Le projet d’échange de territoires entre Serbie et Kosovo: une avenue crédible pour la paix?

Frédéric Lasserre1

¹ Professeur à l’Université Laval et directeur du Conseil québécois d’études géopolitiques (CQEG); Frederic.Lasserre@ggr.ulaval.ca 


Résumé : Les guerres qui ont marqué l’éclatement de l’ex Yougoslavie, à partir de 1991 jusqu’en 1999, se sont éteintes avec le principe de l’intangibilité des frontières des républiques fédérées et autonomes comme pierre angulaire de la construction de la paix. C’est pourquoi la partition de la Bosnie-Herzégovine n’a pas été acceptée par les Occidentaux lors des accords de Dayton de 1995 qui ont mis un terme aux guerres de Croatie et de Bosnie-Herzégovine. Impen­sable depuis la fin de la guerre du Kosovo en 1999, puis son indépendance en 2008, un changement de frontières est de nouveau évoqué dans les Balkans. La proposition a été émise au cœur de l’été 2018 par le président du Kosovo, Hashim Thaçi, et son homologue serbe Aleksandar Vučić: un échange de territoires pourrait permettre de clore vingt ans de conflits gelés et d’établir des relations entre Serbie et Kosovo. La proposition, même si elle n’a pas été formulée aussi claire­ment, consistait à échanger les municipalités du Kosovo au nord de Mitrovica, adossées à la Serbie et peuplées principalement de Serbes, contre la région de Preševo dans le sud-est de la Serbie, habitée en majorité par des Albanais. Les présidents serbe et kosovar ont évoqué la possibilité d’échanger des territoires dans le cadre de pourparlers en vue d’une normalisation de leurs relations, condition obligatoire pour débuter les négociations d’adhésion à l’Union européenne (Hopkins, 2018; Guitton, 2018). Un temps soutenu par la France et la Haute représentante de l’Union européenne pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, Federica Mogherini, le projet a rapidement été abandonné tant par le Kosovo que par la Serbie, et vigoureusement dénoncé par l’Allemagne et le Royaume-Uni.  Que prévoyait cette ébauche de projet ? Sur quoi a-t-il achoppé ? Aurait-il permis d’établir les bases d’une relation apaisée entre la Serbie et le Kosovo, ou au contraire aurait-il constitué un dangereux précédent pour la stabilité des Balkans ?  Cet article se propose de jeter un éclairage sur cet éphémère projet d’échange de territoires et sur les enjeux politiques qu’il posait.

1. Que comprenait le projet d’échange de territoires ?

Le 23 mars 1999, la guerre civile au Kosovo entre la guérilla kosovare de l’UÇK et les forces militaires de la Serbie, déclenche l’intervention de l’OTAN. La Résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies du 10 juin 1999 par le Conseil de sécurité, autorise un déploiement militaire et civil dans la province serbe du Kosovo dans le cadre d’une opération de maintien de la paix. Il n’est donc pas question à l’époque d’indépendance du Kosovo : les Occidentaux souhaitaient que des négociations entre Kosovars et gouvernement serbe aboutissent à une redéfinition des conditions de l’autonomie du Kosovo, abrogée par le gouvernement serbe en 1990. Des négociations débutent mais n’abou­tissent pas. En 2008, lassés face aux progrès très limités et à la pers­pective d’un enlisement complet des discussions en l’absence d’alter­native, les Occidentaux ont accepté la déclaration unilatérale d’indépen­dance du Kosovo (Ker-Lindsay, 2009; Bieber, 2015).

1.1 Des minorités serbes au Kosovo

Le nouvel État comprend une très forte majorité d’albanophones, mais aussi des minorités serbe, bosniaque, monténégrine et rom (Tableau 1). Les recensements sont peu fiables en raison de boycotts répétés. Au Kosovo, le dernier recensement incontesté date de 1981, avant l’éclatement de la Yougoslavie. Celui de 1991 a été boycotté par les Albanais, ceux de 2002 et 2011 par les Serbes. En Serbie, les albano­phones de la vallée de Preševo refusent également de participer aux recensements depuis 2011.

Les chiffres de la minorité serbe en 2011 sont donc sujets à caution et sont très probablement plus élevés que les 25 300 personnes du recen­se­ment de 2011. Une minorité serbe existe toujours au Kosovo, estimée à environ 146 000 personnes[1] sur 1,9 million d’habitants, et concentrée dans certaines municipalités au centre, au sud et au nord du pays. Il est intéressant de noter les simili­tudes, mais aussi les différences entre des cartes produites avec les données du recensement de 1981, le dernier à ne pas avoir été boycotté et qui est encore reconnu par le gouvernement serbe[2] (Fig. 1), et celui de 2011 par le gouvernement kosovar (Fig. 2). Les zones de con­centration de la minorité serbe sont semblables. Entre 1981 et 2011, plusieurs éléments ont pu contri­buer à modifier les proportions de cette minorité : une démographie plus faible que celle des Kosovars; un exode significatif vers la Serbie propre, surtout après la guerre de 1999; le boycott du recensement de 2011.

Tableau 1. Part des principaux groupes ethniques de la population du Kosovo

  Kosovars Serbes Bosniaques, Gorans Monténégrins Roms, Ashkali, Autres
1991 81,6 9,9 3,4 1,1 2,3 1,7
2011 92,9 1,5 2,2 2 1,4

Sources : Statistical Office of Kosovo (2008), Demographic changes of the Kosovo population 1948-2006, Pristina,
http://ask.rks-gov.net/media/1835/demographic-changes-of-the-kosovo-population-1948-2006.pdf; Minority Rights Group (2018), Kosovo, https://minorityrights.org/country/kosovo/

Figure. 1. Composition ethnique du territoire du Kosovo, recensement de 1981.

1Note: le terme Musulmans/muslims fait ici référence aux Bosniaques ou aux Gorans, de langue serbo-croate et de confession musulmane.
Source : Lazar Ilic (2011), Wikipédia Commons, https://commons.wikimedia.org/wiki/category:Historical_maps_of_ethnic_groups_in_Kosovo#/media/file:Kosovo1981Ethnic.gif

Le gouvernement kosovar a pris acte de ces minorités et la constitution du Kosovo les protège (sur le papier, car les relations inter-communautaires demeurent tendues), leur donnant notamment droit à des écoles en serbe.

Il faut également souligner que l’essentiel de la minorité serbe du Kosovo, en termes numériques, ne vit pas dans les quatre municipalités du nord du pays, Leposavić, Zubin Potok, Mitrovica Nord et Zvečan (environ 79 000 personnes), où elle est très majoritaire. Les Serbes se retrouvent surtout, numériquement, dans des municipalités enclavées dans le centre du pays (Fig. 3), où ces groupes sont minoritaires à l’échelle de la grande municipalité mais parfois majoritaires dans des collectivités rurales (Fig. 2).

1.2 Une minorité albanaise en Serbie

Si une forte proportion d’Albanais vivait dans la région de Toplica au sud-ouest de Niš jusqu’en 1878, il ne reste plus d’albanophones dans cette région à la suite de leur déplacement forcé, consécutif à la conquête serbe dans le cadre de la guerre serbo-turque. De même, à la suite de la conquête de la Macédoine, du sud de la Serbie et du Kosovo lors des guerres balkaniques (1912-13), la Serbie a expulsé un grand nombre d’Albanais des régions nouvellement conquises. De fait, il ne reste des Albanais que dans quelques municipalités de Serbie, Medveđa, Bujanovac et Preševo (Fig. 4 et 5), où ils constituent une forte minorité (Medveđa), voire la majorité de la population locale (55% et 89% respectivement d’après le recensement de 2002).

C’est cette géographie des popu­lations qui a contribué à faire naitre l’idée d’un échange de territoires. Les quatre municipalités du nord du Kosovo, rebelles au pouvoir de Pristina et très majoritairement serbes, pourraient être cédées à la Serbie, tandis que celle-ci cèderait les districts albanophones des trois municipalités serbes de Medveđa, Bujanovac et Preševo (fig. 6). Aucune carte n’a accompagné l’annonce de ces projets, il est donc difficile de savoir sur quelle base territoriale précise ce projet d’échange a été échafaudé, si tant est que ces réflexions précises aient été menées sur ce point.

2. Des projets anciens de redécoupage du Kosovo

Ce n’est pas la première fois que des projets de redécoupage du territoire du Kosovo font surface. Issu d’une réforme du vilayet de Prizren, le vilayet du Kosovo apparait au sein de l’empire ottoman en 1878, sous une forme assez différente du Kosovo actuel. Il est redessiné en 1881 pour prendre une configuration terri­toriale encore plus différente. En 1913, le vilayet disparait suite à la conquête de la région par la Serbie et le Monténégro. Le Kosovo, dans ses limites actuelles, est une créa­tion de la République fédérative socialiste de Yougoslavie (1945-1992), sous la forme d’une province autonome (1945), et à l’autonomie renforcée dans la Constitution de 1974. Cette autonomie fut abrogée par le responsable du Comité central de la Ligue des communistes de Serbie, Slobodan Milošević, en mars 1989.

Fig. 2. Composition ethnique du territoire du Kosovo, données du recensement kosovar de 2011.Note: l’administration kosovare n’a pu pénétrer les trois municipalités très majoritairement serbes du nord du pays, d’où l’absence de données; dans d’autres municipalités, les Serbes ont parfois boycotté le recensement.
Source: Luan Zeqiri (2013), Wikipédia Commons, https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/e/ea/lKosovo_ethnic_map_2011_census.GIF;

Figure 3. Répartition déomographique et ethnique par municipalité, Kosovo. Recensement probable de 1991.

3Source : Jean Faure et André Vantomme (2011). Le Kosovo trois ans après l’indépendance. Sénat, rapport 698, Paris, http://www.senat.fr/rap/r10-698/r10-6981.pdf, p.64.

Fig. 4. Composition linguistique de Serbie, d’après le recensement de 2002.

4
Source: Lazar Ilic (2015), Wikipedia Commons, https://en.wikipedia.org/wiki/Demographics_of_Serbia#/media/File:Serbia_Language_MAp_2002.png

Figure 5. Composition ethnique de Serbie, d’après le recesement de 2011

5Note : la Serbie n’a pas reconnu l’indépendance du Kosovo et continue de faire apparaitre le Kosovo comme faisant partie de son territoire. De plus, les données des municipalités de Bujanovac et de Preševo sont cachées.
Source: Lazar (lic (2015), Wikipedia Commons, https://en.wikipedia.org »wiki »Demographics_of_SErbia#/media/File:Serbia_Ethnic_Map_2011.png

Figure 6. Projets d’échanges territoriaux entre Serbie et Kosovo. 6Réalisation: Département de géographie, Université Laval, 2019

C’est après le déclenchement des guerres yougoslaves en 1991 qu’émergent des projets serbes de redécoupage du Kosovo. Roux (2003) en recense neuf, dont six comportant des dispositions précises de partage. Ces projets différaient beaucoup entre eux, avec au moins un de ces six projets précis attri­buant au moins 75% du Kosovo à la Serbie, et un autre 80% à un Kosovo indépendant ou rattaché à l’Albanie. Roux mentionne notamment le projet du géographe serbe Milovan Radovanović de 1993, qui proposait d’attribuer à la Serbie le nord de la province avec Mitrovica et les mines; les enclaves serbes du centre et le sud. En 2002, le vice-premier minis­tre serbe Čović proposait la création d’une zone serbe très autonome dans le nord du Kosovo, prélude à son attribution à la Serbie dans le cadre d’une éventuelle indépen­dance de la province (Roux 2003). Le projet de cession des 4 municipalités du nord n’a donc rien de nouveau.

A l’inverse, il y a également eu des projets d’agrandissement du Kosovo, en général porté par des Kosovars albanophones. L’un d’eux a abouti : en 1959, la municipalité de Leposavić fut rattachée au Kosovo (Roux, 2003), semble-t-il à la demande du gou­vernement provincial du Kosovo (Despotović, 1993). La Ligue démo­cratique du Kosovo (LDK), le parti d’Ibrahim Rugova et le plus influent sur la scène politique kosovare dans les années 1990, a toujours refusé le principe d’une remise en cause des limites du Kosovo, en craignant qu’elle ne se fasse au détriment des albanophones. La guerre et l’avène­ment de la guérilla de l’UÇK ont fait émerger des projets d’intégration des régions albanophones du nord-ouest de la Macédoine du Nord, ou encore de la Toplica, en partie peuplée d’Albanais avant la conquête serbe de 1878. Ces projets maxima­listes sont devenus très minoritaires et souvent ne demeurait évoqué que le projet d’échange du nord du Kosovo contre les zones de peuple­ment albanais des municipalités serbes de Medveđa, Bujanovac et Preševo (Roux, 2003).

3. Un projet qui vient dans un contexte d’avancées politiques

Le rebondissement de ce projet de cession du nord du Kosovo et d’échange de territoires avec la Serbie intervient dans un contexte de progrès sur plusieurs dossiers politiques dans les Balkans, notam­ment la rectification des frontières du Kosovo avec deux de ses voisins, et un accord sur le nom de la Macédoine. Ces accords, même s’ils ont occasionné parfois des frictions politiques importantes sur les scènes politiques domestiques, et pour contestables qu’ils aient pu être parfois, ont représenté des avancées diplomatiques importantes, indices que peut-être était venu le temps d’une décrispation politique dans la région.

3.1 Rectifications des frontières du Kosovo

Le Kosovo était juridiquement une province serbe jusqu’en 2008. Ses frontières avec la Macédoine et avec le Monténégro étaient des limites administratives internes à la Yougoslavie, définies de manière peu explicite sous le régime de Tito (Gatti, 2018), d’où de nombreux litiges liés à l’imprécision des tracés (Bakota, 2018). Seule la frontière avec l’Albanie était une frontière internationale, délimitée de manière formelle avant la déclaration uni­latérale d’indépendance de 2008. La Macédoine et la République fédérale de Yougoslavie avaient signé un accord de délimitation frontalière en février 2001 (Milenkoski et Talevski, 2001; Roux, 2003), accord dénoncé par le Kosovo indépendant en 2008. Un nouvel accord a été conclu le 16 octobre 2009 et ratifié le lende­main (IBRU 2009), et comportait des modi­fications mineures (fig. 6)[3]. Les négociations se sont révélées plus ardues avec le Monténégro : débu­tées en 2009 (Bakota, 2018), elles n’ont abouti à un accord qu’en 2015, accord ratifié en 2018 seulement. L’accord implique une perte nette pour le Kosovo de 82,3 km², soit 0,76% du territoire du pays – cela peut sembler dérisoire mais n’est pas insignifiant. L’Union européenne a exercé une forte pression pour que l’accord soit ratifié, exigeant que le Kosovo règle tous ses litiges fron­taliers avant de signer l’accord de libéralisation des visas avec le Kosovo (European Union External Action, 2018; Gatti, 2018).

3.2 Un accord sur le nom de la Macédoine

La république fédérée yougoslave déclare son indépendance en 1991, dans le cadre de l’éclatement politique de la Yougoslavie. Mais la Grèce craint que la Macédoine n’utilise son nom comme argument pour développer une revendication territoriale sur le sud de la région macédonienne, qui appartient à la Grèce. La décision du gouvernement macédonien d’utiliser des symboles macédoniens antiques (donc de culture grecque) comme le soleil de Vergina ou des références à Alexandre le Grand, semblait insup­portable aux yeux du gouvernement grec. Celui-ci refusa de reconnaitre la Macédoine et imposa l’usage du nom de Fyrom, Former Yugoslav Republic of Macedonia, dans les instances internationales, notamment aux Nations Unies (1993) et au sein de l’Union européenne. La Grèce a également exercé un blocus com­mercial de la Macédoine pendant 20 mois à partir du port grec de Thessalonique en 1994-95 (Les Échos, 1994; AFP 2018; France Inter, 2018). Si la Grèce acceptait que l’ancienne république yougoslave possède un territoire ayant appartenu à la dynastie macédonienne antique des Argéades[4], elle déniait à un peuple slave toute filiation avec sa culture, son identité, et donc avec l’histoire macédonienne hellénique, ce qui, par conséquent, se traduisait par le refus d’appeler « Macédoine » un État slave (Floudas, 2002).

Cependant, la Grèce se retrouvait de plus en plus isolée dans sa position radicale : en septembre 2012, 123 pays reconnaissaient la Macédoine sous ce nom, dont 4 pays du Conseil de Sécurité, et seuls 18 maintenaient une reconnaissance sous le nom de Fyrom. Le gouvernement macédo­nien a également mesuré le blocage politique que l’absence d’accord avec la Grèce imposait, notamment à l’endroit de sa candidature à l’Union européenne. De fait, des négociations ont abouti en juin 2018 avec l’accord de Prespa, qui prévoit la reconnaissance par la Grèce du nom de Macédoine du Nord (ESI, 2019; Tzifakis, 2019) et met fin à cette longue querelle sur le nom de cet État. Cet accord ne concerne pas directement les relations entre Serbie et Kosovo mais a pu souligner, à l’été 2018, que des avancées diplomatiques étaient possibles.

3.3 Des négociations entre Serbie et Kosovo

Enfin, à partir de 2011, des négo­ciations directes entre Kosovo et Serbie ont eu lieu dans le cadre d’une médiation de l’Union euro­péenne, afin d’atteindre un modus vivendi entre les deux États. La Serbie se refuse toujours à re­connaitre le Kosovo, mais aucun des deux États ne pourra intégrer l’Union européenne si le conflit n’est pas réglé. Un Premier Accord sur les Principes, appelé Accord de Bruxelles, a été signé en 2013. Il prévoit notamment la création d’une Association des Municipalités serbes, regroupement permettant à ces municipalités ou districts où les Serbes sont majoritaires, de se coor­donner et de regrouper des services et compétences (Bieber 2015). L’accord ne prévoyait pas la création d’un statut spécial pour le nord du Kosovo, ce que craignait beaucoup le gouvernement du Kosovo, qui esti­mait, non sans raison puisque les quatre municipalités du nord du pays sont de facto retirées de l’administration de l’État, que la créa­tion formelle d’un statut d’autonomie saperait davantage la légitimité de l’État kosovar dans cette zone (Dahlman, 2017). La Serbie aurait également proposé le déplacement des Kosovars dans 15 municipalités pour les rendre ethni­quement homogènes et majo­ritairement serbes, ce que le gouver­nement du Kosovo a refusé, arguant que l’État n’allait pas mettre en œuvre un nettoyage ethnique (Dahlman, 2017).

Un Second Accord, signé en août 2015 (DW 2015), permet de mettre en œuvre cette Association des Municipalités Serbes. Il s’agit là d’un accord de conciliation de la part du Kosovo, encouragé en ce sens par les États-Unis et l’Union européenne. Dans les faits, ces municipalités fonctionnent en vase clos, ont peu de contacts avec le reste du pays, vivent sous la protection de la police ou de troupes de l’OTAN, tandis que les quatre municipalités du Nord sont de facto intégrées à la Serbie voisine dans le fonctionnement au quotidien (Dahlman, 2017).

L’échec de l’admission du Kosovo au sein de l’UNESCO, en novembre 2015, s’est répercuté sur la scène domestique avec le gel des dispo­sitions concernant l’Association des Municipalités (DW 2015b). En décembre 2015, la Cour constitu­tionnelle du Kosovo a déclaré inconstitutionnelles certaines dispo­sitions de l’accord de 2013 (DW 2015c), mettant davantage à mal les avancées du dialogue entre Kosovo et Serbie. En septembre 2017 ce­pendant, à la suite des élections législatives au Kosovo, le parti serbe a accepté d’entrer au gouvernement contre la promesse de mettre en œuvre les accords sur l’Association des Municipalités (Blic 2017); mais il a quitté la coalition en 2018 (DW 2018).

4. Des obstacles à la réalisation d’un accord territorial et frontalier

Si les gouvernements serbe et kosovar ont évoqué la possibilité d’un accord d’échange territorial à l’été 2018, dans un contexte de dialogue difficile mais réel et d’avancées diplomatiques dans la région, il semble que sa mise en œuvre se heurtait à de nombreuses difficultés, sur la scène domestique des deux États, dans les relations bilatérales, et sur la scène politique européenne.

4.1 Enjeux économiques : réservoir, transport et mines

La cession possible des quatre municipalités serbes du nord du Kosovo implique de trouver des solutions face à plusieurs enjeux d’ordre économique. Tout d’abord, le réservoir de Gazivode, derrière un barrage hydroélectrique construit sur la rivière Ibar (Fig. 7), se retrouverait en territoire serbe. Or, ce réservoir est crucial pour l’alimentation en eau de la capitale Pristina, des installations minières et de transformation du minerai, et pour le fonctionnement de deux importantes centrales thermo­électriques kosovares (Mijacic 2018; Courrier International 2018). Un accord de gestion des lâchers d’eau pourrait être négocié pour préciser les modalités d’utilisation de cette infrastructure, mais il implique le rétablissement préalable de la confiance entre Kosovo et Serbie.

De même, l’autoroute Serbie-Macédoine du Nord ainsi que la voie ferrée Belgrade-Skopje passent par les districts de Bujanovac et Preševo : la cession de territoires par où passent ces axes de transport stratégiques pourrait être perçue en Serbie comme contraire aux intérêts nationaux, si jamais le Kosovo décidait de bloquer les flux sur ces axes. Un tel geste serait contre-productif pour Pristina dans le cadre de la demande d’adhésion à l’Union européenne et, de plus, ici encore, on peut fort bien imaginer un accord de liberté de transit sur ces axes majeurs même

La question du partage des actifs du combinat des Mines de Trepça semble également un obstacle conséquent. Les sites miniers et de transformation de l’entreprise se retrouveraient pour partie dans le territoire cédé à la Serbie en cas d’accord d’échange territorial (Fig. 7). Cet aspect du projet d’échange territorial a suscité de vives critiques au Kosovo, le gouvernement étant accusé de vouloir céder des actifs économiques majeurs présentés comme fondamentaux pour l’écono­mie kosovare (Cattaruzza et Dérens 2015; Friends of Kosovo 2015; New Delhi Times 2019). Obsolète et peu opérationnel après deux décennies d’absence d’entretien et d’investis­sement, le complexe minier pourrait voir son activité relancée, mais moyennant des investissements très conséquents (Synovitz, 2013; bne IntelliNews 2018).

Faute d’accord durable avec la Serbie, l’activité demeure bloquée de toute façon, puisqu’une partie des actifs se trouve dans la zone serbe, et qu’un désaccord subsiste quant à la propriété des actifs : le trésor économique demeure donc de l’ordre du mirage à court terme…

Figure 7. Partition territoriale et actifs économiques et culturels7Sources : Durmishaj, B.; S. Hyseni et A. Tashko (2014). The Main Geochemical Association of the Sulfides of Lead-Zinc Mineralization in Trepça Mineral Belt- Hajvalia Mine, Kosovo. ARPN Journal of Engineering and Applied Sciences, 9(8), 1376-1385; Courrier International (2018), Le Kosovo et la Serbie se disputent les précieuses eaux du lac Gazivode, 13 sept. https://www.courrierinternational.com/article/le-kosovo-et-la-serbie-se-disputent-les-precieuses-eaux-du-lac-gazivode;%20Dahyot,%20A.%20;%20Delaporte,%20A.%20et%20Gittus,%20S.%20(2018).%20L%E2%80%99%C3%A9change%20de%20territoires%20entre%20le%20Kosovo%20et%20la%20Serbie,%20sujet%20complexe%20et%20risqu%C3%A9.%20Le%20Monde,%2014%20d%C3%A9cembre,%20https://www.lemonde.fr/international/visuel/2018/12/14/l-echange-de-territoires-entre-le-kosovo-et-la-serbie-sujet-complexe-et-risque_5397613_3210.html,%20c.%20le%2028%20mai%202019;%20bases%20de%20donn%C3%A9es%20g%C3%A9ospatiales%20Google%20Maps%20et%20ESRI

4.2 Enjeux culturels : les monastères orthodoxes serbes

La reconnaissance de l’indépen­dance du Kosovo par la Serbie accom­pagnant un accord d’échange territorial impliquerait aussi que l’Église orthodoxe serbe accepte de voir de nombreux monastères médiévaux serbes demeurer en territoire du Kosovo. De nombreux monastères orthodoxes constituent un patrimoine culturel important, pour lequel, là encore, un accord de gouvernance pourrait être conclu entre Kosovo et Serbie si les relations étaient apaisées entre les deux États. La présence de ces monastères est un témoignage que cette région a été au cœur du royaume serbe au XIVe siècle et alimente la représentation selon laquelle le Kosovo serait le berceau de la nation serbe et ne pourrait donc être cédé (Lasserre, et al. 2016).

Ces blocages au sujet des actifs économiques, comme du patri­moine culturel évoqué, pourraient être levés moyennant des accords ad hoc de gestion de l’eau ou de l’entreprise minière, ou de garantie de protection des monastères. Qu’ils contribuent fortement à l’échec des pourparlers souligne l’ampleur du manque de confiance qui caractérise les relations entre Serbie et Kosovo.

4.3 Quelle dynamique politique après un éventuel échange de territoires sur une base ethnique ?

Plusieurs observateurs posent égale­ment la question de la dynamique politique qui prévaudrait envers les minorités après un tel échange territorial, tant en Serbie qu’au Kosovo. Le gouvernement du Kosovo n’a envisagé que la cession des quatre municipalités du nord, qui présentent une continuité territo­riale avec la Serbie, mais conser­verait les autres municipalités avec une présence serbe ; de même, en Serbie, des zones à minorité albanaise demeureraient après la cession hypothétique des zones à majorité albanophone. Après cet échange territorial sur une base ethnique, quel serait le statut des minorités demeurant au Kosovo ou en Serbie ? Verraient-elles leur trai­te­ment demeurer le même ou se détériorer? Il est bien sûr difficile de conclure, mais la crainte de voir leur condition de vie se dégrader alimente la peur des lendemains (Chastand, 2018b; Dérens et Geslin, 2019).

4.4 Une vive opposition au sein des deux pays.

Le projet d’échange de territoires s’est rapidement heurté à une vive opposition sur la scène domestique au Kosovo comme en Serbie. Le projet de cession du nord du Kosovo se heurte à des considérations éco­no­miques tout d’abord. C’est que la frontière de facto qui s’est établie entre les quatre municipalités du nord du Kosovo, et le reste du pays, représente un atout économique pour les Serbes et certains réseaux de revente au Kosovo. Des trafics se sont développés entre nord et sud, puisque les marchandises entre librement de Serbie au Kosovo serbe, pour être ensuite distribués via des réseaux bénéficiant de complaisance policière dans le reste du pays (Briscoe et Price, 2011; Cattaruzza et Dérens 2015).

Ce sont surtout des oppositions d’ordre politique qui ont conduit les deux gouvernements à reculer. Parmi cette opposition, des nationa­listes qui ne veulent pas d’une cession territoriale, mais aussi des partisans d’une cohabitation paisible entre les deux communautés (Dérens et Geslin, 2019). Ce sont surtout les voix inquiètes ou natio­nalistes qui se font entendre. Dans la partie serbe du Kosovo, de nom­breux Serbes dénient encore le droit du Kosovo à la sécession. De plus, l’échange de territoires laisse entier, on l’a vu, la question des minorités dont les territoires ne seraient pas échangés, minorité serbe au Kosovo et albanaise en Serbie, suscitant de vives oppositions (Chastand, 2018).  Au Kosovo, l’opposition au président Hashim Thaci, porteur du projet, souligne une forme de capitulation, de dilution de son indépendance avec la perte de territoires et d’actifs économiques (Hamiti 2018). Le pre­mier ministre du Kosovo a lui-même dénoncé le projet (Vaulerin 2018), traduisant en partie le mécontente­ment que l’accord de correction frontalier avec le Monténégro avait suscité chez plusieurs députés kosovars (Euractiv 2018). Début septembre 2018, le président kosovar, Hashim Thaçi, parlait encore de reconnaissance mutuelle et d’acquisition de la vallée de Preševo, mais promettait que le nord du Kosovo n’était pas négo­ciable (EWB 2018), ce qui évidem­ment n’était plus acceptable pour Belgrade.

4.5 Un risque pour la stabilité politique des Balkans ?

Enfin, d’autres observateurs soulignent les risques d’instabilité politique majeurs qui pourraient émerger dans les Balkans en cas d’accord de redécoupage territorial sur une base ethnique. L’idée est que si le Kosovo et la Serbie s’échangent des territoires sur la base de la composition des popu­lations desdites zones, il serait difficile de refuser cette option à d’autres États.

En 2006, l’évocation du projet de partition du Kosovo avait suscité une réaction du ministre des Affaires étrangères albanais, Besnik Mustafaj. Mustafaj a spéculé sur ce qui pourrait se passer si les négociations sur le statut du Kosovo devaient entraîner une partition en fonction de critères ethniques. Dans ce cas, a déclaré Mustafaj, rien ne garantirait que les autres frontières de la région reste­raient fixes (Balla, 2006 ; Karlekar et Marchant, 2007)[5]. Ces scénarios d’instabilité accrue concernent par exemple le nord-ouest de la Macé­doine du Nord, largement peuplé d’albanophones ; ou encore la Répu­blique serbe de Bosnie-Herzégovine, que les accords de Dayton de 1995 ont forcée à demeurer au sein de cet État selon une constitution confédérale, voire la partie croate de la Fédération croato-bosniaque (Chastand, 2018b).

L’argument est sérieux, car le tracé actuel des frontières laisse insatis­faits des partis ou groupes politiques importants. Cette crainte d’une in­sta­bilité politique renouvelée dans les Balkans, même comme consé­quence d’un accord de paix entre Kosovo et Serbie, explique les très vives réactions de l’Allemagne, de l’Autriche et du Royaume-Uni, qui tous trois ont vivement exprimé leur opposition totale à ce projet d’échange territorial (Martinet, 2018 ; Vaulerin, 2018), alors que la France, les États-Unis et l’Union euro­péenne ont plutôt encouragé cette option (Barigazzi, 2018 ; Hopkins, 2018 ; Guitton, 2018 ; Walker et MacDowall, 2018 ; Cour­rier International 2018b).

Il est cependant à nuancer. D’une part, on parle ici d’un projet d’échange de territoires dans le cadre d’un accord de paix : il ne serait donc mis en œuvre qu’en cas d’accord des deux États souverains. Il raviverait peut-être des rêves de redéfinition des frontières dans les Balkans, mais les scénarios évoqués diffèrent fondamentalement en ce qu’une des deux parties ne serait pas d’accord : un échange territorial mutuellement consenti entre Kosovo et Serbie ne pourrait donc servir de prétexte pour que les partis albanais de Macédoine du Nord demandent leur rattachement au Kosovo ou à l’Albanie. D’autre part, la crainte du précédent n’est pas nouvelle : elle a déjà été agitée comme un épouvan­tail face à la perspective d’indépen­dance du Kosovo, dont on disait qu’elle précipiterait, précisément, une vague de desseins sécession­nistes à travers la région. « En cas d’indépendance, le Kosovo pourrait exercer une irrésistible force d’attrac­tion sur les populations albanophones du nord-est [de la Macédoine] » (Dérens, 2007, p.723). Ces noirs scénarios ne se sont pas matérialisés ; pourquoi cela serait-il différent avec un accord librement négocier entre États ? Un paramètre important, cependant, caractérisait les politiques des États de la région : maitriser les passions nationalistes, pour éviter un retour de la guerre et comme préalable au projet d’inté­gration dans l’Union européenne (Knaus, 2013; Mayr, 2017). L’espoir et l’intérêt pour une telle intégration connait une forte érosion ces der­nières années. Sans la perspective de l’intégration européenne, les sociétés comme les gouvernements sauront-ils contenir les passions nationalistes ?

Conclusion

Le projet d’échange de territoires n’est plus d’actualité aujourd’hui. Un temps porté par les deux États comme élément de négociation pour régler des tensions intercommunau­taires et pour favoriser un dialogue permettant de mener à la recon­naissance du Kosovo par la Serbie en vue d’une paix durable, il a été critiqué sur les scènes politiques serbe comme kosovare, et vivement dénoncé par l’Allemagne et le Royaume-Uni. C’est donc le statu quo qui perdure à l’heure actuelle, avec le nord du Kosovo de facto intégré à la Serbie, un complexe minier inactif, et un blocage du dialogue binational qui empêche les deux parties d’espérer intégrer l’Union européenne. Les deux gouvernements sauront-ils, alors, trouver une nouvelle façon de relancer le dialogue politique et de dépasser les crispations nationa­listes ?  Car pour l’heure, avec le statu quo, c’est la perspective de l’inté­gration européenne qui se retrouve bloquée, mais aussi au Kosovo la séparation de facto des municipalités du nord, et l’impossibilité de valoriser le potentiel minier de Trepça qui perdure.


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Notes

[1]. Estimations de l’OSCE, Minority Rights Group, https://minorityrights.org/minorities/serbs-3/

[2]. Qui n’a pas reconnu l’indépendance du Kosovo et le considère donc toujours formellement comme faisant partie du territoire de la Serbie, en vertu de la résolution 1244 des Nations Unies.

[3]. La carte n’est sans doute pas exhaustive dans les rectifications de frontières entre Kosovo et Macédoine du Nord (accord de 2009).

[4]. Dynastie à laquelle ont appartenu Philippe II et Alexandre le Grand.

[5]. Dérens rapporte que le ministre aurait déclaré qu’en cas de partition du Kosovo, l’Albanie aurait demandé une révision de toutes les frontières (Dérens, 2007), une interprétation minoritaire qui concorde avec un communiqué macédonien qui rapporte que Mustafaj aurait déclaré que « Albania cannot guarantee the inviolability of the border to ‘the Albanian part of Macedonia if Kosovo is divided » (Macedonian Information Center, 2006).