Les pays d’Europe du Sud-Est face au BRI: Intérêts, polémiques, défis et perspectives en périphérie européenne

Justine Chichery1, Oxana Kgaevski2, Alexis Leggeri3 et Josée-Anne Roussel4


1
Titulaire d’une Licence en Droit et Science Politique de l’Institut Catholique de Paris, Justine termine actuellement la maîtrise en études internationales des HEI de l’Université Laval. Son essai touche à l’esclavage moderne dans les chaînes d’approvisionnement des multinationales.

2Diplômée d’une licence en droit à l’Université Paris V, et d’une maîtrise en études internationales des HEI de l’Université Laval, Oxana est actuellement en stage au Ministère des Armées français.

3Titulaire d’une licence d’Etudes Chinoises de l’Université Paris-Diderot et d’une maîtrise en Etudes Internationales des HEI de l’Université Laval, Alexis est actuellement stagiaire à la Chambre de Commerce Européenne de Hong Kong.

4Josée-Anne, titulaire d’une maîtrise en études internationales de l’Université Laval et poursuit présentement sa carrière avec Affaires mondiales Canada.


Résumé: La Belt and Road Initiative (BRI) se transforme en une source de frictions supplémentaire au sein du processus de fragmentation européen alors que la périphérie Sud-Est du continent espère tirer parti d’un rapprochement avec Pékin. Cependant, les potentielles conséquences d’une expansion chinoise donnent naissance à un dilemme qui affecte les relations de la région avec la Chine. Cet article entend analyser l’impact de ce paradoxe sur l’avenir du BRI dans la région.

Abstract: The Belt and Road Initiative (BRI) has emerged as an additional source of friction within the process of the European fragmentation, as Brussels’ South-Eastern periphery expects to reap the benefits of a rapprochement with China. However, the potential negative consequences of a Chinese expansion give rise to a dilemma that affects Beijing’s relations with Brussels and its periphery. This article aims to study this paradox’s impact on the BRI’s prospects in the region.

Mots-clés : Belt and Road Initiative, Infrastructures, Union Européenne, Commerce International

Keywords: Belt and Road Initiative, Infrastructures, European Union, International Trade



Introduction

Incertitude. Tel est le mot qui définit le plus justement la conjoncture mondiale actuelle. Un environnement trouble où les tensions géopolitiques en Eurasie gagnent en vigueur au gré d’une Europe, en proie à la défiance politique et à des difficultés économiques, qui voit son partenaire historique américain tenté par une cure de protectionnisme et d’un modèle de croissance chinois qui semble avoir atteint ses limites. Dans ce contexte de versatilité politique et économique, la Belt and Road Initiative (BRI) – la Nouvelle Route de la Soie –, proposé par la Chine, entend consolider les liens commerciaux sino-européens au moyen de vastes investissements au service de la connectivité transcontinentale.

Bien que la nature du BRI soit très régulièrement discutée, les dynamiques politiques, économiques et sociétales de la périphérie européenne ont été peu analysées malgré le réel éclairage qu’elles fournissent quant aux perspectives de l’initiative en Europe. Elles importent particulièrement concernant l’implantation et la viabilité de certains projets phares de l’initiative au sein de quatre pays hautement stratégiques d’Europe Centrale et Méridionale – Grèce, Hongrie, Pologne et Serbie. Des projets d’une importance fondamentale en ce qu’ils constituent l’épine dorsale de l’initiative en Europe et seront certainement appelés à structurer les futures relations sino-européennes. Dans cette optique, nous étudierons d’abord les manifestations du BRI ainsi que les relations sino-européennes qui les entourent (I) ; puis, les facteurs politiques, économiques et géographiques internes qui favorisent l’implantation locale du BRI (II) ; et enfin, les défis et perspectives qui entourent l’implantation du BRI dans la région (III).

1. La BRI : Des ponts par-dessus les océans ?
1.1. Les manifestations du BRI

C’est lors de sa visite européenne de 2014 que le président Xi officialise l’inclusion de l’Europe au sein du BRI. Depuis, l’initiative chinoise se concrétise au moyen d’une série de vastes projets d’infrastructures qui transforment les marches du continent en points d’accès stratégiques du marché unique. C’est à travers trois projets de ce type que la Grèce, la Hongrie, la Pologne et la Serbie se sont transformées en partenaires stratégiques aux yeux de Pékin.

Le projet le plus emblématique du BRI au sein de l’Union Européenne (UE) est certainement celui du port du Pirée, en Grèce, où COSCO, le géant étatique chinois du transport maritime, s’implique depuis 2009. En 2016, dans le sillon du BRI, COSCO acquière 67% de l’Autorité Portuaire du Pirée et prend le contrôle du dernier terminal qui demeurait sous autorité Grecque. Cette opération, véritable vitrine du BRI, constitue un réel succès pour la Chine. Grâce aux investissements chinois, le port est passé de la 93e à la 44e place dans le classement mondial des ports de conteneurs entre 2010 et 2016 (Lloyd’s List, 2016). En outre, son trafic de conteneurs a été multiplié par 8,6 entre 2008 et 2014 (Ekathimerini, 2017). Parallèlement, Pékin semble organiser un réseau méditerranéen[1] autour du port grec en acquérant des actifs portuaires en Algérie, en Israël ou en Turquie ainsi qu’en établissant des liens avec le North Adriatic Ports Association (NAPA) qui regroupe cinq ports en Mer Adriatique.

Les deux autres projets concernent le développement de la connectivité ferroviaire régionale et transcontinentale. Au niveau régional, le projet phare du BRI est la rénovation de la voie ferrée Budapest-Belgrade en voie rapide[2] dans le but de relier la Grèce au reste du marché européen, renforçant ainsi le rôle de point d’accès stratégique du port du Pirée. Au niveau transcontinental, les voies Kazakhstan-Russie-Bélarus et transsibérienne connectent la Chine à l’UE. Elles traversent la Pologne avant de relier Duisburg (Allemagne), Londres ou Madrid. Ces voies revêtent une importance stratégique pour Pékin en ce qu’elles constituent l’épine dorsale du pan terrestre du BRI qui entend engendrer un processus de développement autour de ces dernières. Un état de fait qui explique le fort soutien politique chinois aux lignes ferroviaires, caractérisé par d’importantes subventions, en partie responsable de la forte croissance de leur trafic.

1.2. Mécanismes de coopération

L’ampleur des projets du BRI donne naissance à une coopération sino-européenne marquée par une forte fragmentation. Un morcellement qui prend la forme d’une absence de position commune européenne concernant la BRI ou de plateforme de discussions inclusives, les pourparlers s’effectuant essentiellement au niveau bilatéral. Cependant, le groupe CEE 16+1[3], plateforme de discussion entre la Chine et les Pays d’Europe Centrale et Orientale (PECO), membres ou non de l’UE, constitue une exception. Le groupe promeut la coopération entre ses membres à travers, notamment, des sommets annuels regroupant le premier ministre chinois et les chefs des gouvernements des États membres du groupe.

Établi en 2012, le CEE 16+1 est souvent perçu comme une percée chinoise dans un continent en proie à une crise de la dette aiguë. Une avancée chinoise qui se concrétise en une plateforme politico-économique favorisant une dynamique de coopération régionale autour de la Chine. La collaboration sino-PECO s’organise notamment à travers l’établissement d’un secrétariat, la mise en place d’une ligne de crédit spéciale de 10 milliards USD à destination de projets d’infrastructures et de nouvelles technologies, l’instauration d’un fonds de coopération à l’investissement de 500 millions USD ou encore la création de zones économiques et technologiques spéciales (Ministère des Affaires étrangères de la RPC, 2012). Inquiète de cette progression chinoise sur son flanc oriental, et suite à de nombreuses plaintes découlant des tensions autour de l’influence chinoise au sein de l’UE,  la Commission Européenne est récemment parvenue à rejoindre le groupe à titre d’observateur.

Parallèlement au CEE 16+1, des pays d’Europe occidentale, telle l’Allemagne, encouragent la multilatéralisation des relations sino-européennes, notamment via la Plateforme de Connectivité UE-Chine. Fondée en 2015, cette dernière vise à harmoniser les investissements chinois, liés au BRI, aux objectifs européens en termes d’infrastructures. Cette coopération-harmonisation sino-européenne passe également par la participation de Pékin au capital de la Banque Européenne de Reconstruction et Développement à hauteur de 1,7 milliards USD depuis 2016. La même année, la banque a établi un fonds à destination des pays en développement, dont la Mongolie ou la Slovénie, avec le concours de la Chine et de l’Azerbaïdjan[4], renforçant à cette occasion ses liens avec Pékin (BERD, 2017 ; McCrum, 2016).

Bien que Pékin tende à privilégier le CEE 16+1 dans les discussions relatives au BRI, le groupe ne doit pas occulter les relations bilatérales entre la Chine et les PECO, véritable lieu de négociation et de décision des investissements liés au BRI. Au-delà du cadre multilatéral, les avancées des relations Chine-PECO se concrétisent à travers de fastueuses visites présidentielles visant à promouvoir l’image du BRI ou par le biais d’initiatives nationales. Parmi elles figure celle de Budapest qui, sous l’égide du BRI, est parvenu à obtenir l’établissement d’un centre de coordination du tourisme sino-européen dans les PECO.

Ces divers niveaux de coopération épousent les lignes de fracture de l’UE, dont le clivage structurel Est-Ouest, et contribuent ainsi à la fragmentation européenne vis-à-vis du BRI. Un morcellement qui, bien que renforçant la position chinoise, représente un risque pour Pékin à terme, comme nous l’expliquerons plus bas. Enfin, ce qui n’est pas sans rappeler le goût taoïste pour les paradoxes, cette contradiction est accentuée par l’intensité de l’impact de la coopération sino-européenne sur le continent qui s’enracine tant dans le poids du partenaire chinois que dans les convergences d’intérêts entre Pékin et les différents acteurs européens. Aussi, afin d’appréhender le rapprochement entre la Chine et les quatre pays étudiés, il nous faut maintenant nous attarder sur les dynamiques politico-économiques internes propres aux quatre États.

2. Perspectives européennes : une affaire en or ?
2.1. Un tour d’horizon économique : l’avant et l’après 2008

En plus de la géographie, les dynamiques économiques internes des États sont une composante majeure du rapprochement avec la Chine. En effet, suite à une forte croissance initiale[5], les déséquilibres engendrés par leurs différents modèles de développement ont grandement contribué à pousser ces États vers Pékin.

Si la Hongrie et la Pologne ont été intégrées aux chaînes de valeur régionales et ont pu jouir d’une croissance basée sur leurs exportations vers l’UE, la Grèce et la Serbie ont, pour leur part, opté pour un modèle de développement basé sur la stimulation de leur consommation domestique. Cependant, avant la crise de 2008, la Hongrie souffrait d’une importante dette extérieure, liée au différentiel entre des taux d’intérêt domestiques élevés et des taux modérés en zone euro. Cette dernière s’élevait à 119% du Produit Intérieur Brut (PIB) en 2007, dont une dette souveraine de 69% du PIB (CEIC, 2018) due à des déficits publics répétés[6]. En Grèce, l’entrée du pays au sein de la zone euro, en 2001, a favorisé une croissance marquée par un accès privilégié aux marchés de capitaux internationaux et une expansion fiscale[7] soutenant la consommation intérieure. Il en a résulté un déficit constant du compte courant, générant une dette extérieure qui s’élevait à 134% du PIB en 2007, dont une dette souveraine de 103% du PIB (CEIC, 2018).

Similairement, la croissance serbe est également marquée par un déficit du compte courant financé, en partie, par des emprunts internationaux et des programmes de privatisations. En outre, l’économie serbe souffre d’une concentration excessive des entrées de capitaux dans son secteur non productif. Situation qui ne lui a guère permis de se préparer à la tempête qui s’annonçait. En contraste, la Pologne, en plus de ses performances en matière d’exportations, a joui d’une forte stabilité macroéconomique, fruit de la bonne gestion de la transition des années 1990. Cette stabilité se caractérise notamment par un endettement extérieur modeste. Les fondamentaux sains de l’économie polonaise ont transformé le pays en un des moteurs de la croissance européenne.

La crise de 2008 expose les déséquilibres des économies grecque, hongroise et serbe. La cataclysmique crise grecque place Athènes en incapacité d’honorer ses créances. Une crise de la dette qui impacte profondément la souveraineté économique grecque alors que le pays subit une cure d’austérité menée par Bruxelles. La très endettée économie hongroise est violemment frappée par la crise qui contracte la demande de ses débouchés industriels et fait grimper sa dette extérieure à 181% du PIB en 2011. Cependant, celle-ci se contracte à 103,37% du PIB en 2017 (CEIC, 2018). De plus, malgré la relative embellie, deux piliers de son économie demeurent sous pression – les investissements directs étrangers (IDE) et les fonds européens[8]. La Serbie est également très impactée par la fuite des capitaux étrangers ainsi que par une inondation qui paralyse le pays en 2014. Tentant de soutenir son économie, Belgrade voit son déficit public se creuser et ses dettes s’accumuler[9].

Malgré une bonne résistance au choc de 2008, la Pologne craint depuis plusieurs années de tomber dans le piège du revenu intermédiaire (stagnation des revenus par l’augmentation des salaires suite à une forte croissance basée sur des salaires faibles). Aussi, afin de consolider sa croissance sur le long terme, Varsovie a conçu un plan de développement stratégique – le plan Morawiecki. Le plan met l’emphase sur la montée en gamme de l’industrie polonaise au moyen d’un soutien à sa compétitivité. Un soutien qui prend la forme d’importants investissements dans les infrastructures et dans les capacités d’innovation, afin de sortir Varsovie du fond du classement des innovateurs européens.

Au gré de la crise de 2008, les quatre pays sont entrés dans une période de turbulences économiques, entre endettement et recherche de nouveaux modèles de développement, alors que la cohésion de l’UE et ses capacités de financement sont mises à mal. C’est dans ce contexte que Pékin a renforcé sa présence en Europe via des acquisitions de firmes notamment. Des acquisitions facilitées par un euro faible et les programmes de privatisation visant à renflouer les caisses des États endettés. Ainsi, le stock d’IDE chinois est passé de 2,5 milliards USD en 2007 à plus de 30 milliards USD en 2012 (Zhang, 2014). La BRI, revêtant l’apparat d’une bouffée d’oxygène dans le continent, s’ancre dans cette orientation. C’est pourquoi ces quatre pays d’Europe périphérique se sont vite positionnés face à l’initiative chinoise.

2.2. Toutes les routes mènent à Bruxelles

Suite à la dégradation de la situation économique de leur principal partenaire commercial – l’UE –, voire de leurs relations politiques avec Bruxelles, les quatre États cherchent un soutien chez le partenaire chinois et son BRI. Aussi, trois intérêts fondamentaux émergent de la prise de position des quatre États vis-à-vis du BRI : l’ambition de devenir un carrefour logistique, les besoins en investissements et la recherche de partenaires politiques.

2.2.1 Les carrefours logistiques

La Chine, en tant que premier partenaire commercial de l’UE[10], perçoit la périphérie européenne comme un espace hautement stratégique en raison de sa qualité de porte d’entrée du marché unique. Conscient de leur atout géographique, les quatre États tentent de se positionner en tant que carrefour logistique au sein du BRI.

Athènes, à court de moyens financiers, utilise la BRI afin de développer divers secteurs clés de son économie. A travers sa position de plaque tournante méditerranéen, le pays compte développer son secteur du transport maritime[11] et une industrie logistique corollaire qui représente 10-12% de son PIB. La Grèce entend également renforcer sa part de marché du tourisme méditerranéen, autre pilier de son économie, en attirant davantage de croisières (Davarinou, 2016).

La Hongrie ambitionne de consolider deux secteurs d’exportations de son économie – la manufacture et le tourisme – à travers sa position au sein du BRI. Budapest tente de jouer de sa position de corridor naturel sur la route des flux de marchandises entre le port du Pirée et l’UE afin de se transformer en carrefour logistique et ainsi renforcer son traditionnel rôle de carrefour manufacturier[12]. En outre, pareillement à Athènes, Budapest entend devenir une plaque tournante touristique en accueillant un centre de coordination du tourisme sino-européen pour les PECO comme nous l’avons mentionné en première partie.

La Pologne s’efforce également de tirer parti de sa position de porte d’entrée terrestre de l’UE en liant les lignes ferroviaires transcontinentales du BRI à sa base industrielle. Ainsi, forte d’une connexion ferroviaire en expansion avec les villes chinoises de Chengdu et Xiamen, la ville de Lodz se transforme en centre manufacturier assemblant des composants chinois. Il existe également des projets visant à assembler des composants à plus haute valeur ajoutée en provenance d’Europe de l’Ouest afin de les exporter vers le marché chinois.

2.2.2 Les investissements

De manière plus concrète, à travers leur positionnement en tant que plaque tournante logistique au sein du BRI, les quatre pays ambitionnent de soutenir leur croissance future en attirant des IDE chinois dans divers secteurs de leurs économies en mal de capitaux. Ils entendent également renforcer leur compétitivité au moyen d’une rénovation et d’une extension de leurs réseaux d’infrastructures.

Les États membres de l’UE tendent à préférer les Fonds Structurels Européen (FSE) aux prêts chinois qui transfèrent le risque à l’État bénéficiaire et privilégient les compagnies chinoises. En effet, les FSE sont constitués d’une vaste gamme d’instruments permettant aux États de partager le risque, d’offrir des opportunités aux compagnies locales et de bénéficier de taux d’intérêt parfois nuls. Aussi, les prêts chinois représentent souvent un recours en cas d’insuffisance des FSE ou d’incompatibilité d’un projet avec les stricts critères européens.

En Pologne, les FSE, s’élevant à 100 milliards USD sur un total de 530 milliards USD alloués au cours du budget 2014-2020 (CE, 2016a), contribuent aux investissements publics à hauteur de 61,17% (Strzalkowski, 2017). Ainsi, Varsovie compte créer une synergie entre son plan de développement stratégique et la BRI afin de compléter les FSE dans le financement de projets liés aux infrastructures et aux capacités d’innovation. Varsovie compte également tenter d’orienter ce complément financier chinois vers sa montée en gamme industrielle. Ces capitaux chinois lui sont d’autant plus précieux que les tensions s’aiguisent entre un gouvernement tendant vers l’interventionnisme et les milieux d’affaires. Des frictions ont notamment émergé suite à un mouvement de renationalisation de l’industrie bancaire visant à augmenter l’influence de l’État sur l’allocation des crédits dans le cadre du plan stratégique.

La Hongrie reçoit 29 milliards USD de FSE (CE, 2016b) et se trouve être relativement perméable aux prêts chinois comme le démontre son recours à Pékin dans le cadre du financement d’une déviation ferroviaire suite à un refus européen. Cependant, bien que souffrant de désinvestissement, Budapest ne semble pas disposer de plan visant à attirer des IDE le long des infrastructures du BRI. En effet, la Hongrie semble se cantonner à tenter de valoriser certains secteurs clés de son économie – technologie, manufacture, énergie – auprès des investisseurs chinois en baissant les taxes frappant les entreprises ou en valorisant son bassin de main d’œuvre bilingue.

La Grèce, bénéficiant de 20,4 milliards USD de FSE et se classant 26e sur 28 en termes de qualité des infrastructures (PwC, 2017), est particulièrement perméable aux investissements chinois, qui accompagnent les FSE dans la modernisation de ses infrastructures. Ainsi, en 2017, un consortium sino-grec, dont ZTE, s’est réuni dans le but de financer un réseau de fibre optique. Athènes espère également bénéficier d’investissements dans son réseau électrique alors qu’une stratégie du chinois State Grid orientée vers la constitution d’un portefeuille d’actifs sud-européens dans la distribution d’électricité semble émerger. En outre, le pays est parvenu à attirer des IDE dans son secteur touristique, dont un investissement de 8 milliards USD par un consortium sino-émirati visant à développer de vastes complexes touristiques dans des constructions désaffectées de la capitale.

La Serbie tente de jouer de sa position d’espace de transit entre la Grèce et la Hongrie afin de résoudre son dilemme financier : comment financer des projets visant à satisfaire aux critères d’adhésion de l’UE malgré un lourd endettement ? Face à un difficile accès aux financements des bailleurs de fonds internationaux, les fonds chinois solutionnent partiellement ce dilemme. En effet, les 494 millions USD distribués par la Chine depuis 2009 ont permis au pays de développer d’importantes infrastructures – ponts, routes, centrale thermique. Belgrade compte également valoriser son réseau d’accords de libre-échange – UE, Russie, Turquie –, sa main d’œuvre très bon marché, sa future adhésion à l’UE et ses normes souples afin de devenir un nouveau centre industriel le long des routes du BRI. Ainsi, Belgrade a consenti à céder son unique aciérie, premier employeur et second exportateur du pays, au chinois He Steel Group contre un engagement à augmenter les capacités de production du site sans licencier de personnel (Levitin, et al., 2016)

Enfin, les IDE chinois sont d’autant plus importants qu’ils représentent une entrée de devises pour les États endettés que sont la Grèce, la Hongrie et la Serbie. Ces États, à l’exclusion de la Hongrie, considèrent également les fonds chinois comme une source de financement importante de par leur accès restreint aux marchés de capitaux internationaux.

2.2.3. Le soutien politique

L’UE souffre de divisions induites par les difficultés économiques, la crise migratoire et la montée en puissance de partis souveraino-populistes qui en découle. Ces divisions prennent notamment la forme d’un conflit entre Bruxelles et un axe Varsovie-Budapest en expansion. Deux gouvernements à l’encontre desquels la Commission Européenne a récemment engagé des procédures légales liées à la distance que leurs appareils politiques ont pris avec l’État de droit.

Ce conflit nourrit la crainte des deux États de voir le flux des FSE, fonds cruciaux au maintien de leur croissance, se tarir lors du budget européen de 2020, alors qu’un précédent a été établi en 2013, lorsque des FSE à destination de la Hongrie ont été suspendus (Euractiv, 2013). Aussi, l’option chinoise est envisagée par Budapest en tant que complément au soutien russe et par Varsovie comme un important soutien politico-financier face à Bruxelles alors que l’appui américain se limite aux affaires sécuritaires. Suite à la crise de la dette européenne et à la dégradation de ses relations avec Bruxelles, Athènes recherche également le soutien de Pékin qui prend la forme d’investissements risqués, étant donné la situation grecque, que seul un partenaire politique solide est en mesure de réaliser. Ces investissements se concrétisent notamment à travers un soutien financier qui a pris la forme d’un achat de 6 milliards USD de dette grecque au début de la crise et d’une promesse du premier ministre Li de poursuivre ses achats lors d’une prochaine émission obligataire (Reuters, 2014 ; Tzogopoulos, 2016).

Enfin, bien que les liens entre la Chine et ces pays soient à relativiser[13], Pékin dispose d’une volonté politique solide et de capitaux importants, situation tranchant avec une UE divisée et encore marquée par l’austérité. Aussi, la BRI peut constituer une « affaire en or » pour ces pays soumis à d’intenses pressions politico-économiques. Une affaire qui cache cependant une face plus obscure, source d’inquiétudes et d’incertitudes, que nous étudions dans la partie suivante.

3. Revers et horizons
3.1 Obstacles européens
3.1.1 Équilibres chancelants : la problématique de l’asymétrie

La question de la gestion des profondes asymétries en termes de développement et de puissance entre la Chine et les Pays d’Europe Orientale et Méridionale (PEOM)[14] est primordiale quant à l’avenir du BRI, en ce qu’elle interroge les acteurs sur leur capacité à concilier des intérêts parfois contradictoires. En effet, des réticences face à la perception de la nature des projets en infrastructures chinois et à leur impact sur le commerce extérieur des PEOM émergent, constituant un obstacle potentiel à la viabilité du BRI dans la région.

Les PEOM tendent à percevoir les investissements chinois tel un moyen de répondre à des impératifs propres – pénétration du marché européen en particulier – et s’interrogent quant à la conciliation entre leurs besoins en développement et la stratégie de Pékin. Ainsi, des inquiétudes émergent quant aux projets chinois qui alourdissent les dettes souveraines, emploient peu de main d’œuvre locale et constituent un potentiel moyen d’ouvrir les marchés locaux, faisant courir aux firmes nationales un risque certain.

Les déficits commerciaux entre les PEOM et la Chine sont un autre sujet d’inquiétudes[15]. La Pologne, pays le plus touché par le phénomène, s’inquiète que l’augmentation du trafic ferroviaire ne favorise l’exportation de la surproduction chinoise et n’aggrave le déficit commercial sino-polonais qui pourrait impacter la montée en gamme industrielle du pays. Une inquiétude qui se voit renforcée par la relative fermeture du marché chinois et par l’obstacle russe qui entrave la capacité des pays de la région à exploiter les lignes transcontinentales[16]. C’est pourquoi des voix réclamant des négociations plus dures avec Pékin s’élèvent à Varsovie. Plus généralement, les déficits commerciaux structurels PEOM-Chine posent la question du remboursement des emprunts alors que la place du partenaire chinois au sein du commerce régional risque d’augmenter au gré de l’accroissement de la connectivité transcontinentale.

À terme, ces déséquilibres représentent de véritables obstacles affectant la pérennité de l’initiative chinoise. En effet, les pertes associées à un manque d’inclusion des projets chinois, à un endettement croissant, à un déficit commercial en expansion ou encore à un différentiel d’ouverture des marchés sino-européens, couplées à une certaine impuissance des européens face au géant chinois pourraient mener certains pays à revoir leur participation au sein du BRI.

3.1.2 Nuits blanches à Bruxelles : les tensions sino-européennes

Il existe également des frictions entre l’UE, ses sociétés civiles et Pékin en termes normatifs, politiques et sociaux qui constituent autant d’obstacles supplémentaires au bon déroulement du BRI à terme.

Au niveau européen, les enjeux normatifs et politiques sont deux dossiers qui cristallisent les tensions avec la Chine. En matière de projets d’infrastructures, l’UE impose des normes strictes basées sur un modèle de marché efficient – concurrence loyale, appels d’offres publics équitables et transparents, etc. – qui tranche avec le modèle chinois où les contractants sont nommés par l’État. Une situation qui provoque d’autant plus de frictions que Bruxelles est déterminé à faire respecter ses normes afin d’assurer son influence sur la structuration et la cohésion de l’espace européen. L’exemple le plus criant est certainement celui de l’enquête européenne concernant le projet stratégique chinois de liaison ferroviaire serbo-hongroise. Cette enquête, visant à déterminer si Budapest a respecté les normes européennes relatives aux marchés publics, a débouché sur un appel d’offre hongrois en bonne et due forme en fin 2017.

Bien que plus diffus, les enjeux politiques liés à une initiative souvent perçue comme un instrument géopolitique provoquent des inquiétudes à Bruxelles où l’on craint que la Chine ne profite de la fragmentation politique européenne pour se tailler une zone d’influence qui lui offre une présence de facto au cœur des institutions européennes. Une crainte exacerbée par au moins trois facteurs. Premièrement, une stratégie d’investissement qui semble épouser les lignes de fracture de l’UE – Est-Ouest, Nord-Sud –, permettant à des États en froid avec Bruxelles de renforcer leur position vis-à-vis de l’UE. Deuxièmement, une assimilation du CEE 16+1 à un moyen de contourner Bruxelles, dans un mouvement plus large de bilatéralisation/multilatéralisation partielle des relations EU-Chine visant à appuyer l’acquisition de divers actifs ou à alléger le poids des strictes normes européennes pesant sur les projets chinois comme dans le cas hongrois. Troisièmement, la corrélation perçue entre un haut degré de participation au BRI et un soutien potentiel des États membres aux positions politiques chinoises, au risque de desservir les intérêts de l’UE. Une vue qui fut corroborée par le blocage d’Athènes et de Budapest de la déclaration de l’UE enjoignant à la Chine de respecter la décision du tribunal d’arbitrage concernant l’affaire de la Mer de Chine du Sud (Gotev, 2016).

Des tensions émergent également au niveau de la société civile où divers groupes, s’estimant lésés par un manquement de la Chine au respect des normes européennes, réagissent régulièrement à la percée chinoise. Ainsi, en plusieurs endroits, des travailleurs européens ont manifesté contre les importations d’acier chinois à très bas coût, y voyant un acte de dumping nuisant à la pérennité de leurs emplois. Certains chercheurs parlent de l’émergence d’un populisme anti-chinois.

Certaines réactions aux inquiétudes provoquées par Pékin sont déjà décelables. En plus de récurrentes tentatives d’imposition à Pékin d’une réciprocité d’accès aux marchés publics à travers divers projets de lois, le Parlement Européen tente de tempérer la pénétration chinoise en votant non à l’octroi du statut d’économie de marché à la Chine au sein de l’OMC en 2016. Un statut qui aurait rendu l’imposition de mesures anti-dumping européennes beaucoup plus délicate. En outre, en 2018, 27 ambassadeurs européens en poste à Pékin ont publié un rapport mettant en exergue l’impact négatif du BRI sur la politique européenne de développement du libre-échange ainsi que la concurrence faussée engendrée par les firmes publiques subventionnées par l’État chinois. Un sérieux camouflet à la construction d’une puissance souple autour de l’initiative qui, au même titre que les deux autres évènements, illustre les obstacles auxquels la BRI devra faire face en cas de crispation continue des partenaires européens.

3.2 Perspectives : quels défis et opportunités pour la BRI ?
3.2.1 Instabilité à l’horizon

Malgré ses atouts, la BRI fait face à un horizon européen trouble où les obstacles actuels s’ajoutent à un risque d’instabilité à trois niveaux – national, régional et sociétal – qui jette un doute sur la capacité de l’initiative chinoise à s’implanter au sein du continent.

Au niveau national, la potentielle instabilité économique menaçant les participants du BRI représente un risque politique non-négligeable. Aussi, en Grèce en particulier, un changement de gouvernent en faveur de Bruxelles sur fond de marasme économique et de populisme anti-chinois, selon le cas zambien de 2011, pourrait réduire la marge de manœuvre de Pékin dans ce pays stratégique. Un scénario similaire s’est déjà déroulé en Macédoine, espace de transit stratégique entre le port du Pirée et le marché européen. La construction d’une autoroute par une firme chinoise s’est vue stoppée suite à un changement de gouvernement qui s’enracine dans une crise politique en partie alimentée par un scandale de corruption sino-macédonien autour de cette,infrastructure. L’affaire a affecté les relations bilatérales et l’opinion publique macédonienne vis-à-vis de la Chine tout en inquiétant Bruxelles quant à l’impact négatif de Pékin sur le niveau de corruption de la région. En outre, l’influence chinoise pourrait, à terme, également être perçue comme problématique par les pays des Balkans, et donc gêner l’implantation du BRI, en ce qu’elle ne favorise guère leur candidature à l’UE, unique horizon politico-économique viable de la région, de par la diffusion d’un modèle qui contribue à les éloigner davantage des critères d’adhésion.

Au niveau régional, la potentielle instabilité pesant sur les Balkans, traversés par la connexion ferroviaire gréco-hongroise, obscurcit l’avenir du BRI. En effet, les tensions régionales semblent se cristalliser de nouveau autour des lignes de fractures politico-ethniques, laissant augurer le pire. Alors que le dirigeant de Republika Srpska – entité politico-territoriale serbe de Bosnie – annonce une loi sur la sécession en 2018 suite à l’organisation d’un référendum illégal, l’Albanie et le Kosovo parlent d’unification. Un projet en lien avec l’idée de la Grande Albanie – projet de réunion politico-territoriale des populations albanaises – qui pourrait pousser les albanais de Macédoine, du Monténégro et de Serbie à réclamer une partition. Des développements inquiétants pour Pékin étant donné que la pérennité de sa voie commerciale méridionale est liée à la capacité des États des Balkans à maintenir la paix dans la région. Et ce, malgré des pressions croissantes les poussant à revoir l’ordre géopolitique régional établi à l’issue de la signature des Accords de Dayton en 1995 qui ont mis un terme à la guerre de Bosnie.

Au niveau sociétal, la crise des réfugiés, affectant particulièrement la Grèce, la Hongrie et la Serbie, constitue un risque supplémentaire pour la Chine. Trivialement, le flux de réfugiés impacte le bon fonctionnement du réseau logistique chinois. Ce fut notamment le cas lors du blocage de la connexion ferroviaire gréco-hongroise durant trois semaines, en 2015, suite à l’installation d’un camp de fortune par les migrants. À plus long terme, la pression potentielle exercée par cette vague migratoire sur les marchés de l’emploi locaux marqués par le chômage[17] pourrait alimenter la contestation naissante autour du manque d’inclusion des projets chinois.

3.2.2 Les lois de l’attraction

Il nous faut cependant relativiser les défis mentionnés au cours de cette partie à l’aune de la grande flexibilité du BRI qui lui permet de s’accommoder des tensions ponctuelles avec l’UE et ses États membres à travers une grande capacité d’ajustement. Une capacité lui permettant de négocier avec l’UE tout en la court-circuitant au moyen des relations bilatérales entre États, sur lesquelles Bruxelles dispose d’une influence limitée, ou encore du CEE 16+1. Cette tendance est d’autant plus prégnante que les intérêts poursuivis par les États européens dans leur collaboration avec la Chine constituent de puissants antidotes aux défis auxquels la BRI doit faire face.

Loin d’être le seul apanage des PEOM, la poursuite d’intérêts à travers une participation au BRI concerne le continent entier. L’Italie et le Portugal tentent de se positionner au sein du réseau portuaire régional chinois émergent à travers les ports de Gênes et Naples ainsi qu’au moyen de sa participation au NAPA pour l’une et par l’intermédiaire du port de Sines, fort de connections africaines potentielles, pour l’autre. L’Allemagne et la France, piliers de l’UE, s’engagent dans la BRI de peur de se voir exclues d’un réseau d’échange transcontinental en consolidation alors que la présidence Trump semble s’orienter vers un protectionnisme certain. Au-delà de ses appréhensions, Bruxelles voit dans la BRI un moyen de combler ses besoins en infrastructures, d’accéder à de nouveaux marchés en Eurasie ainsi que de renforcer sa sécurité énergétique à travers la création d’une voie transcaucasienne vers l’Asie Centrale qui lui permettrait de contourner Moscou. Un état de fait qui tend à pousser l’UE vers une conciliation face à la stratégie chinoise et renforce l’ambiguïté qui règne en Europe vis-à-vis du BRI.

***

L’incapacité de l’UE à formuler une position commune sur la BRI semble faire régner une certaine confusion autour de l’initiative chinoise. En effet, le caractère flexible du BRI structure l’implantation de l’initiative qui s’opère tant aux côtés de l’UE et de ses États membres que le long des lignes de divisions politico-économiques européennes. Un déploiement singulier qui transforme l’initiative chinoise en un objet de coopération et de division digne d’un abscons paradoxe taoïste. Alors que la BRI répond à certains besoins politico-économiques de la périphérie européenne et que l’UE y voit un moyen d’accompagner son plan Juncker, les déficits commerciaux croissants, le manque d’inclusion de ses projets ainsi que les craintes relatives au dumping des travailleurs européens ou encore celles de Bruxelles quant à un cheval de Troie chinois sont autant de sources de tensions qui pourront potentiellement entraver le bon déroulement du BRI.

À l’image des événements actuels, les perspectives du BRI sont tout autant ambiguës. Bien que le pouvoir d’attraction du BRI sur l’ensemble de l’UE offre un remède aux présents obstacles, le risque politico-économique chez ses partenaires stratégiques, comme la Grèce, et surtout l’instabilité potentielle dans les Balkans posent la question de la pérennité de l’initiative. Enfin, reste à voir si l’UE saura tirer avantage du désenclavement transcontinental qui se prépare alors qu’elle approfondit sa coopération avec le Kazakhstan et si les États européens parviendront à sécuriser un meilleur accès au marché chinois à travers la BRI. Des interrogations dont les éléments de réponses contribueront à structurer l’évolution de l’initiative au sein d’un très complexe espace européen.


Notes de bas de page

[1] Les bateaux de gros tonnage accosteraient au port du Pirée, hub méditerranéen central, d’où les marchandises chinoises seraient distribuées par des bateaux de moindre tonnage en partance pour les ports contrôlés par Pékin.

[2] Le coût du projet est estimé à 2,89 milliards et sera financé à 85% par des prêts chinois (Van der Putten, et al., 2016).

[3] L’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Bulgarie, la Croatie, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Macédoine, le Monténégro, la Pologne, la Roumanie, la République tchèque, la Serbie, la Slovaquie et la Slovénie.

[4] Le capital du fonds s’élève à 407 millions USD, dont 290 millions USD investis par Pékin et 116 millions USD par Bakou.

[5] Entre 2000 et 2008, les PIB de la région sont passés de 130 milliards à 354 milliards en Grèce, de 47 milliards à 157 milliards en Hongrie, de 172 milliards à 532 milliards en Pologne et de 6,5 milliards à 49 milliards en Serbie (CEIC, 2018).

[6] Le budget hongrois souffre d’un déficit depuis au moins 1996 qui avoisine parfois les 10% du PIB (CEIC, 2018).

[7] Le taux de croissance annuel moyen de la dépense publique était de 4,7% en Grèce contre 1,9% dans le reste de la zone euro (Romei, 2015).

[8] Entre 2008 et 2010, le niveau des flux d’IDE est passé de 75 milliards à -21 milliards alors qu’il se situait à -9 milliards en 2016 (CEIC, 2018). La contraction des fonds européens a fait passer la croissance hongroise de 0,6% au dernier trimestre de 2015 à -0,8% durant le premier trimestre de 2016 (Simon, 2016).

[9] La dette souveraine de Belgrade est passée de 28% du PIB en 2008 à 75% du PIB en 2015 (CEIC, 2018).

[10] En 2016, le commerce Chine-EU s’élevait à 597 milliards (CE, 2018).

[11] A titre d’exemple, entre 2000 et 2013, les revenus du port ont généré 3,7% du PIB en moyenne et ont couvert 16,6% des importations. En outre, les armateurs grecs possèdent 20% de la flotte marchande mondiale, emploient 200 000 personnes en Grèce et contribuent annuellement au PIB à hauteur de 7,5% en moyenne.

[12] Suite à l’entrée de Budapest dans l’UE en 2004, la Hongrie est devenue un hub de production chinois de produits high-tech pour les marchés de l’UE et du bassin méditerranéen. Huawei a notamment fait de la Hongrie un de ses principaux centres de production mondiaux.

[13] Bien que la Chine soit un des cinq principaux partenaires d’importation de chaque pays, elle demeure un marché d’exportation relativement mineur (OEC, 2017). De plus, entre 2010 et 2015, la part chinoise du total des flux d’IDE s’élevait à 12% en Grèce, à 14% en Hongrie, à 25% en Pologne et à moins de 5% en Serbie en 2016 (Moldicz, 2017 ; Radenkovic, 2016).

[14] Association regroupant les États des PECO et la Grèce.

[15] Entre 2005 et 2016, les déficits commerciaux sont passés de 506,4 millions USD à 1,6 milliards en Serbie, de 2 milliards à 2,8 milliards en Grèce et de 4,9 milliards à 21,5 milliards en Pologne alors qu’il stagnait autour de 2-4 milliards en Hongrie (Comtrade, 2018).

[16] Les contre-sanctions de Moscou, découlant de l’annexion de la Crimée, empêchent une partie des produits européens de transiter sur le territoire russe vers la Chine.

[17] En 2017, les taux de chômage de la Grèce et de la Serbie étaient respectivement de 23% et 15,5% (CEIC, 2018).


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