La gestion européenne de la crise centrafricaine: une difficile européanisation

Xavier Aurégan1

1 Docteur en géographie-politique, PRAG à l’Université Paris Ouest Nanterre-La Défense; Expert au Centre Technique de coopération (CPR) agricole et rurale ACP-UE


Résumé : Cet article exploratoire se propose de décrire une partie des Ouest-africains employés par les ressortissants chinois. En Côte d’Ivoire et à Abidjan
notamment, ces intermédiaires ont des statuts divers, bien que les représentations afférentes soient globalement identiques. Ceci corrobore la diversité des activités chinoises qui tendent à augmenter très rapidement, à l’image des investissements et échanges commerciaux bilatéraux.

Summary: This exploratory article proposes to describe some of the West African
employees by Chinese nationals. In Côte d’Ivoire and in Abidjan, these intermediaries have various statutes, although the depictions thereof are essentially the same. This corroborates the diversity of Chinese activities which tend to increase very quickly, like bilateral investment and trade.

Mots-clefs: Centrafrique, Union européenne, EUFOR RCA, EUMAM RCA, EUTM RCA

Keywords: Central Africa, European Union, EUFOR RCA, EUMAM RCA, EUTM RCA


Introduction

À partir de 2013, la Centrafrique connait une crise sécuritaire et humanitaire sévère. L’objectif de cet article est de présenter la politique européenne vis-à-vis de cette crise. Partant, l’article répond à deux questions : Quelle politique euro­péenne en Centrafrique ? Et quelle européanisation est à l’œuvre ? L’européanisation est entendue comme un transfert d’un dossier national vers le niveau européen. L’exposé se construit en deux temps : la présentation du pays et de la crise puis l’examen des tenants et aboutissants de la politique étrangère européenne

La Centrafrique en crise

La République centrafricaine est pire qu’un État failli, c’est un État fantôme ayant perdu toute capacité institutionnelle significative. Grand comme la France et la Belgique réunies pour une population d’environ 4,5 millions d’habitants, l’État centrafricain s’est replié sur sa capitale Bangui. Depuis la fin des années 1990, le pays est sujet à une instabilité politique chronique. Rébellions, mutineries, coups d’État se succèdent tandis que le banditisme et les trafics en tous genres se multiplient. Partant, la Centrafrique figure en queue de peloton de tous les indicateurs internationaux.

Au centre du continent africain, la Centrafrique se situe à la périphérie de la périphérie. En effet, sa situation au cœur de l’hinterland africain l’isole des pôles côtiers africains, eux-mêmes marginalisés sur la scène internationale. À ses difficultés internes s’ajoutent celles issues de son environnement régional marqué par des frontières poreuses et des conflits latents. À l’est, les deux Soudans exportent leur propre instabilité. Au sud, les frontières sont traversées par l’Armée de Résistance du Seigneur qui occupe une partie du pays. À l’ouest, le Cameroun et le Congo-Brazzaville servent de voie d’écou­lement aux contrebandes locales. Enfin au nord, le Tchad d’Idris Deby joue un rôle ambivalent de parrain politique sur son faible voisin. À cet égard, les États voisins sont au chevet de la Centrafrique. Déployée depuis 2002, une force militaire régionale y assure le maintien de la paix. Remplaçants les soldats libyens envoyés au secours du président Patassé, les militaires africains sont déployés par la Communauté Économique et Monétaire de l’Afrique Centrale (CEMAC) dès 2002 sous l’appellation FOMUC. A partir de 2008, la mission passe sous l’égide de la Communauté Économique des États d’Afrique Centrale (CEEAC) et est renommée MICOPAX.

En décembre 2012, une nouvelle rébellion menace le pouvoir de François Bozizé, lui-même arrivé au pouvoir par un coup d’État en 2003 puis confirmé par les élections de 2005 et 2011. Rassemblés sous la bannière de la Seleka (Coalition en sango, langue véhiculaire en Centrafrique) et de son chef Michel Djotodia, les mouvements rebelles s’emparent de plusieurs grandes villes et entendent marcher sur Bangui. Une médiation de la Communauté économique des États d’Afrique Centrale (CEEAC) permet d’arriver à un accord sur un gouvernement de transition en janvier 2013. Toutefois, l’accord reste lettre morte. La Seleka reprend les combats et s’empare de Bangui en mars 2013, sans rencontrer d’opposition de la part des troupes de la CEEAC. Désavoué par ses parrains régionaux et internationaux, le président Bozizé prend la voie de l’exil.

Michel Djotodia s’auto-proclame président puis fait légitimer sa prise de pouvoir par un Conseil National de Transition taillé sur mesure. Bien que dénoncé par l’Union Africaine, le putsch est reconnu de facto par la CEEAC. Alors que le pouvoir de Bozizé s’est effondré, le nouveau régime peine à exister. Après le coup d’État, la Seleka échappe à l’autorité de son leader et n’apparait plus que comme une coalition très lâche de groupes armés vivant sur la population. Certes unis par l’Islam, ces groupes ne sont pas porteurs d’une revendication religieuse. En réaction émergent des milices d’auto-défenses chrétiennes : les anti-Balaka (anti-machette en sango ou anti-balle AK, pour AK47). À la violence de la prédation écono­mique s’ajoute celle de la communautarisation des affron­tements. La Centrafrique s’enfonce alors dans un cycle de représailles indiscriminées menant à un drame humanitaire.

Dans un premier temps, la CEEAC garde jalousement le dossier centrafricain. Mais son incapacité à gérer cette crise explosive force l’Union africaine à entrer en jeu dès l’été 2013. Une nouvelle mission de maintien de la paix est décidée. Toutefois, l’Union africaine tarde à la déployer sur le théâtre centrafricain. Le 5 décembre 2013, le Conseil de Sécurité des Nations Unies autorise le déploiement de cette mission ainsi que d’une mission française : l’opération Sangaris. Celle-ci débute immédiatement alors que les massacres s’intensifient, particu­lièrement à Bangui. Sangaris est rejointe quelques semaines plus tard par les troupes de l’Union africaine, qui passent sous contrôle onusien en septembre 2014.

Bien que la situation sécuritaire soit tempérée par les opérations françaises et africaines, elle demeure explosive. De son côté, la situation politique est au point mort. Accablé par un bilan désastreux, Djotodia est évincé par les chefs d’État régionaux en janvier 2014. Il est aussitôt remplacé par Catherine Samba-Panza, maire de Bangui, chargée d’assurer la transition jusqu’aux élections de 2016.

Tant sa légitimité – élue par le Conseil National de Transition établi par Djotodia – que son bilan politique – marqué par des cas de corruption – est contestable. À l’issue de cette période de transition, les élections prési­dentielles entachées d’irrégularités amènent l’ancien Premier ministre Faustin-Archange Touadéra à la tête de l’État le 30 mars 2016. Pour d’aucuns, le retour à l’ordre constitutionnel marque la fin de la crise bien que les défis politiques, humanitaires, sécuritaires, administratifs, écono­miques soient nombreux. Après la crise, l’État centrafricain est à reconstruire, voire à construire.

La gestion de crise par l’Union européenne

À l’aube de la crise, la Centrafrique intéresse peu l’Union européenne. La Commission y mène des programmes d’aide humanitaire et de coopération au développement au titre de l’accord de Cotonou. À cet égard, elle demeure la première partenaire du pays, mais du côté de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), le point est absent de l’agenda des ministres euro­péens. Toutefois, depuis 2004, l’Union européenne y finance les opérations régionales de maintien de la paix. Ce financement reflète une préférence française assortie d’une indifférence de la part des autres États membres. La gestion de cette politique est par ailleurs déléguée explicitement et impli­citement à Paris. Seul État membre à y posséder une représentation diplomatique, la France dispose également à Bangui d’une présence militaire résiduelle, chargée de la protection du seul aéroport international du pays.

Lorsqu’éclate la rébellion Seleka, l’Union européenne privilégie le soutien aux initiatives régionales. Bien que dénonçant l’illégitimité de Djotodia, l’UE se range bon gré mal gré derrière la gestion de crise menée par la CEEAC. Le coup d’État est dénoncé, mais la coopération au développement perdure, bien que réduite pour des raisons sécu­ritaires. Néanmoins, la crise demeure absente des priorités et débats européens. À cet égard, Paris privilégie également une gestion régionale de la crise, s’appuyant sur la CEEAC et refuse d’intervenir militairement. En dépit de l’appel à l’aide de Bozizé, Paris n’intervient pas face à la rébellion. Idem à la suite du coup d’État alors que l’affrontement entre Seleka et Anti-Balaka s’envenime. En effet, la France est réticente à intervenir car elle est déjà déployée au Mali via l’opération Serval depuis janvier 2013 et envisage au cours de l’été 2013 des frappes aériennes sur la Syrie.

À partir de l’automne 2013, face à une situation humanitaire et sécuritaire explosive, terrorisé par le spectre d’un nouveau Rwanda, Paris tente de mobiliser la communauté internationale. En tandem avec la Commissaire européenne à l’aide humanitaire, la France ne veut pas faire de la Centrafrique une crise oubliée. Néanmoins, Paris se retrouve seul. Les États-Unis et le Royaume-Uni sont opposés à une opération pour des raisons financières tandis que du côté européen, l’indifférence vis-à-vis de la Centrafrique perdure. En décembre 2013, la diplomatie française obtient toutefois une résolution autorisant l’opération Sangaris.

Envisagée au départ comme une opération coup de poing, Sangaris doit rapidement être renforcée et prolongée. Après l’élection de Faustin-Archange Touadéra en 2016, soit deux ans après, la France annonce le retrait progressif sa mission pour passer graduellement le relais aux troupes onusiennes. Dès décembre 2013, Paris tente de mutualiser Sangaris avec ses partenaires européens. Au Conseil européen du même mois consacré exceptionnellement à la Défense européenne, le président Hollande appelle à une prise en charge européenne de l’opération. Bien que les États membres claironnent l’importance de la Défense pour l’Union, cet enthousiasme n’atteint pas la crise centrafricaine. Après un refus poli, les États membres concèdent à la France le déploie­ment d’une mission militaire euro­péenne au titre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). L’envoi d’un groupement tactique européen – l’Arlésienne de la PSDC – est évacué tant pour des raisons politiques que budgétaires.

Les États membres s’accordent sur un mandat sans équivoque, reflet des réticences européennes. L’opération vise à contribuer par un appui temporaire, pour une période pouvant aller jusqu’à six mois, à un environnement sécurisé, dans la région de Bangui, en vue de passer le relais à l’Union Africaine ou le cas échéant aux Nations-Unies. Intitulée EUFOR RCA, l’opération est limitée dans l’espace, dans la durée et pourvue d’une stratégie de sortie claire. Assorti rapidement du blanc-seing du Conseil de Sécurité, le déploiement de l’opération prévu pour avril 2014 patine. En effet, pas moins de six conférences de générations de forces sont nécessaires pour réunir les effectifs nécessaires. Alors que la France assume le rôle de nation-cadre, elle se voit contrainte de fournir les derniers éléments manquants pour ne pas compromettre l’opération et la crédibilité de l’UE. Les contri­butions européennes s’égrè­nent au compte-goutte tandis que le second contributeur après la France n’est autre qu’un pays non membre de l’Union européenne : la Géorgie.

Prévue pour mars 2014, EUFOR n’atteint sa capacité opérationnelle complète qu’en juin 2014. Les troupes sont chargées de la sécurisation de l’aéroport de Bangui et de deux quartiers musulmans de la capitale, en proie à des affrontements violents. L’opération permet de soulager Sangaris qui peut dès lors s’aventurer hors de Bangui. Après une prolongation de trois mois pour assurer la montée en puissance de l’opération des Nations-Unies, EUFOR RCA est démontée en mars 2015.

FIGURE 1
Les députés européens visitent EUFOR RCA à Bangui
eufor.jpg
Source: EUFOR RCA image gallery (2016)

Une nouvelle mission PSDC prend le relais dès mars 2015. En effet, les ministres européens ont accepté une petite mission intitulée EUMAM RCA. L’opération vise à conseiller les autorités centrafricaines dans leur restructuration de l’armée nationale. Au sein du Conseil, Paris a pourtant plaidé pour une opération de plus grande envergure visant à former directement les militaires centrafricains, mais la France s’est heurtée aux réticences de ses partenaires. À nouveau, la procédure de génération de forces fut laborieuse, la France fournissant le plus grand effort. Néanmoins une opération de formation est en cours d’élaboration pour remplacer EUMAM RCA. Intitulée EUTM RCA, la mission pourrait être déployée en juillet 2016, absorbant une partie des effectifs de Sangaris.

En marge de la PESC et de la PSDC, la Commission européenne demeure le partenaire principal de la république centrafricaine. Dès le lancement de Sangaris, la com­missaire à l’aide humanitaire accroit l’aide humanitaire, organise une conférence de donateurs et met sur pied à plusieurs reprises des ponts aériens pour acheminer l’aide d’urgence. La coopération au développement reprend également, pondérée par le risque sécuritaire.

Conclusion

La Centrafrique demeure bel et bien un dossier périphérique pour les États membres de l’Union européenne. Seules la commissaire
européenne en charge de l’aide humanitaire et la France s’y sont investies pour éviter de faire de la Centrafrique une crise oubliée. En dépit de la rhétorique européenne en faveur d’une approche globale, aucune stratégie vis-à-vis de la Centrafrique ou de la région n’a été édictée. La politique menée demeure le reflet d’une préférence française, seule experte et intéressée par le pays. Néanmoins, cette européanisation est distante puis limitée. Les États membres préfèrent financer les missions militaires régionales et soutenir diplomatiquement les organisations africaines. Les opérations PSDC n’ont été obtenues que par insistance française et la mise en œuvre des accords politiques se sont révélées ardues.

Quatre raisons expliquent les réticences des États membres pour une européanisation de la crise centrafricaine. D’abord, la Centra­frique ne figure pas parmi les intérêts nationaux des pays européens. Le territoire est éloigné et méconnu. Les opportunités économiques sont limitées. Au contraire d’autres pays africains, ses menaces ne sont pas exportables. En effet, en dépit de son caractère musulman, la Seleka n’est pas impliquée dans un terrorisme djihadiste. De plus, l’immigration centrafricaine en Europe est extrêmement faible et limitée à la France. Partant, la crise centrafricaine n’est perçue que comme une crise de la périphérie de la périphérie.

Ensuite, les contraintes financières pèsent sur les capitales européennes. En période de difficulté économique, le déploiement de militaires à l’étranger n’apparait pas comme une priorité. De surcroit en Centrafrique où l’isolement géographique du pays fait exploser les coûts logistiques.

En outre, pour les États membres, en particulier les États d’Europe centrale et orientale, la priorité se situe à l’Est. La crise ukrainienne concomitante ravive la menace russe. Bien qu’évoqué par ces États, cet argument trouve néanmoins ses limites. En effet, alors qu’une partie de son territoire est occupée par des troupes russes et sécessionnistes et qu’elle ne dispose pas du bouclier otanien, la Géorgie a fourni la seconde contribution à la mission EUFOR RCA.

Enfin, la Centrafrique est toujours perçue par d’aucuns comme le pré-carré français. Pour certains États membres, Paris a toujours été mêlé aux jeux de pouvoir de la région, c’est donc à elle de se débrouiller. En 2007, le déploiement d’EUFOR Tchad-RCA a laissé un sentiment d’amertume chez certains. Sur fond d’urgence internationale face aux drames humanitaires du Darfour, la mission a été perçue par certains comme un sauvetage français sous bannière européenne du Président tchadien Idris Deby. Le fantasme de la Françafrique demeure.

Cependant même pour la France, la crise centrafricaine n’est au départ pas une priorité à européaniser, à l’inverse du Sahel et du Mali par exemple. C’est lorsque la situation locale devient intenable que la France intervient, non pour des intérêts économiques et straté­giques mais pour éviter des massacres de grande ampleur dans son ancienne colonie. Contrainte moralement d’intervenir, Paris cherche alors à obtenir un soutien certain de ses partenaires euro­péens, en vain.

Bibliographie

Sur l’État centrafricain : International Crisis Group (2007) République Centrafricaine : Anatomie d’un Etat fantôme, rapport d’Afrique n°136.

Sur la crise : Roland Marchal (2015) Premières Leçons d’une « drôle » de transition en République centrafricaine, Politique africaine, 3 (139), pp. 123-146

Sur la géopolitique de la Centrafrique : Gourdin, Pierre (2013) République Centrafricaine : géopolitique d’un pays oublié, Diploweb.com

Sur l’Union européenne en Afrique Centrale avant la crise : Guicherd, Catherine (2012) L’investissement de l’UE dans la sécurité collective en Afrique centrale : un pari risqué, Occasional paper n° 95, Paris : Institut d’études de sécurité de l’Union européenne

Sur la PSDC en Centrafrique : Nokáky, Niklas I.M. (2016) From EUFOR to EUMAM : The European Union in the Central African Republic, European Foreign Affairs Review, 21 (1) p. 95-114