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La sécurité collective de l’Union Africaine (UA) : Eléments pratiques de résolution pacifique des différends

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Regards Géopolitiques 12(1), 2026

Ladislas Nze Bekale
Docteur en Études européennes et internationales et Docteur en Histoire militaire et études de défense, diplômé de l’ENA. Fonctionnaire à la Commission de l’Union africaine, enseignant vacataire et chercheur.

Résumé
La présente contribution aspire à établir l’effectivité de la sécurité collective de l’Union Africaine comme dispositif de résolution des différends. Elle tente de répondre à la préoccupation selon laquelle : Quelle est l’articulation des aspects relatifs à la résolution pacifique des différends de la sécurité collective de l’UA ? En conséquence, à partir de l’analyse de la mobilisation des méthodes judiciaires et de la diplomatie préventive, cet article parvient à en déterminer l’effectivité. En revanche, en dépit de l’existence de ce système de sécurité collective contribuant à la résolution pacifique des différends, il est regrettable de constater une persistance inquiétante des différends dont certains se transforment en conflits. En conséquence, l’article s’achève par un réquisitoire appelant à une révision de ce système.

Mots clés : Union Africaine, sécurité collective, résolution, pacifique, différends.

Summary
This contribution seeks to establish the effectiveness of the African Union’s collective security as a dispute resolution mechanism. It attempts to answer the following question: What is the relationship between the aspects relating to the peaceful resolution of disputes and the collective security of the AU? Consequently, based on an analysis of the mobilization of the methods of preventive and judicial diplomacy, this article succeeds in determining their effectiveness. On the other hand, despite the existence of this collective security system contributing to the peaceful resolution of disputes, it is regrettable to note a worrying persistence of disputes, some of which are turning into conflicts. The article therefore concludes with an indictment calling for a review of this system.

Keywords: African Union, Collective security, Resolution, Pacific, Disputes.

Introduction

La sécurité collective repose sur la perception d’une indivisibilité et d’une solidarité de la paix entre États. Tous doivent être concernés par les problèmes de sécurité de chacun, paix internationale et sécurité des États étant intimement liées. Cela implique un mécanisme de garanties internationales, dans l’intérêt commun, pour maintenir et au besoin pour rétablir la paix entre eux (de Montbrial, Klein, 2000 :305). La sécurité collective pour l’Union Africaine est fondamentalement dirigée par un ensemble d’idées, des instruments juridiques, politiques et des moyens opérationnels. Ces éléments concourent indispensablement à la prévention et à la résolution des conflits en Afrique. En considérant que l’intégration africaine se construit à partir des Communautés économiques régionales, en substance cette sécurité collective repose sur la politique commune de défense et de sécurité de l’UA étant donné qu’elle proscrit l’usage de la force entre les États membres et privilégie les méthodes pacifiques pour la résolution des différends. Aussi, cette sécurité collective est finalement réorganisée par le principe de subsidiarité, lequel responsabilise les acteurs et les institutions régionales et sous régionales.  

Parallèlement à l’interdiction de recours à la force, la Charte des Nations Unies édicte l’obligation pour les États de régler pacifiquement leurs différends. Les États sont libres de choisir le mode de règlement du différend, non juridictionnel ou juridictionnel. Ce mode de règlement quel qu’il soit peut-être prévu à l’avance par un traité, c’est-à-dire que les États s’engagent si un désaccord surgit avec une partie à la convention à se soumettre à tel ou tel moyen de règlement (Roche, Tamzini, 2021 :103). Il faut bien rappeler que la résolution pacifique des conflits constitue un domaine de prédilection des organisations internationales, tout comme les États en sont des acteurs incontestés étant donné qu’ils sont garants des principaux instruments juridiques de prévention des conflits. L’Article 52 énonce clairement et codifie l’importance des organes régionaux dans le règlement pacifique des différends au moyen de ces accords. C’est la raison pour laquelle l’Acte constitutif de l’Union africaine et l’Architecture africaine de paix et de sécurité intègrent et mettent en évidence « la primauté de la diplomatie préventive comme premier pas vers la prévention et le règlement des conflits sur le continent » (ONU, 2016). Ces clarifications sont pertinentes à la Charte de l’ONU et à la sécurité collective prônée par l’UA, car en pratique cette dernière a institué des organes, des moyens politiques et opérationnels concourant à la résolution pacifique des conflits. De ce fait, le caractère systémique de la résolution pacifique des conflits touche indéniablement la communauté internationale du global au local en transitant par les niveaux continental et régional.

En revanche, la persistance des conflits et des foyers de tension en Afrique sème le doute quant à l’efficacité des moyens et des techniques employés par l’Union Africaine. Et pour cause, à l’ouverture de l’Assemblée de l’Union Africaine en février 2024, s’exprimant sur la situation sécuritaire du continent, certains Chefs d’État affirmaient  que des « solutions vont être avancées concernant certains des 35 conflits qui se tiennent en Afrique, en particulier celui qui ravage le Soudan depuis ». Alors que le terrorisme et l’extrémisme violent continuent de menacer la survie même de certains de nos Etats, une épidémie de changements anticonstitutionnels a secoué le Continent ces deux dernières années, mettant à rude épreuve les progrès en matière de démocratie observés jusqu’ici en Afrique (Dhoihir, 2024 :3). Dans le cadre de son mandat de gestion et de règlement des conflits, le Protocole relatif au Conseil de paix et sécurité (CPS) donne à l’organe le pouvoir de « recourir à diverses méthodes, y compris l’utilisation de bons offices, la médiation [et la négociation tout comme], la conciliation et l’enquête] » (Art. 6.c). C’est-à-dire que l’organe en charge de la gouvernance de la sécurité collective de l’UA peut avoir recours à tous les procédés diplomatiques classiques pour prévenir les conflits. Il s’agit de procédés définis par la doctrine en matière de résolution pacifique des différends, lesquels éclairent le Pacte de non-agression de l’UA et les autres textes y relatifs.

D’ailleurs, le Pacte de non-agression précise : « les États parties à un différend cherchent en premier lieu une solution par voie d’arbitrage, de règlement judiciaire ou recourent à tout autre moyen pacifique » (art.15). En d’autres termes, dans l’hypothèse d’un conflit les pays de l’UA privilégient obligatoirement les moyens de résolution établis par l’organisation. À la suite de l’Acte constitutif, du Protocole sur le CPS et la Charte de l’ONU, cet énième instrument juridique de l’UA souscrit à l’usage et la mobilisation des moyens diplomatiques pour la résolution pacifique des différends. Elle se définit comme un « ensemble de moyens politiques et juridiques permettant de résoudre un conflit [ou un différend] entre États, sans recourir à la force, soit par l’établissement d’une négociation directe, soit par l’intervention d’un tiers » (Nay, 2008 :462). 

Diverses disciplines universitaires continuent d’éclairer ce domaine « notamment les relations internationales, l’économie, les études de développement, le droit, la psychologie et la psychothérapie, la gestion, les études de la communication, l’anthropologie, la sociologie et la recherche sur la paix. Partant de l’hypothèse que le conflit peut être un catalyseur de changement personnel et social positif, la résolution des conflits, via des méthodes pacifiques et non violentes, se concentre sur la prévention, la réduction, l’arrêt ou la transformation des conflits violents » (Whoodhouse, 2020 :16). Etant un article de science politique, notamment de relations internationales, le cadre théorique est le constructivisme, pour ses auteurs, « les études en termes de système, qui cherchent à expliquer la socialisation et la diffusion des normes, prennent sérieusement en considération » (A. Klotz, C. Lynch, 1999 :57) les dimensions internationales, régionales et nationales de la politique.

La principale méthode utilisée est l’analyse documentaire à partir d’une combinaison d’approches, celles du droit international et des relations internationales, en plus de la discipline précédente, l’histoire des relations internationales a également contribué à la réalisation de cet article. En outre, la problématique de cette contribution se demande quels sont les principaux éléments du système de résolution pacifique des différends de l’Union Africaine ? Pour répondre à cette question centrale, l’hypothèse émise est que la sécurité collective de l’Union Africaine permet d’établir des techniques de résolution pacifique des conflits à partir d’éléments pratiques, respectivement les techniques de la diplomatie préventive (1) auxquelles il faut adjoindre le règlement judiciaire (2).

La théorie de la diplomatie dans sa dimension prévention et résolution des différends met en évidence divers mécanismes ou procédés. Elle peut ainsi solliciter l’implication d’un acteur extérieur. Dans ces conditions, plusieurs moyens ou possibilités s’offrent à la diplomatie préventive et aux acteurs de la prévention et de la résolution des différends. En effet, « le recours à un tiers ne vise pas seulement à faciliter la négociation mais également pour fonction d’apaiser les tensions et de garantir le respect de la future solution négociée. Plusieurs techniques permettent le règlement des différends » (Nay, 2008 :462).  Les deux plus fréquentes sont les bons offices (1) et la médiation (2).  Ces méthodes ont traversé l’histoire diplomatique et des relations internationales à tel point que qu’elles sont toujours d’actualité, car elles accompagnent encore les techniques de recherche de la paix.

1. Les bons offices, la médiation et la négociation comme modes de résolution des différends

1.1.        L’emploi des bons offices 

Les bons offices sont un « mode de règlement des conflits internationaux consistant dans l’interposition d’une tierce puissance qui cherche à rapprocher les parties pour les amener à entamer une négociation » (Guillien, Vincent, 2005 :82). Dans des situations d’hésitation ou difficiles notamment lorsque le dialogue est compliqué ou rompu, la diplomatie préventive peut recourir selon le cas à des personnalités influentes. Il s’agit pour elles de faire usage de leurs bons offices pour influencer les parties au différend d’entamer ou de reprendre les discussions. En plusieurs circonstances, l’Union Africaine a constamment fait usage de cette technique de règlement pacifique des différends. Il s’agit de « l’interposition d’un tiers dans des relations […] suffisamment conflictuelles pour rendre impossible entre les parties un contact direct, du fait d’obstacles politiques, parfois doublés de difficultés légales » (Combacau, Sur, 2012 :565). C’est ainsi que, pour s’appuyer sur l’exemple du conflit dans l’est de la RDC, l’UA a nommé le Président angolais pour employer ses bons offices afin de relancer le dialogue pour la recherche d’une sortie de crise pacifique entre le Rwanda et la RDC. Alors que les discussions ont parfois été interrompues pour plusieurs raisons notamment l’implication de l’armée rwandaise aux côtés du M23. Cependant, à la suite de son élection à la tête de l’Union Africaine, le Président angolais a désigné un successeur pour ce rôle dans la crise congolaise, il s’agit du Président togolais Faure Gnassingbé. Le poids et l’influence de l’angolais sur la scène africaine n’ont pas suffi à mettre fin à ce conflit, le Président togolais sera-t-il suffisamment influent sur ses homologues rwandais et congolais ? 

Les bons offices se distinguent de la médiation par la discrétion qui est attachée à la mission. En outre, ils ne visent pas nécessairement à dégager une solution de sortie de crise. Le tiers se présente avant tout comme un facilitateur (Nay, 2008 :40). Il vient « offrir ses services pour aider les parties à débuter la négociation, notamment en organisant la rencontre » (Roche, Tamzini, 2021 :104). Les bons offices visent essentiellement à faciliter la négociation entre les parties (Ruzié, Téboul, 2021 :235). Les parties au différend demeurent cependant libres d’en accepter ou non le résultat (Nay, 2008). En conséquence, pendant l’exercice de son activité des bons offices le Président angolais Joao Lourenço s’est abstenu de déclarations, de prise de position et d’une communication prolifique sur les discussions jusqu’à son élection à la tête de la Conférence des Chefs d’État de l’UA. En revanche, à la suite de cette désignation l’incompatibilité des actions de bons offices et de Président en exercice de l’Union a obligé le Président Lourenço à se décharger de ses activités de bons offices.

 Aussi, la crise sur l’exploitation des eaux du Nil apparait comme un cas approprié pour mettre en évidence le rôle de facilitation des discussions libres acceptées par les parties. En effet, plusieurs pays sont impliqués notamment certains de l’Afrique de l’Est (Éthiopie, Ouganda, Soudan et le Sud Soudan) et l’Égypte. Pour ce faire, le président de l’UA, le Sud-Africain Cyril Ramaphosa, a été l’instigateur d’une réunion extraordinaire du Bureau de l’UA pour faciliter les négociations entre l’Égypte, l’Éthiopie et le Soudan à propos du Grand barrage de la Renaissance éthiopienne. Bien que les négociations soient toujours en cours, l’implication de l’UA a contribué à apaiser les tensions qui avaient atteint leur point culminant à la suite de l’échec d’une tentative de médiation des États-Unis (ISS, 2022 :4). En fait le Président de l’UA à l’époque, a désigné un groupe de dignitaires africains pour mener des bons offices. « Trois anciens présidents africains (Joaquim Chissano, Ellen Johnson Sirleaf et Kgalema Motlanthe) [ont été nommés par Cyril Ramaphosa] comme envoyés spéciaux de l’UA en Éthiopie » (ISS, 2022 :6). Ces missions de bons offices sont parvenues à inciter les parties au différend sur le Nil à ouvrir une discussion sur cette crise potentiellement conflictuelle. Pour ce faire, il apparait essentiel que toutes les parties au différend acceptent ou adhèrent volontairement aux actions de bons offices du facilitateur et donc de l’UA. Comme cela a été mentionné précédemment, le leadership des personnalités choisies pour mener des activités de bons offices constitue un critère de choix extrêmement important. Tout autant que les dynamiques, politiques, diplomatiques, économiques, sécuritaires et géopolitiques autour du différend.

1.2.           Les pratiques de la médiation par l’Union Africaine

La médiation est définie comme un mode de règlement politique des conflits internationaux consistant dans l’interposition d’une tierce puissance qui ne se borne pas à persuader les parties de s’entendre (comme dans les bons offices), mais leur propose une solution (Guillien, Vincent, 2005 :401). En effet, dans ce processus, le tiers intervenant comme médiateur, propose une solution sans pouvoir l’imposer (Roche, Tamzini, 2021). Ainsi, les techniques de règlement pacifique des différends présument la participation d’intermédiaires plus actifs et moins discrets que dans la mobilisation des bons offices, il s’agirait dans ce contexte de faire appel à médiateur.

Pour s’arrimer au contexte africain, spécifiquement celui de l’organisation panafricaine pour laquelle « la médiation apparaît donc comme un mode de règlement pacifique adapté aux tensions internes et troubles intérieurs des États, qui atteignent un seuil intolérable et nécessite l’intervention de l’Organisation continentale. En même temps que la médiation sert à la résolution des diverses crises dans les États membres, elle permet d’éviter la voie judiciaire longue et truffée d’incertitudes et fait émerger sur la scène internationale, des acteurs autres que les États » (Metou, 2018 :43). Au nombre des mécanismes de médiation l’UA par l’entremise du CPS dispose de la latitude d’instituer « des Comités ad hoc de médiation composés d’un État ou d’un groupe d’États » (Art. 8-5).  Il s’agit d’une équipe de personnalités de haut niveau qui sont souvent, mais pas exclusivement, d’anciens chefs d’État et de Gouvernement ou des Ministres (Amani, 2020 :114). On peut citer le Comité ad hoc de Haut niveau de l’UA sur la Libye, présidé par S.E. Sassou Nguesso, Président de la République du Congo, ou encore le Comité ad hoc de haut niveau de l’UA sur le Soudan du Sud, désigné en 2015. Cet organe a été actif pour soutenir l’effort de médiation sous conduite de l’IGAD et depuis 2019 pour faciliter le compromis entre les parties à l’Accord revitalisé sur le règlement du conflit au Soudan du Sud sur le nombre et les frontières des États du Soudan du Sud (Idem).

La médiation est particulièrement efficace et appropriée pour régler les conflits à parties multiples ayant entre elles des relations qu’elles souhaitent préserver à court ou long terme, les conflits qui exigent de la discrétion ou ceux qui sont sous-tendus par d’autres problèmes que les faits connus ou les événements en cause (Uwazie, 2011 :4). La médiation est utilisée dans les contextes où l’objectif principal est d’empêcher ou d’arrêter la violence. Il faut considérer la médiation comme un projet très spécialisé, incorporant un ensemble de connaissances ainsi qu’un ensemble de stratégies, de tactiques, d’habiletés et de techniques (Union Africaine, 2009, p. 14). Ainsi, la complexité du conflit dans l’est de la RDC relevant du mythe de Sisyphe exige un renouveau du processus de médiation. La nouvelle équipe d’éminentes personnalités récemment nommée prend en compte une multiplicité de paramètres pour s’adapter à la complexité de ce conflit.   

En mars 2025 le conflit en RDC a connu une évolution en termes de moyens régionaux de résolution de ce conflit. En effet, la SADC et l’EAC ont récemment nommé 5 nouveaux médiateurs pour une approche représentative des régions concernées par ce conflit, en prenant également en compte les problématiques relatives à l’égalité et à la jeunesse. Cette évolution est aussi symptomatique de l’évolution de la situation avec la prise de trois villes minières par le M23 dans l’est de la RDC. C’est ainsi que les anciens Chefs d’État Olusegun Obasanjo (Nigéria), Sahle-Work Zende (Éthiopie), Uhuru Kenyatta (Kenya), Cathérine Samba Panza (Centrafrique) et de l’ancien Vice-Président Kgalema Motlanthe (Afrique du Sud) ont été choisis par les deux CER pour relancer un processus de paix sans cesse remis en cause par les armes. C’est pour toutes ces considérations qu’en « matière de règlement pacifique des différends que la médiation de l’organisation, régionale plus proche des parties en conflit que l’organisation mondiale, peut être plus efficace » (Charpentier, Batyah, 2012 :105). Les médiations africaines d’aujourd’hui ont certes pour objectif de contribuer à la résolution des crises internes dans les États africains, mais elles visent surtout à laisser les Africains régler, eux-mêmes, pacifiquement, leurs différends, en utilisant leurs propres mécanismes (Metou, 2018 :44).

1.3.          Les usages de la négociation par l’Union Africaine

L’Union Africaine a constamment recours à la négociation pour ne pas dire que c’est un espace de négociation. Elle « constitue un ensemble d’activités visant l’établissement d’accords entre acteurs internationaux en vue de satisfaire les intérêts matériels et symboliques des parties en présence » (Nay, 2008 :347). C’est ainsi que l’UA a mené « la facilitation pour [l’organisation] des pourparlers de paix entre le Gouvernement de la République centrafricaine et 14 groupes d’opposition armés à la fin de 2018 et au début de 2019 » (Amani, 2020 :79). En consultation avec toutes les parties impliquées dans un conflit, l’UA déploie les efforts et prend toutes les initiatives appropriées pour prévenir, gérer et résoudre les différends (Nze Bekale, 2019 :587). C’est le mode de règlement le plus simple : les Etats en cause acceptent une rencontre entre leurs représentants, dans le but de chercher à régler le différend de bonne foi. Les Etats doivent se comporter de telle manière que les négociations aient un sens (Roche, Tamzini, 2021). Dans la négociation, chaque interlocuteur tente alors, par un jeu de concessions mutuelles, de trouver les compromis nécessaires pour ajuster son offre aux attentes de ses partenaires, en cherchant à protéger au mieux ses intérêts (Nay, 2008). Les négociations tendent alors « à un rapprochement des points de vue jusqu’à l’acceptation d’une solution commune par les parties » (Ruzié, Téboul, 2021 :234).

Au sens large le mot négociation désigne l’ensemble des modes diplomatiques, les tiers, quand ils y prennent part, ne font que prêter leur concours aux parties au différend, lesquelles sont maîtresses en dernière instance du sort qu’elles lui réservent (Combacau, 2012). Ce processus repose donc sur « la négociation, l’information et la coopération avec et entre les belligérants sans qu’une tierce partie ait beaucoup d’autorité formelle sur eux ni de véritable capacité à imposer des règlements » (Union Africaine, 2013 :14). Ce sont les parties qui doivent aboutir à un règlement de leurs litiges par des négociations (Charpentier, Batyah, 2012 :101). A cet, effet comme exemple, les pourparlers, entre le Gouvernement de la République Fédérale Démocratique d’Éthiopie et le Front Populaire de Libération du Tigré (TPLF), qui ont été lancés le 25 octobre 2022, visant à obtenir un Accord de Cessation des hostilités entre les parties, ouvrant ainsi la voie au rétablissement de la paix, de la sécurité et de la stabilité dans la région du Tigré (Union Africaine, 2022 :1). Tout comme l’on peut évoquer les négociations en cours entre l’Ethiopie, le Soudan et l’Egypte débutées depuis 2020, avec des échecs et des reprises la dernière datant de 2022, avec l’espoir d’aboutir une solution.

2. La conciliation, l’enquête et le règlement judiciaire des différends

Une Commission d’enquête [1] est un mécanisme de résolution des différends qui peut être utilisé par les parties à un différend dans les cas impliquant une divergence de vue entre celles-ci sur les faits à l’origine du différend (Union Africaine, 2016 :43). Tandis que, la conciliation [2] est un processus par lequel les parties conviennent de soumettre un litige à une commission qui a été mise en place par les parties et qui procédera à une enquête objective et à l’évaluation de tous les aspects de ce litige (Union Africaine, 2016 :44). Les méthodes judiciaires de résolution (3) des différends impliquent le règlement d’un différend par un tribunal ou tribunal arbitral habilité (Union Africaine, 2016 :46).

2.1. L’enquête 

L’enquête sous-entend une « procédure ayant pour but d’établir des faits qui sont à l’origine d’un conflit, afin de faciliter le règlement de ce dernier grâce à un examen moins passionné du problème par les parties (Guillien, Vincent, 2005 :263). En fait l’enquête est le plus souvent utilisée comme point de départ à l’une des autres modalités de règlement des différends (Roche, Tamzini, 2021). Dans ces conditions plusieurs types de commission peuvent créées, « commission spéciale, commission permanente ou commission spéciale dans un cadre permanent […] Les parties sont libres sont libres de décider de la suite aux constatations de la commission » (Ruzié, Téboul, 2021 :236). Dans le conflit au Sud Soudan, le 30 décembre 2013, le CPS a mandaté la création de la Commission d’enquête sur le Soudan du Sud pour enquêter sur les violations des droits de l’homme perpétrées pendant le conflit et faire des recommandations sur les options pour assurer la reddition de comptes et la réconciliation (Amani, 2020 :121).

Conformément à son mandat, la Commission a mené des consultations avec les différentes parties prenantes Sud-Soudanaises, a effectué une visite dans les régions du pays touchées par la violence et a soumis son rapport au Président de la Commission de l’UA, le 15 octobre 2014. Le rapport a documenté et analysé les différentes violations perpétrées, au cours du conflit (Amani, 2020). Il convient aussi de mentionner le rapport d’enquête consécutif à l’assassinat d’Idriss Deby et à la suspension de la Constitution par les militaires, lequel précise que « la priorité absolue doit être accordée au rétablissement de la paix, de la stabilité et de la sécurité et au retour à un ordre démocratique dirigé par des civils, en gardant à l’esprit que ces deux éléments sont essentiels, cruciaux, se renforcent mutuellement et sont interconnectés » (Union Africaine, 2021 :2). Mais se refuse de sanctionner l’installation d’un régime dirigé par un militaire au Tchad pour des raisons sécuritaires.

2.2. La conciliation

La mission de prévention des conflits de l’UA est mesurable à la mobilisation d’une variété de moyens de prévention et de résolution des différends. Au nombre des moyens de résolution pacifique des conflits ou différends, la conciliation est un « mode de règlement politique de conflits internationaux consistant dans l’intervention d’une commission chargée, en mettant en œuvre une procédure contradictoire, d’examiner l’affaire et de proposer des solutions » (Guillien, Vincent,2005 :143). La conciliation implique un processus par lequel les parties conviennent de soumettre un différend entre elles à un mécanisme qu’elles ont mis en place pour entreprendre une enquête et une évaluation objectives de tous les aspects du différend et proposer des recommandations spécifiques non contraignantes sur la manière dont le différend pourrait être réglé (Amani, 2020 :14). Il s’agit de l’intervention « d’une commission composée de personnes ayant la confiance des parties en vue de mettre d’accord les adversaires […] A défaut d’un accord entre les parties, le rapport pourra préconiser une solution » (Ruzié, Téboul, 2021).

A partir de quelques exemples on note qu’en pratique l’UA a souvent eu recours à la conciliation. L’exemple de la scission du Soudan en deux Etats, Soudan du Sud et Soudan apparait comme une illustration adéquate de l’usage de la conciliation par l’Union Africaine. « Lors de la négociation de l’Accord post-sécession, signé en septembre 2012, le Soudan et le Soudan du Sud ont convenu de soumettre leur différend sur les cinq zones frontalières en litige à un Groupe d’experts créé dans le cadre du Groupe de mise en œuvre de haut niveau de l’UA. Le Groupe avait la responsabilité d’examiner tous les facteurs juridiques et matériels et d’émettre son avis juridique sur le règlement du différend frontalier sur les cinq zones frontalières » (Amani, 2020). Ainsi, « la conciliation est pleinement un mode diplomatique de règlement des différends et notamment en ce qu’elle n’aboutit pas à une sentence revêtue de l’autorité juridictionnelle, mais elle comporte une organisation procédurale et une plus grande autonomie » (Combacau, Sur, 2012 :566). Dans le cas du Soudan et du Sud Soudan « l’autorité juridique de ce processus était basée sur le communiqué de la 329ème réunion du CPS, tenue le 3 août 2012, qui, au terme de son paragraphe 7 (5), s’est félicité de l’accord auquel les Parties sont parvenues sur la création d’un Groupe d’experts chargé d’émettre un avis non contraignant, faisant autorité, sur le statut des zones contestées (Amani, 2020).

2.3.          Le règlement juridictionnel des différends

Le règlement juridictionnel des différends permet de faire intervenir des organes indépendants qui rendent une décision obligatoire pour les Etats parties au litige. Il faut rappeler qu’en application du principe de souveraineté un Etat est libre de refuser la compétence d’un tel organe, d’où la nécessité du consentement préalable des Etats au différend. Le règlement juridictionnel peut prendre deux formes l’arbitrage et le recours à une juridiction internationale (Roche, Tamzini, 2021 :106). En matière d’arbitrage on peut avoir recours à la Cour permanente d’arbitrage (CPA) alors que pour une action juridictionnelle, la Cour de justice de l’UA et la Cour internationale de justice. Comme exemple d’arbitrage, à la suite du conflit entre l’Ethiopie et l’Erythrée, les deux pays ont sollicité la CPA et cette dernière a permis la création d’une Commission du tracé de la frontière entre l’Érythrée et l’Éthiopie. Le différend a été soumis à cette Commission d’arbitrage, qui a publié ses arrêts définitifs en août 2009 (Union Africaine, 2016 :47).  L’article 18 l’Acte constitutif de l’UA créé une Cour de justice de l’Union dont le Protocole est rentré en vigueur depuis 2009, cependant l’organe n’est toujours pas opérationnel. Les Etats ont donc recours à la Cour internationale de justice comme on l’a vu récemment dans le litige entre la RDC et l’Ouganda ou entre le Gabon et la Guinée Equatoriale.  Pour des questions spécifiques notamment des crimes contre l’humanité ou de guerre les Etats peuvent recourir à la Cour pénale internationale comme en Centrafrique, au Kenya etc.

Pour rendre justice dans cas spécifique l’UA a créé des mécanismes judiciaires spécifiques, notamment, les chambres africaines extraordinaires (CAE) au sein du système judiciaire sénégalais afin « de poursuivre et de juger le ou les principaux responsables des crimes et violations graves du droit international, de la coutume internationale et des conventions internationales ratifiées par le Tchad, commis sur le territoire tchadien du 7 juin 1982 au 1er décembre 1990 ». Ou encore « le Tribunal mixte pour le Soudan du Sud est un tribunal hybride placé sous l’égide de l’UA, qui sera chargé de mener des enquêtes sur les crimes graves commis depuis le 15 décembre 2013 au Soudan du Sud, notamment les homicides délibérés de personnes civiles, les viols et autres violences sexuelles, le recrutement forcé d’enfants et les déplacements forcés, et d’engager des poursuites à l’encontre des responsables présumés ».

Conclusion

La sécurité collective suscite périodiquement les passions. Ses partisans voient en elle un facteur déterminant de stabilité et de paix, une étape nécessaire et inévitable dans l’avènement de l’humanité réconciliée (Bentebibel, 2022 :68). Cette idéalisation soutenue par un idéalisme de la sécurité collective semble limitée, du moins les effets de la sécurité collective de l’Union Africaine. Car en dépit de l’existence d’un système de sécurité collective, il n’en demeure pas moins que le continent reste confronté de manière persistante aux différends, même ceux considérés comme conflictuels.  En effet, un membre du Comité des représentants « l’UA n’a pas été en mesure de trouver des solutions appropriées. Par conséquent, les régimes putschistes du Niger, du Mali et du Burkina Faso ont annoncé leur retrait de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest. Ces départs affectent le processus d’incorporation des États au sein de l’UA ». C’est probablement la conséquence d’un système de sécurité collective fébrile et sensible aux positions des États et des organisations régionales.

À l’instar du système mondial, l’approche de la sécurité collective en Afrique n’accorde pas une priorité suffisante à la prévention, en particulier quand il s’agit de s’attaquer aux causes profondes des conflits. Cela s’explique en partie par le fait que la prévention est une prérogative nationale, de sorte que l’adhésion stricte à la souveraineté limite les possibilités d’intervention extérieure. La prévention des conflits est également moins attrayante pour les dirigeants que les mesures sécuritaires et militaires (Dawit, 2023 :6). Les dirigeants de l’UA ont toutefois fait preuve d’un manque persistant de volonté politique, entravant la capacité de l’organisation à traiter efficacement certaines questions centrales, notamment celle des conflits armés, entrainant de graves conséquences pour les civils et des atteintes généralisées aux droits fondamentaux. L’UA n’a pas répondu avec la même énergie à toutes les crises du continent, manquant parfois à ses obligations et invoquant le principe de subsidiarité vis-à-vis des organes régionaux pour justifier son inaction (HRW, 2025).  

 Il est à noter que les nouvelles formes de changements anticonstitutionnels de Gouvernement en Afrique rendent impérative l’introduction de nouvelles stratégies et l’adoption de mesures pratiques novatrices afin de renforcer les dispositions institutionnelles existantes en matière de prévention et de lutte contre les coups d’État. Ces mesures devraient être associées à des dispositions innovantes pour gérer les situations de transitions post-coup d’État (ISS, 2023 :4). Les anachronismes que portent la sécurité collective de l’Union Africaine appellent à revisiter l’ensemble de ses mécanismes et particulièrement ceux relatifs à la résolution des différends. C’est pourquoi « un examen critique du cadre actuel de l’UA est nécessaire pour déterminer son efficacité dans la mise en œuvre de l’action collective en matière de sécurité. Cette évaluation devrait se concentrer sur l’amélioration des principes normatifs, la clarification des rôles de l’UA et des CER, et la mise à jour des politiques et instruments pertinents au sein de l’Architecture africaine de paix et de sécurité » (Houdaigui, 2023 :15).

L’Afrique devrait revoir en profondeur le concept de sécurité collective et analyser les facteurs qui l’entravent. Elle a besoin d’un mécanisme de coopération qui s’attaque à l’insécurité persistante et s’adapte à l’évolution de la politique mondiale. L’UA et les organismes régionaux devraient prendre l’initiative d’organiser un dialogue sur l’approche de l’Afrique. Une discussion franche et ouverte est essentielle, notamment sur l’interprétation étroite de la souveraineté et le manque de priorité accordée à la prévention des conflits (Dawit, 2023 :6).

Au-delà des limites du système de prévention des conflits de l’UA, il convient de préciser qu’il peut être renforcer. En effet, la prédominance des acteurs étatiques dans l’ensemble des processus de prévention des conflits a tendance à politiser excessivement les mécanismes de prévention. Une évolution serait d’instituer des approches inclusives impliquant, les femmes, les jeunes, la société civile, les autorités traditionnelles et religieuses. Ainsi, les mécanismes de prévention gagneraient en représentativité et peut-être en efficacité, aussi ces mécanismes pourraient être soumis à des évaluations périodiques pour en mesurer l’efficacité. Au titre des améliorations, il est souhaitable que les processus de résolution pacifique des différends soient plus réactifs, la réaction à temps constitue une des faiblesses de ce système. En définitive, il est essentiel que l’UA, les CER et les Etats membres investissent massivement dans la prévention structurelle des conflits en mettant en œuvre l’Agenda 2063 comme politique de développement du continent.

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Regards géopolitiques v9 n4 (2023)

Ce volumineux ouvrage, issu de deux colloques réunis sur le thème de l’Océanie convoitée tenus à Paris en 2015 et en Polynésie française en 2016, rassemble des textes d’une quarantaine de spécialistes, et propose une analyse des enjeux historiques et contemporains de la région, sous une grande diversité d’approches, historique, politique, économique, religieuse et culturelle. Longtemps délaissée et considérée comme la chasse gardée de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et, dans une moindre mesure, des États-Unis et de la France, cette immense espace maritime de l’Océanie sertie dans le Pacifique, « mer d’îles » (p.27), ferait aujourd’hui l’objet de « convoitises » nouvelles de la part d’acteurs à la fois inattendus et ambitieux. Le lecteur pourra y découvrir 54 chapitres regroupés en quatre parties, chapitres regroupant des contributions de chercheurs français, mais aussi australiens ou néo-zélandais – un attrait – mais malheureusement seulement deux de chercheurs asiatiques.

Un tour d’horizon géopolitique

La première partie, « Une histoire des convoitises », revient sur différents événements qui ont marqué l’histoire récente de la région, de l’arrivée des missionnaires à la décolonisation en passant par la guerre du Pacifique, les rivalités de la Guerre froide et la fin des essais nucléaires. Pour les lecteurs moins familiers de la zone, il s’agit d’une utile introduction aux nombreux enjeux géopolitiques et géostratégiques discutés dans la deuxième partie, « Asie, Europe, Amérique : des regards sur l’Océanie », laquelle aborde les représentations d’acteurs de ces autres régions du globe. En effet, on perçoit, à travers le prisme de l’histoire de ces petites îles peu peuplées, la lutte d’influence qui s’exerce entre les grandes puissances. La Chine occupe une place particulièrement importante dans ces analyses, avec plus de huit chapitres qui lui sont consacrés dans cette partie. Pour les auteurs, c’est le chef de file d’une Asie en expansion politique et commerciale, qui vient défier d’abord Taiwan, à qui nombre d’États du Pacifique avaient prêté allégeance, puis les États-Unis, à travers son ambitieux projet des nouvelles routes de la soie. Comme ailleurs, la présence chinoise se fait sentir en Océanie par le biais d’une politique conciliante d’aide au développement, d’investissement et de prêts massifs dans les infrastructures-clés de ces États insulaires du Pacifique – avec ici encore cette confusion de nombre de textes entre prêt et investissement, car les prêts octroyés par des banques chinoises ne constituent pas des investissements. La Chine séduit car elle répète qu’elle propose des relations « gagnant-gagnant » aux petits États insulaires, sans conditionnalité politique ni de gouvernance. À l’image de la ChineAfrique, image évoquant l’étroite implication des intérêts économiques chinois en Afrique, une ChineOcéanie serait sur le point de se constituer avec l’activisme commercial, financier et diplomatique de la Chine, et avec les avantages et inconvénients qui en découlent. Face à cette ascension de la Chine et à la crispation américaine en réaction, quel rôle peuvent encore jouer le Japon, l’Australie, ou l’Union européenne et notamment la France, qui mobilise l’existence de ses territoires d’outre-mer du Pacifique et de l’océan Indien pour justifier son statut de puissance de la région indo-pacifique, dans un contexte d’autonomisation politique de ses territoires du Pacifique et de multipolarisation économique de la région ?

Au-delà des partenaires traditionnels de l’Océanie, Australie, Nouvelle-Zélande, Japon ou Taïwan, par ailleurs trop peu évoqués, d’autres pays ont récemment manifesté leur intérêt grandissant pour les micro-états océaniens, dans le cadre de leurs ambitions diplomatiques (Maroc, Émirats arabes unis, Cuba), stratégiques (Inde, Russie, Indonésie) ou commerciales. Ces « convoitises inattendues », présentées dans la troisième partie de l’ouvrage, portent, entre autres, sur des ressources halieutiques, minières et sous-marines largement sous-exploitées, des zones économiques exclusives peu surveillées et des micro-états fragiles et menacés par les changements climatiques.

Au cœur de ces rivalités internationales qui les affectent, la quatrième partie appelle à « ne pas oublier les Océaniens : entre convoitise, séduction, réticences et résistances » et se propose de discuter des perspectives qui se dessinent pour les populations locales.

Un portrait composite de l’Océanie, scintillant mais non dénué de travers

Pour tout lecteur qui souhaite en savoir plus sur cette vaste région, l’ouvrage, du fait de la diversité des points de vue et des sujets abordés, parait approprié. Les auteurs réussissent à offrir une analyse multidisciplinaire et détaillée des enjeux politiques, diplomatiques, socioéconomiques et environnementaux qui bouleversent les îles du Pacifique. Si cette approche éditoriale fait la force et l’originalité de l’ouvrage, elle est également à l’origine de certaines lacunes observées au cours de la lecture de ces 634 pages. Ainsi, en voulant couvrir une multitude de thèmes liés de près ou de loin à l’Océanie, avec parfois des sujets très pointus et sans chapitre intégrateur, le livre peut paraître hétéroclite à certains moments, tout en ne brossant pas de portrait d’ensemble. Diversité, assurément, mais pas d’architecture solide ni de fil conducteur. Cela est sans doute imputable au choix éditorial des auteurs, qui ont privilégié un livre rassemblant les actes des colloques, davantage qu’une démarche réfléchie, articulée, qui les aurait certes conduits à écarter certaines contributions. Le résultat en est un kaléidoscope d’images partielles, certainement intéressantes, mais qui laisse un portrait un peu flou, avec des lacunes pour qui veut mieux comprendre les dynamiques de l’Océanie contemporaine.

De fait, de nombreux sujets ne sont guère abordés, que le lecteur aurait bien aimé découvrir : comment se traduit empiriquement la rivalité entre Chine, États-Unis, Australie, Japon dans la région, rivalité maintes fois évoquée mais jamais analysée ? Au-delà du cliché d’une Océanie,  carrefour stratégique d’influences, en quoi l’Océanie est-elle stratégique pour ces acteurs ? La partie 4 appelle à « ne pas oublier les Océaniens », mais comment vivent-ils les impacts des changements climatiques, quelle est la dynamique économique, que dire de la précarité de l’emploi, les différentiels de développement, comment se structurent les diasporas… autant de thèmes transversaux qui auraient, me semble-t-il, davantage intéressé le lecteur que des sujets, certes intéressants, mais souvent très pointus.

Enfin, un problème majeur réside dans l’absence de définition du concept de convoitise, mot passe-partout qui revient comme un leitmotiv à travers l’ouvrage et qui doit sans nul doute traduire une grande diversité d’acception selon l’auteur. Un préambule théorique pour livrer au lecteur quel sens les coordonnateurs de l’ouvrage donnent à ce concept aurait été utile, car la grande diversité de son emploi en vide la substance : parle-t-on de la convoitise des États ?  des entreprises minières ? touristiques ? Le terme est-il synonyme d’intérêt, ce qui peut comprendre une certaine forme de coopération, ou plutôt d’appropriation commerciale, voire de volonté conquérante, plutôt belliqueuse ? On ne le sait pas. Proposer dans le chapitre « Aperçu historique sur une convoitise millénaire », une certaine équivalence entre la convoitise supposée des populations qui ont migré d’île en île pour peupler les archipels océaniens, et les convoitises européennes au XIXe siècle, est un raccourci sémantique contestable, décevant et qui ne précise en rien le sens du concept. De fait, n’importe quelle région est l’objet de convoitises croisées, si on ne précise pas le sens du prisme annoncé dans le titre pour aborder l’étude de l’Océanie : il en devient donc source de confusion davantage que de fertiles discussions. Dommage.

Frédéric Lasserre

Directeur du CQEG

Titulaire de la Chaire en Études indo-pacifiques

Quel avenir géopolitique pour la Nouvelle-Calédonie ?

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Paco Milhiet

 Docteur en Géopolitique de l’Institut Catholique de Paris, et de l’Université de la Polynésie française. Enseignant-chercheur au Centre de recherche de l’École de l’air, enseignant à Science-po Aix.

pmilhiet@gmail.com

Résumé : Les trois référendums d’autodétermination successifs menés entre 2018-2021 en Nouvelle-Calédonie n’ont pas permis, pour l’instant, de définir le futur statut de la collectivité. Une situation politique interne compliquée, à laquelle se superposent des problématiques géopolitiques à différentes échelles. Territoire stratégique riche en matières premières, à travers une Zone économique exclusive étendue, la collectivité est la cible de convoitises internationales.

Mots-clés : Nouvelle-Calédonie, Indo-Pacifique, France, Outre-mer, Géopolitique

Summary : The three self-determination referendums held in New-Caledonia between 2018 and 2021 have not yet defined the future statute of  the French overseas collectivity. In addition to this complicated domestic situation, the territory with its strategic location, raw materials and extensive exclusive economic zone (EEZ) is facing growing attention from various international actors.

Keywords : New Caledonia, Indo-Pacific, France, French oversea territories, Geopolitics

La Nouvelle-Calédonie est un archipel sous souveraineté française situé dans le Pacifique Sud, à quelques 1200 km à l’est-nord-est des côtes australiennes et à 1 500 km au nord-nord-ouest de la Nouvelle-Zélande.

Peuplée par des populations kanak[1] depuis plus de 3 000 ans, la Grande terre, l’île principale de l’archipel, est découverte par James Cook en 1774 et proclamée française en 1853. Les vagues successives d’immigrations de colons européens et asiatiques, conjuguées aux guerres, à l’alcoolisme, et aux maladies, vont marginaliser le peuple kanak qui devient minoritaire (Cailloce, 2020). D’abord discriminé par l’autorité coloniale, notamment à travers la spoliation foncière, la population autochtone a progressivement accédé aux droits civiques, mais reste largement en marge du développement économique de l’île provoqué par la découverte du nickel en 1874.

Les indépendances successives dans le Pacifique océanien (les îles Samoa en 1962, Nauru en 1968, les îles Fidji et Tonga en 1970, les îles Salomon en 1975 et le Vanuatu en 1980), influencent les revendications culturelles et nationalistes en Nouvelle-Calédonie. En 1984 le Front de Libération National kanak et Socialiste (FLNKS), nouvellement créé, boycotte les élections territoriales, organise des barrages sur les routes, et met en place d’un gouvernement provisoire de Kanaky. C’est le début des « événements », dénomination pudique pour qualifier une réelle situation de guerre civile. Le paroxysme des tensions est atteint en 1988 avec la prise d’otage d’Ouvéa. Quatre gendarmes sont assassinés, vingt-sept autres sont détenus dans une grotte, en pleine période des élections présidentielles française de 1988. Une opération de libération des otages menée par l’armée française se solde par la mort de dix-neuf indépendantistes et de deux militaires.

La médiation de Michel Rocard, alors premier ministre, aboutit à la signature des accords de Matignon en juin 1988, prévoyant la mise en place d’un statut de transition de dix ans qui devait se solder par un référendum d’autodétermination. L’accord de Nouméa de 1998 repousse l’échéance électorale de vingt ans (2018) et prévoit la possibilité d’organiser deux autres référendums en cas de vote négatif.

Le processus référendaire organisé en trois scrutins entre 2018 et 2021 constitua donc une période charnière pour l’avenir de la collectivité. La période de transition prévue par les accords de Nouméa étant désormais terminée, quelles perspectives géopolitiques se profilent pour la Nouvelle-Calédonie ?

L’évolution statutaire calédonienne demeure un processus en construction qui suscite énormément de débats et tensions au sein de la collectivité. Le futur statut aura des conséquences nationales, car il entrainera une réforme de la constitution française (I).  Par ailleurs, l’avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie sera observé par de nombreux acteurs des relations internationales qui s’intéressent à ce territoire stratégique et y développent leur influence (II).

Les enjeux en Nouvelle-Calédonie sont donc imbriqués et différenciés à toutes les échelles d’analyses ; locale, nationale, régionale et internationale. Autant de représentations géopolitiques d’un même espace étudié qu’il convient d’analyser dans cet article.

Fig. 1. Localisation de la Nouvelle-Calédonie.

Réalisation : Paco Milhiet 2023, www.d-map.com

1.     Avec la fin des accords de Nouméa, le retour de l’instabilité politique ?

« Je savoure à l’avance la perplexité des professeurs de droit public devant la nouveauté et l’étrangeté de l’objet constitutionnel que vous venez d’inventer ensemble […] ». Michel Rocard, discours du 5 mai 1988

La Nouvelle-Calédonie est une collectivité d’outre-mer sui generis. Elle dispose d’une architecture institutionnelle unique en France avec son propre organe exécutif, le Gouvernement, un Président, un organe législatif, le Congrès et un sénat coutumier. La collectivité est également divisée en 3 provinces, chacune possède une assemblée délibérante et dispose de représentants au Congrès.

L’État reste compétent dans les domaines régaliens (la justice, l’ordre public, la défense, la monnaie et les affaires étrangères), mais la collectivité calédonienne peut voter des « lois du pays » dans les domaines énumérés par la loi organique. La Nouvelle-Calédonie bénéficie donc d’un partage de souveraineté et d’une large autonomie. Elle dispose même de représentants à l’étranger dans les ambassades de France, et d’un siège indépendant de celui de la France dans plusieurs organisations internationales (Organisation internationale de la francophonie, UNESCO, forum des îles du Pacifique, l’Organisation mondiale de la santé, le Programme régional Océanie sur l’Environnement, la Communauté du Pacifique-le siège de l’institution est à Nouméa).

Autre spécificité locale, l’institution d’une citoyenneté calédonienne distincte de la  nationalité française. Cette disposition exclut des votes locaux toute personne installée sur le territoire après 1994, soit près de 34 000 personnes, 17% du corps électoral. Ce régime dérogatoire est donc contraire à la notion d’égalité des citoyens, pourtant inscrit dans la constitution française.

1.1. Trois référendums, et ensuite ?

Conformément aux accords de Nouméa et au titre XIII de la constitution française, les Calédoniens étaient invités à répondre trois fois entre 2018 et 2021 à la question suivante : « voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté et devienne indépendante ». Une première échéance référendaire fut organisée en novembre 2018 La mobilisation des électeurs fut au rendez-vous avec près de 81 % de participation. Le score des indépendantistes se révéla bien plus élevé que ce que n’avaient prédit les sondages. Si le « non » l’a emporté à 56,67 %, seulement 18 000 voix séparèrent les deux camps. La corrélation entre l’appartenance communautaire et le vote fut quasi parfaite. Les Kanak ont voté pour l’indépendance, les autres communautés ont voté contre (voir Tableau 1). Les statistiques ethniques étant autorisées en Nouvelle-Calédonie, cette ethnicisation du vote a été démontrée (Pantz, 2021). En octobre 2020 a eu lieu le deuxième référendum avec un taux de participation en hausse (85 %) et des résultats plus serrés. Le « non » l’a encore emporté, mais avec seulement 53 ,26 % des suffrages exprimés, et un écart entre les deux camps de près de 10 000 voix.

Oui Non Participation
1er référendum du 4/11/2018 43.33% 56.67% 81.01%
2e référendum du 4/10/2020 46.74% 53.26% 85.69%
3e référendum du 12/12/2021 3.50% 96.50% 41.87%

Tableau 1. Les résultats du processus référendaire en Nouvelle-Calédonie : «  Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté et devienne indépendante ? »

Réalisation : auteur, d’après le Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie : https://www.nouvelle-caledonie.gouv.fr/Actions-de-l-Etat/Elections

Le scénario du pire, une majorité à 50,1 %, était à craindre pour le 3ème référendum du 12 décembre 2021. Mais les principaux partis indépendantistes ont finalement appelé à ne pas participer au scrutin en raison du contexte sanitaire lié à la crise covid. Les résultats (96,5 % de « non ») furent donc un trompe-l’œil masquant une abstention record.

Ainsi, le processus référendaire qui devait déboucher sur une évolution statutaire consensuelle s’apparente désormais comme le début d’une période de confrontation politique. Les partis indépendantistes ont déjà contesté la légitimité démocratique du dernier referendum auprès d’organisations internationales (ONU, Forum des îles du Pacifique, Groupe de fer-de-lance mélanésien). L’ethnicisation du vote est une réalité démontrée même si elle va à l’encontre du destin commun prôné par l’État depuis 1988.

Et maintenant ? L’accord de Nouméa reste évasif en cas de choix de maintien au sein de la République française, « si la réponse [à la troisième consultation] est encore négative, les partenaires politiques se réuniront pour examiner la situation ainsi créée ». Les spécialistes de droit constitutionnel débattent des dispositions à adopter. L’échéance référendaire prévue étant arrivée à son terme, le statut actuel est-il devenu caduc ? C’est ce qu’avait défendu l’ex-ministre des Outre-mer Sébastien Lecornu (Lecornu, 2021). De nombreuses dispositions des accords de Nouméa sont en effet contraires à des principes constitutionnellement protégés, notamment la restriction du corps électoral pour les élections locales. Une révision constitutionnelle (1998) fut même nécessaire pour « constitutionnaliser » l’accord de Nouméa. Celui-ci étant arrivé à son terme, plus rien ne justifie a priori les atteintes aux droits et libertés garantis par la constitution. Certains spécialistes du contentieux pourraient à terme contester la validité des prochaines échéances électorales et annuler les élections, notamment les élections provinciales de 2024.

D’autres arguent que certaines dispositions prévues par les accords sont irréversibles : la notion de peuple kanak, la citoyenneté calédonienne, les restrictions au droit de vote pour certains nationaux, l’emploi local (Chauchat, 2021). Le principal point d’achoppement concerne évidemment le gel du corps électoral pour les scrutins locaux et référendaires, une revendication historique des partis indépendantistes pour ne pas devenir minoritaire lors des échéances référendaires. Une remise en cause de cette disposition pourrait menacer la paix civile.

Un seul point semble faire l’unanimité, une révision constitutionnelle est inévitable.

1.2. Vers un fédéralisme à la française ?

L’évolution statutaire calédonienne constitue un processus inédit dans le droit constitutionnel français. Les dérogations accordées à l’entité calédonienne rapprochent la France d’une organisation quasi fédérale, dans laquelle l’État partage avec la Nouvelle-Calédonie différentes compétences législatives, juridictionnelles et administratives. Si la notion de « souveraineté partagée » ne fait pas l’unanimité dans un pays centralisé comme la France (Lemaire, 2005), l’État, à travers l’évolution statutaire calédonienne, déroge à certains principes fondateurs de sa constitution (Descheemaeker, 2023).

Avec les lois de pays désormais admises en Nouvelle-Calédonie, une réinterprétation constructive du principe d’« unicité » de la République est en cours. Le caractère « indivisible » de celle-ci est également remis en cause par la possibilité offerte à la Nouvelle-Calédonie de se séparer de l’ensemble républicain. L’évolution calédonienne sera donc scrupuleusement observée dans d’autres collectivités françaises, celles-ci pouvant inspirer d’autres mouvements autonomistes en France.

D’abord dans le Pacifique, les statuts de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie ont souvent évolué conjointement (Regnault, 2013). Localement, les Polynésiens lorgnent sur les Calédoniens quand ils ont un meilleur statut et inversement. Certains attributs de souveraineté sont reconnus sans difficulté à Papeete et depuis longtemps, comme le drapeau, l’hymne, la langue, tandis que cela donne lieu à des débats houleux à Nouméa. L’évolution statutaire en Nouvelle- Calédonie exercera donc forcément une influence en Polynésie française, mais aussi dans d’autres collectivités, où des acteurs – autonomistes ou indépendantistes – s’inspireront du futur statut calédonien pour définir un nouveau rapport de force avec l’État. Ainsi, les autonomistes corses font désormais référence à la Nouvelle-Calédonie pour espérer une évolution statutaire de « l’île de beauté ». Le gouvernement français brandit parfois même la menace d’une « autonomie imposée » pour recadrer des mouvements sociaux qui lui sont défavorables comme ce fut le cas lors des contestations en Guadeloupe en 2021.

Il faudra donc beaucoup d’audace, et de la créativité aux différents responsables politiques pour que la prochaine réforme constitutionnelle, prévue en 2024, satisfasse tout le monde. L’évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie sera également observée au-delà des frontières nationales françaises. Ce territoire stratégique, au cœur de l’océan Pacifique, est désormais convoité par différents acteurs des relations internationales.

2. Nouvelle-Calédonie :  à la confluence d’intérêts géopolitiques concurrents

« Nous n’avons pas peur de la Chine. C’est la France, pas elle, qui nous a colonisés. (…) Nous ne nous tournons pas que vers l’Europe, elle est loin d’ici, on ne va pas faire aujourd’hui comme si la Chine n’existait pas ».

Roch Wamytan, Le Monde, 2020[1].

Longtemps marquée par son insularité et son éloignement des principales routes commerciales, l’Océanie devient une zone géopolitique au centre des problématiques internationales, théâtre d’une lutte d’influence sino-américaine en ce début de XXIème siècle. Si l’Océanie est considérée comme un « lac américain » (Heffer, 1995) au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la République Populaire de Chine (RPC) y développe son influence depuis le début du XXIème siècle.  Les diverses stratégies adoptées par Pékin dans la zone sont d’ailleurs bien documentées (Wesley-Smith, 2021) : manipulation du roman national, influence économique, relais de la diaspora, aides au développement, diplomatie du portefeuille visant à limiter toute influence de Taiwan, participation et organisation de dialogues multilatéraux, coopérations politiques et militaires bilatérales. En 2017, la diplomatie chinoise faisait même la promotion de trois « passages économiques bleus », comme composantes des Nouvelles routes de la soie maritimes, notamment le passage « Chine-Océanie-Pacifique Sud » (Jie, 2017). La tournée diplomatique du ministre des Affaires étrangères de la RPC, Wang Yi, en 2022 dans huit États de la zone (les Salomon, Kiribati, Samoa, Fidji, Tonga, Vanuatu, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Timor-Leste), ponctuée par un sommet régional aux îles Fidji, confirme cet intérêt croissant.

Les collectivités françaises de l’Indo-Pacifique (CFIP), spécifiquement la Nouvelle-Calédonie, étaient et sont toujours concernées par la montée en puissance de la Chine en Océanie. Les autorités françaises sont longtemps restées discrètes sur ce phénomène pourtant déjà bien documenté et très largement discuté dans les sphères de pouvoir des pays riverains (Australie et États-Unis en particulier).

2.1. Une pierre angulaire de la stratégie Indo-Pacifique française

Une bascule s’est opérée en mai 2018 avec l’élaboration d’une stratégie Indo-Pacifique annoncée par le président Emmanuel Macron lors d’un discours en Australie puis en Nouvelle-Calédonie. Depuis cette date, le Président et les différentes autorités françaises concernées font systématiquement référence au concept Indo-Pacifique quand ils s’expriment sur des questions relatives à la géopolitique de l’Asie et des océans Indien et Pacifique. Le concept a même fait l’objet d’une publication interministérielle en 2022 (Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, 2022). Cette nouvelle nomenclature permet à la diplomatie française de légitimer et crédibiliser le statut de la France dans la région, en valorisant ses attributs de puissance diplomatiques, culturels, économiques et militaires. En effet, 93% des 11 millions de km² de la ZEE française se situent en Indo-Pacifique, près de 1,7 million de citoyens français résident dans les CFIP, 20 000 expatriés français habitent les pays de la région, 7 000 filiales d’entreprises y sont implantées et près de 7 500 militaires stationnent en permanence dans les cinq bases prépositionnées de la zone (dont 1 450 en Nouvelle-Calédonie). Parmi les 70 riverains de l’Indo-Pacifique, 16 ont une frontière maritime avec la France.

C’est donc avant tout l’exercice de la souveraineté nationale dans les collectivités françaises de la zone qui légitime la présence française. Ainsi, l’île de La Réunion, Mayotte, les Terres australes et antarctiques françaises, Wallis-et-Futuna, la Polynésie française sont une composante majeure de la stratégie mise en œuvre par l’État. La Nouvelle-Calédonie n’échappe pas à ce phénomène, et en constitue même la pierre angulaire. Rien d’étonnant donc que le président de la République, Emmanuel Macron, ait choisi Nouméa en 2018 pour expliciter sa nouvelle stratégie. La Nouvelle-Calédonie est la plus grande des CFIP en termes de superficie terrestre et sa ZEE représente 13% de la ZEE française. Territoire riche en matières premières, elle est la seule CFIP disposant d’une économie significative en dehors des subsides de l’État.

Particularité géologique du « caillou »[2], la Nouvelle-Calédonie possède une grande richesse minérale, particulièrement en nickel. Ce métal, parfois qualifié « d’or vert », entre dans la composition de très nombreux alliages métalliques et aciers inoxydables. Il est également indispensable pour le marché de batterie de véhicule électrique. Selon le United States Geological Survey, la Nouvelle-Calédonie détiendrait environ 7 %, des réserves mondiales de nickel, en cinquième position (IEOM, 2021) après l’Indonésie (21 %), l’Australie (21 %), le Brésil (16 %) et la Russie (7%). Malgré une baisse de production pour les années 2020 et 2021, la Nouvelle-Calédonie reste le quatrième producteur mondial. La production métallurgique représente 90 % des exportations du territoire et emploi 12 000 personnes quasiment 20 % de la population active. Mais la principale richesse de l’île est en train de devenir un fardeau économique. Sur la période 2008-2020, les trois principaux opérateurs métallurgiques de l’île[3] ont cumulé près 16,3 milliards d’euros de déficit (soit 200 % du PIB calédonien de 2021). Le dernier exercice bénéficiaire remonte à 2007. Aucune des usines n’est rentable, et la production en recule. Si bien que certains spécialistes pensent qu’il serait préférable pour la Nouvelle-Calédonie de se détourner du nickel pour valoriser d’autres ressources naturelles (Vandendyck, 2020). Si une crise politique venait se superposer à la crise industrielle et économique en cours, d’autres acteurs des relations internationales pourraient en profiter pour tisser leur influence localement, en premier lieu la RPC, actrice incontournable du marché international du nickel.

2.2. Un territoire convoité

À l’instar de nombreuses matières premières, la RPC a pris la maitrise du marché mondial du nickel à travers un contrôle étatique sur les grands groupes chinois. Le gouvernement de Pékin soutient les capacités de production de pays émergents comme l’Indonésie, qui dépassent la production calédonienne. Pour la Chine, la conjoncture économique calédonienne est un enjeu secondaire, mais son appétit insatiable pour les matières premières en générale et le nickel en particulier, font de la Nouvelle-Calédonie un territoire stratégique et donc convoité. En 2021, les commandes chinoises concentrent 66 % de la totalité des exportations du territoire (IEOM, 2021). Le déplacement de Zhai Jun, ancien ambassadeur de Chine en France, sur le « caillou » en 2017 atteste de cet intérêt. À mesure que les acteurs du nickel calédonien s’enfoncent dans la crise, les intérêts chinois sur l’île vont probablement se développer. Le partenariat entre la Société minière du Sud Pacifique et l’entreprise chinoise Yangzhou Yichuan Nickel Industry, confirme l’intérêt de groupes chinois pour le nickel calédonien. Et les liens ne se limitent pas au secteur du nickel.

Contrairement à la Polynésie française ou à l’île de La Réunion, il n’y a pas de communauté chinoise établie en Nouvelle-Calédonie. Mais la RPC a une longue tradition de soutien des partis politiques qui s’opposent à l’influence occidentale. Le soutien aux indépendantistes n’est pas annoncé publiquement, mais le spectre de la rhétorique anticoloniale est bien présent. La Chine est membre du comité spécial des 24, organisme responsable de la promotion de la décolonisation aux Nations unies, qui a inscrit la Nouvelle-Calédonie (1986) et la Polynésie française (2013) sur la liste des pays considérés comme non autonome, au grand dam de la diplomatie française (Al Wardi, 2018). Par ailleurs, la RPC a déjà pénétré les réseaux multinationaux océaniens, à travers des financements au Groupe de fer-de-lance mélanésien et en étant membres associés du Forum des îles du Pacifique, de l’Organisation du tourisme pour le Pacifique Sud et de la Western and Central Pacific Fishing Commission.

Localement, depuis 2016, une association d’amitié sino-calédonienne a été créée par l’ancienne directrice de cabinet de Roch Wamytan, président du Congrès et grand leader indépendantiste. Cette association entretient des liens étroits avec l’association du peuple chinois pour l’amitié avec l’étranger (APCAE), organisme parapublic qui promeut les relations entre la RPC et le reste du monde en nouant des relations avec des organisations et personnalités étrangères « amies » de la Chine. Certains observateurs lui reprochent cependant d’être un outil de propagande diplomatique, mené par d’anciens fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères. Une façade publique du système du Front Uni, pour influencer et coopter les élites afin de promouvoir les intérêts du PCC (Brady, 2003).

Si les spéculations d’une « Nouvelle-Calédonie chinoise » en cas de départ français sont parfois invoquées dans la presse, la présence chinoise dans la collectivité reste pour l’instant modeste et repose sur peu d’éléments tangibles. Un autre acteur des relations internationales a par ailleurs démontré de l’intérêt pour les ressources calédoniennes. Il s’agit du PDG de l’entreprise Tesla, Elon Musk. Son entreprise a signé un accord de livraison de nickel avec le complexe industriel de Prony Ressources en Nouvelle-Calédonie. L’objectif pour l’entreprise américaine est de maitriser davantage la production des batteries du futur des véhicules électriques et autonomes. La maitrise de l’exploitation et de l’approvisionnement des matières premières est une composante fondamentale des rivalités géopolitiques. Si certains spéculaient sur une influence grandissante de la Chine en Nouvelle-Calédonie, avec l’arrivée de Tesla, il semblerait que la Nouvelle-Calédonie penche plus du côté américain, du moins pour l’instant. En plein exercice de soft power pour (re)conquérir une zone d’influence traditionnelle, le gouvernement américain même prit la liberté d’invité le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et figure du mouvement indépendantiste, Louis Mapou, à Washington lors d’un sommet insulaire des pays du Pacifique, ce qui a suscité un certain malaise à Paris.

Fig. 2. Le Président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, Louis Mapou, aux côtés du Secrétaire d’État américain Anthony Blinken.

Crédit : The Pacific Journal, https://www.pacific-journal.com/area/first-meetings-for-president-mapou-in-washington-d-c/

Conclusion : La Nouvelle-Calédonie et le Québec, des convergences francophones en Indo-Pacifique ?

Le contexte géopolitique calédonien reste donc incertains en ce début d’année 2023, les prochaines échéances politiques seront cruciales et devront être observées scrupuleusement, notamment le voyage présidentiel d’Emmanuel Macron annoncé en juillet 2023, les élections provinciales et la réforme constitutionnelle de 2024.

En attendant, un transfert de souveraineté évolutif s’invente au quotidien, non seulement à Paris, à Nouméa et peut-être bientôt ailleurs. Il ne serait donc pas étonnant, à terme, de voir la collectivité calédonienne définir une stratégie Indo-Pacifique propre, en complément du narratif développé à Paris. À cet égard, l’exemple canadien pourrait servir de référence. Si le Canada a officialisé sa propre stratégie Indo-Pacifique en décembre 2022, une de ses provinces, le Québec, l’avait devancé depuis février 2021 (Lasserre, 2023). Au Canada, les affaires étrangères demeurent une compétence fédérale, mais plusieurs provinces, en particulier le Québec, exercent une action internationale en matière de culture, de santé et d’éducation (doctrine Gérin-Lajoie). Ces outils « para diplomatiques » (Soldatos,1990) permettent à la « la belle province » de disposer de bureaux de représentations à l’étranger, notamment en Indo-Pacifique (Japon, Singapour, Inde, Chine, Corée du Sud). Un exemple à suivre, peut-être, pour la France et la Nouvelle-Calédonie ?

Des projets de collaborations pour la promotion d’une francophonie « Indo-Pacifique » pourraient même voir le jour…

Ces thématiques souvent apolitiques et consensuelles pourraient associer Québécois et Calédoniens sans distinctions sociales et ethniques, dans un objectif commun de promotion et d’interconnaissances culturelles.  Le sujet est ouvert !

Paco Milhiet

Références

Al Wardi, Sémir (2018). La Polynésie française est-elle une colonie ? Outre-mers 2018/1 n°398-399.

Al Wardi, Sémir, (dir.), Regnault, Jean-Marc (dir.) (2021). L’Indo-Pacifique et les Nouvelles routes de la soie, Société française d’histoire des Outre-Mers.

Al Wardi, Sémir ; Regnault, Jean-Marc ; Sabouret, Jean-François (dir.) (2017), L’Océanie convoitée. Histoire, géopolitique et sociétés, Paris, CNRS éditions.

Brady, Anne-Marie (2003). Making the Foreign Serve China: Managing Foreigners in the People’s Republic. Lanham : Rowman & Littlefield Publishers.

Cailloce, Laure (2018). Nouvelle-Calédonie : 165 ans d’une histoire mouvementée, CNRS le Journal, 20 octobre, https://lejournal.cnrs.fr/articles/nouvelle-caledonie-165-ans-dune-histoire-mouvementee .

Chauchat, Mathias (2021). Vers la fin de la garantie d’irréversibilité constitutionnelle de l’accord de Nouméa, JP BLOG, 12 juillet 2021, https://blog.juspoliticum.com/2021/07/12/vers-la-fin-de-la-garantie-dirreversibilite-constitutionnelle-de-laccord-de-noumea-par-mathias-chauchat/.

David, Carine et Tirard, Manuel (2022), La Nouvelle-Calédonie après le troisième référendum d’autodétermination du 12 décembre 2021 : 40 ans pour rien ? La Revue des Droits de l’homme. https://journals.openedition.org/revdh/14593

Descheemaeker, Eric (2023). Nouvelle-Calédonie: qui décide maintenant ? , JP BLOG, 5 janvier 2023, https://blog.juspoliticum.com/2023/01/05/nouvelle-caledonie-qui-decide-maintenant-par-eric-descheemaeker/#_ftnref1 .

Guiart, Jean (1983). La terre est le sang des morts, L’homme et la société 67-68, pp. 99-113.

Heffer, Jean (1995). Les États-Unis et le Pacifique. Histoire d’une frontière, Paris, Albin Michel.

Institut d’émission d’outre-mer (2021). Le Nickel en Nouvelle-Calédonie, Rapport annuel économique de la Nouvelle-Calédonie.

Jie, Meng (2017). Vision for maritime cooperation under the Belt and Road Initiative, Xinhua News Agency, le 20 mai 2017, http://www.xinhuanet.com/english/2017-06/20/c_136380414.htm.

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Légifrance (1998), Accord sur la Nouvelle-Calédonie signé à Nouméa le 5 mai 1998. Paris : République française.

Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, (2022). La stratégie de la France dans l’indopacifique, Paris, https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/fr_a4_indopacifique_022022_dcp_v1-10-web_cle017d22.pdf

Regnault, Jean-Marc (2013). L’ONU, la France et les décolonisations tardives, l’exemple des terres françaises d’Océanie, Aix-en-Provence, Presses Universitaires d’Aix-Marseille.

Vandendyck, Bastien (2020). Deuxième référendum d’autodétermination en Nouvelle-Calédonie : horizons incertains, Institut des relations internationales et stratégiques, Asia Focus n° 147, https://www.iris-france.org/notes/deuxieme-referendum-dautodetermination-en-nouvelle-caledonie-horizons-incertains/

Wesley-Smith, Terence. (dir) (2021), The China Alternative: Changing Regional Order in the Pacific Islands. Canberra, Pacific Series, ANU Press.

[1] Harold Thibault, La Chine lorgne la Nouvelle-Calédonie et ses réserves de Nickel, Le Monde, , 2 oct. 2020, https://www.lemonde.fr/politique/article/2020/10/02/la-chine-lorgne-la-nouvelle-caledonie-et-ses-reserves-de-nickel_6054537_823448.html

[2] Appellation non officielle, mais communément utilisée pour désigner la Nouvelle-Calédonie.

[3] La société Le Nickel (filiale du groupe Eramet), la Société minière du Sud Pacifique (détenue à 87 % par Sofinor, un groupe public gérant les actions de la province nord, interface économique de la cause indépendantiste) et Poney Ressources Nouvelle-Calédonie, un consortium néocalédonien.

[1]Le mot « Kanak » conformément au texte de l’accord de Nouméa de 1998, est invariable. En effet, au cours des événements de 1985, le gouvernement provisoire de Kanaky, présidé par Jean-Marie Tjibaou imposa en une nouvelle graphie « kanak, invariable en genre et en nombre, quelle que soit la nature du mot, substantif, adjectif, adverbe », in Mireille Darot, Calédonie, Kanaky, ou Caillou ? Implicites identitaires dans la désignation de la Nouvelle-Calédonie, Mots, les langages politiques 53, 1997, pp 8-25.