Frédéric Lasserre1 et Yenny Vega Cárdenas2
1 Directeur du Conseil québécois d’études géopolitiques; Professeur titulaire – Département de géographie, Université Laval; Frederic.Lasserre@ggr.ulaval.ca
2 Avocate; Conseillère en développement international et professeure de droit international public à la Faculté de droit de l’Université de Montréal (Québec, Canada) et en Colombie à l’Universidad Santo Tomas.
Vol 3 n 1, 2017
À propos des auteurs
Frédéric Lasserre, directeur du Conseil québécois d’Études géopolitiques (CQEG), est titulaire d’une maîtrise de Commerce (ESC Lyon), d’un MBA (York U.), d’un DEA de Géopolitique (U. Paris VIII) et d’un doctorat de géographie (U. Saint-Étienne). Il est professeur depuis 2001 au département de géographie de l’Université Laval (Québec), et chercheur à l’Institut québécois des Hautes études internationales (HEI) ainsi qu’à l’Institut Hydro-Québec en Environnement, Développement et Société (IEDS).
Yenny Vega Cardenas, avocate (Québec (UdM) et Colombie (Universidad Santo Tomas)) est titulaire d’une maîtrise en droit des affaires (UdM) et a réalisé son doctorat sur le droit des ressources en eau à l’Université de Montréal. Actuellement elle enseigne le droit international public à la Faculté de droit de l’Université de Montréal, où elle est également conseillère en développement international.
Résumé : Le XXIe siècle sera-t-il celui des guerres de l’eau ? Rareté croissante, surexploitation des ressources et changements climatiques constitueraient un mélange explosif, dont les effets déstabilisants commencent à se faire sentir en de nombreuses régions. La Convention de New York sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux est entrée en vigueur en 2014 et il paraît pertinent de s’interroger sur l’impact de celle-ci sur les différends et les approches en matière de gestion partagée des eaux. Pour tenter de répondre à cette question, nous procéderons dans cet article à une analyse des principaux apports et limites de la convention de New York, tant au plan juridique, qu’institutionnel et politique de la gestion des ressources hydriques internationales.
Summary: Will the 21st century be that of water wars? Increasing scarcity, overexploitation of resources and climate change could constitute an explosive mix, the destabilizing effects of which are beginning to be felt in many regions. The New York Convention on the Law of the Uses of International Watercourses entered into force in 2014 and it seems relevant to consider the impact of the Convention on disputes over shared management waters. In an attempt to explore these issues, this article will analyze the main legal, institutional and political implications and limitations of the New York Convention on the management of international water resources.
Mots-clés : Droit international des ressources en eau, droit international public, géopolitique de l’eau, gouvernance internationale, Convention de New York sur l’utilisation des cours d’eau.
Keywords: international law of water resources, international public law, water geopolitics, international governance, New York Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses.
Une version plus complète et étendue de cet article sera publiée dans la Revue Québécoise de droit international courant 2017.
Introduction
Le XXIe siècle sera-t-il celui des guerres de l’eau ? Rareté croissante, surexploitation des ressources et changements climatiques constitueraient un mélange explosif, dont les effets déstabilisants commencent à se faire sentir en de nombreuses régions. Aux prophètes des conflits pour l’eau, répondent les inébranlables sceptiques, pour qui l’absence de conflit interétatique dans le passé est gage de leur caractère improbable dans le futur. Pour les premiers, les tensions croissantes sur la ressource conduiront les États, dont les sociétés affichent déjà des signes de tension croissante, à s’affronter pour régler des différends sur le partage d’une ressource essentielle et que les gouvernements regarderaient de plus en plus comme objet de souveraineté; les pessimistes regardent avec inquiétude les tensions croître sur les bassins du Nil, du Niger, du Sénégal, du Jourdain, du Tigre et de l’Euphrate, de l’Amou et du Syr Daria, de l’Indus, du Brahmapoutre, du Mékong notamment. Pour les seconds, la guerre pour l’eau coûte trop cher pour qu’elle en vaille la peine.
Les optimistes accordent aussi à la Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation (ci-après la convention de New York de 1997, ou CNY) le potentiel de constituer un cadre juridique international unifié en matière d’utilisation partagée des cours d’eau internationaux, limitant ainsi les frictions pouvant déboucher sur un conflit violent. La CNY est entrée en vigueur en 2014 et il parait pertinent de s’interroger sur l’impact de celle-ci, désormais intégrée au droit conventionnel, sur les disputes et les approches en matière de gestion partagée des eaux de surface.
Nous tenterons donc dans notre présente analyse, de faire un portrait général des forces et des faiblesses du contenu de la CNY face aux défis actuels concernant la gouvernance des ressources en eau transfrontalières. Nous ferons ensuite une analyse plus concrète de l’impact de la CNY d’un point de vue institutionnel. Nous finirons notre texte avec un positionnement relatif à l’impact politique de l’entrée en vigueur de la CNY sur la légitimité de l’approche d’une souveraineté limitée sur l’eau, qui devrait pousser les États d’un même bassin versant aux prises avec un conflit, à relancer la coopération politique.
1. Une analyse juridique des limites et des apports de la Convention de New York de 1997
Le texte de la convention a été le fruit des travaux pendant près de 20 ans de la part de la Commission du droit international et des groupes de travail spécialisés des Nations Unies, dans le but de développer la codification du droit international de l’eau. Plusieurs difficultés ont dû être confrontées par les groupes de travail afin de faire adopter le texte para l’Assemblée générale. Plus particulièrement, la teneur de l’article 3 de la CNY concernant les accords préexistants, mais surtout les articles 5 à 7 portant sur l’utilisation équitable et raisonnable et l’obligation de ne pas causer des dommages et de dédommager se trouvaient au cœur des débats (McCaffrey, 2013).
Nonobstant les différends, l’Assemblée générale de l’ONU a adopté le projet de convention le 21 mai 1997, avec l’approbation d’une majorité de pays (106 pour, 3 pays contre (Burundi, Chine et Turquie) et 27 abstentions). La force obligatoire de cette convention a été reconnue avant son entrée en vigueur, et ce, notamment dans la cause menée devant la CIJ Gabčíkovo-Nagymaros qui opposait la Hongrie contre la Slovaquie en 1997. Dans cette cause, la Cour internationale de Justice a fait référence à la convention de New York comme étant le reflet du droit international coutumier. Malgré la signature de celle-ci par un grand nombre d’États et de la sentence de la CIJ qui soulignait son caractère coutumier, ce n’est qu’en 2014 que la convention a reçu la 35e ratification nécessaire pour son entrée en vigueur, laquelle a été faite par le Vietnam, premier État partie asiatique à la Convention (fig. 1).
FIGURE 1. États ayant ratifié la Convention de New York en octobre 2016.
Plusieurs critiques ont été faites à l’égard de la pertinence et de l’efficacité de la Convention de New York pour améliorer la gouvernance des eaux transfrontalières. En effet, une convention sur un sujet aussi sensible que la gouvernance des ressources hydriques avec une portée internationale ne pourrait être véritablement contraignante pour les parties à celle-ci. Elle vient donc établir des principes généraux pour une meilleure gouvernance de l’eau. Certes, une entente spécifique entre pays est à privilégier, mais il ne reste que la CNY tente d’établir des principes de base à fin d’équilibrer le rapport des forces très inégales dans la pratique des relations internationales[1].
Ceci étant dit, la CNY a été souvent critiquée par son manque d’avant-gardisme. En effet, elle se base fondamentalement sur le principe de la souveraineté des États et sur les intérêts que ceux-ci peuvent avoir envers les ressources hydriques. Même si la CNY met de l’avant le principe de la souveraineté limitée, l’efficacité de ce principe pour la gestion des eaux transfrontalières est remise en question puisqu’il ne permettrait une véritable gestion commune des eaux qui considèrerait le bassin versant comme un tout qui doit être protégé au-delà des intérêts des États. Elle présuppose de donner une prépondérance aux intérêts des États qui vont se coordonner selon les rapports de forces entre eux, plutôt que sur des considérations de conservation et de protection de l’eau en tant que telle (Paquerot, 2007).
Par ailleurs, la CNY consacre des principes fondamentaux visant la gouvernance des ressources en eau transfrontalières, comme le principe d’utilisation équitable et raisonnable de l’eau et le principe de ne pas causer des dommages significatifs aux autres États voisins, lesquels sont souvent invoqués dans les différends entre États concernant l’utilisation d’un cours d’eau transfrontalier. La principale critique à cet égard fait référence au fait que la convention ne semble pas établir un ordre de préséance entre ceux-ci. Comme le soulignent certains auteurs, ces principes semblent plutôt être en contradiction et peuvent être en concurrence à certains égards (Stoa, 2014).
Incontestablement, le principe d’utilisation équitable et raisonnable semble avoir été un des principes le plus largement reconnus en droit international. En fait, il a été reconnu comme faisant partie du droit coutumier international, notamment suite à la décision de la CIJ Gabčíkovo-Nagymaros qui opposait la Hongrie à la Slovaquie[2]. Mais force est de constater que le principe de ne pas causer des dommages significatifs que codifie la CNY est de plus en plus reconnu en droit international, notamment depuis l’Affaire de 2010 relative à des usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay qui opposait l’Argentine contre l’Uruguay[3], et très récemment en 2015 dans la décision de la CIJ opposant le Costa Rica et le Nicaragua dans l’affaire Certaines activités menées par le Nicaragua dans la région frontalière et la construction d’une route au Costa Rica le long du fleuve San Juan. En effet, le droit international de l’environnement remet en question le principe d’utilisation raisonnable et équitable qui était considéré comme la pierre angulaire du droit des cours d’eau internationaux. Ce principe est de plus en plus substitué par l’obligation, en droit international de l’environnement, d’éviter que les activités qui se déroulent sur le territoire d’un État ne causent un préjudice sensible à l’environnement d’un autre État y inclus les ressources hydriques. Bref, face au silence de la CNY concernant la prépondérance d’un principe sur l’autre, ce seront les parties impliquées ou le cas échéant, les instances judiciaires qui pourront établir au cas par cas le juste équilibre ou la primauté entre ces deux principes (Abdoulaye Moussa, 2012).
En ce qui concerne les eaux souterraines, qui avaient été oubliées dans un grand nombre de traités internationaux, la CNY fait un pas en avant, en les incluant dans la définition de cours d’eau qu’elle consacre à l’article 2 (a) de la Convention. Cependant, le texte de la convention fait référence à celles-ci dans la mesure où elles constituent une unité, un tout avec les eaux superficielles. Donc, il ne fait pas référence aux eaux souterraines isolées, fossiles, qui ne sont pas nécessairement en lien avec les cours d’eau transfrontaliers (Dellapenna & Rocha Loures, 2013; Tanzi, 2013). Cette approche peu explicite des eaux souterraines dans les discussions ayant présidé à la CNY et dans sa formulation, explique les travaux sur des textes de droit portant spécifiquement sur celles-ci, comme le projet de traité de Bellagio (Hayton et Utton 1989; Lasserre 2011).
Une autre importante limite de la Convention de New York concerne l’évolution récente de la reconnaissance mondiale du droit humain à l’eau. En effet, depuis, l’adoption de l’Observation N. 15 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels en 2002, la résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies sur le droit à l’eau en 2010 et l’adoption de la résolution du Conseil de droits humains de 2010, l’eau est reconnue comme un droit humain. Par conséquent, les modèles de gouvernance de l’eau devraient considérer ce droit de manière impérative. Élever au rang de droit humain à l’eau implique d’établir une véritable prépondérance dans l’utilisation des ressources hydriques, qui irait au-delà du fait de simplement accorder une attention particulière aux besoins en eau de la population, comme la convention le mentionne à l’article 10 (2). Ainsi, ce droit permettrait aux États de prioriser lors des planifications de l’utilisation des eaux, les besoins vitaux de citoyens, et ce, lors des négociations avec d’autres États relatives aux allocations de volumes d’un cours d’eau transfrontalier. Cette reconnaissance de l’eau en tant que droit humain suppose également de donner du pouvoir aux individus et aux communautés pour leur permettre de participer aux décisions qui concernent les ressources en eau (McIntyre et Tignino, 2013), et impliquerait aussi des obligations positives aux États de protéger ce droit, de le respecter et de le mettre en œuvre. En outre, comme le droit à l’eau suppose à l’heure actuelle non seulement l’accès à l’eau potable salubre et propre, mais aussi le droit à l’assainissement, les États auraient des obligations de maintenir une qualité de l’eau qui puisse permettre aux États voisins d’assurer selon leurs moyens, l’approvisionnement en eau potable à leurs propres populations respectives.
Malgré les faiblesses soulignées, la CNY viendrait contribuer au renforcement de la coopération interétatique afin d’atteindre des objectifs qu’autrement serait impossibles d’atteindre (Keohane, 1984). À cet égard, certains auteurs ont souligné que la CNY joue un rôle clé essentiellement dans trois situations: premièrement lorsqu’il n’y pas de régime de gouvernance des eaux qui couvre un cours d’eau international, dans la mesure où cette convention peut servir comme point de départ pour les négociations. Deuxièmement, comme norme interprétative des ententes bilatérales ou régionales déjà existantes (McCaffrey, 2001). Troisièmement, lorsque les ententes régionales ne couvrent qu’une seule partie des règles qui se trouvent dans la convention, en complétant les normes déjà établies et en égalisant les rapports de forces (Rocha Loures, Rieu-Clarke, Dellapenna & Lammers, 2013)[4].
Certes, la Convention codifie plusieurs règles qui ont été reconnues comme faisant partie de la coutume internationale, comme le principe de l’utilisation équitable et raisonnable, l’obligation de notification préalable, le devoir d’information et la protection des écosystèmes, même si contestés[5], mais son texte vient clarifier et détailler davantage le contenu et la portée de ses principes de base. Son entrée en vigueur, de pair avec une plus grande acceptation de celle-ci par la communauté internationale, feront de celle-ci un dénominateur commun en matière de gouvernance des eaux transfrontalières (Rocha Loures et al, 2013).
Bref, la convention de New York, dans la mesure où celle-ci consacre des principes de base pour que les pays riverains puissent coopérer en matière de gouvernance des eaux, constituerait un instrument toujours pertinent qui offrirait des mécaniques utiles pour que les parties puissent faire face à des altérations importantes en matière de la disponibilité de l’eau pour tous les usages (Rocha, Behrman & Swain, 2013).
La CNY ayant pour but de contribuer à souder des bases de coopération entre les États pour une meilleure gestion commune des eaux partagées, étudions maintenant sa contribution au renforcement des constructions institutionnelles relatives à l’eau, qui se sont développées dans les dernières années.
2. Le renforcement des constructions institutionnelles
La Convention de New York (CNY), signée puis entrée en vigueur, renforce la légitimité des processus de construction d’institutions de gestion des eaux des bassins transfrontaliers : c’est une convention-cadre qui précise les bases conceptuelles et normatives d’un régime juridique de portée universelle sur les cours d’eau internationaux. Les principes et les règles énoncés par cet instrument servent de fondation pour des régimes régionaux ou spécifiques à un bassin versant (Boisson de Chazournes et al, 2015). Certes, il existait de telles institutions ou mécanismes décisionnels auparavant, parfois au mandat très ciblé, la Commission du Danube (1948) relative au régime de la navigation notamment. Dotés de mandats plus généraux de gestion de la ressource en eau, mentionnons l’Organisation pour la Mise en Valeur du fleuve Sénégal (OMVS) sur le bassin du Sénégal (1972), l’Autorité du Bassin du Niger (1964), la Commission du Bassin du lac Tchad (CBLT, 1964), l’Organisation pour la Mise en Valeur du Fleuve Gambie (OMVG, 1978), toutes institutions créées sous l’impulsion de l’ancienne puissance coloniale française, la Commission du Mékong (1957-1975) ou encore le traité de l’Indus (1960) régissant le partage des eaux du bassin du fleuve entre Inde et Pakistan. Mais depuis la seconde moitié des années 1990, dans un mouvement parallèle à la fin de la rédaction de la CNY, puis de son adoption par l’Assemblée générale des Nations Unies le 21 mai 1997, et de la sanction de ses principes à travers le jugement de la Cour Internationale de Justice du 25 septembre 1997 dans le différend entre Hongrie et Slovaquie sur le projet Gabčíkovo-Nagymaros, on relève une relance de la construction institutionnelle, soit avec l’avènement de nouveaux organismes, soit avec la réorganisation d’institutions anciennes sur de nouvelles bases (voir tableau 1).
Tableau 1. Relance institutionnelle : création ou réorganisation d’institutions de bassin depuis 1993.
| Année | Titre |
| 1992 | Convention sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux (UNECE Water Convention, Commission économique pour l’Europe) |
| 1993 | Interstate Commission for Water Coordination (ICWC) d’Asie centrale, centrée autour de la mer d’Aral. |
| 1995 | Commission du Fleuve Mékong (Mekong River Commission) – prend la relève de la défunte Commission du Mékong |
| 1995 | Organisation du Traité de Coopération de l’Amazone (ACTO). |
| 1998 | Relance de la coopération institutionnelle au sein de l’Autorité du Bassin du Niger (ABN) au sommet d’Abuja . |
| 1999 | Amorce de négociations entre les États du bassin du Nil dans le cadre de l’Initiative du Bassin du Nil (IBN). |
| 1999 | Commission Internationale du Bassin Congo-Oubangui-Sangha (CICOS) |
| 2000 | Revised Protocol on Shared Watercourses de la Southern African Development Community (SADC). |
| 2000 | La Commission du fleuve Orange-Senqu (Orange–Senqu River Commission, ORASECOM) regroupe le Lesotho, l’Afrique du Sud, le Botswana et la Namibie. |
| 2010 | Cooperative Framework Agreement (CFA) signé par certains pays membres de l’IBN, bassin du Nil; accord politique controversé. |
Source : information colligée par les auteurs.
Certains observateurs soulignent que cette relance s’explique avant tout par l’air du temps, à l’intérêt des bailleurs de fonds internationaux pour l’approche de la gestion intégrée des ressources en eau (GIRE) et à leur souci de généraliser cette approche conceptuelle (Affeltranger et Lasserre, 2003; Pilarski, 2009; Molle, 2012), bien davantage que par la conviction des États de leur intérêt à coopérer. A l’appui de ses thèses, l’absence de création de nouvelle institution depuis 2000. C’est à l’aune de l’efficacité politique de ces instances internationales qu’il faudra juger. Cependant, la coïncidence chronologique et la prise en compte de nombreux concepts-clés codifiés dans la CNY laissent entendre que la pression de l’air du temps et des bailleurs de fonds n’est pas seule en cause. En effet, on observe que les textes fondateurs de ces institutions reprennent souvent les concepts promus par la CNY, à des degrés divers certes.
Ainsi, en Amérique latine, l’ACTO n’a pas cherché à modifier le traité de Coopération sur l’Amazone (1978), qui ne reprend pratiquement pas de concepts de la CNY. Sont ainsi absents les notions d’usage équitable, d’obligation de ne pas causer de dommage, de mécanisme de résolution de dispute, d’échange d’information… (Newton 2013). De même, en Asie centrale, l’Interstate Commission for Water Coordination (ICWC), que les États-membres s’efforceraient de bonifier pour améliorer leur coopération, plutôt déficiente (Zignashina, 2013), s’inspire de la CNY mais reprend peu de points importants. En Asie du Sud-est, la Convention du Mékong de 1995 souffre de lacunes comme l’absence de normes en matière d’évaluation environnementale, de définition de dommage significatif et de normes sur les éléments constituant une utilisation équitable, même si on y retrouve certains concepts de la CNY (Bearden 2013).
En revanche, le Protocole révisé de la SADC (2000) (Jacobs 2012) ; la Charte des eaux du fleuve Sénégal (signée dans le cadre de l’OMVS en 2002, pas encore en vigueur cependant) ; la Charte de l’eau du Lac Tchad (adoptée en 2012 par la CBLT) reprennent l’essentiel des concepts fondamentaux de la CNY : obligation de coopérer; utilisation équitable; obligation de pas causer de dommage significatifs; obligation de notification ; mécanisme d’arbitrage (Rieu-Clarke et al, 2012; Loures et al, 2013). Dans le cadre des négociations menées sous l’égide de l’Initiative pour le Bassin du Nil, un accord-cadre, le Cooperative Framework Agreement (CFA)[6] a été proposé en 2010. Signé par 6 États du bassin du Nil et ratifié par 2 à ce jour (Éthiopie et Rwanda) sur les 6 nécessaires pour son entrée en vigueur, il intègre nombre de concepts importés de la CNY (Mohammed Abseno, 2013).
3. Un poids politique accru en faveur de solutions négociées ?
L’entrée en vigueur de la CNY pourrait également renforcer la légitimité de l’approche préconisée (négociation d’une souveraineté limitée sur l’eau) et inciter les États d’un même bassin versant aux prises avec un conflit, à entamer des négociations (Loures et al 2009). Adoptée à une large majorité lors du vote de l’Assemblée générale et synthétisant l’état du droit coutumier international sur l’eau; entrée en vigueur le 17 août 2014; déjà mobilisée par la CIJ dans la cause sur le projet Gabčíkovo-Nagymaros, la CNY renforcerait la légitimité politique du modèle proposé (Loures et al 2009). A l’appui de cette thèse, la Chine, qui pourtant a voté contre l’adoption de la CNY en 1997, a conclu plusieurs traités avec ses voisins, qui incluent des dispositions prévues par la convention (Loures et al 2013), avec le Kazakhstan en 2001[7] et 2011[8], avec la Russie en 2008[9] notamment (Lu 2013). De même, un ressort important de la relance de la coopération politique au sein de l’Autorité du Bassin du Niger (ABN) en 1998, incorporant nombre de principes de la CNY, serait en réalité à trouver du côté de l’inquiétude latente que représentait la multiplication des projets d’aménagement du cours du fleuve. De la Guinée au Nigéria, nombre de projets de barrages et de périmètres irrigués ont vu le jour ou ont été relancés à la fin des années 1990 : leur mise en œuvre porte en elle le potentiel d’altérer tant le régime de l’écoulement que les volumes disponibles (Auclair et Lasserre 2013).
A cette vision optimiste, il importe d’apporter des contrepoints. Tout d’abord, dans certains bassins dotés d’institutions de coopération, on relève l’émergence de défis de gestion pour lesquels la CNY et les concepts associés ne semblent pas d’être d’un grand secours.
Sur le Mékong, malgré le cadre institutionnel de la Commission, dont la Chine n’est pas partie, on assiste à la multiplication des projets de barrages, d’abord sur les affluents du fleuve au Laos (Mottet et Lasserre 2014) et sur le cours principal du fleuve au Yunnan en Chine où 8 barrages sont planifiés, la plupart déjà achevés, puis désormais sur le cours principal au Laos avec 12 projets (Wirsing et al 2013 ; Magsig 2015), sans que les protestations cambodgiennes et vietnamiennes ne semblent altérer cette marche vers le harnachement accéléré du fleuve, mettant en lumière la faiblesse de l’institution.
Sur le bassin de l’Indus, plusieurs auteurs soulignent que l’évolution des besoins en eau en Inde et au Pakistan et l’émergence de nombreux projets d’aménagements hydrauliques en Inde risquent de provoquer une grave crise politique si le traité de l’Indus de 1960[10] n’est pas réformé. Certains auteurs estiment qu’une avenue possible serait de la refondre en y incluant davantage d’éléments de la CNY (Siyad, 2005), mais cet optimisme n’est pas partagé par plusieurs observateurs qui estiment que le traité ne constituera sans doute bientôt plus un levier de coopération limitant l’ampleur des conflits (Waslekar 2005 ; Mirza 2008 ; Wirsing et al 2013 ; Magsig 2015).
Sur les bassins de la mer d’Aral (Syr et Amou), la construction institutionnelle semble délaissée par plusieurs membres, qui se cantonnent désormais à une coopération minimale et à la satisfaction des projets nationaux, comme l’endiguement de la Petite mer par le Kazakhstan (2005) (Eurasianet 2015), la production hydroélectrique en hiver pour le Kirghizstan ou la gestion des flux d’eau en délaissant la coopération dans le cas de l’Ouzbékistan, dans un contexte de diminution récente des besoins pour l’irrigation (Jozan 2012).
Sur le bassin du Niger, malgré le souci nigérian de voir les gouvernements se concerter face à la prolifération des projets de barrages destinés à l’irrigation et à la production hydroélectrique, c’est à une fuite en avant de chaque État que l’on semble assister, chacun formulant ses projets comme si les eaux du Niger étaient inépuisables (Auclair et Lasserre 2013). Dans le bassin du lac Tchad, c’est une très faible coordination des acteurs étatiques que la CBLT a pu mobiliser (Stucki et Niasse 2008).
Sur le Nil, lassés de ce qu’ils perçoivent comme de l’obstruction de la part du Soudan et de l’Égypte, plusieurs États d’aval déploient une diplomatie active pour ratifier le CFA et permettre la création de la Commission du Nil (Salman 2013) ; de son côté, l’Égypte fait pression sur les mêmes États membres de l’IBN pour les dissuader de ratifier le CFA, et a recouru à une rhétorique violente contre l’Éthiopie suite au démarrage du chantier du barrage de la Renaissance en 2011 (Kimenyi et Mbaku, 2015), rhétorique moins virulente depuis l’avènement au pouvoir du général Sissi et la signature d’un accord tripartite intérimaire Égypte-Éthiopie-Soudan en mars 2015 (Kimenyi et Mbaku 2015b).
Par ailleurs, dans plusieurs bassins versants où de fortes tensions se sont installées, on ne voit pas émerger de volonté de trouver un consensus politique prenant la forme d’un accord pluripartite global.
Ainsi, sur le bassin de l’Euphrate et du Tigre, la Turquie, bénéficiant déjà auparavant d’une position de force pour développer son programme de construction de barrages, a encore moins besoin d’un accord négocié avec ses voisins d’aval irakien et syrien, ravagés par la guerre civile depuis 2003 et 2011 respectivement (Kirschner et Tiroch 2012 ; Lasserre 2013).
Sur le bassin du Jourdain, seuls des traités bilatéraux réglementent les utilisations du fleuve. Le traité de paix israélo-jordanien de 1994 définit les rapports entre Israël et la Jordanie[11], alors que la Déclaration de principes sur les arrangements intérimaires d’autonomie de 1993 entre Israël et l’Organisation pour la libération de la Palestine[12] affirme les droits d’utilisation et le principe d’utilisation équitable des ressources en eau partagées, un esprit difficile à traduire sur le terrain en Cisjordanie. Un accord de 1987 entre la Jordanie et la Syrie[13] réglemente aussi les utilisations du Yarmouk, le plus important affluent du Jourdain. Après l’échec de la tentative du médiateur américain Johnston de développer un plan régional des eaux du Jourdain en 1955 (Philipps et al 2009), le processus de paix d’Oslo avait inclus des négociations multilatérales en matière d’eau. Ces négociations n’avaient toutefois pas abouti, aboutissant à l’absence de cadre institutionnel ou conventionnel multilatéral pour les usages du Jourdain (Tignino 2013).
Sur le Brahmapoutre, c’est une relation empreinte de méfiance qui se développe entre Inde et Chine. La Chine a déjà construit un barrage sur le cours principal du fleuve, au Tibet : le barrage Zangmu est entré en fonction en 2015, et Pékin compte en édifier 4 autres. De plus, plusieurs auteurs rapportent des projets de transferts massifs du cours du Brahmapoutre vers le Yangze et le Huanghe : vrai ou faux, ces projets, mal démentis par Pékin, et ajoutés aux projets de barrages, contribuent à alimenter la crainte de l’Inde et du Bangladesh (Chellaney, 2013 ; Wirsing et al 2013). La montée des tensions en Asie pour le partage des ressources se traduit notamment par le fait qu’à ce jour (5 janvier 2017), seuls deux États asiatiques (hors Proche-Orient), le Vietnam et l’Ouzbékistan, ont ratifié la CNY.[14]
On touche là aux limites politiques auxquelles font face la promotion et l’usage de la CNY. De trop faibles institutions ne peuvent que difficilement endiguer l’émergence de projets nationaux lorsque ceux-ci deviennent prioritaires pour les États au détriment de la coopération. Cette faiblesse institutionnelle renvoie elle-même au manque de volonté politique (Wolf et al 2003), mais elle peut aussi traduire la persistance de méfiances envers les partenaires obligés (Jacobs 2012) et le manque de confiance dans un mécanisme de coopération caractérise par une souveraineté limitée (Salman 2007; Rieu 2009) nuisent à l’acceptation des normes incarnées dans la CNY.
Conclusion
Les changements climatiques sont devenus une des principales préoccupations de la communauté internationale, et ceux-ci ont un impact indéniable sur les ressources hydriques, non seulement en ce qui concerne l’intensification des sécheresses ou la provocation des inondations démesurées, mais aussi dans la quête d’autres sources alternatives d’énergie. En effet, on constate une augmentation dans l’intérêt de la production d’énergie hydroélectrique, ce qui explosera l’utilisation des cours d’eau pour la création des barrages. Relançant le débat déjà ancien sur les guerres de l’eau, ces conséquences augmenteront très probablement les tensions entre les États en matière de gouvernance des ressources en eau partagées : des règles devront s’imposer pour atteindre une paix durable entre les États.
La coutume internationale, en tant que normativité à caractère flexible, floue et peu définie, ne peut suffire pour permettre de consolider des assises claires pour régler les conflits relatifs à l’eau. Il est impératif de compter sur des normes codifiées, claires et précises qui permettent de consolider des principes pour minimiser les différends et les tensions entre les États. La Convention de New York a pour mission d’accomplir cet objectif en clarifiant et en consolidant des principes largement reconnus par la coutume internationale.
La Convention de New York est loin d’être une panacée en ce qui concerne son contenu, plusieurs critiques et lacunes ayant été soulignées, mais c’est le texte qui a pu faire l’objet d’un consensus de la part de plus grand nombre d’États à tout le moins, afin d’arrêter le texte final de la convention : imparfait donc certes, mais le processus de rédaction a été émaillé par de fortes divergences de vues. Ce consensus, quoique a minima, est un point de départ déjà très important pour consolider une normativité globale à l’égard des ressources hydriques. Elle pourra être complétée par les nouveaux développements dans la matière, mais elle accomplit déjà un rôle pacificateur dans le contexte actuel.
Références bibliographiques
Abdoulaye Moussa, A. W. (2012) Le Nicaragua introduit à son tour une requête devant la Cour Internationale de Justice contre le Costa Rica, Bulletin Hebdomadaire. 288.
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Notes de bas de page
[1] Un exemple de l’imposition du rapport de forces dans la négociation des ententes relatives aux eaux partagées est l’exemple du Traité des limites et des eaux entre le Mexique et les États-Unis de 1944 qui favorise la doctrine Harmon d’appropriation de ressources en eau en faveur des États-Unis.
[2] « Czechoslovakia, by unilaterally assuming control of a shared resource, and thereby depriving Hungary of its right to an equitable and reasonable share of the natural resources of the Danube (…) failed to respect the proportionality which is required by international law ».
[3] Arrêt du 20 avril 2010, CIJ, en ligne : http://www.icj-cij.org/docket/files/135/15878.pdf
[4] Il est à noter qu’à l’heure actuelle, aucun pays des Amériques n’a à ce jour ratifié la convention, même s’ils ont voté pour l’adoption de celle-ci ou ont été commanditaires de l’entente à l’époque.
[5] La CNY viendrait clarifier certains aspects et détails que la coutume internationale n’explicite pas, comme par exemple, le concernant l’obligation d’échanger de l’information, la nature de celle-ci, le processus et la portée de ce devoir.
[6] Agreement On the Nile River Basin Cooperative Framework, www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/Nile_River_Basin_Cooperative_Framework_2010.pdf
[7] China-Kazakhstan Agreement Concerning Cooperation in the Use and Protection of Transboundary Rivers, 12 septembre 2001, Astana, www.cawater-info.net/library/eng/l/kazakhstan_china.pdf.
[8] China–Kazakhstan Agreement on Water Quality Protection of Transboundary Waters, 22 février 2011, Beijing.
[9] China-Russia Agreement Concerning the Reasonable Use and Protection of Transboundary Waters, 2008. Бюллетень международных договоров, 2008, No. 12, 40; version chinoise: 中俄《关于合理利用和保护跨界水的协定》.
[10] Indus Waters Treaty, 19 septembre 1960, Karachi http://siteresources.worldbank.org/INTSOUTHASIA/Resources/223497-1105737253588/IndusWatersTreaty1960.pdf.
[11] Treaty Of Peace between the State of Israel and the Hashemite Kingdom of Jordan, 26 octobre 1994, http://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/IL%20JO_941026_PeaceTreatyIsraelJordan.pdf.
[12] Déclaration de Principes sur des Arrangements Intérimaires d’Autonomie, ou Accords d’Oslo, signés à Washington, DC, 13 septembre 1993, http://mjp.univ-perp.fr/constit/ps1993.htm#1.
[13] République Arabe Syrienne et Jordanie. Accord relatif à l’utilisation des eaux du Yarmouk (avec annexe). Signé à Amman le 3 septembre 1987. www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/Jordan-Syria-1987.pdf
[14] Parmi les États ayant ratifié, ont relève l’Afrique du Sud, l’Allemagne, l’Espagne, la France, l’État de Palestine, la Jordanie, le Liban, la Syrie, l’Irak, le Niger, le Nigéria et le Tchad. On relève ainsi l’absence d’États dans des bassins majeurs ou politiquement tendus comme les États-Unis, le Canada, le Brésil, l’Argentine, l’Égypte, le Soudan, l’Éthiopie, Israël, le Mali, l’Inde, le Pakistan, le Turkménistan, le Kazakhstan, la Russie notamment. La Turquie et la Chine ont voté contre l’adoption du texte en 1997 et n’ont pas changé d’avis depuis.