Mutations stratégiques et instances de coopération en mer Baltique: un point de vue suédois

Anna Montel1 

Diplômée d’un Master en Relations Internationales – Sécurité et Défense à l’Université de Lyon III
Anna.montel111@gmail.com


À propos de l’auteure

Diplômée d’un Master en Relations internationales – Sécurité et Défense à l’Université de Lyon III, Anna Montel a effectué un stage à la Mission de Défense près de l’Ambassade de France en Suède et travaille actuellement dans l’industrie de la défense.


Résumé : La nouvelle donne sécuritaire et la dégradation des relations, notamment avec la Russie, semble impulser une nouvelle dynamique de coopération en région Baltique. La Suède, qui a fortement réduit ses capacités de défense après la fin de la Guerre Froide, semble aller vers une intégration plus importante dans les coopérations de défense malgré sa volonté de s’assurer d’une réelle indépendance stratégique.

Summary: The new security environment, as well as the degradation of relations, for example with Russia, seems to create a new dynamic of cooperation in the Baltic region. Sweden, whom has drastically lowered defence budgets since the end of the Cold Wat, seems to open up to deeper cooperation despite wanting to sustain strategic independence.

Mots-clés: Baltique, coopération, sécurité, Suède, défense

Keywords: Baltic Cooperation Security Sweden Defence


Introduction

La mer Baltique présente, malgré sa superficie modeste (415 266 km²), un caractère stratégique particulier. Plusieurs facteurs y contribuent ; un facteur économique avec l’augmentation du transport maritime, mais aussi un facteur énergétique avec notamment le gazoduc Nord Stream[1] et l’exportation d’énergies fossiles russes transitant par le détroit danois d’Øresund : en 2014, le trafic de vrac liquide, principalement des hydrocarbures russes, a représenté 40 % des volumes manutentionnés dans les ports de toute la région baltique (Serry, 2015). En effet, le trafic maritime en Baltique a presque doublé entre 1997 et 2014, passant de 420 millions de tonnes (Mt) à près de 800 Mt alors que, durant cette même période, la croissance du trafic maritime mondial n’était que d’environ 65 % (Serry, 2015). De plus, la taille réduite de la Baltique rend la définition des eaux territoriales et des zones économiques exclusives (ZEE) difficile. Les zones maritimes et aériennes internationales sont de ce fait restreintes, ce qui explique en partie la récurrence de la violation mutuelle des espaces de souveraineté des pays autour de la Baltique.

En termes militaires, la situation sécuritaire semble se dégrader progressivement. Suite à la fin de la Guerre Froide et l’effondrement de l’URSS, les États baltes ayant retrouvé leur indépendance sont entrés dans l’OTAN. La Baltique se trouve alors dans une position nouvelle ou elle servirait de première ligne en cas de conflit d’un pays ou d’une alliance de l’Ouest avec la Russie. Si, durant la Guerre Froide, la ligne de front se situait bien en Baltique, elle se trouvait dans les détroits danois, très à l’Ouest. Malgré la neutralité suédoise, un certain nombre de scénarii envisageaient alors l’implication de la Suède en cas de conflit contre le pacte de Varsovie. Actuellement, avec la disparition de ce même pacte et l’entrée de la Pologne et des pays baltes dans l’OTAN, la ligne de front théorique s’est nettement déplacée vers l’est, tout en conservant un caractère mouvant du fait en l’enclave de Kaliningrad, ce qui a contribué à dégrader la situation sécuritaire dans la région.

La technologie moderne et l’augmentation de la portée des missiles permet de créer une zone d’exclusion aérienne sur une grande distance. De plus, les missiles balistiques intercontinentaux peuvent atteindre des cibles à 5600 km, tandis que des missiles tactiques russes Iskander 2 (avec une portée de 500 km), déployés en Russie, en Biélorussie et dans l’enclave de Kaliningrad, sont capables de toucher des cibles dans la Baltique sud (le sud de la Suède) et pourraient rendre difficile l’intervention des Alliés en cas de conflit dans la région. Dans l’hypothèse d’une invasion de plusieurs États baltes et de la Suède par les forces russes, le déploiement d’un système de défense aérienne pourrait verrouiller totalement l’accès à la Baltique. En effet, l’île de Gotland[2] est considérée comme étant stratégiquement centrale, car elle permet un accès facile tant sur la Suède que sur les pays voisins. Une prise de Gotland par l’armée russe constituerait une grave entrave à la conduite d’opérations dans la région. Les distances courtes qui caractérisent la zone baltique sont donc synonymes de profondeur stratégique réduite qui, couplé à la concentration des moyens militaires dans cette région et aux capacités longue distance des armes modernes et à la vulnérabilité des sociétés contemporaines (en termes de pénuries d’énergie, de dépendance aux moyens informatiques pour les systèmes critiques etc.), créé des risques particuliers.

Actuellement, l’agencement des éléments de la structure de sécurité dans la région est complexe, mêlant des situations économiques et politiques diverses, des capacités militaires et des alliances nombreuses et différentes. De plus, les divergences en termes de conception de l’intérêt national et le manque de consensus sur les moyens à mettre en œuvre pour avoir une stratégie sécuritaire cohérente contribuent à complexifier les ébauches de coopérations existantes et, plus largement, la situation sécuritaire dans la Baltique.

La Suède, qui semble chercher une place de leader dans la région, doit s’adapter à ce contexte stratégique changeant. Actuellement, la position suédoise dans la région baltique relève d’une certaine dualité : d’un côté, une volonté de protection de ses intérêts propres couplée à un début d’intégration sécuritaire, et d’un autre côté le maintien d’une politique de non-alignement (Christiansson, 2010). Cette dualité se retrouve dans le Projet de défense nationale de 2009 qui définit le but des forces armées suédoises : « défendre et promouvoir la sécurité, seuls et en coopération avec d’autres, nationalement et internationalement »[3]. La Suède est active dans un grand nombre d’accords de coopération sécuritaire en Baltique, tout en ayant une relation très forte avec la Finlande.

Le discours de solidarité suédois s’est beaucoup développé, notamment à travers la Déclaration de solidarité unilatérale de 2009[4]. Néanmoins, le terme de « solidarité » revêt, en matière de défense, un caractère fortement polysémique dans le discours politique suédois. De ce fait, cette déclaration a été comprise, notamment par les États baltes, comme un engagement volatile. Malgré les critiques des États baltes quant à la sincérité de cette déclaration elle témoigne, tout comme la relation avec les États-Unis et le rapprochement avec l’OTAN, d’une ouverture nouvelle de la Suède et d’une préoccupation accrue concernant la sécurité. A ce propos, le ministre des Affaires Étrangères Carl Bildt (2006-2014) déclarait, au sujet de l’article V du traité de Washington[5]: « cet article reste fondamental pour l’Europe aujourd’hui. (…). Partant, quand j’entends qu’il va y avoir un nouvel accent sur les engagements de l’article 5, je ne peux que le considérer comme bienvenu» (Bildt, 2010).

Entre mutations stratégiques, nécessité de défense et sauvegarde de l’indépendance nationale, la Suède se trouve donc dans une situation inédite ou la neutralité traditionnelle se mue vers une nouvelle doctrine impulsée par les nouveaux enjeux caractérisés par le démantèlement du pacte de Varsovie et l’avancée de l’OTAN. Dans quelle mesure la compréhension et l’analyse des enjeux actuels, du point de vue suédois, vont-ils créer une nouvelle dynamique dans la politique étrangère et de défense ?

L’évolution du contexte sécuritaire en région Baltique

La Baltique constitue, pour la Suède, une sphère d’influence naturelle. Les changements qui y sont actuellement à l’œuvre, avec l’augmentation des tensions face à la Russie, la multiplication des incidents aériens et navals et l’augmentation générale du niveau d’activité militaire, et ce surtout depuis 2014, ont inévitablement des conséquences sur la politique suédoise. Durant ces dernières années, la Suède a été engagée dans deux opérations de chasse sous-marine de grande envergure dans ses eaux territoriales (2014), ce qui a contribué à réveiller des souvenirs de Guerre Froide. Un exercice russe de simulation d’attaque atomique contre des cibles suédoises fut également conduit en mars 2013 (Holmström, 2016), fait confirmé par le secrétaire général de l’OTAN dans son rapport de 2015 (Stoltenberg, 2015). Durant ces dernières années, la Suède a également été victime de nombreuses violations de son espace aérien, et à plusieurs reprises des aéronefs russes ont eu un comportement agressif envers des avions suédois en espace aérien international (Reuterskiöld, Ridderstolpe, 2015). Plusieurs cyberattaques, notamment envers de grands médias suédois, ont également eu lieu (Oksanen, 2016).

Ces problématiques ne sont pas seulement suédoises, elles touchent tous les États voisins de la Baltique. La Finlande a notamment subi une cyberattaque de grande envergure qui a touché ses sites institutionnels en 2016, et l’Estonie a vu sa frontière terrestre violée lors d’une opération russe visant à enlever un responsable de la sécurité (Lucas, 2015). Parallèlement, la présence militaire internationale s’est accrue ces dernières années, notamment à travers de nombreux exercices (Cold Response 2016 en Norvège, etc.) et le commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR) Breedlove considère que la situation en région Baltique et le comportement russe constituent une menace pour les Etats-Unis mais aussi pour l’OTAN (Breedlove, 2016).

La nouvelle perception suédoise quant à la dégradation du contexte sécuritaire se matérialise notamment dans la Doctrine 2016 (Militärstrategisk doktrin, 2016) des forces armées suédoises. Dans cette dernière la Baltique (tout comme l’Arctique) sont considérées comme étant des zones qui pourraient être sujettes à des frictions entre Etats. L’équilibre fragile des forces qui s’est dessiné avec la chute de l’URSS semble être entré dans une phase de modification importante. Historiquement, les relations entre la Suède et la Russie ont été tantôt cordiales, tantôt difficiles. La politique suédoise de « non-alignement en temps de paix et neutralité en temps de guerre » (Frisell-Hagström, Ildberg, 2009) a permis d’éviter toute montée des tensions, et le début des années 2000 témoignent d’une certaine normalité dans les relations, malgré la négligence que traduit l’absence de réponse de la part de Vladimir Poutine aux invitations suédoises de 2001 et 2007.

Au milieu des années 2000, notamment lors des opérations russes « anti-terroristes » en Tchétchénie, la Suède élève une voix critique quant au tournant autoritaire pris par Moscou. La guerre en Géorgie de 2008 conduit à l’interruption des échanges militaires entre la Suède et la Russie (Ibid), et les évènements de ces dernières années mettant en cause la Russie (annexion de la Crimée, forces russes en Ukraine, les emprisonnements et jugements de non-nationaux etc.) ont contribué à rendre les relations encore plus difficiles. En 2015, un diplomate russe stationné en Suède est renvoyé, accusé d’avoir eu des comportements incompatibles avec les dispositions de la Convention de Vienne. Cette expulsion fait suite à plusieurs incidents d’espionnage russes à l’encontre de partenaires de la Suède, principalement l’Allemagne et les Pays-Bas.

Si le comportement russe a contribué à la détérioration du climat sécuritaire en Baltique, les actions suédoises ont aussi pu impulser un changement dans cette direction. Le ton très moralisateur des dirigeants et de la classe politique suédoise, notamment concernant les actions gouvernementales russes, ont contribué à crisper le dialogue entre les deux pays (dernièrement le gouvernement suédois a par exemple formulé de multiples critiques contre les actions russes en Ukraine et en Syrie, (Gummesson, 2016)). De plus, le rapprochement entre la Suède et l’OTAN renforce le sentiment d’encerclement de la Russie. A ce propos, le ministère des Affaires étrangères russe a précisé qu’une adhésion suédoise à l’Alliance aurait des conséquences graves et entrainerait des sanctions de la part de Moscou (Victorzon, 2015). Il y a donc une rhétorique relativement acerbe entre les deux États qui semblent de plus en plus éloignés et hostiles l’un à l’autre, surtout depuis 2014 et le raidissement des postures opérationnelles militaires russes (accroissement de la fréquence des vols de reconnaissance, fréquence accrue de patrouilles aériennes armées et sans transpondeur, viol de l’espace aérien, manœuvres militaires).

La perception suédoise de la menace russe est de plus en plus grave. Dans le rapport annuel rendu par Säkerhetspolisen[6] (SÄPO, 2016), la Russie est accusée de mener une guerre psychologique contre la Suède dans le but d’exercer une pression sur les décideurs et sur l’opinion publique suédoise. Dans ce cadre, SÄPO affirme (avec Militära underrättelse-och säkerhetstjänsten, MUST, l’agence de renseignement militaire) qu’une dizaine de diplomates russes seraient en réalité des agents secrets (SÄPO, 2016).

Face à ces incidents de plus en plus nombreux, la Suède n’est donc plus dans une optique decohabitation avec la Russie. Au contraire, la ministre des Affaires étrangères Margot Wallström dit clairement que « la Russie constitue la menace la plus importante pour l’Europe et pour la Suède » (Wallström, 2016). De ce fait, consciente de ses capacités réduites en termes de défense, la Suède s’engage de plus en plus dans des instances de coopération militaire, que ce soit dans un cadre bilatéral, nordique ou international, rompant ainsi avec une longue tradition politique de neutralité.

Vers un approfondissement des dynamiques de coopération ?

Plusieurs instances de coopérations, qu’elles soient bilatérales ou multilatérales, structurent la région baltique. Le rapport Stoltenberg[7], rendu en 2009, met en évidence la volonté nordique[8] de coopération en ce qui concerne la défense, car ces pays ont des intérêts sécuritaires en commun malgré leurs différentes formes d’association à l’OTAN et à l’UE. De plus, ces mêmes États souhaitent coopérer avec l’ONU et augmentent leur contribution aux différentes opérations conduites sous mandat onusien. Dans son rapport, Stoltenberg propose plusieurs mesures destinées à rendre plus efficace et profonde la coopération entre États nordiques[9], notamment la création d’une force de stabilisation pouvant être déployée dans des États en situation de crise ou ayant besoin de soutien international, une coopération renforcée en termes de surveillance aérienne entre les États nordiques, ou encore une coopération intensifiée en termes de surveillance navale dans les mers nordiques[10] et la création d’une force maritime nordique. Les nombreuses propositions contenues dans le rapport Stoltenberg on fait débat, mais l’importance d’une coopération accrue semble aujourd’hui avoir atteint un consensus comme le montre notamment le denier rapport du Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO, 2015). La Suède était présidente de NORDEFCO durant 2015, ce qui lui a permis d’accentuer le dialogue entre les partenaires NORDEFCO[11], mais aussi entre NORDEFCO et les États Baltes. Plusieurs décisions visant à renforcer la coopération et l’interopérabilité ont été prises, notamment avec un accord technique sur le transport aérien (NORTAT). La Suède est également active dans un grand nombre d’autres instances de coopérations telles que le Council of Baltic Sea States (CBSS), le Conseil de l’Arctique, le Northern Battle Group ainsi que le Northern Group.

En termes de coopération, la Suède et la Finlande entretiennent un lien particulièrement fort, tant dans les instances internationales que dans les relations bilatérales. Une force maritime fenno-suédoise a été créée, la Swedish Finnish Naval Task Force (SFNTG), ainsi que des lignes de communication cryptées entre les deux pays (Joint Statement, 2015). Cette importance est soulignée, notamment dans la Loi de programmation militaire suédoise de 2015 (Ibid.).

Le lien entre la Suède et l’OTAN existe depuis les années 1990, avec la création d’un partenariat pour la Paix (PPP) en 1994 et la participation de contingents suédois à plusieurs missions otaniennes. Au cours des années 2000, l’armée suédoise s’ouvre encore d’avantage vers l’international et en 2013 la Suède adhère à la Nato Reaction Force (NRF). Le sommet de l’OTAN à Newport (Pays de Galles) en 2014 marque le début des négociations concernant un accord de Host Nation Support[12] suédois. Cet accord est finalement signé le 27 mai 2016 après certaines modifications dans la législation suédoise. La signature de cet accord a permis de rassurer quelque peu les États baltes, qui estiment que la Suède est un État clef dans la Baltique (du fait du caractère stratégique de l’ile de Gotland notamment). Les États baltes considèrent donc qu’une augmentation des capacités militaires, ainsi que l’adhésion de la Suède à l’OTAN participerait à l’amélioration de la sécurité dans la région.

En effet, malgré une participation de plus en plus importante à différentes instances de coopération en matière de défense et une déclaration unilatérale de solidarité, les États baltes ne sont pas convaincus de la capacité suédoise à les aider à assurer leur sécurité. L’Estonie et la Lettonie sont particulièrement critiques, en considérant que l’OTAN est leur seule source de sécurité. Les coupes budgétaires répétées dont a été victime la défense suédoise ont eu pour conséquence, selon certains analystes, de rendre le pays très mal préparé à la défense de son propre territoire (Holmblom, 2013).

La Suède est donc engagée dans une multitude d’instances de coopération, ce qui traduit de nouvelles préoccupations en matière de défense, au vu des mutations du climat stratégique en région baltique et du relatif désinvestissement en matière de défense des années précédentes. En effet, la détente perçue lors de l’effondrement de l’URSS a conduit les gouvernements successifs à investir de moins en moins dans les budgets de défense. La perception d’une hausse marquée du niveau de menace n’est que plus forte face aux capacités réduites de la défense suédoise actuelle. Afin de commencer à pallier à cette problématique, et aider les forces à faire face à leurs difficultés de recrutement, le gouvernement a récemment décidé de rétablir le service militaire obligatoire (Chahuneau, 2017). Ce déficit capacitaire est critiqué par certains analystes nationaux, notamment l’ancien Chef d’Etat-major des Armées (CEMA) Sverker Göransson qui déclare en 2012 que « nous pouvons nous défendre contre une attaque à un endroit précis. Nous parlons d’à peu près une semaine» [13] (Holmström, 2012).

Conclusion

Dans son étranger proche, la Suède travaille donc à un approfondissement des coopérations. Ce choix semble impulsé par deux facteurs : l’incapacité de la Suède à assurer sa défense par elle-même en cas de conflit, et la dégradation du climat stratégique régional mais aussi global. La vision suédoise de la coopération semble être en mutation, passant d’une vision très centrée sur l’intérêt national et l’indépendance stratégique à une vision plus réaliste des capacités suédoises et de l’importance de la coopération. Si la Suède s’engage de plus en plus, elle semble tout de même tenir à garder une position lui permettant de préserver son autonomie de décision. C’est cette volonté qui est souvent critiquée par les Etats baltes qui y voient une mentalité de « deux poids – deux mesures » créant un réel problème sécuritaire dans la région. En ce sens, « les politiques suédois doivent sauter un pas quasi-impossible en réalisant et en admettant que les dirigeants des autres Etats ont une vision fondamentalement différente de la leur, et ajuster les projets gouvernementaux en conséquence de cette prise de conscience embarrassante » (Clemmensen, 2011). Entre le maintien d’une image de neutralité et la nécessité de s’assurer des capacités de défense concrètes, la Suède doit faire des choix afin de sauvegarder sa crédibilité, notamment aux yeux des Etats baltes.


Bibliographie

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Wallström, Margot (2016). Déclaration de Politique Etrangère, 24 février


Notes de bas de page

[1] Pipeline sous-marin russe qui achemine du gaz en provenance de Russie vers l’Allemagne

[2] Ile suédoise située dans la mer Baltique, superficie de 3 184 km²

[3] Traduit de l’anglais: « to defend and promote security, alone and together with others, nationally and internationally ».

[4] En 2009, le Gouvernement suédois a fait une déclaration de solidarité unilatérale, basée sur l’article 42.7 du traité de Lisbonne. Cette déclaration dit en substance que la Suède ne sera pas passive dans le cas d’une catastrophe ou d’une attaque militaire dans un pays européen ou nordique. De fait, la Suède doit être en mesure de recevoir et de donner un appui, tant civil que militaire.

[5] Le traité de l’Atlantique Nord, signé le 4 avril 1949 à Washington, crée l’OTAN. L’article V concerne la défense collective.

[6] Les Services de renseignements suédois.

[7] Thorvald Stoltenberg : ancien ministre de la défense et ministre des affaires étrangères norvégien.

[8] Le Danemark, la Finlande, l’Islande, la Norvège et la Suède ainsi que leurs États associés : Åland, Groenland et îles Féroé sont appelés les États nordiques.

[9] Les mêmes Etats sont ici concernés.

[10] Baltique, mer du Nord.

[11] Islande, Finlande, Danemark, Norvège, Suède.

[12] Host Nation Support : « Le soutien du pays hôte se définit comme l’aide civile et militaire fournie en temps de paix, en période de crise ou en cas de conflit par un pays hôte à des forces alliées et à des organisations implantées ou en transit sur son territoire. Les arrangements conclus entre les autorités compétentes des pays hôtes et les « pays d’origine » et/ou l’OTAN forment la base de cette aide. »

[13] Traduction libre du suédois : « Vi kan försvara oss mot ett angrepp med ett begränsat mål. Vi talar om ungefär en vecka på egen hand ».