangelsk (en mer Blanche) à la Sibérie occidentale et la modernisation du port d’Arkhangelsk (Zhao, 2018). Mais aucune de ses initiatives ne se sont matérialisées, les négociations butant sur la réticence de Moscou à partager la responsabilité de gestion des nouvelles infrastructures avec Pékin, une condition sine qua non de tout accord avec les entreprises d’État chinoises.
Du côté russe, l’idée de développer le trafic le long de la RMN n’est pas récente puisque l’URSS a créé l’administration chargée de développer cet axe de transport en 1932 et à l’époque soviétique ce corridor de transport maritime a été utilisé assez fréquemment. Après la chute de l’URSS, on assiste à un déclin rapide du trafic qui n’a commencé à reprendre peu à peu qu’en 2008, suite au début de l’exploitation plus poussée des ressources naturelles dans l’Arctique russe. La première tentative de transport d’hydrocarbures russes à destination de la Chine transitant par la RMN a eu lieu en août 2010, quand le navire-citerne Baltica a transporté du condensat de gaz naturel de Mourmansk à Ningbo, dans la province chinoise de Zhejiang. Cette première tentative a été suivie, en novembre 2010, de la signature d’une entente de coopération à long terme en matière de navigation dans l’Arctique en vue du développement de la RMN entre Sovcomflot, une société russe de transport maritime, et la CNPC. Cette entente, qui s’ajoute aux conventions existantes, visait à déterminer les conditions d’une possible utilisation conjointe du passage du Nord-Est, qu’il s’agisse de le traverser ou d’y transporter des hydrocarbures provenant des gisements pétroliers et gaziers de l’Arctique.
Au début, il semblait que cette entente pourrait aboutir à un partenariat sino-russe lucratif : en 2011 et en 2012, plusieurs vraquiers ont transporté du minerai de fer, chargé à Mourmansk ou à Kirkenes (en Norvège), vers des ports chinois, en passant par la RMN, alors que plusieurs pétroliers et méthaniers ont fait de même entre Vitino, en Russie, et la Chine (Lasserre et al, 2019). En parallèle, les principales sociétés de navigation commerciales régionales ont commencé à s’intéresser au potentiel logistique de la RMN – les chinoises COSCO et China Merchants, les sud-coréennes Hyundai Glovis, TPI Megaline, Pan Ocean et Unico Logistics, ainsi que la japonaise Mitsui (Beveridge et al, 2016). Les efforts de la Russie pour accroître la circulation maritime internationale le long de la RMN semblaient donc donner des résultats positifs. Si, en 2010, il n’y a eu que 4 passages, l’année suivante on enregistrait déjà 34, puis 46 en 2012 et 71 en 2013. Toutefois, en 2014, le trafic s’est effondré : le nombre de passages est tombé à 18 en 2015 et à 19 en 2016, avant de remonter à 85 en 2021, 79 en 2023 puis 91 en 2024 (Baudu et Lasserre, 2024).
En effet, l’intérêt initial des compagnies de transport asiatiques n’est pas allé au-delà de quelques déclarations officielles faute des infrastructures modernes capables à soutenir le trafic dans les eaux polaires. Le bon fonctionnement de la Route de la soie polaire dépend en grande partie de la construction de nouvelles installations portuaires et lignes de chemin de fer connectant ces ports avec les gisements de matières premières et avec les sites industriels russes situés plus à l’intérieur du continent. Or, l’état des infrastructures existantes est catastrophique et leur rénovation demande l’investissement de sommes colossales que la Russie n’a pas et qu’elle espérait peut-être que la Chine puisse fournir, à tout le moins que la Chine contribue au développement du trafic (Zhou, 2024). Ses espoirs ne se sont pas réalisés, car les seuls projets dans lesquels les Chinois ont accepté d’investir sont le Yamal LNG et l’Arctic LNG-2. Leur mise en opération a certes eu un effet positif, car le trafic le long de la RMN a repris, mais sa signification pour le commerce maritime international reste toujours marginale. Ainsi, en 2021, la RMN a enregistré 85 passages, un nombre négligeable si on le compare aux 12 000 transits par Panama et aux 18 000 transits par Suez en 2020 (Lasserre, 2022). L’activité le long de la Route de la Soie polaire est donc essentiellement portée par le trafic de desserte locale, trafic dit de destination, alimenté par la desserte des communautés locales et, surtout, par les projets d’extraction de ressources naturelles. Par ailleurs, le gouvernement chinois aurait récemment exprimé le désir d’impliquer davantage la Chine dans la gestion de la navigation le long de la RMN, mais Moscou a fermement refusé l’offre de Pékin d’escorter des convois commerciaux avec des brise-glace chinois (Mitko, 2018).
Si la Russie caressait officiellement le rêve de voir la RMN devenir un axe majeur du commerce mondial, ce qui lui aurait conféré de substantiels revenus de transit et le contrôle d’une route stratégique, cette ambition semble céder le pas à l’intérêt pour la RMN comme levier de développement majeur, permettant la mise en valeur des ressources naturelles si cruciales pour l’économie russe, tout en permettant le développement des infrastructures qui, à terme espère-t-on, permettront aussi le développement du transit. Pour les Chinois, cette voie de navigation polaire semble présenter de l’intérêt surtout parce qu’elle facilite l’accès aux gisements de ressources naturelles se trouvant en Arctique et non pas parce qu’elle présente une alternative viable aux actuels trajets commerciaux via le détroit de Malacca ou le canal de Suez. Ainsi, la plupart des navires chinois qui circulent dans l’Arctique russe ne transportent pas de conteneurs commerciaux, mais des matières premières et des matériaux de construction pour les sites d’exploration gazière russes en développement. L’entreprise NewNewShipping semble depuis 2023 expérimenter quelques voyages avec des porte-conteneurs.Depuis l’invasion russe en Ukraine, la Russie a intensifié son partenariat avec la Chine pour développer la région arctique, alors que les sanctions occidentales l’éloignent des pays arctique voisins. Ce rapprochement offre à la Chine une opportunité unique de devenir le partenaire privilégié de la Russie, malgré des tensions passées concernant le contrôle de la recherche maritime et les projets de construction navale. En effet, on notait des tensions latentes, en raison des réticences de Moscou à céder trop de contrôle à Pékin (Filippova, 2023). Toutefois, après la visite du président Xi Jinping, ses liens semblent davantage se consolider. Ainsi, une route régulière de conteneurs a été établie entre des ports russes et chinois, et Rosatom a conclu un partenariat avec une entreprise chinoise pour étendre ces liaisons d’ici 2027. En parallèle, une nouvelle route multimodale, « Arctic Express n°1 » permet de relier Shanghai à Moscou, via Arkhangelsk (Leksyutina et Viakhireva, 2024). Par ailleurs, la Chine qui s’efforce d’atteindre d’importants objectifs de développement national, tels que devenir une grande puissance maritime et une puissance technologique cherche à développer sa propre flotte de brise-glaces et de navires de classe polaire. Ainsi, en septembre 2024, la Chine a participé pour la première fois à des patrouilles dans l’océan Arctique. Ces patrouilles conjointes font suite à un protocole d’accord sur la coopération en matière d’application du droit maritime que les garde-côtes chinois et le service des gardes-frontières du FSB[1] ont signé en avril 2023 (High North News, 2023). Ce protocole, signé à Mourmansk, prévoit une coopération dans les eaux arctiques pour lutter contre le terrorisme, l’immigration clandestine, la contrebande de drogues et d’armes, ainsi que la pêche illégale (Edvardsen, 2024). On constate ainsi, de la part de la Chine, un désir de manifester une présence militaire, après le développement de sa participation au transport maritime le long de la route maritime du nord.
Pour développer la RMN, Moscou et Pékin ont créé un sous-comité dédié, appuyé par trois groupes de travail : navigation, sécurité et construction navale. Toutefois, la route reste difficilement accessible, comme en témoignent des incidents récents impliquant des navires chinois peu adaptés aux conditions glaciales. Malgré les défis logistiques et climatiques, Pékin considère cette coopération comme un atout pour sa sécurité énergétique et militaire, surtout face à la présence croissante des Etats-Unis et leurs alliés dans l’Arctique (Staalesen, 2024).
4. La guerre en Ukraine : quel impact sur la coopération sino-russe en Arctique?
Au début de la guerre en Ukraine, Pékin s’efforçait de préserver une sorte de neutralité décrite comme étant pro-Kremlin par des nombreux experts occidentaux (Cooper, Schaeffer et Soula, 2022 ; Hoffman et Knight, 2022 Niquet, 2022; Julienne, 2022). En effet, en se cachant derrière ses formules diplomatiques habituelles qui mettent en avant les principes de la non-ingérence et du respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale des États, la Chine s’est abstenue de condamner formellement les actions russes en Ukraine[2]. À l’intérieur de la Chine, les médias ont dénoncé les sanctions occidentales contre la Russie et défendu la légitimité de préoccupations sécuritaires de Moscou vis-à-vis de l’élargissement de l’OTAN vers l’est (People’s Daily Online, 2022).
Toutefois, après l’échec de l’armée russe en Ukraine à Kharkiv en septembre 2022 (Freedman, 2022 ; The Economist, 2022), la Chine commence à se distancer du conflit. Tout en refusant de désavouer publiquement son grand partenaire stratégique, les autorités chinoises ont adopté une attitude très prudente vis-à-vis des sanctions imposées par les Occidentaux à l’encontre de la Russie (Chimits et Hmaidi, 2022 ; Lee, 2022). Certaines grandes entreprises chinoises, soucieuses de leur réputation internationale et de leur accès aux marchés occidentaux, ou utilisant les technologies ou composants américains dans leur produits, comme les géants de la tech chinois Xiaomi, TikTok-, Lenovo et Huawei, avaient annoncé la suspension ou la réduction de leurs opérations en Russie dès le mois de mars 2022 (Strumpf, 2022 ; Litvinova, 2022; Ведомости, 2022). De même, le transporteur maritime Cosco a suspendu ses activités le long de la RMN (Humpert, 2022).
Mais les exportations chinoises se sont maintenues, voire croissent pour les entreprises peu exposées aux sanctions, en reprenant les parts laissées par les entreprises occidentales (Chimits et Hmaidi, 2022; Guibert, 2022). Plusieurs entreprises se sont adaptées et ont réinvesti le marché russe. Ainsi le géant chinois de l’informatique Huawei n’a fait qu’augmenter le personnel de son institut de recherche russe et augmenter son budget de financement (Forbes, 2023). Si Cosco est sorti du marché du transport maritime arctique, il a été remplacé par NewNewShipping (Baudu et Lasserre, 2024). Xiaomi et Realme occupent les deux premières places sur le marché russe, les ventes de téléphones chinois augmentant de 42 % en volume, portant leur part de marché de 50 % à 70 % (SCMP, 2023).
Au début du conflit, il semblait donc que la réalisation des projets arctiques puisse être maintenue, car techniquement Novatek n’a pas été concerné par les sanctions instaurées par les États-Unis et l’EU à l’encontre de la Russie. Toutefois, avec l’enlisement du conflit et l’adoption de sanctions de plus en plus sévères qui interdisent entre autres la vente aux Russes des équipements pour la production du GNL, la pression sur les compagnies occidentales et asiatiques, associées aux projets arctiques russes, a commencé à monter, si bien que Linde Engineering s’est retiré de l’Arctic LNG-2, alors que Total a décidé de ne plus apporter de capital à ce projet qui se retrouve par conséquent en manque de financement et de technologies nécessaires à sa finalisation (Afanasiev, 2022). Les constructeurs navals sud-coréens ont annulé la commande russe pour la construction d’un premier méthanier pour cause de défaut de paiement (Staalesen, 2022a) et d’autres annulations pourraient suivre. Quant aux compagnies chinoises contribuant à la réalisation du projet – Bomesc Offshore Engineering, Cosco Shipping Heavy Industry, Penglai Jutal Offshore Engineering, Wison Offshore Engineering et Qingdao McDermott Wuchuan, elles ont suspendu leurs activités en Russie (Staalesen, 2022b ; Humpert, 2022; Zhou, 2022), comme nombre d’autres entreprises chinoises (Power, 2022; Strumpf, 2022).
Cette cascade d’annulations de contrats menace aujourd’hui tous les projets réalisés dans l’Arctique russe, qu’il s’agisse de l’exploration de ressources ou du développement du trafic le long de la RMN. La reprise de ces projets dépend de facteurs difficiles à prévoir : la durée et l’issue du conflit en Ukraine, l’évolution de la situation interne en Russie, la constance et la cohérence de la nouvelle politique des États-Unis et de l’UE vis-à-vis de la Russie et la volonté d’autres pays de maintenir des relations économiques avec Moscou malgré ce contexte.
La guerre en Ukraine semble également d’avoir compromis l’avenir d’un autre grand projet gazier sino-russe – la Force de Sibérie 2. Ce projet pharaonique prévoit la construction d’un gazoduc long de 3550 km afin de relier les champs gaziers de la Sibérie orientale à la Chine, en transitant par la Mongolie. Si achevé, il transporterait 50 milliards de m3 du gaz annuellement, ce qui devrait, aux yeux du Kremlin, compenser quelque peu la perte du marché européen pour le géant du gaz russe Gazprom (Seddon et al, 2024). Toutefois, de nombreux experts remettent en question la rentabilitéé de ce projet, mais d’autres pensent que le projet pourra dégager des excédents moyennant des incitatifs fiscaux et, plus important encore, le projet de gazoduc fournira un grand volume de commandes aux entreprises sidérurgiques russes locales (Downs et al, 2024). En effet, selon les estimations, les travaux couteraient environ 34 milliards US$ (Vakulenko, 2023), une somme importante que les Russes vont devoir débourser eux-mêmes, car telle est l’une des conditions imposées par Pékin. Une autre condition concerne le prix du gaz: la Chine veut l’acquérir à des tarifs proches de ceux pratiqués sur le marché intérieur russe, lesquels sont sensiblement inférieurs aux prix internationaux (Alexeeva, 2024). Les négociations bilatérales sur ce projet, entamées il y a cinq ans, peinent donc à avancer. À quel moment le Kremlin cèdera aux exigences chinoises ? Il est difficile de le prédire, mais Pékin peut se permettre d’être patient tandis que Moscou dispose de moins en moins d’options pour exporter son gaz et pour trouver des alternatives aux produits chinois pour maintenir son économie à flot.
La Chine dispose de suffisamment de temps pour prendre une décision concernant la Force de Sibérie 2. La principale raison pour laquelle la Chine n’est pas pressée de conclure un accord sur la Force de Sibérie 2 est qu’elle n’aura probablement pas besoin de ce volume de gaz avant le milieu des années 2030 (Robinson, 2024).
La Chine semble adopter une politique très prudente qui vise à protéger ses entreprises des sanctions occidentales tout en sauvegardant les positions qu’elle a déjà acquises en Arctique russe. En effet, bien que les compagnies chinoises ne fournissent plus d’équipements à l’Arctic LNG-2, il s’agit d’un arrêt temporaire ; la Chine participe toujours en tant qu’actionnaire aux autres initiatives arctiques russes et pour l’instant, n’a pas exprimé un désir de céder ses parts. Tant que le conflit en Ukraine continue, la coopération sino-russe en Arctique resterait réduite au cadre déjà existant : aucun nouveau contrat ou accord bilatéral n’a été signé depuis le 24 février alors que le géant chinois de transport maritime Cosco, jadis le principal utilisateur étranger de la RMN, n’a pas envoyé ne serait-ce qu’un seul navire dans les eaux arctiques russes depuis 2022 (Baudu et Lasserre, 2024 ; Staalesen, 2022c).
Conclusion
L’inclusion de l’Arctique russe à la BRI a donné des résultats mitigés. D’une part, en associant des compagnies chinoises à la réalisation des grands projets gaziers de Yamal LNG et Arctic LNG-2, Moscou a démontré son intérêt pour l’approfondissement du partenariat sino-russe dans cette région stratégique. D’autre part, la participation chinoise au développement de l’Arctique russe a été beaucoup moins importante que Moscou l’espérait. La Russie n’a pas réussi à attirer les investissements chinois dans ses autres projets d’infrastructure arctique, comme la construction du chemin de fer Belkomur[3] et la modernisation du port à Arkhangelsk, jugés par Pékin comme étant trop risqués et peu rentables. La RMN, officiellement intégrée à la Route de la soie polaire, peine à devenir un couloir de transport fiable, faute d’infrastructures modernes et de volonté réelle de l’État russe d’ouvrir cette voie maritime à la circulation internationale étant donné l’importance stratégique et militaire de la RMN. Ainsi, la nouvelle doctrine navale de Moscou rendue publique le 31 juillet 2022 désigne l’Arctique comme une zone sécuritaire prioritaire ou la Russie doit renforcer « ses positions dirigeantes » signalant ainsi son intention de continuer la militarisation de ses côtes et eaux arctiques (Tebin, 2022). Bien que le rythme de la coopération sino-russe dans l’Arctique se soit accéléré, le début de la guerre en Ukraine semble y apporter des correctifs importants dont la portée reste pour l’instant difficile à interpréter. À long terme, les perspectives du rapprochement Chine-Russie en Arctique dépendent fortement de la conjoncture internationale et de la capacité des deux pays à élaborer une stratégie cohérente de leur collaboration, avec des objectifs clairement définis et appliqués sur le terrain.
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[1] Service de renseignement intérieur et de sûreté du territoire de la Russie.
[2] La périodique nationaliste, le Huanqiu Shibao (环球时报), a publié, par exemple des nombreux articles virulents en reprenant certains éléments du discours du Kremlin et en mettant en avant le rôle que les États-Unis auraient joué dans l’escalade du conflit, voir par exemple, « 美国在乌克兰的这些“秘密”，要被揭开了 » ( Est-ce que les “secrets” des États-Unis en Ukraine seraient révelés ?), 环球网 (Global Times), 8 mars 2022, https://world.huanqiu.com/article/476tvWGyTJT, c. le 23 septembre 2024; Yang Sheng, Deng Xiaoci, « Six months on, US adds fuel to Ukraine crisis with $3b aid as world order alters, West hegemony weakens », Global Times, 24 août 2022, https://www.globaltimes.cn/page/202208/1273803.shtml, c. le 23 septembre 2024.
[3] Par ailleurs, le projet Belkomur n’a toujours pas été mis en œuvre en raison de problèmes internes à la Russie.
[1]Arc 7 sur l’échelle russe (Arc 4 à 9 désigne des navires commerciaux de capacité polaire) et PC 4 (Polar Class) sur une échelle de 1 à 7 selon la classification internationale IACS (International Association of Classification Societies).
[2]La DSME a construit 15 autres méthaniers brise-glace de classe Arc7 qui constitue aujourd’hui l’essentiel de la flotte russe transportant le GNL, Leksyutina Yana V. (2021). « Сотрудничество России со странами Северо-Восточной Азии в вопросах хозяйственного освоения Арктики » (La coopération entre la Russie et les pays de l’Asie du Nord-Est dans les domaines d’exploration des ressources arctiques), Проблемы Дальнего Востока (Far Eastern Studies), n°1, p.3-48.
