Neutralité et non-alliance: entre tradition et évolution dans la politique étrangère suédoise

Anna Montel



À propos de l’auteur

Diplômée d’un Master en Relations Internationales – Sécurité et Défense à l’Université Lyon III, Anna Montel a effectué un stage à la Mission de Défense auprès de l’Ambassade de France en Suède et travaille actuellement dans l’industrie de la défense.


Résumé : La Suède se trouve actuellement dans une période charnière, entre la montée en puissance de la Russie, perçue comme une menace, et la dégradation du climat sécuritaire global. De ce fait, la neutralité qui caractérise la position suédoise depuis un siècle a évolué pour devenir une politique de non-alliance. Parallèlement, la Suède s’intéresse aux problématiques sécuritaires et s’ouvre à la coopération, en se plaçant comme un potentiel leader régional en Baltique.

Summary: Summary : Sweden is at a crossroad, standing amongst Russia gaining and displaying power, and the degradation of global security. Therefore, neutrality, that has been the pillar of Swedish foreign policy for over a hundred years, has evolved into a more flexible “non-alliance” policy. At the same time, Sweden is showing a growing interest in security questions and opening up to deeper cooperation, all while placing itself as a regional leader in the Baltic.

Mots-clés : Baltique, Suède, neutralité, politique étrangère, non-alliance

Keywords: Baltic, Sweden, neutrality, foreign policy, non-alliance


Introduction

La Suède, monarchie du nord de l’Europe, se trouve actuellement confrontée à des enjeux géostratégiques inédits. En effet, la dégradation des relations entre les États-Unis et la Russie, tout comme les conflits en Crimée et en Ukraine, ont contribué à crisper le climat sécuritaire dans la région. Les mouvements militaires russes ont connu un accroissement notable, avec un grand nombre d’exercices et de mobilisations à la frontière des Etats baltes. Parallèlement, une forte augmentation de la présence russe en mer Baltique et des intrusions dans les espaces de souveraineté suédois, tout comme la forte remilitarisation de Kaliningrad avec le déploiement de missiles Iskander contribue à la détérioration des relations entre les acteurs et du cadre stratégique général.

L’évolution du contexte sécuritaire en Baltique, tout comme les instabilités croissantes dans d’autres régions du monde, ont eu un impact sur la conception de la politique extérieure suédoise. Si une politique de neutralité lui a longtemps été avantageuse, il semblerait que les impératifs stratégiques forcent un changement dans la conception suédoise de la politique étrangère. La Suède se trouve donc dans une période charnière, aussi bien pour la définition de sa politique extérieure que pour le rôle qu’elle souhaite se donner sur la scène internationale.

La tradition de neutralité chère à la Suède est profondément ancrée dans l’inconscient collectif. En effet, cette neutralité caractérise la diplomatie suédoise depuis le 19ème siècle dans le but d’éviter les engagements susceptibles d’entrainer le pays dans un conflit de grande envergure. Cette doctrine politique a été fructueuse, notamment durant la Guerre Froide où la Suède, malgré sa position géographique entre l’OTAN et le pacte de Varsovie, a réussi à se préserver de tout conflit majeur. Qui plus est, elle a pu éviter les compromis politique de grande envergure,  contrairement à la Finlande qui s’est vu imposer certaines limitations qualifiées de  « finlandisation »[1]. Néanmoins, force est de constater que la neutralité a aussi été sujette à débat. Cela a été le cas lors des négociations pour l’entrée de la Suède dans l’Union Européenne (UE) au cours des années 1990. En effet, les textes qui régissent l’UE comportent des éléments de coopération en matière sécuritaire et militaire, éléments susceptibles d’interférer avec la position neutre suédoise. Finalement, à la suite d’un référendum en 1994 la Suède devient membre à part entière de l’Union en 1995, sans demander de dérogations par rapport aux articles traitant de la sécurité collective.

La politique étrangère suédoise contemporaine est largement tournée vers la coopération, principalement avec ses voisins nordiques et dans le cadre de l’UE et de l’Organisation des Nations Unies (ONU). En ce sens, la relation avec la Finlande est particulièrement importante, tant du point de vue de la défense que de la politique étrangère (Déclaration conjointe des Ministres des Affaires étrangères suédois et finlandais, 12 septembre 2016). Le lien transatlantique et la relation privilégiée entretenue avec les Etats-Unis est également considérée comme étant d’une grande importance, comme le montre notamment la signature d’un Statement of Intent entre les Ministres de la Défense suédois et américains le 8 juin 2016 à Washington. La neutralité a évolué pour devenir une politique de « non-alliance » selon laquelle la Suède ne compte pas rester « passive si un pays européen ou nordique subit une catastrophe ou une attaque » [2] (Déclaration gouvernementale, 2014). En 2000, la déclaration de politique étrangère faite par le gouvernement ancre profondément le concept de non-alliance dans la pratique politique suédoise. Sujet à débats en 2001 et 2002, le concept est néanmoins conservé car ce dernier, ainsi que la possibilité de rester neutre en cas de conflit, a « bien servi » les intérêts suédois (Engström, Hojem, Schulman, 2010).

Par la suite, les déclarations de politique étrangères en 2004 et en 2009 ont réitéré l’importance de la non-alliance tout en accordant une place grandissante à la coopération (Utrikespolitisk deklaration 2004, Utrikespolitisk deklaration 2009). La possibilité d’agir dans le cadre otanien est considérée comme étant « d’une importance stratégique » (Engström, Hojem, Schulman, 2010). En 2009, la Suède publie une déclaration unilatérale de solidarité envers les pays européens et nordiques. Si ce document est reçu avec un enthousiasme modéré, notamment de la part des pays baltes, il dévoile néanmoins une réelle avancée de la conception suédoise. Non seulement cette déclaration  témoigne d’une ouverture nouvelle sur son étranger proche, mais aussi d’une volonté d’implication inédite et d’un renouveau d’intérêt pour les questions sécuritaires.

Une neutralité opportuniste ?

La neutralité étatique peut revêtir plusieurs formes, chacune étant plus ou moins contraignante juridiquement. L’inviolabilité du territoire est toujours le corollaire d’une neutralité permanente (comme celle de la Suisse), inviolabilité qui garantit à l’Etat neutre permanent de retirer un bénéfice de ce statut. La neutralité permanente est un des grands principes de la politique étrangère suisse, et à ce titre elle figure dans la Constitution fédérale comme un but que le Conseil et l’Assemblée Fédérale se doivent de préserver. Cette neutralité est gouvernée par plusieurs textes du droit international, le plus important étant la Convention de la Haye du 18 octobre 1907 (la Convention V règle les droits et obligations des Etats neutres dans la guerre terrestre, la convention XIII règle les droits et obligations dans la guerre avale). La Suisse a ratifié la Convention de 1907 cette même année, et ne peux donc pas prendre part à un conflit international. Contrairement à la neutralité suisse, régie par le droit international, la neutralité suédoise (tout comme la neutralité finlandaise) ne repose sur aucune base juridiquement contraignante. Cela signifie, en pratique, que la Suède n’a aucune obligation par rapport à ce statut, et en retire simplement des bénéfices parce que les autres Etats veulent bien les lui accorder. Si un autre Etat venait à déclarer la guerre à la Suède, la violation de son territoire ne constituerait en aucun cas une violation du droit international régissant la neutralité permanente.

Les fondements principaux de cette neutralité suédoise datent du Maréchal Bernadotte (devenu le roi Karl XIV Johan, 26 janvier 1763 – 8 mars 1844) dans les années 1830. La neutralité demeure le pilier de la diplomatie suédoise par la suite, mais est mise à l’épreuve durant les deux Guerres Mondiales ; autant le conflit de 1914-1918 touche assez peu le nord de l’Europe, autant en 1939-1945 l’espace nordique (l’Arctique ainsi que la région baltique) concentre les intérêts divergents des belligérants[3]. De fait, tous les pays nordiques se trouvent plus ou moins impliqués, et malgré les efforts suédois pour rester neutre, plusieurs entorses sont faites au principe : en 1941 le gouvernement suédois autorise le transit de la division allemande Engelbrecht de la Norvège vers la Finlande. Au contraire, dans les dernières années de la guerre, un rapprochement avec les Alliés a lieu et les relations avec l’Allemagne se dégradent au point que le gouvernement allemand décide de rappeler son ambassadeur de Stockholm.

La Suède semble donc avoir une conception de la neutralité qui est assez changeante. Plus précisément, c’est un instrument qui lui permet de naviguer entre les conflits tout en affichant une relative cohérence dans sa politique étrangère. Si la définition de la neutralité peut être malléable, ce concept reste néanmoins fortement ancré dans l’imaginaire collectif entourant la Suède. En ce sens, le « diamant suédois » (Simoulin, 2005, p. 290), ou l’idéal politique de la Suède, a pu être défini comme « une démocratie intégrative et consensuelle, un modèle corporatiste spécifique, un haut degré d’ouverture économique sur le monde et une politique de neutralité et de non-alignement » (Ibid). Cette image quelque peu idéalisée tend à persister, et elle est très profitable à la Suède. En effet, cette position particulière confère des avantages non négligeables au pays relativement modeste en termes de puissance qu’est la Suède. Du fait de cette perception, la Suède a pu se positionner comme un médiateur et un négociateur, notamment avec Folke Bernadotte[4] dans le conflit israélo-palestinien ou encore Jan Eliasson[5] dans le conflit du Haut-Karabakh, entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan, et du Darfour au Soudan. De plus, la Suède a su se démarquer favorablement auprès des pays en voie de développement en créant notamment des programmes d’aide au développement de grande envergure.

Si cette position neutre a des avantages remarquables, les mutations du contexte international et la réduction des dépenses militaires, entrainant un déclin de la capacité de défense suédoise, ont conduit à une révision du principe de la neutralité active, qui est devenue une politique de non-alliance dans les années 2000. A ce propos, la ministre des Affaires Étrangères Margot Wallström déclarait en 2015 : « Dans la Déclaration du Gouvernement, le Premier Ministre a indiqué que la non-alliance militaire sert encore notre pays de façon importante. (…). Elle crée une base saine pour une prise de responsabilité active, pour notre sécurité comme pour la sécurité des autres. (…). Notre pays doit pouvoir donner et recevoir de l’aide, tant civile que militaire ». Consciente de sa position stratégique en Baltique, confirmée par l’augmentation des intrusions russes dans les eaux territoriales et l’espace aérien suédois, la Suède semble se rendre peu à peu à l’évidence : en cas de conflit majeur, elle ne serait pas capable d’assurer seule sa défense, et l’aide nécessaire viendrait très probablement de l’Alliance Atlantique – raison pour laquelle les débats sur la pertinence d’une entrée dans l’OTAN sont aussi vifs et récurrents.

Vers une évolution de la position suédoise sur la scène internationale

La Suède tient fortement à son image d’Etat pacifique et démocratique, et ce pacifisme est largement ancré tant dans la population locale que dans l’imaginaire collectif qui entoure la Suède. De grandes figures suédoises de l’histoire internationale telles que Raoul Wallenberg[6] ou Dag Hammarskjöld[7] contribuent d’autant plus à cette perception. Durant la seconde moitié du 20ème siècle, la Suède a commencé à se positionner non seulement comme un médiateur dans les relations internationales mais aussi comme un Etat formulant certaines critiques à l’encontre des régimes ou des choix politiques d’autres Etats. Ce positionnement double a été largement influencé par le Premier Ministre Olof Palme (14 octobre 1969 – 8 octobre 1976, parti social-démocrate) qui choisit d’adopter une position de non-alignement envers les grandes puissances tout en soutenant plusieurs mouvements indépendantistes dans les pays en développement. Ce double rôle persiste encore aujourd’hui, avec plusieurs tentatives d’apporter de l’aide dans des conflits complexes (conflit chypriote, reconnaissance de l’Etat palestinien en 2014 par exemple), même s’il n’est pas toujours facile à tenir.

Depuis 2015, la politique étrangère mise en place par le gouvernement social-démocrate est une politique dite féministe, dont le but est d’œuvrer en faveur des femmes ainsi que d’accroître la paix et le développement par la participation des femmes aux processus de décision. Cette politique est menée de front par la Ministre des Affaires Étrangères Margot Wallström, tant dans le cadre des relations bilatérales de la Suède que dans les grandes institutions internationales comme l’Union Européenne et l’Organisation des Nations Unies (ONU). Ce choix fort d’une politique étrangère féministe et morale n’a pas forcément été du goût de tous les homologues diplomatiques. En mars 2015, Margot Wallström critique de façon acerbe l’Arabie Saoudite au sujet des violations répétées des droits de l’homme. Suite à cette élocution, elle est désinvitée de la réunion de la Ligue Arabe au Caire et l’accord de coopération militaire, signé en 2005 avec l’Arabie Saoudite pour des ventes de matériel d’armement, n’est pas reconduit (Wicklén, 2015). Parallèlement, l’Arabie Saoudite ainsi que les Émirats Arabes Unis ont rappelé leurs ambassadeurs et la Ligue Arabe a émis un communiqué condamnant la déclaration de la ministre suédoise. Suite à cet incident, des débats importants ont secoué la classe politique suédoise, notamment concernant la qualification du régime saoudien comme étant une dictature. Plusieurs dirigeants de grandes entreprises ont publié un document demandant au gouvernement de maintenir des relations cordiales avec l’Arabie Saoudite, un partenaire économique important (notamment pour l’industrie de la défense, la valeur de l’export en 2015 était de 1,4 M €). Des mesures pour rétablir les bonnes relations ont été prises, notamment avec une visite du Roi suédois peu de temps après les propos de Margot Wallström. Malgré quelques changements dans sa politique traditionnelle et certaines déclarations peu judicieuses, la Suède continue d’occuper une place particulière sur la scène internationale entre médiation, critiques et aspirations de leader régional.

Conclusion

Historiquement, ce qui caractérise la Suède semble être avant tout sa volonté de se tenir en dehors des grands conflits tout en occupant tout de même une place de choix sur la scène internationale. Durant le 20ème siècle cette volonté s’exprime par la politique de neutralité, particulièrement importante durant la Guerre Froide, et un rôle de leader qui se dessine peu à peu dans la région Baltique. S’il a été démontré que cette politique de neutralité était en fait fortement biaisée en faveur de l’Ouest, elle a néanmoins permis à la Suède de s’assurer une certaine autonomie de décision et de rester en dehors de tout conflit actif.

Avec la chute de l’URSS la Suède se démarque comme un acteur proactif dans l’affermissement des indépendances des États baltes entre 1991 et 1994. Parallèlement, les concepts directeurs de sa politique étrangère sont remodelés pour s’accorder au nouvel environnement stratégique. C’est à ce moment que la neutralité se mue en une politique de non-alliance avec les organisations militaires permanentes. L’entrée dans l’Union Européenne signe la fin officielle de la neutralité, mais la volonté suédoise de se forger un rôle important dans la région Baltique demeure. Si la Suède a perdu ce qui lui donnait une position « à part » sur la scène internationale en allant vers une intégration de plus en plus importante dans les alliances de l’Ouest, ce choix stratégique s’est néanmoins avéré lucratif car il a permis de nouer des liens plus forts avec les Etats-Unis qui sont aujourd’hui de plus en plus élogieux envers les compétences suédoises, aussi bien en termes militaires qu’industriels, comme en témoigne l’allocution de Robert Work, secrétaire d’Etat à la Défense américain, lors de sa visite en Suède du 26 au 27 avril 2016. Le choix, certes opportuniste, d’abandon de la neutralité ne semble donc pas avoir été synonyme de perte durable d’influence. Aujourd’hui, la Suède se positionne comme un partenaire incontournable en Baltique, entretenant une relation privilégiée avec les Etats-Unis et s’engageant de plus en plus pour la sécurité régionale. De plus, avec son élection au Conseil de Sécurité de l’ONU, la Suède démontre son engagement approfondi concernant les questions de sécurité globale et son ouverture vers une coopération encore plus approfondie (Gouvernement, 2016). La détérioration du climat sécuritaire dans la Baltique contribue à cette évolution, et les débats sur une éventuelle entrée dans l’OTAN restent à l’ordre du jour. A ce titre, un approfondissement de la coopération avec l’OTAN, sans pour autant devenir membres à part entière, est prévue par la Suède dans la loi de programmation militaire qui court jusqu’en 2020.


Références bibliographiques

Engström, Daniel; Hojem, Petter; Schulman, Sarah (2010). Almedalen 2010: En jämförelse av Sveriges utrikesdeklarationer 2000-2010: vad är svensk utrikespolitik?, rapport rendu par l’Institut de Politique Étrangère, Utrikespolitiska Institutet, Stockholm, 20 septembre, www.ui.se/upl/files/43403.pdf.

Gouvernement suédois (2004). « Utrikespolitisk deklaration 2004 » (Déclaration de politique étrangère), www.regeringen.se/informationsmaterial/2004/02/utrikesdeklarationen-2004—pa-svenska/

Gouvernement suédois (2009). « Utrikespolitisk deklaration 2009 » (Déclaration de politique étrangère) www.regeringen.se/informationsmaterial/2009/02/ud-09009/

Gouvernement suédois (2014). « Mål för utrikes- och säkerhetspolitik »,  25 septembre , www.regeringen.se/regeringens-politik/utrikes–och-sakerhetspolitik/mal-for-utrikes–och-sakerhetspolitik/ , consulté le 03/05/16.

Gouvernement suédois (2016). « Sverige valdes in i FN :s säkerhetsråd med god marginal », 28 juin, www.regeringen.se/artiklar/2016/06/sverige-valdes-in-i-fns-sakerhetsrad-med-god-marginal/

Simoulin, Vincent (2005). « Le ‘modèle suédois’ : succès persistant, recompositions actorielles et reconfigurations intellectuelles ». Cahiers internationaux de sociologie, n° 119, pp. 289-309.

Soini, Wallström (2016). « Sverige och Finland – samarbete för förstärkt utrikespolitik », 20 septembre, www.regeringen.se/debattartiklar/2016/09/sverige-och-finland–samarbete-for-forstarkt-utrikespolitik/

Wicklén, Johan (2015). « Bakgrund : Saudiavtalet », Sveriges Television, 10 mars, www.svt.se/nyheter/inrikes/bakgrund-saudiavtalet


Notes de bas de page

[1] Le terme de « finlandisation » a été inventé en 1953 par Karl Gruber (ministre autrichien des Affaires Étrangères), pour désigner les limitations imposées par un État puissant – en l’occurrence, l’URSS – à l’autonomie d’un voisin plus faible.

[2] Traduit du suédois : « passivt om en katastrof eller angrepp skulle drabba ett annat EU-medlemsland eller nordiskt land »

[3] Invasion allemande du Danemark et de la Norvège en 1940; invasion soviétique des pays baltes en 1940; entrée en guerre de la Finlande contre l’URSS en 1941; bataille de l’Atlantique 1941-45; convois alliés en mer de Barents 1942-45 et batailles de Carélie et de Mourmansk 1942.

[4] Folke Bernadotte (1895-1948), était diplomate suédois et a travaillé pour le Croix Rouge. Le 21 mai 1948 l’Assemblée Général de l’ONU lui confie la mission de médiateur en Palestine.

[5] Jan Eliasson (1940-) est un diplomate suédois, il a notamment été ministre des Affaires étrangères et Vice-Secrétaire Général des Nations Unies.

[6] Raoul Wallenberg (1912-1947) était un diplomate suédois. Durant son placement en Hongrie pendant la Seconde Guerre Mondiale il a sauvé la vie de plus de 100 000 juifs en utilisant tous les moyens qui s’offraient à lui, notamment en créant et en distribuant un grand nombre de passeports de protection suédois.

[7] Dag Hammarskjöld (1905-1961) était professeur d’économie et a travaillé pour le gouvernement suédois en tant que conseiller du Ministre des Finances, puis Vice-Ministre des Affaires Étrangères. En 1953 il a été nommé Secrétaire Général de l’ONU.