Une rupture majeure dans la pensée stratégique japonaise ?  Au-delà du piège de l’alliance et de la peur de l’abandon

YOSHIDA Toru

tyoshida@mail.doshisha.ac.jp

YOSHIDA Toru est professeur de politique comparée à l’Université Doshisha, Kyoto. Après avoir était chercheur au sein de JETRO (Centre Japonais du Commerce Extérieur) et avoir obtenu son doctorat à l’Université de Tokyo, il a été professeur à l’université de Hokkaido, ainsi que professeur invité à Sciences-Po. Il est aussi actuellement chercheur associé à la Fondation France-Japon de l’EHESS.

Résumé :

Les modifications apportées aux trois documents de sécurité par le gouvernement Kishida représenteraient un changement significatif. Toutefois, ce changement pourrait être considéré comme une extension de la politique de défense qui a progressé graduellement depuis les années 1970. Le Japon de l’après-guerre s’est développé sur la base d’un équilibre délicat entre le traité de sécurité américano-japonais et la Constitution pacifiste, mais cette condition a changé de manière significative récemment. En fonction de l’orientation future, il pourrait s’agir d’un véritable tournant.

Mots clés : Japon, stratégie de défense, après-guerre, Asie, États-Unis

Abstract :

The Kishida government’s changes to the three security documents would represent a significant change. However, this change could be seen as an extension of the defence policy that has been progressing gradually since the 1970s. Post-war Japan has developed on the basis of a delicate balance between the US-Japan security treaty and the pacifist constitution, but this condition has changed significantly recently. Depending on the future direction, this could be a real turning point.

Keywords: Japan, Defence strategy, post-war, United States

Inévitablement, la guerre en Ukraine engendrera des bouleversements géopolitiques dans le monde, poussant l’Occident à réévaluer sa trajectoire historique. Ainsi, en février 2022, le chancelier allemand Olaf Scholz a déclaré au Bundestag que « nous approchons d’un tournant historique (Zeintenwende) ». Inspiré ou non par ce discours, le premier ministre japonais Fumio Kishida a annoncé, en janvier 2023, un « tournant historique » dans la politique de défense de son pays lors de son discours politique à la Diète.

En revanche, les préparatifs ont été rapides. En l’espace de quelques mois en 2022, trois documents fondamentaux de la politique de défense, ie. la stratégie de sécurité nationale, la Stratégie de défense nationale et le Plan de renforcement des forces de défense ont été révisés hâtivement[1]. La Stratégie de sécurité nationale, qui n’avait pas été révisée depuis sa formulation en 2013, souligne maintenant que le Japon est « confronté à l’environnement international le plus difficile et le plus complexe depuis l’après-guerre », et demande que le budget de la défense soit doublé pour atteindre 2 % du PIB d’ici 2027, soit le double du niveau actuel d’environ 1% maintenu depuis 1976 (Auer, 1988). Elle recommande également que le Japon dispose d’une « capacité de contre-attaque » et qu’il investisse considérablement dans la recherche, les infrastructures, la cybernétique et la coopération internationale. Nobukatsu Kanehara, ancien directeur général adjoint du National Security Council (NSC) japonais et l’un des initiateurs de la FOIP (Initiative pour une Asie-Pacifique libre et ouverte, lire infra), souligne que les trois textes de base sont le résultat de la volonté du Japon d’articuler et d’exprimer publiquement une grande stratégie diplomatique et militaire, pour la première fois depuis l’ère Meiji (Kanehara, 2022).

À cet égard, il convient de noter que le texte de la Stratégie de s La sécurité nationale souligne que « les démocraties avancées, dont le Japon, s’engagent à défendre des valeurs universelles telles que la liberté, la démocratie, le respect des droits fondamentaux de l’Homme et l’État de droit, et cherchent à prendre l’initiative de façonner la communauté internationale en vue de la coexistence et de la coprospérité ». Cela témoigne de l’engagement total du Japon en faveur des valeurs de l’ordre libéral international[2], alors que le pays n’avait auparavant jamais exprimé un tel engagement politique

La deuxième doctrine de défense pour la prochaine décennie stipule que le Japon doit renforcer ses capacités dans sept domaines afin de garantir la défense nationale. Il s’agit des capacités de défense à distance, de la défense antimissile, de la défense aérienne automatique, de la défense élargie de l’espace et du cyberespace, du renforcement des structures de commandement, du soutien logistique et de la protection des habitants, ainsi que de l’augmentation des stocks de munitions, de carburant et d’autres ressources.

Le plan de renforcement des forces de défense prévoit l’acquisition de missiles à longue portée, y compris l’achat de missiles américains Tomahawk, l’amélioration du système de combat Aegis[3] et le développement de drones à cette fin.

Le Japon, tout comme l’Allemagne, est traditionnellement considéré comme un « guerrier réticent » (relunctant warrior) parmi les alliés de Washington (Maull et al., 2019), et l’opinion publique manifeste régulièrement de profondes réticences envers tout ce qui pourrait ressembler à un déploiement militaire à l’étranger (Delamotte, 2010). Les politiques récentes anticipent-elles donc un changement de positionnement de sa part ? Afin de comprendre les enjeux réels et le sens de ces stratégies, nous allons procéder en trois étapes en adoptant une perspective historique. Premièrement, nous allons rapidement identifier les défis auxquels le Japon est confronté ainsi que la situation géopolitique qui contribuent à anticiper ce changement. Ensuite, nous allons analyser la manière dont la politique de sécurité du Japon, apparemment sans lien, a été structurée dans la période d’après-guerre jusqu’aux années 1970, en identifiant les principales étapes de cette politique pour mieux comprendre l’ampleur des changements ultérieurs. Enfin, nous reviendrons sur la signification de ces changements qui sont le résultat d’une longue mutation de la politique de sécurité nippone et qui ont été jusqu’à maintenant, en réalité une évolution forcée.

La transition japonaise actuelle est clairement un accroissement de la politique de dissuasion contre la rivalité croissante avec la Chine. Depuis l’arrivée au pouvoir de l’administration Abe en 2012, le Japon décomplexé a intensifié ses efforts diplomatiques pour contrer la Chine. En 2015, grâce à la législation sur la paix et la sécurité, qui a introduit le droit collectif à l’autodéfense et donc la possibilité de se porter à la défense d’un allié, le Japon a pu étendre l’Initiative pour une Asie-Pacifique libre et ouverte (FOIP). Ayant été jugées comme inconstitutionnelles par les juristes, la législation sur le droit collectif à l’autodéfense ait été fortement contestée par la société civile. Mais elle a permis au Japon de renforcer sa coopération avec ses alliés traditionnels comme les États-Unis, et sous la bannière de la FOIP, a encouragé le Japon à rechercher de nouveaux alliés comme l’Inde, ainsi que de développer un dialogue quadrilatéral sur la sécurité (QUAD)[4].FOIP, des nouveaux alliés comme l’Inde, ainsi que de développer un dialogue quadrilatéral sur la sécurité (QUAD)[1].

L’initiative FOIP, lancée par le gouvernement Abe en 2016, et se fondant sur trois principes – l’État de droit, l’alliance économique et le maintien de la paix et de la sécurité – a été élargie en 2023, plaçant le centre de gravité de la diplomatie japonaise dans l’Indo-Pacifique[5]. Il s’agit clairement d’une contre-mesure à l’initiative de la Nouvelle route de la soie promue par la Chine en 2013. Depuis le second mandat de l’administration Obama et un certain raidissement américain envers la Chine, le Japon, partenaire stratégique historique avec les États-Unis, ce « changement historique » a ouvert une fenêtre d’opportunité pour le Japon afin de garantir de meilleures conditions de sécurité.

L’environnement sécuritaire autour du Japon se dégrade de plus en plus. Peut-être que la guerre ukainienne ne fait pas partie de ses défi directs, hormis la crise énergétique[6], mais Tokyo perçoit des menaces potentielles venant de la Chine, de la Corée du Nord et de la Russie, qui possèdent toutes des armes nucléaires. La Chine, dont le budget de la défense est le deuxième au monde depuis 2008 grâce au renforcement du leadership de Xi Jinping, vise apparemment l’unification de Taïwan, ce qui mettrait automatiquement le Japon en état de guerre si un conflit éclatait comme le droit collectif à l’autodéfense envisage. De plus, la Corée du Nord a lancé 37 missiles en 2022, ce qui est un record si l’on tient compte des missiles balistiques intercontinentaux, dans le but d’intensifier les tensions et de forcer les États-Unis à négocier un accord garantissant sa sécurité. Telle qu’elle a été mise en œuvre, la nouvelle politique de sécurité constitue un contrecoup de l’accent mis sur le renforcement de la dissuasion et de la rivalité croissante avec les pays voisins. Depuis l’entrée en fonction de l’administration Abe en 2012, le Japon a en effet intensifié très activement ses efforts diplomatiques pour les contrer.

En revanche, le gouvernement japonais n’a pas encore la liberté de choisir s’il doit acquérir une capacité de riposte. Bien que la forme de cette capacité soit toujours en cours d’étude, sa constitutionnalité pourrait être remise en question, et sa mise en place pourrait augmenter les tensions avec la Chine et créer un dilemme de sécurité pour le Japon. Les différences entre les arsenaux des deux pays (nombre, capacité des missiles, déploiements), sont considérables, et la Chine dispose d’ogives nucléaires. De plus, le gouvernement n’a pas encore précisé les conditions dans lesquelles une contre-attaque serait menée, suscitant ainsi la méfiance de la part de l’opinion publique. Bien que la majorité de l’opinion soit désormais favorable à l’acquisition de cette capacité[7], elle s’oppose à une augmentation des impôts pour financer cela[8]. Le cabinet Kishida s’est engagé à atteindre le ratio de 2 % du PIB requis par les normes de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) au cours des cinq prochaines années, en augmentant les taxes sur les entreprises et le tabac, ainsi qu’en introduisant un impôt spécial sur le revenu pour la reconstruction des zones touchées par le tremblement de terre de 2011 dans l’est du Japon. En résumé, l’opinion publique souhaite plus de sécurité avec moins de dépenses.

L’opinion publique japonaise reste largement en faveur du pacifisme, ou plus exactement sa lassitude contre le militarisme, à la suite de la défaite de la Seconde Guerre mondiale. Mais le regret unique du Japon se résume à avoir défié l’ordre international de l’époque, qui lui entrainait à une défaite colossale. Cependant, contrairement à l’Allemagne, ce regret ne portait pas sur ses régimes militaristes ou autoritaires, voire fascistes. Par conséquent, son statut international et ses relations avec les États-Unis suscitent une grande obsession et une contrainte : la paix sera établie dans l’ordre existant, dont les États-Unis sont le garant. Au moins dans la période d’après-guerre, c’est cette complexité, voire cette antinomie des représentations japonaises, qui orienta tout le débat sur la sécurité du pays.

Le politologue Shirai Satoshi a brillamment illustré cette complexité dans son essai intitulé La défaite permanente (Eîzoku Haïsenron). Le Japon a toujours nié la défaite et substitué le mot « défaite » (haîsen) par « fin de la guerre » (shûsen), comme lors des émissions de radio annonçant l’acceptation de la déclaration de Potsdam par l’Empereur (Shirai 2013). La continuité du régime (c’est-à-dire le maintien de l’empereur) a protégé les anciens membres de l’élite japonaise, tels que l’ancien criminel de guerre Kishi Nobusuke, qui fut promu Premier ministre en 1958 sous le gouvernement conservateur Libéral-démocrate (PLD). La conservation du pouvoir et le soutien des États-Unis au camp conservateur japonais reflètent la nécessité pour l’archipel de demeurer une tête de pont contre le communisme en Asie. D’où découle le double langage, ou la dualité de la droite conservatrice japonaise qui est ainsi emprisonnée dans une logique de souverainisme doublée d’un pro-américanisme[9]. Cette attitude se reflète également dans les relations fructueuses du Japon avec les pays voisins. Dépendant des États-Unis, le Japon n’a pas eu, encore une fois en contraste avec le pays comme l’Allemagne, d’incitation à développer ses relations avec des pays qu’il avait autrefois agressés, tels la Chine et la Corée. Car le statut de partenaire stratégique des États-Unis garantissait la position du Japon dans le monde.

Pour être plus précis, la stabilité fragile du Japon était maintenue par l’existence de l’article 9 de sa Constitution, qui stipule que le pays renonce à la guerre en tant que droit (premier alinéa) et ne détiendra pas de force militaire (deuxième alinéa). Cependant, cet article a été et est toujours l’une des fractures les plus violentes de la politique japonaise (Smith 2019)[10]. les plus violentes de la politique japonaise (Smith 2019)[2]. Le PLD au pouvoir a préconisé de modifier ce point, ainsi que d’autres dispositions de la Constitution, dans sa proposition faite en 2012. Certains partis d’opposition, farouchement opposés à tout changement, en particulier le Parti communiste, remportent encore plus de 10 % des voix lors des élections nationales. D’autres forces politiques, y compris le principal parti de l’opposition, le Parti constitutionnel démocratique du Japon, sont également tièdes à l’égard de toute révision. La politique de sécurité du Japon est caractérisée par le fait que le centre de gravité du débat est invariablement placé sur la Constitution et son éventuel amendement.

Retournons maintenant à l’origine du propos : il faudrait noter que c’est bien cet article 9 qui a permis au PLD d’éviter les demandes de contribution militaire des États-Unis. C’est bien le cas du principe de non-exportation d’armes, confirmé par le Premier ministre Sato avant la déclaration conjointe avec le président Nixon en 1969 qui a entériné le retour de l’île d‘Okinawa encore occupée et administrée par les États-Unis à l’époque. C’était aussi le cas pendant la guerre du Golfe de 1990 et la guerre de l’Irak : le Japon a rejeté toute contribution militaire à la guerre du Golfe et a déployé les forces d’autodéfense seulement dans des zones sans combat lors de la guerre en Irak. En rétrospective, cette posture repose sur la décision du Cabinet de 1972, selon laquelle l’autodéfense collective n’était pas possible en raison de cet article 9.

Par ce fait, l’historien Sakaî Tetsuya a avancé la thèse du « régime de sécurité de l’article 9 ». Cette thèse met en lumière qu’il y avait une complicité entre l’article 9 et l’alliance militaire nippo-américaine -(Traité de coopération mutuelle et de sécurité entre les États-Unis et le Japon, traité renégocié et signé en 1960). Cette alliance a permis au Japon d’utiliser l’article 9 comme un mécanisme de sécurité – en créant les conditions de sa dépendance envers la protection américaine – tout en limitant ses dépenses militaires sous l’hégémonie américaine (Sakaî 1991). Plus important encore, cet arrangement a maintenu un équilibre stable dans la politique intérieure japonaise. Les conservateurs ont pu maintenir des liens militaires avec les États-Unis tout en respectant l’article 9 de la Constitution, auquel la population japonaise était profondément attachée. De l’autre côté de l’échiquier politique, l’alliance a permis au Japon de ne pas succomber au militarisme. Il serait erroné et contre-productif d’affirmer que la paix de cette période a été obtenue seulement grâce à l’alliance militaire avec Washington et à l’article 9 ; c’est plutôt le contexte de la guerre froide qui a favorisé cet état de fait. Cependant, les Japonais ont préféré maintenir cet équilibre, souvent en conjonction avec une forte expansion économique. Comme explique le politologue Nakanishi Hiroshi, la politique de sécurité japonaise s’articulait autour de l’implication des États-Unis, de la souveraineté japonaise et la confirmation du pacifisme, tout en préservant un juste équilibre entre ses trois éléments fondateurs (Nakanishi 2014).

On attribue banalement au nom de Yoshida Shigeru, Premier Ministre entre 1948 et 1954, cette ligne politique dite « Doctrine de Yoshida » qui a favorisé une militarisation modérée ainsi qu’une croissance économique solide en s’alliant avec les États-Unis. Cependant, cette doctrine n’a jamais été explicitement formulée par les gouvernements suivants et ne peut être attribuée à une seule personne. Elle était plutôt le résultat d’un compromis politique influencé par les conditions internationales et nationales (Hoshiro 2022).

En résumé, la diplomatie japonaise de l’après-guerre a évolué en fonction de la stratégie américaine et de la présence nationale et régionale, avec des tensions internes propre au Japon[11]. Notons aussi que le réarmement du Japon n’avait pas suscité l’enthousiasme des pays voisins. En 1951, le président américain Harry S. Truman et son secrétaire d’État John Foster Dulles ont proposé le Traité du Pacifique, une version régionale du Traité de l’OTAN régionale. Toutefois, les Australiens, les Néo-Zélandais et les Philippins s’y sont opposés, craignant un réarmement du Japon. Par conséquent, les Américains n’ont pas eu le choix que d’entrainer le Japon dans la voix d’un accord de défense mutuelle, qui était en phase avec la stratégie japonaise de l’époque (Kondo 2005).

Les choses ont changé alors que l’influence américaine diminuait progressivement. Tout s’est déroulé en trois phases. Au début des années 1980, le Groupe d’Etude sur la Sécurité Générale a conseillé le PM Ohira en soulignant que l’hégémonie américaine avait atteint ses limites et que la doctrine Yoshida devait être révisée afin de renforcer la coopération en matière de sécurité et les capacités militaires du pays. En même temps, les « Premières lignes directrices en matière de défense entre les États-Unis et le Japon » ont été adoptées en 1978, affirmant leur soutien mutuel en cas d’agression militaire et leur engagement à mener des opérations conjointes en dehors du Japon. Tout cela s’est déroulé dans le contexte de la guerre froide entre les États-Unis et l’URSS, qui s’est intensifiée à l’époque. Ce n’est que sous l’administration Nakasone, après 1982, lorsque la guerre froide s’est durcie, que le Japon a clairement affirmé son appartenance au camp occidental.

Le réalignement des forces est devenu inévitable à la fin de la guerre froide, et une nouvelle directive, les « Nouvelles lignes directrices Japon-États-Unis », a vu le jour en 1997. Cette directive contient plus de 40 éléments relatifs à la coopération entre les deux forces, incluant notamment des exercices militaires conjoints et le soutien logistique et matériel par la force japonaise. La directive fait également naitre en 1999 la « Loi sur les mesures en cas de situations environnantes », qui engage le Japon dans une perspective plus globale. Cette nouvelle approche, appelée la « mondialisation de l’alliance », a été en partie motivée par la crise nucléaire nord-coréenne et soutenue par les dirigeants japonais.

Enfin, la troisième étape arrive comme nous le mentionnions ci-dessus, en 2015, quand la Loi modifiant la partie de la loi sur les Forces d’autodéfense a été adopté à l’encontre de l’opinion publique[12]. En effet, cette loi englobant les 10 lois relatives aux questions de défense, élargissait considérablement les capacités militaires du Japon. La loi repose sur six piliers : la fourniture d’équipements et d’autres fournitures à l’armée américaine, le déploiement des Forces Autodéfenses hors du territoire japonais, le renforcement des opérations de sécurité intérieure, la coopération militaire accrue avec les États-Unis, l’autorisation d’utiliser des armes dans le cadre des opérations de maintien de la paix de l’ONU, et la participation permanente aux opérations de maintien de la paix organisées par la communauté internationale. Le quatrième pilier était un changement majeur, car il permettait le droit à l’autodéfense collective, autorisant ainsi les forces japonaises à engager au côté des forces américaines attaquées, avant qu’elle même soient attaquées. Cependant, l’exercice de ce droit est limité aux situations où « l’existence de l’État est menacée et où il y a un danger évident que le droit à la vie, à la liberté et à la recherche du bonheur soit fondamentalement renversé » (article 2). Donc il n’implique pas un déclenchement automatique quand les É-U seraient en état de guerre. Tout de même, cette évolution majeure dans la politique de défense japonaise (il faut se souvenir qu’en 1970, le Livre Blanc de la Défense notait que « l’objet principal de notre capacite de défense est exclusivement défensive ») est le résultat de la montée des tensions sino-américaines et de l’affaiblissement de la stabilité régionale, faisant du Japon l’un des partenaires stratégiques des États-Unis, aux côtés des Philippines, de l’Australie et de la Corée du Sud, ayant affirmé des droits de défense mutuelle plus d’un demi-siècle plus tard.

Kumao Nishimura, ancien directeur général du Bureau des traités du ministère des Affaires étrangères dans les années 1950, avait formulé l’alliance américano-japonaise de l’époque comme une « coopération en matière de personnes et de biens ». Cela signifiait que les États-Unis fournissaient ses soldats et le Japon les bases militaires (Chijiiwa 2022). Cependant, la nouvelle loi transforme la nature de l’alliance en corrigeant la nature unilatérale du traité. Désormais, elle devient une coopération en « matière de personnes et des personnes ».

De par sa nature même, la stratégie du Japon le pousse à devenir un acteur actif de l’ancrage de la présence américaine en Asie du Nord-Est en réintégrant ses forces au sein de la stratégie des États-Unis. Cette orientation pourrait s’avérer plus bénéfique, surtout après que l’administration Trump a pris l’alliance en otage et que le président américain a annoncé en 2019 qu’il était prêt à renégocier le traité en raison de déséquilibres préjudiciables à son pays (Ono 2021).

La révision du texte tripartite sous le cabinet Kishida, que nous avons vue plus haut, suit la même logique. En mai 2022, lors de la première visite du président Biden au Japon, le Premier ministre a annoncé son intention d’augmenter significativement le budget de la défense « avec le soutien ferme du président Biden ». L’engagement de poursuivre le renforcement des capacités militaires avait déjà été pris auprès du président.

Dans cette courte description des différentes étapes de la politique de sécurité du Japon, il est clair que les paramètres de la diplomatie japonaise se sont articulés autour d’un point central : la crainte d’être impliqué dans une guerre aux côtés des États-Unis et, en même temps, d’être abandonné par l’ancien occupant. Michael Green, ancien directeur du National Security Council américain pour l’Asie, résume la situation en soulignant que, depuis Thucydide, les théoriciens des relations internationales ont mis en évidence le dilemme auquel un petit pays allié à une grande puissance est confronté : mordre à l’hameçon ou être abandonné. Il précise que ce dilemme est particulièrement aigu pour le Japon, qui a formalisé son asymétrie politique et militaire avec les États-Unis à travers sa Constitution et les normes et institutions pacifistes qui en découlent (Green 2000 : 243). De telles réactions sont plus ou moins courantes lorsque les deux alliés diffèrent en taille et en poids, comme c’est le cas dans les relations entre d’autres pays asiatiques et les États-Unis. Toutefois, dans le cas Japonais, la réaction contrastée, pour ne pas dire schizophrénique, vis-à-vis de la stratégie américaine a été partagée par les élites politiques et les acteurs de la société civile qui permettait au Japon de demeurer dans cet équilibre. Le pacifisme était cher aux Japonais de l’après-guerre, ils divergeaient seulement quant aux moyens et à la logique à utiliser pour l’obtenir. Le désaccord portait sur la question de savoir si le moyen était la présence des États-Unis ou la Constitution. Le magazine américain The Times a publié une longue interview du PM Kishida en mai 2023, dans laquelle il déclare qu’il essaie de construire une force militaire digne de la troisième économie mondiale (Campbell 2023). Comme ci, le Zeitenwende japonais semble chercher à surmonter l’alternative entre l’implication et l’abondon de la part des Américains, en adoptant une position plus proactive, prenant le relais des politiques suivies précédemment. Le résultat de cette transformation majeure de la posture japonaise pourrait être d’impliquer davantage les États-Unis et de maintenir leur hégémonie dans la région, notamment en adoptant une position agressive à l’égard de la Chine. Si les États-Unis se sentent contraints et souhaitent se désengager, la version japonaise de la Zeitenwende mérite son nom. Le Japon devient alors une variable indépendante, et non dépendante de la stratégie américaine.

Enfin, la vision de la politique de sécurité du Japon, axée sur la FOIP, est considérée comme étant à la fois le fondement des principes directeurs de la diplomatie japonaise et de sa Stratégie de sécurité nationale. Cette vision pourrait être perçue comme un moyen d’atténuer les tensions entre les objectifs de sécurité militaire et le droit constitutionnel. Les idéaux défendus par cette stratégie, comme la liberté, la démocratie, les droits de l’homme et l’État de droit, sont également ancrés dans la Constitution japonaise. Ainsi, en alliant un esprit libéral international et national, le Japon cherche à surmonter le dilemme qui l’a toujours tourmenté. Si cette approche réussit, elle pourrait conduire à la création de normes universelles propres au Japon. Pour l’heure, cette idée fragile est en cours de réalisation. Si elle s’épanouit, le Zeitenwende, entrepris depuis la fin de la guerre, sera enfin accompli.

Toru YOSHIDA

Références

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Smith, S. A. (2019). Japan Rearmed: The Politics of Military Power, Harvard University Press.

[1] Pour les détails, lire Koshino 2022.

[2] Terme attribué par Eickhenberry 2006.

[3] Le système Aegis est un système avancé de commandement et de contrôle qui utilise de puissants ordinateurs et radars pour suivre et guider les armes d’interception afin de détruire de multiples cibles aériennes ennemies.

[4] A savoir que la doctrine du FOIP se situe ainsi dans le prolongement de la stratégie globale du Japon exprimée en 2012 sous le concept de « l’Arc de de la Liberté de de la Prospérité » dans le premier gouvernement Abe (2006-2007).

[5] Pour plus de précision, se reporter à Koga 2020.

[6] En mars 2022, à part ses un soutien financier et la livraison des biens à des fins humanitaires, le gouvernement a décidé de le soutenir Kiev en exportant 1 900 gilets pare-balle et 6 900 casques. Pour l’instant, l’opinion publique est majoritairement favorable majoritairement à un soutien en faveur de l’Ukraine (66%), bien qu’elles soient massivement défavorables pour à une assistance militaire (76%). Enquête Nikkei, 24-26 février 2023.

[7] 56% d’opinions favorable, enquête Asahi le 17-18 décembre 2022.

[8] 51% d’opinions défavorable, enquête Asahi le 18-19 février 2023.

[9] Ce qui a été l’une des traits du premier gouvernement Abe en 2006, lorsque ; ou le PM premier ministre prônait « la sortie du régime d’après-guerre » tout en prônant une posture pro-américaine.

[10] A noté que dans les années 1950, les différentes opinions d’enquête montrent que les Japonais étaient plutôt favorables pour à une modification de leur constitution, y compris de l’article 9. Voir Sakaiya 2017.

[11] La plus grande illustration entre autres, et la création du Corps de Réserve de la Police Japonaise (R.P.J) dont qui fut l’organisation prédécesseur précédent les Forces de l’Autodéfense en 1950, issue découlant de la demande par du général et gouverneur militaire Douglas MacArthur, afin d’appuyer e supplémenter les armées américaines déployées en Corée pendant la guerre (1950-1953).

[12] Cette loi très controversée avait suscité des manifestations dans le pays d’une ampleur sans précédents depuis les années 60, en mobilisant plus de 1 millions de manifestants. Pour le contenue de la loi, à lire Oros 2017.

[1] A savoir que le FOIP se situe dans le prolongement de la stratégie globale du Japon exprime en 2012 entant que « l’Arc de de la Liberté de de la Prospérité » sous le premier gouvernement Abe.

[2] A noter que dans les années 50, les différentes opinions d’enquête montre que les Japonais étaient plutôt favorables pour une modification de leur constitution, y compris l’Article 9. Voir Sakaiya 2017.

Les politiques indo-pacifiques du Canada et du Québec : réflexions croisées

Regards géopolitiques vol.9, n.2, 2023

Frédéric Lasserre, Directeur du CQEG

Résumé : En novembre 2022, le Canada publiait sa Stratégie pour l’Indo-Pacifique. Cette stratégie suivait de quelques mois celle du Québec, publiée en en décembre 2021. Ces documents d’orientation politique suivent plusieurs documents similaires publiés par le Japon, l’Australie, les États-Unis, la France ou le Royaume-Uni, dans un contexte international de changement des paradigmes réflexifs pour aborder les relations régionales et internationales en Asie. Quels sont les principaux éléments mis de l’avant dans ces stratégies ?  Proposent-elles des lectures et des approches convergentes envers la région indo-pacifique ?

Mots-clés : Indo-Pacifique, stratégie, Canada, Québec, Chine, Japon, Inde.

Summary : In November 2022, Canada published its Indo-Pacific Strategy. This strategy followed by a few months a similar document from Quebec, published in December 2021. These policy documents follow several similar documents published by Japan, Australia, the United States, France or the United Kingdom, in an international context of changing reflexive paradigms for addressing regional and international relations in Asia. What are the main elements put forward in these strategies?  Do they propose convergent readings and approaches for the Indo-Pacific region?

Keywords : Indo-Pacific, strategy, Canada, Quebec, China, Japan, India

En novembre 2022, le Canada publiait sa Stratégie pour l’Indo-Pacifique (Gouvernement du Canada, 2022). Cette stratégie suivait de quelques mois celle du Québec, publiée en en décembre 2021 (Gouvernement du Québec, 2021). Ces documents d’orientation politique suivent plusieurs documents similaires publiés par le Japon, l’Australie, les États-Unis, la France ou le Royaume-Uni, pour n’en citer que quelques-uns, dans un contexte international de changement des paradigmes réflexifs pour aborder les relations régionales et internationales en Asie (Nagao, 2019; Berkofsky et Miracola, 2019). Lancé en 2007 par le premier ministre japonais Shinzo Abe, le concept d’Indo-Pacfique, pendant longtemps peu relayé, connait depuis quelques années un engouement marqué. Il ne s’agira pas ici de considérer les raisons de cet intérêt – ou de cet effet de mode – mais plutôt de s’interroger sur les caractéristiques des stratégies indo-pacifiques du Canada et du Québec. Quelles en sont les principales idées, alors que se singularisent deux grandes orientations dans la plupart des stratégies indo-pacifiques publiées à ce jour : la plupart accordent une place très importante à la Chine, dont l’ascension économique et politique bouscule les intérêts de nombreux États, voire les inquiète dans ce qu’Isabelle St-Mézard qualifie d’anxiété géopolitique (Saint-Mézard, 2023) ; en réaction, toutes oscillent entre des positions visant à contrer la Chine et son ascension, ou au contraire à maintenir un espace régional inclusif afin de ménager le dialogue avec Beijing (Martin 2019; Heiduk et Wacker, 2020; Goin, 2021).

1. La notion de paradiplomatie

Cette comparaison des stratégies indo-pacifiques du Canada et du Québec pourrait prêter le flanc à l’argument que le Québec n’est pas un État souverain, et que donc il ne peut ni définir de stratégie diplomatique, ni être pertinent dans une analyse de stratégies définies par des États indépendants. Formellement, cela est exact, mais très réducteur. Un champ important des sciences politiques et des relations internationales étudie depuis plusieurs années ce que l’on appelle la paradiplomatie, soit l’action internationale d’entités politiques de rang 2, à savoir des États fédérés ou des administrations qui se sont dotés d’outils de relations internationales. On oublie ainsi qu’au sein de la très jacobine et centralisatrice République française, les collectivités d’outre-mer du Pacifique, Nouvelle-Calédonie, Wallis et Futuna et Polynésie, ont constitutionnellement la latitude de développer des relations autonomes avec des gouvernements étrangers tant que cela n’interfère pas avec la défense ou les douanes.

Le Canada est un État fédéral, dans lequel les administrations de rang 2 (les provinces) sont juridiquement des États. Dans le cadre de la Révolution tranquille, mouvement socio-politique majeur qui a bouleversé la société québécoise des années 1960, la volonté d’affirmation de l’autonomie du Québec s’est notamment traduite par un souci d’affirmation à l’étranger également, même si les affaires étrangères sont de compétence fédérale. Dès 1961, le Québec inaugure à Paris une Délégation générale, première d’une série de plusieurs qui structure aujourd’hui le réseau des représentations politiques du Québec à l’étranger. Depuis 1965, la doctrine Gérin-Lajoie est le fondement de la politique internationale du Québec ; elle affirme que la souveraineté d’une province canadienne dans ses champs de compétence devrait s’appliquer également dans ses relations internationales. Tous les partis politiques au Québec, souverainistes comme fédéralistes, ont poursuivi cette politique, que le gouvernement canadien tolère.

Panayotis Soldatos a défini la paradiplomatie comme « la poursuite directe, à des degrés variables, d’activités internationales de la part d’un État fédéré » (Soldatos, 1990). Le concept est largement répandu aujourd’hui (Paquin, 2004) et appliqué à des États quasi-fédéraux également. Ce concept demeure à géométrie variable : tous les États fédérés ne mènent pas forcément une action internationale/politique étrangère. On observe également une diversité de l’engagement de l’État dans sa paradiplomatie, entre Québec, Écosse, Flandre, Catalogne, Groenland… Le Québec n’est pas souverain et ne définit donc pas de politique étrangère pleine et entière – donc son action ne couvre pas tous les domaines : c’est à garder à l’esprit dans la comparaison des cadres politiques du Québec et du Canada.

2. La politique indo-pacifique du Canada

La stratégie canadienne définit l’Indo-Pacifique comme l’Asie orientale, l’Asie du Sud-est, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, les 14 pays insulaires du Pacifique, le sous-continent indien et les Maldives. Les Seychelles, l’Asie centrale, la Russie d’Asie, le Moyen-Orient en sont ainsi exclus. La pertinence de ce régionyme nouveau d’Indo-Pacifique n’est pas justifiée ; le document explique cependant que la région ainsi définie représente une part importante de l’économie mondiale, la moitié en 2040. C’est une région qui connait globalement une grande vitalité démographique mais aussi économique. C’est une région qui suscite des « défis stratégiques » majeurs, essentiellement du fait de l’ascension de la Chine; une région qui implique le Canada de par sa façade Pacifique, et qu’il importe d’engager dans la voie du développement durable « si nous voulons relever les grands défis mondiaux », dont « la lutte contre les changements climatiques » et le développement durable (p.3).

La politique vise donc à approfondir les partenariats régionaux, pour promouvoir la paix, le développement durable, les échanges commerciaux et les investissements. Le Canada « entretient des relations étroites avec ses partenaires et amis », mais « il y a aussi des pays dans la région avec lesquels le Canada est fondamentalement en désaccord; le Canada doit être lucide quant aux menaces et aux risques que ces pays représentent ». Certes, il faut « maintenir le dialogue » (p.6), « il est nécessaire de coopérer » (p.8), mais la stratégie énonce clairement que certains pays constituent des menaces. La Chine est clairement visée : elle est une « puissance mondiale de plus en plus perturbatrice », qui peut faire preuve d’« arrogance » et déployer une « diplomatie coercitive » (p.7). On est loin des discours lénifiants des cadres généraux de politique du Canada qui prévalaient dans le passé, dans lesquels la confiance en l’attrait du modèle occidental et la perception de la maitrise des enjeux de sécurité ne conduisaient pas le Canada comme les États-Unis ou l’Australie ou le Japon, à nourrir cette anxiété géopolitique qui les conduit maintenant à incriminer directement le gouvernement chinois. Entendons-nous : il ne s’agit pas ici de défendre la Chine, mais simplement de souligner le changement de ton à Ottawa, changement très officiellement consacré dans la Stratégie régionale en 2021.  L’objectif est clairement de soutenir une approche « fondée sur des règles » (p.9) et de repousser toute action unilatérale, implicitement de la Chine, envers Taiwan ou dans les mers de Chine du Sud et de l’Est.

Trois pages sont ainsi consacrées à la Chine, puis une page sur l’Inde, deux pages pour le Pacifique Nord (Japon et Corée), une page (2 avec des figures) pour l’ANASE (Association des Nations de l’Asie du Sud-Est, ASEAN en anglais) avec des axes politiques très généraux. La Chine est mentionnée 53 fois dans le document, l’Inde 22 fois, la Corée 27 fois, le Japon 18, l’ANASE 22 fois : le document s’efforce de parvenir à un certain équilibre, mais, reflet de l’énoncé de politique générale dans lequel la réaction face au rôle perturbateur de la Chine est clairement soulignée, la place accordée à la Chine est dominante – plus de deux fois plus que le 2e pays mentionné le plus souvent, la Corée.

Le document articule par la suite les 5 axes prioritaires : Promouvoir la paix, la résilience et la sécurité ; accroitre les échanges commerciaux et les investissements, et renforcer la résilience des chaines d’approvisionnement; investir dans les gens et tisser des liens entre eux ; bâtir un avenir durable et vert ; demeurer un partenaire actif et engagé.

La tonalité du premier axe montre qu’ici encore, le raisonnement implicite vise la Chine : seule la modernisation de l’armée chinoise est mentionnée parmi tous les pays de la région, comme menace implicite. La tonalité très défensive se poursuit avec un paragraphe sur l’Arctique : « le Canada est conscient que les puissances de l’Indo-Pacifique considèrent l’Arctique comme une région offrant des débouchés », constat qui semble signifier que cet intérêt est lourd de menaces puisque la phrase suivante explique que « Le Canada est déterminé à maintenir la paix et la stabilité dans la région » (p.16). Si ce premier axe est développé sur trois pages, comme la seconde section sur l’économie. Les axes suivants s’appuient sur des passages plus courts, mais articulent des objectifs de politique générale (développement durable( parfois originaux (investir dans les gens et les liens entre populations. Le document présente pour chaque axe les façons d’atteindre les objectifs retenus : ces aspects pratiques représentent 9 pages et demie (35%) sur les 27 du document.

3. La Stratégie territoriale pour l’Indo-Pacifique du Québec

Pas plus que la Stratégie canadienne, la Stratégie québécoise ne cherche vraiment à justifier le terme d’indo-pacifique. Le document mentionne un objectif de relance économique dans un contexte de fin de pandémie de covid-19, soulignant d’emblée une lecture de la région nommée Indo-Pacifique en des termes résolument économiques. La région constitue un « nouveau centre de gravité de l’économie mondiale » (p.3); on le disait déjà de l’Asie-Pacifique en 1997 lors de la première mission commerciale Québec Chine et, de manière générale, dans les années 1990 avec le succès du concept d’Asie-Pacifique. Constater le poids économique dominant d’une région rassemblant 35% des terres et 65% de la population n’a rien de novateur. En revanche, au-delà du cliché du poids économique majeur de l’Indo-Pacifique, le document souligne deux points : cette région est marquée par un fort dynamisme économique – comme pour la stratégie canadienne – mais elle est aussi traversée de rivalités. Rivalité entre la Chine et les États-Unis, présentée comme un paramètre et non comme une prémisse politique engageant la vigilance du Québec, mais une rivalité qui a des impacts sur les partenaires de ces deux pôles économiques. Rivalité également entre Inde et Chine, deux géants démographiques, politiques et économiques. On observe donc un monde en recomposition, avec des risques, mais aussi des occasions. Le document relève que certains lisent la région sous un prisme sécuritaire (QUAD, AUKUS) ; qu’on y observe le déploiement des nouvelles routes de la soie et de contre-projets indiens ou japonais, et que ces rivalités se traduisent aussi à travers de nombreux accords commerciaux à géométrie variable.

La Stratégie se place résolument dans le domaine du commercial. Le premier axe stratégique concerne le commerce international et les investissements. Le second cherche à renforcer la recherche, l’innovation et la formation, non seulement pour maintenir la compétitivité des entreprises québécoises, mais aussi pour favoriser la collaboration avec des laboratoires asiatiques et pour développer le marché de la formation offerte au Québec aux chercheurs et étudiants asiatiques – « Développer une intelligence d’affaires en éducation et enseignement supérieur » (p.18).

Le 3e axe porte sur l’économie verte et le développement durable. Il s’agit de renforcer l’engagement du Québec en matière de développement durable, tout comme dans la stratégie canadienne. Il s’agit donc d’un engagement politique certes, mais aussi économique : des efforts seront ainsi déployés pour promouvoir « l’offre et le savoir-faire du Québec en matière de développement durable et de tourisme responsable » (p.19) ; un engagement politico-social également : on souhaite « favoriser le partage d’expertise sur la dimension sociale du développement durable » (p.19). Le concept de valeur intervient ici : liberté, démocratie, justice, durabilité, mais sans qu’aucun État ne soit stigmatisé. Le document reconnait du même souffle le potentiel de coopération dans ce domaine : plusieurs sociétés de la région ont développé des expertises potentiellement bénéfiques pour le Québec, Australie, Nouvelle-Zélande, Chine, Corée, Japon… dans une optique de partage (pas seulement de vente) et de coopération.

Le 4e axe porte sur la main-d’œuvre ; le 5e sur la culture, et un 6e axe transversal porte sur la jeunesse, atout commun aux sociétés de la région dont il faut renforcer la curiosité, la formation, les contacts pour forger des liens trans-océaniques.

À travers l’analyse de cette stratégie, on relève :

  • L’expression de principes politiques certes, mais formulés de façon modérée – droits de la personne ; développement durable – une demi-page
  • La présence d’objectifs politiques – développer l’influence du Québec et le développement durable – pour soutenir les valeurs certes, mais surtout pour favoriser la coopération et les objectifs socio-économiques.
  • Une approche résolument pragmatique – de nombreuses pistes d’action sont exposées. Sur 19 pages de texte, un total d’environ 9 pages (47%) présentent les actions à mener.
  • Une approche intégrée : le document expose les liens qui associent les différents axes de la stratégie, le développement durable, la formation de la main-d’œuvre, la recherche, la culture permettant certes d’envisager des développements économiques, mais aussi de renforcer le pouvoir d’influence du Québec, dont le rôle crucial en Asie est rappelé dans le document, dont on espère indirectement pouvoir récolter les fruits économiques à terme. Les axes de cette stratégie ne sont pas disjoints, mais bien au contraire proposent un plan d’action pensé comme cohérent et articulant l’ensemble des actions proposées.
  • Aucun État n’est directement incriminé dans cette stratégie, au-delà du constat très factuel de la rivalité sino-américaine. L’approche politique demeure modérée, non militante : le concept de valeurs est mentionné 2 fois ; mais celui de coopération 12 fois. Ce discours parait similaire à celui du Canada, mais la stratégie québécoise ne propose pas d’action spécifique visant à répondre à une quelconque menace chinoise.
  • On y découvre une approche géographique équilibrée : certes la Chine fait l’objet de 30 mentions ; mais le Japon 25 ; la Corée du Sud 24 ; l’Inde 22 ; l’Australie 14 ; le Vietnam 11 ; l’Indonésie et l’Asie du Sud-Est, 6 chacun.

4. Deux stratégies convergentes ?

Toute comparaison des deux stratégies canadienne et québécoise doit rappeler un paramètre de taille : le Québec n’étant pas un État souverain, il ne peut développer d’éléments forts de politique étrangère, a fortiori en matière de défense ou d’accords commerciaux. De fait, il ne peut développer de lien avec l’institution qu’est l’ASEAN, ni tenir de discours à fort contenu diplomatique ou de sécurité. Cela explique en partie l’absence de place importante consacrée aux enjeux politiques en Asie – en partie seulement, on y reviendra.

Des convergences se dessinent : les deux stratégies font la part belle aux enjeux économiques (commerce, investissements) ; aux questions de développement durable ; à la main-d’œuvre, à l’immigration, à la formation et à la jeunesse, des aspects qu’on retrouve peu souvent dans les stratégies indo-pacifiques.

Mais des différences importantes se dessinent. Sur la forme tout d’abord : la stratégie québécoise a réussi à proposer une série d’orientations et d’actions qui présentent un fort degré d’intégration et de synergie, ce qu’on observe nettement moins du côté de la stratégie fédérale canadienne.

Sur le fond ensuite : certes le Québec n’a pas à se prononcer sur une posture politique à l’endroit de la Chine ; mais il aurait néanmoins pu développer un propos plus incisif sur la question des valeurs et de la trajectoire politique de celle-ci, ce qu’il a choisi de ne pas faire. Le portrait politique de la dynamique politique dans la région est lucide – on observe l’émergence de vives tensions – mais ce constat demeure factuel et ne suscite pas de critique même si l’attachement aux valeurs démocratiques est formulé. La stratégie québécoise se veut un document résolument pragmatique pour permettre le développement de la coopération en Indo-Pacifique. À l’inverse, la stratégie canadienne, en rupture avec les discours relativement idéalistes sur l’Asie que développaient les administrations libérales précédentes, souligne l’importance d’une certaine résilience face à l’émergence d’une Chine perçue comme une menace potentielle. La main demeure tendue ,mais le discours n’en demeure pas moins incriminant, polémique voire vindicatif pour un document de politique régionale. Fin de l’innocence et de la croyance candide dans la vertu de l’ouverture économique envers la Chine, qui conduirait nécessairement celle-ci à réformer son régime politique ? Car telle était pendant longtemps la croyance inébranlable des Occidentaux, et des gouvernements libéraux de Jean Chrétien (1993-2203) à Paul Martin (2003-2006) (The Economist, 2018; Sampson, 2020). Ou angoisse géopolitique ?  Sans doute un peu des deux. Il reste à savoir si la politique menée sur la base de cette stratégie pourra demeurer proactive et non réactive, et favoriser la coopération et l’engagement du Canada envers non seulement ses partenaires, Japon, Corée, Australie et Inde principalement, mais également à l’endroit de la Chine (Paikin, 2023).

Frédéric Lasserre

Références

Berkofsky, A. et S. Miracola (2019). Geopolitics by Other Means : the indo-pacific reality. Milan : ISPI, https://www.ispionline.it/en/publication/geopolitics-other-means-indo-pacific-reality-22122

Goin, V. (2021). L’espace indopacifique, un concept géopolitique à géométrie variable face aux rivalités de puissance. Géoconfluences, 4 oct., http://geoconfluences.ens-lyon.fr/informations-scientifiques/dossiers-thematiques/oceans-et-mondialisation/articles-scientifiques/espace-indopacifique-geopolitique

Gouvernement du Canada (2022). La Stratégie du Canada pour l’Indo-Pacifique. Ottawa, https://www.international.gc.ca/transparency-transparence/indo-pacific-indo-pacifique/index.aspx?lang=fra

Gouvernement du Québec (2021). Cap sur la relance : des ambitions pour le Québec. Stratégie territoriale pour l’Indo-Pacifique. Québec,  https://cdn-contenu.quebec.ca/cdn-contenu/adm/min/relations-internationales/publications-adm/politiques/STR-Strategie-IndoPacifique-Long-FR-1dec21-MRIF.pdf

Heiduk, F. et Wacker, G. (2020). From Asia-Pacific to Indo-Pacific. Significance, Implementation and Challenges. SWP Research Paper 9, Berlin, juillet, https://www.swp-berlin.org/publications/products/research_papers/2020RP09_IndoPacific.pdf

Martin, B. (2019). Cartographier les discours sur l’Indo Pacifique. Carnets de Recherche, Sciences-Po, 18 déc., https://www.sciencespo.fr/cartographie/recherche/cartographier-les-discours-sur-lindo-pacifique/

Nagao, S. (2019). Strategies for the Indo-Pacific: Perceptions of the U.S. and Like-Minded Countries. Washington, DC : Hudson Institute, décembre, https://www.hudson.org/national-security-defense/strategies-for-the-indo-pacific-perceptions-of-the-u-s-and-like-minded-countries

Paikin, Z. (2023). La “doctrine Freeland” et la stratégie Indo-Pacifique du Canada : entre isolement et confusion, Note politique 26, Réseau d’analyse stratégique, 2 janvier, https://ras-nsa.ca/fr/la-doctrine-freeland-et-la-strategie-indo-pacifique-du-canada/

Paquin, S. (2004). Paradiplomatie et relations internationales, Bruxelles: Peter-Lang.

Saint-Mézard, I. (2022). Géopolitique de l’Indo-Pacifique. Paris : PUF.

Sampson, X. (2020). Quelle marge de manoeuvre a l’Occident face à la Chine?. La Presse, 7 juillet, https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1717514/chine-commerce-expansion-economie-politique-puissance

The Economist (2018). How the West got China wrong. The Economist, 1er mars, https://www.economist.com/leaders/2018/03/01/how-the-west-got-china-wrong