La publication de la politique arctique de la Chine: la fin de l’ambigüité?

Frédéric Lasserre1


¹ Professeur à l’Université Laval et directeur du Conseil québécois d’études géopolitiques (CQEG). Frederic.Lasserre@ggr.ulaval.ca


Résumé : en janvier 2018, la Chine a rendue publique sa politique officielle en Arctique. Ce document, très attendu par les États de la région, mettait un terme à une longue période d’incertitude quant aux intentions de Beijing dans la région. Cependant, le texte comporte encore de nombreuses zones d’ombres, qui laissent place à beaucoup d’ambigüité quant aux objectifs réels de la Chine dans la région.

Summary : in January 2018, China released its official Arctic policy. This document, eagerly awaited by the States of the region, put an end to a long period of uncertainty about Beijing’s intentions in the Arctic. However, the text still has many gray areas, which leaves room for much ambiguity about China’s real objectives in the area.

Mots-clés : Chine, Arctique, politique officielle, coopération, région, Conseil de l’Arctique.

Keywords : China, Arctic, official policy, cooperation, region, Arctic Council.


Introduction

La Chine a manifesté son intérêt pour la région arctique en déposant sa candidature comme observateur au Conseil de l’Arctique en avril 2007, soit quatre mois avant l’épisode du dépôt du drapeau russe au pôle Nord. Le premier transit du passage du Nord-Est, au nord des côtes sibériennes en août 2013, par un navire de commerce chinois, le Yongsheng de la compagnie d’État Cosco, illustre-t-elle les ambitions arctiques de Pékin ? Ces efforts chinois, sur le plan diplomatique, avec le Conseil de l’Arctique, ou économique, avec des projets miniers, gaziers ou de transport maritime, suscitent des réactions négatives depuis 2009 environ. Des médias ou certains analystes occidentaux dressent souvent le portrait d’une Chine ambitieuse et arrogante prête à bousculer l’ordre juridique international pour défendre ses intérêts en Arctique et qui n’hésiterait pas à bousculer la souveraineté des pays de la région (voir par exemple Edmonton Journal 2007 ; New York Times 2012 ; pour des analyses soulignant la menace potentielle de la Chine en Arctique, voir Wright DC 2011, 2011b, 2013 ; Wright TC, 2013 ; Beck 2014). Pourtant, si la Chine nourrit certes une ambition politique internationale réelle, elle n’a jamais, à ce jour, cherché à remettre en cause la souveraineté des États arctiques ; elle s’est même engagée à respecter ces revendications lors de son admission comme observateur au sein du Conseil de l’Arctique en 2013 (Alexeeva et Lasserre, 2012, 2015 ; Peng et Wegge 2014).

Des études récentes (Lasserre et al.. 2016 ; Lackenbauer et al.. 2018) ont souligné le rôle des représentations dans cette idée d’une Chine potentiellement menaçante pour les souverainetés des États arctiques, mais aussi d’une attitude parfois ambiguë de la part de Beijing. La Chine aurait ainsi tardé à clarifier sa position par rapport aux espaces de souveraineté en Arctique, par rapport aux statuts des passages arctiques, par rapport à ses ambitions économiques, notamment son intérêt pour l’exploitation des ressources naturelles et le développement de routes maritimes actives (Huang et al. 2014 ; Alexeeva et Lasserre 2015).

1. Une politique publiée pour rassurer ?

C’est afin de lever ces ambiguïtés que la Chine a publié, en janvier 2018, son livre blanc sur sa politique arctique, China’s Arctic Policy (State Council Information Office, 2018). Ce document vient combler une lacune, puisqu’aucun texte officiel ne venait préciser les ambitions arctiques de la Chine, mais la perception de ce manque, surtout dans le public occidental, découlait de la prémisse que l’Arctique occupait nécessairement une place importante et qu’une politique cohérente devait la structurer, mais demeurait cachée. Or, l’ordre de priorité de l’Arctique dans la politique internationale de la Chine n’est pas aussi élevé que veulent bien le croire les pays arctiques[1], même si la Chine constitue un acteur avec un poids économique et politique notable et que donc ses projets peuvent y avoir un impact réel. Un autre facteur qui venait entretenir cette idée d’un manque de transparence chinois résidait dans le fait que la Corée du Sud (2013) et le Japon (2015) avaient, de leur côté, publié des politiques arctiques officielles.

Depuis la publication de la politique arctique de la Chine, certains chercheurs soulignent la permanence de la menace chinoise, comme Wright par exemple (Wright 2018), qui accuse la Chine de révisionnisme et d’être agressive (hawkish). D’autres sont plus nuancés, mais soulignent toujours un risque de la part de la Chine, comme Rodman (2018). D’autres enfin soulignent la coopération que semble vouloir développer la Chine (Dolata 2018).

Que dit la Chine dans cette politique arctique ? Ce document, probablement rédigé à l’intention du public des États arctiques, fait écho à l’ambiguïté, réelle ou supposée, que nombre d’observateurs occidentaux prêtent à la posture chinoise en Arctique. Il semble chercher à rassurer : on y recense, sur 14 pages, 45 fois le concept de coopération ; 22 fois le concept de respect de la Chine envers les États, les sociétés, les institutions arctiques et internationales, à une nuance près exposée ci-dessous ; 4 fois le concept de durabilité (sustainability), et 3 fois le concept de gagnant-gagnant (win-win). La Chine participera « in Arctic affairs in accordance with the basic principles of « respect, cooperation, win-win result and sustainability » ».

2. Un énoncé émaillé d’ambiguïtés

Pourtant, le document n’est pas exempt d’ambiguïtés, encore une fois. Certes, la Chine reconnaît explicitement la souveraineté des États arctiques : « The continental and insular land territories in the Arctic cover an area of about 8 million square kilometers, with sovereignty over them belonging to Canada, Denmark, Finland, Iceland, Norway, Russia, Sweden and the United States […]. These coastal States have within their jurisdiction internal waters, territorial seas, contiguous zones, exclusive economic zones, and continental shelves in the Arctic Ocean. » Mais elle demeure silencieuse sur les points de friction, comme les passages arctiques. Il est possible que la Chine ait choisi de demeurer silencieuse à ce sujet du fait du différend qui, précisément, oppose les États arctiques entre eux au sujet du statut des passages arctiques du Nord-Ouest et du Nord-Est, les États-Unis demeurant opposés aux revendications canadienne et russe ; les États arctiques européens demeurent pour leur part neutres. Mais ce silence fait place à une certaine ambiguïté : quelle est la position de la Chine par rapport aux passages arctiques ?

La suite du document entretient cette ambiguïté : « States from outside the Arctic region do not have territorial sovereignty in the Arctic, but they do have rights in respect of scientific research, navigation, overflight, fishing, laying of submarine cables and pipelines in the high seas and other relevant sea areas in the Arctic Ocean, and rights to resource exploration and exploitation in the Area, pursuant to treaties such as UNCLOS and general international law. » Tout ceci est exact, et vise à rassurer quant aux ambitions spatiales que l’on prête parfois à la Chine, mais ici encore, la juxtaposition des deux paragraphes semble souligner les droits des États non arctiques dans la région, comme si ceux-ci étaient contestés – peut-être est-ce la perception de la Chine. La Chine précise justement qu’elle est « an important stakeholder in Arctic affairs. Geographically, China is a « Near-Arctic State »[2], one of the continental States that are closest to the Arctic Circle »: pourquoi cette mention, sachant que la proximité n’a aucune valeur juridique ? Est-ce pour souligner la légitimité de l’intérêt de la Chine pour l’Arctique, ce que les États de la région ne contestent pas ; ou pour laisser entendre que la Chine peut légitimement jouer un rôle particulier dans la gouvernance arctique et lequel ?

De plus, dans une section visant à préciser comment la Chine entend participer à la gouvernance arctique, le texte affirme immédiatement que « « Respect » is the key basis for China’s participation in Arctic affairs. Respect should be reciprocal. It means all States should abide by international treaties such as the UN Charter and the UNCLOS, as well as general international law. They should respect the sovereignty, sovereign rights, and jurisdiction enjoyed by the Arctic States in this region, respect the tradition and culture of the indigenous peoples, as well as respect the rights and freedom of non-Arctic States to carry out activities in this region in accordance with the law, and respect the overall interests of the international community in the Arctic. » La Chine place le droit international comme principe fondamental de la gouvernance arctique[3], en soulignant que, si elle respecte les États arctiques, ceux-ci doivent la respecter également selon les principes du droit international. Sans précision des aspects particuliers auxquels la Chine peut penser, cette formulation, qui fait écho au rappel des « droits » des États non-arctiques, est encore ambiguë. Aucun État arctique ne peut contester la légitimité de l’argument – tous les États arctiques invoquent le caractère fondamental du droit international – mais ce rappel et cette insistance sur les droits des États tiers laisse perplexe : la Chine a-t-elle le sentiment que l’on cherche à l’exclure de l’Arctique ? Ou entretient-elle des vues particulières sur certains points de droit, comme le statut des passages arctiques, un point cher aux yeux du Canada comme de la Russie ?

La Chine cherche aussi à souligner sa place dans le concert des États arctiques. Ainsi, « through global, regional, multilateral and bilateral channels, all stakeholders — including States from both inside and outside the Arctic, intergovernmental organizations, and nonstate entities — are encouraged to take part in cooperation on climate change, scientific research, environmental protection, shipping route development, resource utilization and cultural activities ». Comme la Chine se considère comme partie prenante (stakeholder), cela s’applique à elle. Oui, personne ne peut être contre la vertu, mais dans quel cadre politique la coopération en matière de développement des ressources et des routes maritimes doit-elle s’inscrire ? S’il est clair aux yeux de la Chine que cette coopération est subordonnée à la souveraineté et aux droits souverains des États arctiques, alors la réflexion mentionnée dans le document peut se comprendre, mais le paragraphe précédent du document officiel mettait précisément un bémol à la souveraineté des États arctiques. De plus, cette mise en perspective de la coopération selon la Chine banalise le rôle du Conseil de l’Arctique, institution fondamentale aux yeux des États arctiques. En effet, rappelle Beijing, la coopération doit conjuguer des niveaux globaux, régionaux, multilatéraux et bilatéraux, niveau de coopération privilégié de la Chine, même si Beijing reconnait que la Chine, « as an accredited observer to the Arctic Council, highly values the Council’s positive role in Arctic affairs, and recognizes it as the main intergovernmental forum on issues regarding the environment and sustainable development of the Arctic ». Or, pour les États arctiques, cette coopération régionale, doit fondamentalement s’inscrire dans le cadre du Conseil de l’Arctique, et non pas seulement parmi d’autres options. Il y a là encore une ambiguïté dans la conception de la coopération régionale telle que conçue par la Chine.

De fait, le livre blanc chinois cherche à rassurer et souligne la volonté de coopération de la Chine. Mais il souligne aussi le souci de la Chine de voir sa place respectée dans le concert des États afin de développer la gouvernance de la région. Il est alors légitime de se poser la question du message : est-ce que Beijing a le sentiment que les États arctiques refusent de coopérer avec la Chine ? Ou est-ce que la Chine nourrit une autre interprétation du droit international sur certains points, comme le statut des passages arctiques ou le cadre institutionnel approprié pour cette gouvernance ? Ce n’est pas clair. Cette ambiguïté n’est pas nécessairement un danger, on l’a vu, car le silence de la Chine peut en partie s’expliquer par le souci de ne pas s’impliquer dans les disputes des États arctiques.

3. Le voyage du Xuelong : une occasion manquée ?

À ce titre, le récent transit du brise-glace chinois Xuelong à travers le passage du Nord-Ouest en 2017 aurait pu être l’occasion de valider la position chinoise. Le bâtiment a déjà transité plusieurs fois à travers le passage du Nord-Est et il est probable que la Chine ait validé qu’elle avait la permission de Moscou, ce qui constitue un précédent. Mais il n’y avait jamais eu de transit du Xuelong dans l’archipel arctique canadien. Afin soit de demeurer neutre dans le différend canado-américain, ou de maintenir ses options (sachant que le précédent avec la Russie est établi), la Chine a présenté le voyage de son navire comme une « recherche scientifique marine » (marine scientific research), qui relève d’un statut différent : elle suppose le consentement de l’État côtier, effectivement demandé auprès du Canada, mais demeure distincte du transit possible de navires commerciaux. Ainsi, « dubbing their transit a science expedition allowed China to keep everyone happy without giving away its own position on whether it should be allowed to transit without Canada’s consent for commercial or other purposes » (Rodman 2018, p.63).

Maladresse chinoise ou interprétation légitime de la part de Beijing, puisque le Xuelong effectuait en effet une mission scientifique, mais qui laisse un certain goût amer aux yeux de la partie canadienne ? Jeu délibéré de la Chine ? Il faut se méfier des interprétations hâtives : la littérature a longtemps rapporté que le Xuelong avait illégalement abordé les côtes canadiennes en 1999 à Tuktoyaktuk, témoignage, selon plusieurs analystes (voir notamment Teeple 2010), du jeu caché de la Chine ; or il s’est avéré que le gouvernement chinois avait bien prévenu Ottawa et que c’est la lenteur bureaucratique canadienne qui était à l’origine de la mauvaise information des autorités à Tuktoyaktuk (Pelletier et Lasserre, 2015).

Cette ambiguïté du livre blanc chinois appelle à être levée à travers le dialogue avec la Chine, en gardant à l’esprit que l’Arctique n’est pas la priorité de la politique chinoise (Lasserre et al. 2016 ; Tunjsø[4], dans Shek 2018).


Notes de bas de page

[1] Par exemple, le Canada a-t-il publié un livre blanc sur sa politique en Amérique latine ? Être en mesure de définir les priorités d’une diplomatie active n’implique pas nécessairement la rédaction d’un document formel de politique.

[2] A noter que le Royaume Uni a adopté une expression similaire dès 2013, soulignant dans sa politique arctique que « the United Kingdom is not an Arctic State, but we are the Arctic’s nearest neighbour. » Adapting To Change. UK policy towards the Arctic. Polar Regions Department, Foreign and Commonwealth Office, Londres, 2013. L’expression est demeurée inchangée dans la politique de 2018, Beyond the Ice. UK policy towards the Arctic.

[3] Ce qui n’est pas sans ironie, car, dans d’autres régions, la Chine rejette l’application du droit international. Ainsi, la Chine refuse le jugement de la Cour permanente d’arbitrage rendu le 12 juillet 2016 sur la question de la souveraineté sur les îlots de mer de Chine du Sud. Cour permanente d’arbitrage, Arbitrage relatif à la mer de Chine méridionale (La République des Philippines c. La République populaire de Chine), 12 juillet 2016, https://pca-cpa.org/fr/news/pca-press-release-the-south-china-sea-arbitration-the-republic-of-the-philippines-v-the-peoples-republic-of-china/.

[4] « The Arctic is the last thing on Chinese President Xi Jinping’s mind when he wakes up in the morning », Ø. Tunjsø, professeur de politique internationale, Norwegian Institute for Defence Studies (Shek 2018).


Références bibliographiques

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