La gestion des eaux des Grands Lacs: une gouvernance concertée

Frédéric Lasserre1 

Directeur du Conseil québécois d’études géopolitiques; Professeur titulaire – Département de géographie, Université Laval; Frederic.Lasserre@ggr.ulaval.ca


À propos de l’auteur

Frédéric Lasserre, directeur du Conseil québécois d’Études géopolitiques (CQEG), est titulaire d’une maîtrise de Commerce (ESC Lyon), d’un MBA (York U.), d’un DEA de Géopolitique (U. Paris VIII) et d’un doctorat de géographie (U. Saint-Étienne). Il est professeur depuis 2001 au département de géographie de l’Université Laval (Québec), et chercheur à l’Institut québécois des Hautes études internationales (HEI) ainsi qu’à l’Institut Hydro-Québec en Environnement, Développement et Société (IEDS).


Résumé : de récents événements à l’échelle locale comme fédérale aux États-Unis ont ravivé le débat sur la pérennité de la gouvernance de l’eau des Grands Lacs nord-américains. Ceux-ci sont-ils menacés par les coupures budgétaires de Washington, et par les projets de transferts massifs vers le Midwest ? La construction institutionnelle de la gouvernance des Grands Lacs est l’aboutissement d’un long processus de coopération entre Canada et États-Unis à l’échelle locale, un fort front commun non partisan se constitue pour résister à ces menaces.

Summary: recent events at both the local and federal levels in the United States have rekindled the debate over the sustainability of North American Great Lakes water governance. Is this governance threatened by Washington’s budget cuts and massive water diversion plans to the Midwest? The institutional construction of Great Lakes governance is the culmination of a long process of cooperation between Canada and the United States at the local level, and a strong non-partisan common front is in the making to resist these threats.

Mots-clés : Grands Lacs, Waukesha, Trump, coupures budgétaires, gouvernance, pollution.

Keywords: Great Lakes, Waukesha, Trump, budget cuts, governance, pollution.


En juillet 2016, le feu vert donné à la municipalité de Waukesha de procéder à des prélèvements dans le lac Michigan a suscité de vives inquiétudes quant à l’impact possible de nombreuses villes américaines étanchant leur soif dans les Grands Lacs. En mars 2017, la décision de l’administration Trump de couper sévèrement dans les budgets de l’E.P.A. (Environmental Protection Agency), et donc dans les programmes d’amélioration de la qualité des eaux des Grands Lacs, a semé l’émoi tant aux États-Unis qu’en Ontario et au Québec : se profilait en effet ainsi la menace de l’élimination d’un programme spécifique destiné à contrôler la pollution, parfois sévère, dans les Grands Lacs. Peut-on entrevoir de sérieuses menaces sur l’eau des Grands Lacs ?

Près de la moitié de la frontière canado-américaine est constituée de lacs et de rivières, ce qui en fait la plus longue frontière aquatique du monde. Une part notable de cette frontière aquatique passe par les Grands Lacs, puis une partie du cours du Saint-Laurent. Aménagé conjointement par les États-Unis et le Canada en 1959, l’ensemble constitué des Grands Lacs et de la Voie maritime du Saint-Laurent représente l’axe économique majeur du Canada, une grande porte vers les marchés canadien et américain. Dès le début du xxe siècle, les deux pays avaient entrepris de planifier le développement, l’aménagement et l’utilisation des eaux frontalières de manière concertée, et ont signé le Traité des eaux limitrophes en 1909. Créée en vertu de ce traité, la Commission mixte internationale (C.M.I.) a le mandat non pas de gérer les eaux mais d’encadrer l’utilisation des eaux communes et de recommander des solutions en matière de répartition, de conservation et d’exploitation des ressources hydriques situées le long de la frontière.

1.    A l’origine, une coopération portant sur la stabilité des niveaux d’eau.

Reflet des préoccupations qui prévalaient en 1909, la C.M.I. s’est tout d’abord inquiétée de la stabilité du niveau des eaux des Grands Lacs et du fleuve afin de faciliter la navigation commerciale. À cela plusieurs raisons : au début du xxe siècle, les volumes prélevés pour des usages économiques sont encore faibles ; la pollution et la qualité des eaux ne sont pas encore des préoccupations sociales et politiques ; et le transport fluvial constitue un secteur stratégique. En Europe également, plusieurs commissions fluviales internationales ont vu le jour avant tout suite à des préoccupations relatives au transport : commission du Rhin (1815), commission du Danube (1856) notamment. Dans le cadre de ces préoccupations, la C.M.I. s’est ainsi penchée sur les projets canadiens de détournement des lacs Long (1941) et Ogoki (1943) vers le lac Supérieur, puis de la rivière Niagara en 1950 (Lasserre 2005). Mais le cas du détournement de la rivière Chicago en 1900, malgré l’opposition du Canada, n’a jamais été entendu par la C.M.I., car ce transfert était antérieur au traité de 1909; en revanche, des demandes d’augmentation du volume de ce transfert massif vers le Mississippi n’ont pas abouti, notamment à la suite de pressions du Canada.

Le traité de 1909 permet ainsi la création de la C.M.I. Celle-ci ne gère pas les eaux transfrontalières, ne remettant pas ainsi en cause le dogme politique, cher aux États-Unis, de la doctrine Harmon qui veut que l’État soit pleinement souverain sur les eaux qui s’écoulent sur son territoire :

Article 2.

Each of the High Contracting Parties reserves to itself […], the exclusive jurisdiction and control over the use and diversion whether temporary or permanent, of all waters on its own side of the line which in their natural channels would flow across the boundary or into boundary waters…[1]

Cependant, le traité de 1909 et les statuts de la C.M.I. soulignent que la Commission devra contribuer à chercher des solutions en cas de litige. Il importe de souligner qu’à cette époque, il est essentiellement question de favoriser la concertation, et non pas la gestion commune, dans une optique non pas de protection de la ressource, mais surtout de stabilisation des niveaux d’eau, ceci afin de ne pas compromettre la navigation commerciale. Cette optique a par la suite été renforcée avec le Traité de la voie navigable en eau profonde Grands Lacs / Saint-Laurent de 1932, qui a permis d’aboutir à la construction de la Voie maritime du Saint-Laurent en 1959.

2.    Une préoccupation croissante pour la qualité des eaux.

L’opinion publique s’est souciée de plus en plus de la détérioration de la qualité de l’eau, surtout à partir des années 1960. Des événements symboliques majeurs, comme les feux de la rivière Cuhayoga, à Cleveland (Ohio), provoqués par les fortes concentrations de composés chimiques volatils déversés librement dans l’eau, ont notamment frappé les élus locaux et l’opinion publique américaine : cette rivière Cuhayoga a brûlé 13 fois de 1868 à 1969 (voir figures 1 et 2).

Fig. 1. L’incendie de la rivière Cuhayoga en 1952

figure1Source : https://clevelandhistorical.org/items/show/63

Fig. 2. La rivière Cuhayoga en 1967, peu avant un autre incendie.

figure 2Source : www.gcbl.org/blog/2017/02/landmark-70s-environmental-laws-cleaned-cleveland-cuyahoga-river-and-lake-erie

Ces incendies et les débats qu’ils ont suscités ont contribué à amener les gouvernements à signer le premier accord sur la qualité de l’eau dans les Grands Lacs (1972), suivis d’autres accords, protocoles et annexes ultérieurs, pour protéger et restaurer les lacs. La C.M.I. supervise l’application des accords canado-américains sur la qualité de l’eau dans les Grands Lacs. Amendés en 1978, 1983, 1987 puis en 2012, l’efficacité des accords est évaluée régulièrement par la C.M.I. En vertu des amendements de 2012, le Canada et les États-Unis sont convenus d’élaborer des programmes et des technologies pour une meilleure compréhension de l’écosystème des Grands Lacs, et pour la protection de la qualité de l’eau et de la santé de l’écosystème : cet accord engage donc les deux États à accentuer leur coopération à travers la mise en place de programmes de recherche et de collaboration pour encourager les agents économiques à réduire leur niveau d’émissions de polluants.

En 2003 est créée la Great Lakes Cities Initiative (G.L.C.I.), plus tard devenue la Great Lakes and St. Lawrence Cities Initiative, une organisation binationale de maires et de fonctionnaires locaux, groupes de pression et organisations visant à encourager la protection et la restauration des Grands Lacs en coordination avec les gouvernements fédéraux, provinciaux et des États américains. Organisme fonctionnant en parallèle avec le Council of Great Lakes Governors (1983), devenu en 2015 la Conference of Great Lakes and St. Lawrence Governors and Premiers (institution binationale), la G.L.C.I. souligne l’intérêt des échelons administratifs des États et des municipalités pour la protection environnementale du bassin des Grands Lacs, même si des détracteurs ont reproché à ces instances leur manque de courage face au lobby agricole moins regardant sur la pollution.

Aux États-Unis, l’Agence de Protection de l’Environnement (E.P.A.) disposait d’un budget conséquent pour contribuer à la mise en œuvre de cet accord binational, notamment à travers un programme mis sur pied sous l’administration Obama en 2010, la Great Lakes Restoration Initiative (« Initiative de restauration des Grands Lacs », I.R.G.L.)

L’administration Trump a annoncé en mars 2017 son intention de réduire sévèrement les budgets de l’E.P.A., mais surtout de couper de 90% ceux de l’I.R.G.L., limitant ainsi la possibilité de concrétiser les engagements américains en matière d’efforts de réduction des émissions polluantes et d’amélioration de la qualité des eaux des Grands Lacs. Sans contrôle, il est certain que plusieurs acteurs privés ou municipaux pourraient se montrer plus laxistes sur les niveaux de pollution de leurs effluents.

Cette décision politique s’est heurtée non seulement aux protestations canadiennes mais surtout à la fronde des élus, républicains comme démocrates, des États riverains des Grands Lacs. Si l’administration Trump a dû alors faire marche arrière pour 2018, elle a cependant signifié son intention de revenir à la charge dans les budgets suivants[2].

3.    La crainte du détournement des eaux des Grands Lacs

Dans les années 1960 et 1970, alors que les difficultés de gestion de l’eau en Californie alimentaient la conception de projets de transferts massifs du Canada vers les États-Unis, les volumes des Grands Lacs apparaissent également comme une ressource considérable. Jusqu’au début des années 1980, le gouverneur du Wisconsin, Lee Dreyfus, proposait de céder des volumes d’eau du lac Supérieur vers le Midwest. Dans le cadre de la commission des Grands Lacs, organisme de concertation créé en 1968 et regroupant les États américains et provinces canadiennes du bassin, les autorités politiques ont rejeté la possibilité d’exporter l’eau des Grands Lacs. Mais cette commission semblait n’avoir qu’une autorité consultative et s’est montrée incapable d’intervenir dans la dispute sur la hausse du volume de la dérivation de Chicago voulue par l’Illinois. Ce n’est qu’en 1997, sous l’égide d’un autre organisme, le conseil des gouverneurs des Grands Lacs, que les États riverains se sont entendus sur la gestion globale de cette dérivation.

En effet, prenant la mesure des limites politiques de la commission des Grands Lacs, les États riverains ont décidé de procéder à la création du conseil des gouverneurs des Grands Lacs[3]. Fondé en 1983, il consiste en un partenariat des gouverneurs des huit États américains du bassin des Grands Lacs, auquel se sont jointes les provinces de l’Ontario et du Québec. Il n’a aucune base constitutionnelle ou légale : il n’est qu’un regroupement politique visant à coordonner les positions des États membres. Coordonner la politique de gestion de l’eau des Grands Lacs constituait le but fondateur du conseil. La charte des Grands Lacs (1985), signée par les gouverneurs des États riverains et les premiers ministres du Québec et de l’Ontario, procédait de cette crainte que l’eau des Grands Lacs ne soit dérivée vers des régions plus pauvres en eau, le Midwest et l’Ouest en particulier.

Fig. 3. Les transferts massifs dans le bassin des Grands Lacs, 2010.

figurelastSource : F. Lasserre (2005), La continentalisation des ressources en Amérique du Nord. L’ALENA oblige-t-elle le Canada à céder son eau aux États-Unis ? Dans Lasserre, F. (dir.) Transferts massifs d’eau. Outils de développement ou instrument de pouvoir ? Presses de l’Université du Québec, Québec; révisé en 2011.

La perspective de voir croître rapidement le nombre de projets de transferts d’eau des Grands Lacs (voir figure 3) a convaincu les membres du Conseil ainsi que le gouvernement du Canada d’intervenir afin de les contrer. Saisie en 1998, la C.M.I. a estimé, dans son rapport remis en 2000, que les eaux des Grands Lacs sont une « ressource non-renouvelable. […] Moins de 1% des eaux des Grands Lacs est renouvelé chaque année. » De plus, « les niveaux des Grands Lacs demeurent très sensibles aux variations climatiques ». Compte tenu de ces contraintes environnementales, le rapport de la C.M.I. recommande de « ne pas autoriser la mise en oeuvre d’une proposition d’extraction d’eau dans le bassin des Grands Lacs à moins que le promoteur ne puisse démontrer qu’elle ne menace aucunement l’intégrité de l’écosystème du bassin des Grands Lacs. »

[4]Les États membres du Conseil ont décidé de mettre en œuvre un cadre juridique pour freiner tout projet de transfert massif. La charte des Grands Lacs de 1985 demeurait un engagement volontaire des États membres; ceux-ci pouvaient répudier leur signature. Publiée en 2001, l’Annexe 2001, une autre entente non contraignante, engageait les États américains et les provinces canadiennes du bassin (Ontario, Québec) à élaborer un système de gestion de l’eau pour le bassin. Les membres sont parvenus à élaborer l’Entente sur les ressources en eaux durables du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent, signée par le Québec, l’Ontario et les huit États américains riverains des Grands Lacs, le 13 décembre 2005. L’accord entre les seuls États américains a par la suite été ratifié par le Congrès pour devenir, en droit américain, le Pacte des ressources en eau du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent (Great Lakes–St. Lawrence River Basin Water Resources Compact) de 2005, entré en vigueur en décembre 2008 (Lasserre, 2005 ; Dempsey, 2008 ; Annin, 2009 ; Jetoo et al, 2015).

C’est cet accord qui a été mis à l’épreuve par la demande de la municipalité de Waukesha, en banlieue de Milwaukee, très proche mais hors des limites du bassin des Grands Lacs, de prélever des eaux du lac Michigan pour satisfaire ses besoins en eau (voir figure 4).

Fig. 4. Le projet de transfert des eaux du lac Michigan vers la municipalité de Waukesha, 2016.

figure11Source : Great Lakes governors approve Waukesha water request, Journal Sentinel, 21 juin 2016, http://archive.jsonline.com/news/waukesha/decision-day-arrives-for-waukeshas-lake-michigan-water-request-b99747111z1-383762921.html/

Afin de se conformer à la jurisprudence américaine, le Pacte n’interdit pas les transferts hors bassin; il impose cependant au demandeur de démontrer qu’il n’y a pas d’alternative ; et, de plus, de restituer les volumes d’eau prélevés dans un état proche de celui dans lequel ils ont été prélevés, ce qui rend les transferts sur de longues distances économiquement impossibles. Les volumes demandés par Waukesha sont limités : ce n’est pas l’impact de ces usages que redoutent les États riverains, mais la multiplication possible de demandes de prélèvements hors bassin, avec des usages fortement consommateurs. En effet, puisque seul 1% du volume du lac se renouvelle chaque année, si la consommation dépasse ce seuil, on commence à exploiter des eaux fossiles héritées de la dernière ère glaciaire.

Le Conseil pour les ressources durables en eau des Grands Lacs et du Saint-Laurent (Great Lakes-St. Lawrence Sustainable Water Resources Council) a approuvé la demande de la ville de Waukesha pour un détournement d’eau du lac Michigan le 21 juin 2016. A ce jour, les inquiétudes semblent retombées car le feu vert donné par le Conseil à la demande de Waukesha n’a pas suscité d’autres demandes. Le garde-fou que constitue l’obligation de restituer l’essentiel des volumes prélevés est jusqu’à présent dissuasif. Mais plusieurs observateurs s’inquiètent du précédent que constitue cette autorisation.

Conclusion

De fait, c’est dans le cadre d’une coopération binationale régulière depuis 1909, entre les deux gouvernements fédéraux, mais aussi entre les États fédérés et les provinces, que s’est peu à peu développée le cadre de la gouvernance des eaux des Grands Lacs. A travers la C.M.I. mise en place par le traité de 1909, puis l’accord de 1972 sur la qualité des eaux, puis l’entente sur les ressources en eau de 2005, se sont peu à peu précisés des mécanismes de coopération pour établir la protection de la qualité des eaux et garantir la pérennité du volume des Grands Lacs. Ce cadre juridique et politique s’est construit progressivement : sa pérennité repose encore sur la coopération politique, entre les États fédéraux mais aussi entre les États fédérés, ainsi qu’entre les municipalités. Cette gouvernance à plusieurs niveaux renforce la résilience du système et permet non seulement de gérer des conflits politiques comme la question des transferts massifs hors du bassin des Grands Lacs mais aussi de monter des mécanismes politiques de contre-pouvoir pour tenter d’enrayer les décisions des administrations fédérales, comme les projets de coupe dans les budgets de l’E.P.A. de l’administration Trump.


Références bibliographiques

Annin, P. (2009). The Great Lakes Water Wars. New York : Island Press.

Dempsey, D. (2008). Great Lakes for Sale: from whitecaps to bottlecaps. Ann Arbor : University of Michigan Press.

Jetoo, S., Thorn, A., Friedman, K., Gosman, S., & Krantzberg, G. (2015). Governance and geopolitics as drivers of change in the Great Lakes–St. Lawrence basin. Journal of Great Lakes Research41, 108-118.

Lasserre, F. (2005), La continentalisation des ressources en Amérique du Nord. L’ALENA oblige-t-elle le Canada à céder son eau aux États-Unis ? Dans Lasserre, F. (dir.) Transferts massifs d’eau. Outils de développement ou instrument de pouvoir ? Québec : Presses de l’Université du Québec.


Notes de bas de page

[1] Boundary Waters Treaty. Treaty between the United States and Great Britain Relating to Boundary Waters, and Questions Arising Between the United States and Canada, 1909. http://www.ijc.org/en_/BWT, c. le 1er février 2018.

[2] Great Lakes funding eliminated under Trump budget plan, Detroit Free Press, 23 mai 2017, https://www.freep.com/story/news/2017/05/23/trump-budget-great-lakes/339258001/ ; White House wants to eliminate Great Lakes Restoration Initiative in detailed budget proposal, Michigan Radio, 24 mai 2017, http://michiganradio.org/post/white-house-wants-eliminate-great-lakes-restoration-initiative-detailed-budget-proposal.

[3] Council of Great Lakes Governors, www.cglg.org.

[4] Commission mixte internationale, Protection of the waters of the Great Lakes. Final report to the Governments of Canada and the United States. 22 février 2000, www.ijc.org/files/publications/C129.pdf.