Quelles frontières pour l’Union européenne après le Brexit ? Les espaces des coopérations européennes au regard de l’histoire

Laurent Warlouzet1 

Professeur d’histoire à l’Université du Littoral-Côte d’Opale (ULCO-HILI)


À propos de l’auteur

Professeur d’histoire à l’Université du Littoral-Côte d’Opale (ULCO-HLLI), ancien post-doctorant à la London School of Economics (LSE) et à l’Institut Universitaire Européen / European University Institute (EUI) de Florence, Laurent Warlouzet est spécialiste de l’histoire de l’Europe et de la mondialisation. Il vient de publier une histoire de l’adaptation de l’Europe au défi de la mondialisation dans les années 1970 et 1980 : Laurent Warlouzet, Governing Europe in a Globalizing World. Neoliberalism and its alternatives following the 1973 Oil Crisis, Londres, Routledge, 2018. Page personnelle: https://univ-littoral.academia.edu/LaurentWarlouzet


Résumé: Cet article montre que l’organisation du continent européen reste influencée par les multiples zones de coopération privilégiées léguées par l’histoire. Elles ont toujours des résonnances aujourd’hui, à travers l’Union européenne bien sûr, mais aussi au-delà et en deçà de cette seule institution. Au-delà, ces héritages façonnent d’autres organisations internationales actives sur ce continent, de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) au Conseil de l’Europe. En deçà, ils expliquent en partie l’Europe à géométrie variable qui existe aujourd’hui, avec notamment la permanence d’une « Europe du cœur ». Elle contraste avec la volonté de limiter la coopération européenne à une simple zone de libre-échange, qui rappelle le projet britannique éponyme de 1956-58. L’enjeu pour l’Union européenne post-Brexit reste plus que jamais de gérer la diversité, en dépassant les oppositions entre ces zones de coopération privilégiées, mais sans les nier.

Mots-clés : Europe, frontières, Union européenne, intégration européenne, OTAN, Conseil de l’Europe, Zone de l’Europe.

Abstract: This article will demonstrate that the organisation of the European continent is still influenced by the history of countless old preferential zones of cooperation. This history shapes the European Union (EU) but also other international organizations such as the North-Atlantic treaty Organization (NATO) or the Council of Europe. Inside the EU, such legacies are visible in the so-called “Core Europe”, as well as in the perennial temptation to develop a “variable geometry” Europe. Those orientations contrast with those who wish to reduce European integration to a mere free-trade area, much like the British project discussed in 1956-8. The issue for the post-Brexit EU is to manage diversity by overcoming those old preferential zone of cooperation, all the while without ignoring them.

Key words: Europe, borders, European Union, European integration, NATO, Council of Europe, Free Trade Area.


Remerciements à mes étudiants[1]


Introduction

Le 23 juin 2016, le Brexit a remis en cause pour la première fois le mouvement d’expansion des frontières de l’Union européenne (UE). La question des frontières de l’UE se repose alors. Moins encore qu’auparavant, cette organisation ne peut se confondre avec le continent européen. À rebours de cette synecdoque paresseuse, cet article démontre au contraire que le continent est traversé par de multiples dynamiques de coopération privilégiées, qui poussent spontanément certains Européens à se sentir plus proches de certains habitants de l’UE que d’autres. Émergent ainsi des espaces marqués par une certaine unité, qui transcendent les frontières politiques actuelles des États européens. Bien souvent, ces dernières sont artificielles, car liées à des héritages dynastiques ou à des conflits. Elles recouvrent des espaces transnationaux marqués par une identité commune liée à la langue, la religion, la géographie, des formes d’organisations sociales ou à l’héritage d’un passé au sein d’un même État. Le Benelux, la Scandinavie, l’Occident ou la francophonie en sont différents exemples. Ces formes de coopérations privilégiées se reflètent non seulement dans les mentalités, mais aussi en termes de politique internationale, par exemple dans des coalitions stables. Enfin, elles peuvent s’incarner dans une organisation internationale comme l’UE, mais aussi le Conseil européen ou l’OTAN.

Cet article vise ainsi à identifier ces espaces de coopération privilégiés en Europe, afin de contribuer à la réflexion sur les frontières de l’Union européenne post-Brexit. Il démontrera qu’il n’y a pas une Europe mais plusieurs Europes, que l’Union européenne s’efforce de concilier, d’où un problème d’unité et de définition de sa frontière. Bien que la littérature admette l’absence de « frontière naturelle » de l’Europe (Foucher, 2009 ; Lévy, 2011), il est néanmoins possible de recenser différents espaces de coopérations privilégiés en croisant histoire, géopolitique et géographie des représentations.

Si l’histoire a légué une grande diversité d’espaces de coopération privilégiés (1.), le caractère central de la petite Europe des Six apparaît néanmoins (2.), même s’il est dépassé par la grande diversité des structures de coopérations interagissant au sein du continent européen (3.).

1. Le legs de l’histoire : La diversité des espaces de coopération privilégiés

Au sein du continent européen existent encore aujourd’hui des sentiments d’appartenance à un espace transcendant les frontières étatiques actuelles, même si les États-nations restent les cadres privilégiés d’appartenance des Européens (Kahn, 2014). Si le combat de communautés nationales infra-étatiques pour obtenir l’autonomie ou l’indépendance a largement marqué l’actualité récente, en Écosse et en Catalogne en particulier, des formes d’identifications territoriales existent aussi à une échelle plus large que les États actuels. Ce sentiment d’appartenance à une communauté est certes généralement plus ténu que celui existant à l’échelle nationale ou locale, mais il se manifeste parfois à l’occasion de négociations internationales, qui voient certains États s’unir pour défendre une même cause, par l’existence d’un espace public en partie commun (le débat sur certaines questions, sur certaines personnalités traverse les frontières) ou de références identiques dans le passé (à une bataille ou à un personnage historique).

Plusieurs indices permettent d’identifier de tels espaces de coopération privilégiés infra-européen. Le plus évident est la langue, qui porte en elle un référentiel commun en termes de modes d’expression, mais également un patrimoine d’auteurs partagés. En Europe, les isoglosses délimitent ainsi des aires francophones, germanophones et italophones qui dépassent les frontières des trois grands pays pour toucher la Belgique, le Luxembourg, la Suisse ou l’Autriche. Au-delà, des proximités linguistiques peuvent faciliter les échanges, ainsi pour les langues scandinaves. L’espace des langues latines peut expliquer les contacts privilégiés que la Roumanie entretient avec la France et avec l’Italie (Foucher, 2009 : 43-44) en dépit de l’éloignement géographique. La religion peut aussi faciliter des rapprochements. Ces références ont d’ailleurs été mobilisées pendant la crise de la zone euro de manière caricaturale à travers la métaphore opposant les austères États protestants du Nord, soucieux d’équilibre budgétaire, aux dispendieux états catholiques du Sud. En réaction, une opposition artificielle a été créée entre des peuples raffinés, héritiers d’une civilisation gréco-romaine millénaire, et des barbares mal dégrossis dont la violence s’exprimait autrefois par des guerres, aujourd’hui par des diktats financiers. Si cette simplification est abusive, et si de nombreux Européens se disent aujourd’hui athées ou agnostiques, force est de constater l’influence persistante des religions dominantes anciennes dans de nombreux aspects de la législation. Les États les plus traditionnels en matière de mœurs (facilité d’accès au divorce, à l’avortement, à l’euthanasie) sont souvent marqués par une forte empreinte de l’Église catholique.

Au-delà de ces facteurs culturels, la géopolitique passée continue d’avoir une influence sur les représentations actuelles. Certes, les empires du passé véhiculent souvent des souvenirs difficiles. Ainsi les destructions des guerres menées par Louis XIV ou l’occupation dans le cadre de l’empire napoléonien nourrissent sans doute encore une certaine méfiance envers l’arrogance française. D’un autre côté, ces États du passé sont parfois considérés comme des références positives. L’Empire austro-hongrois constitue, selon l’historien Philip Ther, un marqueur encore aujourd’hui et explique le fait que certaines sociétés sont plus égalitaires et cohésives que d’autres au sein des pays d’Europe centrale et orientale (Ther, 2016 : 149). Au sein de l’UE, une coordination systématique est organisée en matière de justice et d’affaires intérieures au sein du Forum de Salzburg (Dravigny, de Maillard, Smith, 2016 : 413), qui rassemble tous les anciens territoires de l’Empire austro-hongrois, augmentés de la Bulgarie (sachant que le territoire de la Pologne était partagé entre plusieurs empires, et qu’une partie de la Roumanie était indépendante).

Bien évidemment, certains de ces états constituent des références contradictoires. Ainsi, en France, l’Empire napoléonien est souvent associé à l’œuvre révolutionnaire de destructions des privilèges, et à la construction administrative d’un État efficace, symbolisé par la diffusion des codes de lois, alors qu’il est bien plus souvent assimilé à une entreprise de domination ailleurs. De même, la figure de Charles Quint, l’empereur polyglotte qui choisit de se retirer volontairement dans un monastère à la fin de sa vie, représente une figure parfois considérée de manière positive dans certains des territoires qu’il a dominés, surtout comparé à son fils Philippe II qui mena une violente guerre dans les Pays-Bas. Au contraire, il personnalise l’hydre menaçante entourant le territoire capétien en France. Aujourd’hui encore, Charles Quint peut représenter une figure positive dans la partie la plus septentrionale de la France, marquée par le souvenir de la prospérité des Pays-Bas bourguignons, visible encore aujourd’hui dans l’architecture de villes comme Lille ou Arras. Au Nord, l’unité de la Scandinavie s’explique par des langues proches, par un climat spécifique, mais aussi par une histoire partagée. Les royaumes danois et norvégiens ont été unis pendant plusieurs siècles à l’époque moderne. Juste avant, au XVe siècle, les trois royaumes scandinaves de Suède, de Norvège et du Danemark étaient associés au sein de l’Union de Kalmar. À l’Est, l’État polono-lithuanien s’étendait sur une grande partie de l’Ukraine actuelle, ce qui contribue sans doute à expliquer la forte solidarité que les Polonais ont éprouvée envers les Ukrainiens lors de la crise récente. Les liens entre les catholiques polonais et les gréco-catholiques ukrainiens expliquent aussi cette communion, même si le principal facteur reste la peur de la domination russe. Cela n’empêche pas des tensions entre les deux pays sur l’interprétation de l’histoire de la Deuxième Guerre mondiale, en particulier autour de la figure de Stepan Bandera, considéré par certains Ukrainiens comme un héros de la cause nationale, et par les Polonais comme un tueur sanguinaire allié aux nazis.

Une deuxième forme d’espace de coopération privilégié transcende l’Europe au sens du continent géographique. L’Empire romain s’étendait en fait des deux côtés de la Méditerranée, tout comme d’ailleurs le monde grec qu’il subsume largement. Son souvenir persiste aujourd’hui par des monuments aux formes communes de la Syrie jusqu’au mur d’Hadrien en Écosse. Au-delà, il reste influent sur certaines parties du droit, et sur un rapport à l’État et à la citoyenneté. Si la conquête musulmane du VIIe siècle a brisé ce lien entre les deux rives de la Méditerranée, la colonisation au XIXe siècle l’a rétabli de manière différente. Ainsi, certains Français nés de l’autre côté de la Méditerranée (qu’ils soient descendants de colons ou de peuples dominés) peuvent exprimer une proximité plus forte envers le Maghreb qu’envers d’autres pays européens. Cela fait écho à un débat historiographique transatlantique sur l’identité française. Selon Frederik Cooper et Todd Shepard, cette dernière avait une coloration largement méditerranéenne et africaine dans l’immédiat après-guerre (Cooper, 2014 ; Shepard, 2006). Il faudrait attendre la décolonisation et les débuts de construction européenne, entre 1945 et 1962, pour observer un recentrage européen et occidental complet de l’identité française. Cette thèse s’inscrit en faux avec une autre historiographie selon laquelle l’attachement à la culture coloniale était le fait d’une minorité de Français installés dans les colonies, ou étant en rapport avec elle de par leur fonction (militaires, marchands, fonctionnaires, missionnaires, colons). Cette dernière approche tend à être confirmée par les études locales comme celles de Marc Coppin sur la perception de la guerre d’Algérie sur le littoral du nord de la France (Coppin, 2010). Là encore, cet espace de coopération privilégié du passé continue d’influencer les acteurs contemporains, comme en témoignent les projets d’Eurafrique dans les années cinquante, qui ont trouvé leur concrétisation dans les liens privilégiés entretenus entre la CEE et les anciennes colonies européennes en Afrique (notamment dans le cadre du Fonds européen de développement : Bossuat et Bitsch, 2005 ; Migani, 2008). Par la suite, après le processus de Barcelone (1995), l’ultime avatar de cette dynamique est l’Union pour le Méditerranée portée par le Président français Nicolas Sarkozy en 2008. Les relations privilégiées de la péninsule ibérique avec l’Amérique du Sud constituent un autre cas. L’Espagne a ainsi joué un rôle déterminant dans les relations entre la CEE/UE et l’Amérique latine (Kourliandski, 2015). L’exemple le plus frappant reste toutefois l’Empire britannique, dont l’influence reste toujours vivace aujourd’hui par le Commonwealth et par la relation spéciale anglo-américaine. Cette insertion du Royaume-Uni dans une sphère post-impériale a pu motiver un vote en faveur du Brexit, car un espace de solidarité alternatif à l’Europe existe à l’échelle internationale. Les Britanniques sont d’ailleurs particulièrement sensibles à une autre forme de solidarité supra-européenne, celle de « Communauté atlantique ». L’« Atlantisme », parfois confondu avec la notion d’ « Occident » s’est particulièrement déployée avec l’affrontement entre la guerre froide. En Europe, il se confondait généralement (malgré certaines exceptions) avec la défense de la démocratie libérale contre les dictatures communistes, alors que ce n’était pas le cas dans les autres continents ou s’affrontaient dictateurs soutenus par les deux camps. Cet « Atlantisme » s’est traduit notamment par le soutien à l’OTAN. L’organisation a été créée en 1949-50 après l’appel pressant des élites européennes anticommunistes, au premier rang desquels les ministres des Affaires étrangères britanniques Ernest Bevin, et français Georges Bidault (Raflik-Grenouilleau, 2013). Elle s’est ensuite étendue à l’Europe centrale et orientale après la chute du communisme en 1989, là aussi à la demande d’élites soucieuses de s’insérer pleinement dans une communauté occidentale dominée par les États-Unis, par les valeurs de la démocratie libérale, mais aussi par l’hostilité à la Russie et au communisme, et pas par une adhésion béate à une américanisation consumériste néolibérale. L’appel de Milan Kundera à l’« Occident kidnappé » par l’URSS s’inscrit en partie dans cette approche (Kundera, 1983).

Un troisième type d’espace transcendant la notion d’Europe concerne les états à cheval sur le continent européen et sur le continent asiatique, en particulier la Russie et la Turquie. L’histoire russe est marquée par une interrogation constante sur sa destinée européenne, contrebalancée par une tentation autocentrée. Cet état a largement été inséré dans l’histoire européenne à l’époque moderne et au XIXe siècle. La Russie était un membre fondateur du Concert européen établi en 1815, puis des différentes alliances militaires. La Révolution russe de 1917 brise cette histoire commune. La Russie, devenue ensuite URSS, emprunte alors une voie propre. Certes, les contacts avec l’Europe restent intenses, mais le rapport de force change, car Moscou devient un centre idéologique. Le rôle décisif joué par l’URSS dans la victoire contre l’Allemagne nazie transforme ensuite cet état en superpuissance, qui n’a plus intérêt à s’insérer dans les processus de coopération européenne, car elle peut transformer une partie du continent en zone vassale. Encore aujourd’hui, cette domination soviétique sur une grande partie de l’Europe centrale et orientale jusqu’en 1989 influence les comportements. Une hostilité épidermique envers la Russie et le communisme continue de marquer certaines élites des pays d’Europe centrale et orientale. La célébration du 8 mai 1945 n’a pas la même signification à l’Ouest, où il marque la « Libération » avec un « L » majuscule, et à l’Est où il traduit pour beaucoup le passage à une nouvelle domination. Au contraire, en Europe occidentale, et notamment en France et en Italie, le communisme soviétique et ses épigones (castrisme, maoïsme) ont séduit de larges portions de la population. Un célèbre intellectuel français, Edgar Morin, narre ainsi dans Penser l’Europe comment le communisme puis le tiers-mondiste monopolisèrent l’attention d’une grande partie des intellectuels français de 1945 aux années soixante-dix, sans que l’Europe ne fasse partie d’un horizon d’attente (Morin, 1990). La notion de coopération européenne avait largement été dévoyée par l’Allemagne nazie, qui avait utilisé le slogan de l’« Europe nouvelle » (Bruneteau, 2003). Autoritaire, raciste, et imposée par la guerre, cette dernière s’inscrit en faux avec la construction européenne sur une base démocratique, libérale et donc volontaire qui s’est développée par la suite.

Un deuxième espace européo-asiatique est constitué par la Turquie, elle-même héritière de l’Empire ottoman qui s’étendait sur les deux rives de la Méditerranée. Au-delà de la question de l’identité musulmane de la Turquie, qui renvoie au débat controversé sur l’identité chrétienne de l’Europe (Rémond, 2007), et de sa situation géographique, sa taille même rend toute intégration dans l’Union européenne improbable. La Turquie comme la Russie sont d’anciens États impériaux, au nationalisme chevillé au corps, et peu susceptibles d’accepter de profonds transferts de souveraineté. Très peuplés, ils obtiendraient immédiatement de larges droits de vote et un nombre impressionnant de députés au Parlement européen, ce qui ne manquerait pas de transformer l’Union en une confédération lâche.

Ainsi, le continent européen est constitué de multiples zones de coopération privilégiées léguées par l’histoire, qui se superposent et parfois s’opposent autour de couples binaires (Europe catholique vs Europe protestante, Europe romaine vs. espaces barbares). Cela n’empêche pas d’identifier au sein de ce continent un « cœur d’Europe ».

2. Le cœur d’Europe

Le « cœur d’Europe » est constitué des États de l’Europe des Six, soit les pays fondateurs de la première Communauté européenne, la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) en 1951. La notion de « cœur d’Europe », ou de « core Europe » utilisée dans la littérature en anglais (Kaiser, 2001), est double. Elle désigne d’une part une zone de coopération particulièrement étroite, et d’autre part, un centre qui vise à diffuser son modèle de rapprochement entre États et entre peuples au reste du continent. Ces deux éléments interdépendants sont fondamentaux. Le premier est institutionnel : la CECA, puis la Communauté économique européenne (CEE) et l’Union européenne (UE) qui l’ont poursuivi sont différentes des autres organisations internationales par la supranationalité et le caractère fédéral de leur droit. Cette spécificité est reconnue tant par les europhiles, qui s’en réjouissent, que par les europhobes, qui la déplorent. Elles différencient l’ensemble CEE/UE d’autres organisations économiques internationales comme l’OCDE, le BIT, ou l’OMC, dont les procédures sont marquées du sceau de l’interétatisme et de la spécialisation fonctionnelle. Le choix de la supranationalité n’était pas évident, car la construction européenne avait commencé par la création d’institutions intergouvernementales couvrant une large partie de l’Europe occidentale avec l’Organisation européenne de coopération économique (OECE, devenue ensuite OCDE en 1960) en 1948, puis le Conseil de l’Europe en 1949. Le second élément est tout aussi important. Tout comme la Révolution française  avait un caractère messianique et universel, la Déclaration Schuman était ouverte à tous les États européens prêts à respecter la discipline commune. Cela explique d’ailleurs la difficulté de définir les frontières de l’Europe

La naissance du « cœur d’Europe » est liée à une fenêtre d’opportunité de 1950. À cette époque, le souvenir douloureux des conflits mondiaux et la Guerre froide représentaient, tant pour les Américains que pour une partie importante des élites d’Europe occidentale, une incitation majeure à renforcer la coopération entre États européens. Or, l’espace possible d’émergence d’une coopération européenne approfondie s’était considérablement réduit. En effet, les seuls États susceptibles d’abandonner une partie de leur souveraineté volontairement pour créer une nouvelle forme de coopération internationale doivent partager trois caractéristiques : premièrement, être des démocraties libérales, car il est impossible pour un régime dictatorial d’accepter tout partage du pouvoir ; deuxièmement, avoir été suffisamment humiliés par les guerres mondiales pour envisager une délégation de souveraineté significative ; troisièmement, appartenir au camp américain dans la Guerre froide. Sont exclus de ce groupe les dictatures communistes, mais aussi les dictatures non communistes (Espagne, Portugal, Grèce), les pays neutres (Irlande, Suisse, Autriche, Finlande) et les pays qui n’éprouvent pas le besoin de remettre en cause leur modèle d’organisation étatique, au premier rang desquels le Royaume-Uni, encore auréolé de sa gloire acquise pendant la Deuxième Guerre mondiale. Les Britanniques, qui n’avaient pas connus de Révolution depuis 1688, ont vu leur modèle national conforté par une résistance héroïque, seuls face à Hitler entre l’invasion de la France en juin 1940 et l’opération Barbarossa déclenchée en juin 1941. Au contraire, l’Allemagne et l’Italie avaient été humiliées par la défaite de 1944-45, la France par celle de 1940, tandis que les pays du Benelux étaient las de servir de terrain de confrontation naturelle entre leurs voisins plus puissants. La décolonisation représenta une incitation supplémentaire à investir l’espace européen. Les Pays-Bas avaient déjà perdu l’Indonésie, cependant que la France était engagée dans le difficile conflit indochinois, et a dû consentir à des délégations de souveraineté croissantes auprès des populations coloniales en 1945.

Ainsi, la notion d’« Europe des Six » est largement due à un accident de l’histoire, la conjonction de la guerre froide, du bilan de la Deuxième Guerre mondiale, de la décolonisation et de l’existence des dictatures méridionales. La disparition de ces dernières dans les années 1970 va permettre d’élargir à l’Espagne et au Portugal la notion de « cœur » de l’Europe. Cela se perçoit notamment à travers les projets de constitution d’un « noyau dur » mis en avant par la France mitterrandienne contre la Grande-Bretagne thatchérienne vers 1982-83, et comprenant huit pays : les Six augmentés de la péninsule ibérique  (Warlouzet, 2018 :188).

L’unité de ce « cœur d’Europe » tient à plusieurs éléments structurels. En premier lieu, la puissance de l’effet d’entraînement de la réconciliation franco-allemande doit être rappelée, car elle n’a rien d’évident. La naissance de l’Europe communautaire est parfois attribuée exclusivement à la puissance américaine et à des intérêts matériels, négligeant ce que les relations franco-allemandes ont de spécifique. La puissance des ressentiments opposant le Japon et la Corée du Sud, alors que les deux pays accueillent des bases militaires américaines, montre bien qu’appartenir à une même alliance géostratégique n’entraîne pas de rapprochement entre les peuples. La persistance des antagonismes germano-polonais, ou du traumatisme du Traité de Trianon de 1920 en Hongrie montre bien que les blessures de l’histoire restent vives. Au contraire, un puissant volontarisme des deux côtés du Rhin a rapproché les appareils étatiques et les peuples, au point qu’une guerre entre les deux pays apparaît aujourd’hui impossible, et ce alors que trois guerres franco-allemandes ont agité le continent entre 1870 et 1945. L’Allemagne unie est même née à Versailles, le 18 janvier 1871, suite à la défaite infligée à la France. Les trois pays du Benelux, espaces majoritairement plats et largement dévolus aux estuaires du Rhin, de la Meuse et de l’Escaut, ont naturellement encouragé et participé à ce processus qui garantissait leur sécurité, et l’association à un marché plus large. Ils avaient d’ailleurs anticipé ce mouvement par la Convention d’Ouchy de 1932 destinée à faciliter les échanges commerciaux dans un monde qui s’enferrait dans le protectionnisme, puis par la création du Benelux en 1943-44. Au-delà, les pays de la future Europe des Six ont souvent constitué le cœur des négociations sur le renforcement de la coopération institutionnelle en Europe menée dans l’entre-deux-guerres dans le cadre de la Société des Nations, même si elles ont avorté (Guieu, 2008).

Un autre élément d’unité de ces cinq pays est constitué par la Révolution industrielle et ses industries afférentes, notamment l’exploitation charbonnière et l’industrie sidérurgique. Initié par la Grande-Bretagne au XVIIIe siècle, ce processus a ensuite débordé l’Europe continentale, en particulier dans un espace transnational qui transcende ces cinq pays, le long d’un bassin minier partant du Pas-de-Calais en France jusqu’à la Ruhr en Allemagne, en passant par le sillon Sambre-Meuse en Wallonie, avec une autre extension transnationale autour de l’ensemble Luxembourg-Lorraine-Sarre. Cet espace a parfois été dénommé comme une « Lotharingie industrielle ». Les cartels d’entreprises développés dans la première moitié du XXe siècle ont d’ailleurs souvent réuni des entreprises de cet espace (Badel et al., 2004), alors que les entreprises britanniques étaient bien souvent reléguées dans un second cercle où la coopération était moins aboutie.

D’autres éléments d’unité existent pour relier l’Italie à cet ensemble franco-germano-beneluxien. Toujours sur le plan économique, la « dorsale européenne » identifiée par Roger Brunet, et parfois désignée par le vocable de « banane bleue », désigne une zone d’exceptionnelle richesse de Londres à l’Italie du Nord, en passant par la vallée du Rhin (Brunet, 2002). Si cette dénomination a parfois été critiquée, elle traduit cependant une réalité statistique en termes de densité de population, de richesse par habitant et de maillage de réseaux de communication. Elle a toutefois ses limites pour expliquer l’unité du « cœur de l’Europe » car elle inclut la Suisse et la mégalopole londonienne. La puissance des réseaux démocrates-chrétiens constitue certainement un facteur d’unité plus pertinent. Après 1945 et pendant une partie des années 1950, les élites démocrates-chrétiennes unies par de puissants réseaux transnationaux ont joué un rôle majeur dans les pays de l’Europe des Six (Kaiser, 2007). Leurs convictions démocrates-chrétiennes les rendaient bien disposées envers un projet pacifiste, anticommuniste et antinationaliste. Un espace de coopération privilégié se dessine alors en Europe des Six : Konrad Adenauer (CDU) et Alcide de Gasperi (Democrazia Cristiana) étaient d’inamovibles chefs de gouvernement, le premier de 1949 à 1963, le second de 1945 à 1953, tandis qu’en France, Georges Bidault et Robert Schuman (MRP) occupèrent le poste de ministre français des Affaires étrangères de 1944 à 1954 (sauf lors d’un bref intermède d’un mois à l’hiver 1946-47). Si le premier était plus atlantiste qu’européen, le second, de culture franco-allemande, était particulièrement attaché à l’établissement d’une paix durable en Europe occidentale. En Belgique, le parti social-chrétien (PSC-CVP) s’est imposé comme le premier parti aux élections de 1946 et il a conservé ce leadership jusqu’en 1968 avec quelques interruptions. Aux Pays-Bas, le KVP (Katholieke Volkspartij) participa à toutes les coalitions ministérielles de 1945 aux années soixante-dix, souvent avec un rôle dominant. Au Luxembourg, le parti chrétien-social (CSV – Chrëschtlech-Sozial-Vollékspartei) remporta les élections de 1945 et maintint cette position prééminente pendant les années cinquante. Ainsi, lors des années cruciales 1948-1951, lors desquelles naquirent les premières organisations européennes (OECE, Conseil de l’Europe) et la première communauté européenne en partie supranationale (CECA, 1951), les chrétiens-démocrates ont une position prééminente dans chacun des pays de l’Europe des Six. Au contraire, la démocratie-chrétienne n’a pas gagné les îles Britanniques et reste faible dans l’espace scandinave (Durand, 1995 :285-9).

Enfin, l’Europe des Six a souvent été dénommée « Europe carolingienne » par analogie avec l’Empire de Charlemagne, qui s’étendait sur une zone aux contours proches (carte n°1). Certes, l’Empire carolingien a été trop bref et trop faible institutionnellement pour marquer les sociétés européennes jusqu’au XXIe siècle. Sa division a peut-être été plus influente que son unité : l’Empire est partagé dès le traité de Verdun de 843 entre ses trois petits-fils, Charles le Chauve à l’Ouest avec ce qui préfigure la France, Louis le Germanique à l’Est avec un territoire annonçant l’Allemagne, et au centre Lothaire avec un espace intermédiaire, la Lotharingie. Un an auparavant, les « Serments de Strasbourg » de 842 sont le premier texte écrit de manière identique dans les deux langues qui donnèrent par la suite le français et l’allemand. S’ensuit plus d’un millénaire de lutte d’influence entre les sphères françaises et allemandes aux dépens de la Lotharingie. Reste toutefois aujourd’hui non seulement cet espace dit de la « Lotharingie industrielle » (voir plus haut), et surtout la figure de Charlemagne, qui fait partie du patrimoine commun de la France, de l’Allemagne et des pays du Benelux. Elle est reliée aujourd’hui à la construction européenne à travers le Prix Charlemagne, décerné depuis 1950 par la municipalité d’Aix-la-Chapelle (Larat, 2000: 267). Il a largement célébré les « Pères de l’Europe », soit les personnages issus de l’Europe des Six qui ont joué un rôle majeur dans les débuts de l’Europe communautaire comme Alcide de Gasperi (1952), Jean Monnet (1953), Konrad Adenauer (1954), Paul-Henri Spaak (1957) et Robert Schuman (1958). La notion de « Père de l’Europe » recouvre d’ailleurs en partie celle de l’Europe démocrate-chrétienne, à l’exception de Spaak qui est socialiste, et de Monnet qui n’est pas un homme politique au sens strict, mais qui est marqué par les valeurs chrétiennes. Le Prix Charlemagne va toutefois au-delà du cœur de l’Europe, en célébrant notamment les grands bâtisseurs de l’Europe britannique comme Churchill (1955), Heath (1963) ou Jenkins (1972).

Figure 1 – empire de Charlemagne + CECAFig 1 LWarlouzet Empire_Charlemagne.jpg

Certes, ce « cœur d’Europe » reste marqué par une grande diversité, qu’elle soit léguée par l’histoire (partie I) ou actuelle (partie III), mais il n’en reste pas moins une zone de coopération privilégiée par excellence. Elle s’est incarnée institutionnellement de 1951 à 1973 par l’Europe des Six dans le cadre de la CECA puis de la CEE. Le Royaume-Uni avait été invité aux négociations débutées en 1955, qui ont finalement débouché sur le Traité de Rome de 1957. Après quelques mois de participation, le délégué britannique a quitté la table des négociations en novembre 1955, alors que Londres était persuadé de l’échec de cette tentative de créer une communauté européenne plus ambitieuse que la CECA. Le succès des discussions la pousse finalement à lancer un projet présenté comme complémentaire, la « Zone de libre-échange » (ZLE), en 1956 (Kaiser, 1996). Elle aurait regroupé l’ensemble des pays de l’OECE autour d’une coopération économique minimaliste. Elle échoue finalement fin 1958 du fait de l’opposition française, ce qui généralement relevé dans la littérature, mais aussi car les Six était attaché aux équilibres institutionnels, économiques et sociaux de la CEE (Warlouzet, 2011). Ainsi, il est largement ignoré que la jeune Commission européenne, née en janvier 1958, mais aussi le gouvernement italien, ont souvent soutenu le gouvernement français dans son opposition à une Zone de libre-échange qui, si elle avait adopté les caractéristiques promues par les Britanniques, aurait pu menacer la CEE. Faute de ZLE, Londres a finalement promu l’Association Européenne de libre-échange (AELE), généralement désignée par son acronyme anglais EFTA (European Free Trade Association). Comme son nom l’indique, elle se réduit à la création d’un marché peu intégré, et à des institutions purement intergouvernementales. Regroupant sept pays (Royaume-Uni, Suède, Norvège, Danemark, Portugal, Autriche, Suisse), elle symbolise l’Europe libérale et intergouvernementale, face à l’Europe communautaire à Six (carte n°2). De même, l’adhésion de l’Espagne franquiste à l’OECE manifeste l’absence de partage de valeurs essentielles de la démocratie libérale au sein de cette organisation. Au contraire, la CEE affirme son attachement à ces valeurs de manière explicite avec la Déclaration de Copenhague de 1973. Ce processus s’est répété avec les Accords de Schengen, signés en 1985 par les cinq pays de l’ensemble France-Allemagne-Benelux. Aujourd’hui ce « cœur d’Europe » reste visible à travers les sièges des institutions de l’UE, Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg, mais aussi de manière plus récente avec les appels à la relance de l’Europe après le Brexit, dont les formes les plus ambitieuses et les plus idéalistes proviennent en général des dirigeants de l’Europe des Six.

Figure 2 – Europe des Six et Europe des SeptFig 2 LWarlouzet Europe_6_7-01.jpg

3. Les Europes de l’Union européenne

L’Union européenne recouvre aujourd’hui plusieurs zones de coopération privilégiées. Certes, l’élargissement et l’approfondissement de l’Union sont supposés aller de pair depuis le Sommet de La Haye de 1969. Les dirigeants de la CEE avaient alors décidé de lier accord de principe pour l’élargissement vers le Nord (Royaume-Uni, Irlande, Danemark et Norvège – même si ce dernier pays refusa in fine), et ce qui était désigné alors par l’« achèvement », soit la détermination d’un accord de long terme sur le financement de la PAC, et l’ « approfondissement », ou le lancement de politiques nouvelles. Ce couple élargissement / approfondissement s’est matérialisé notamment par la création puis le renforcement d’une politique redistributive entre régions riches et pauvres, car la CEE/UE intégrait généralement des pays plus pauvres que la moyenne (sauf en 1995). Ainsi, la politique régionale est née en 1975 du fait de l’insistance du Royaume-Uni, confronté à la crise de ses régions industrielles, qui a appuyé la demande plus ancienne de l’Italie (Drevet, 2008). Les élargissements méridionaux (Grèce 1981, Espagne et Portugal 1986) ont ensuite légitimé un doublement des fonds structurels en 1988. Puis, la perspective des élargissements à l’Est a réorienté des fonds massifs vers les anciennes dictatures communistes, dans une improbable combinaison entre réformes néolibérales brutales et solidarité Est-Ouest (Ther, 2016).

Toutefois, la CEE/UE constitue un espace à géométrie variable depuis longtemps. Dès 1978, le Système monétaire européen (SME) est créé à huit dans l’Europe des Neuf, le Royaume-Uni soutenant le projet sans y participer (Mourlon-Druol, 2012). Les exceptions se sont ensuite multipliées pour Londres, lors du Traité de Maastricht avec l’Union économique et monétaire et le Protocole social, et à propos des Accords de Schengen. Aujourd’hui, de nombreux pays de l’UE ne participent pas à l’euro et ne comptent pas rejoindre cette zone monétaire. Il en est de même pour le coopération policière et judiciaire, qui souffre de nombreuses exceptions, sans parler des politiques européennes de sécurité et de défense, très largement putatives. À l’échelle infra-étatiques, les coopérations entre régions frontalières se sont multipliées, en profitant parfois d’une communauté linguistique, d’une histoire partagée, ou d’une unité géographique (Reitel et Wassenberg, 2015).

Au contraire, certains accords issus de l’Union européenne dépassent ses frontières. Alors que le Brexit oblige le Royaume-Uni à renégocier sa relation commerciale avec l’UE (Verluise, 2017), les exemples de la Norvège, de la Suisse ou de la Turquie sont mentionnés. La première est intégrée dans le Marché Unique, et doit donc appliquer les normes européennes sans y participer. La seconde bénéficie d’accords ad hoc, tandis que la troisième participe à une union douanière avec l’UE. Au-delà de la Méditerranée, les pays africains francophones de la zone franc se trouvent en union monétaire avec la France, et donc avec l’UE.

En même temps, d’autres coopérations privilégiées se déploient en Europe en transcendant l’UE, en particulier sur le plan géopolitique (Kahn, 2007). La plus évidente concerne le domaine militaire et stratégique avec l’OTAN. Avec le retour plein et entier de la France dans l’OTAN en 2009, l’ambiguïté n’est plus de mise. L’OTAN a été complétée par la CSCE (Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe) une organisation instituée lors de la conférence d’Helsinki (1973-75) dans le cadre de l’institutionnalisation de la Détente entre l’Est et l’Ouest, avec d’ailleurs une participation non négligeable de la CEE (Romano, 2009). Devenue OSCE (Organisation sur la sécurité et la coopération en Europe), elle reste un forum important de dialogue géopolitique, plus que de coopération structurée, surtout depuis l’ère Poutine.

Quatre Europe apparaissent alors sur le plan militaire et stratégique, celle des États interventionnistes, celle des états non interventionnistes car neutres, celle des États non interventionnistes par conviction et un camp intermédiaire (carte n°3). Le premier ensemble regroupe essentiellement le Royaume-Uni et la France, toutes deux d’anciennes puissances coloniales et nucléaires et membres permanents du Conseil de Sécurité de l’ONU. Les deux pays n’hésitent pas à intervenir militairement à l’étranger. Le second groupe est constitué de l’Allemagne et l’Italie, les deux vaincus de la Deuxième Guerre mondiale, dont la population est bien plus pacifiste. Les neutres, Autriche, Finlande, Suède, Irlande, forment un troisième ensemble. Ses frontières sont mouvantes, car la Suède pense à se rapprocher de l’OTAN du fait de la menace russe. Ensuite, un quatrième ensemble regroupe les autres états, soit trop faibles pour envisager une quelconque intervention militaire extérieure au-delà de la défense des frontières, soit peu désireux d’interventions militaires, notamment après l’expérience malheureuse du conflit en Irak de 2003, dans lequel étaient intervenus, entre autres, des contingents danois, polonais et roumains. Ce conflit a d’ailleurs été l’occasion d’illustrer la division entre ce que Donald Rumsfeld, le secrétaire d’État à la défense du Président Georges W. Bush, avait appelé la « vieille Europe » et la « nouvelle Europe », car la France et l’Allemagne s’opposaient aux pays d’Europe centrale et orientale, entrés depuis peu dans l’OTAN, et destinés à rejoindre l’UE en 2004. Cette désignation était d’ailleurs impropre, car le Portugal de Barroso, l’Espagne d’Aznar, le Danemark de Rasmussen et le Royaume-Uni de Blair ont également soutenu l’intervention américaine. Elle a pourtant été reprise dans le célèbre discours du ministre français des Affaires étrangères Dominique de Villepin au Conseil de sécurité de l’ONU, le 14 février 2003 : « Et c’est un vieux pays, la France, d’un vieux continent comme le mien, l’Europe, qui vous le dit aujourd’hui, qui a connu les guerres, l’occupation, la barbarie »[2].

Figure 3 – Les divisions de l’UE sur le plan géopolitiqueFig 3 LWarlouzet Divisions_Europe_Geopolitique (1).jpg

Sur le plan politique et juridique, plusieurs divisions continuent de marquer le continent européen, même s’il est unifié par le couple Union Européenne / Conseil de l’Europe. Cette dernière institution, fondée en 1949, huit années avant la CEE, a conservé le leadership en matière de régulation des Droits de l’Homme (Wassenberg, 2012). Sur tout le reste, l’UE s’est imposée comme l’organisation de référence, allant même jusqu’à adopter un symbole, le drapeau étoilé, inventé originellement par le Conseil de l’Europe (Bossuat, 2005).

Mais au sein de cette Europe unie par les institutions de l’UE et son droit fédéral, ainsi que par les références aux Droits de l’Homme portées par le Conseil de l’Europe, plusieurs divisions politiques et juridiques persistent. Les États de Common law s’opposent aux États marqués par l’héritage des codes napoléonien, et les fédérations aux États centralisés.

Sur le plan économique et social, des divisions persistantes sont visibles au-delà des mutations liées aux contingences électorales et aux changements globaux de paradigmes idéologiques. La typologie la plus connue est celle du suédois Gosta Esping-Andersen sur les États-providence. Utilisant des indicateurs comme le niveau de démarchandisation, la stratification sociale découlant des politiques sociales ou le ratio public-privé dans la fourniture des biens sociaux, le chercheur identifie trois modèles. Dans l’État-providence libéral ou résiduel, la protection est minimale. La Grande-Bretagne thatchérienne personnifie ce modèle en Europe. Dans le régime « corporatiste-conservateur » ou bismarckien, les droits sociaux sont liés au statut professionnel. L’Allemagne, l’Italie, la Belgique ou la France appartiennent dans cette catégorie. Enfin, le régime universaliste scandinave assure des prestations élevées et universelles. Si la typologie a été critiquée, elle n’en reste pas moins influente. Au-delà du débat académique, elle peut contribuer à expliquer les difficultés à établir une coopération approfondie en matière de politique sociale : les États libéraux ne sont pas intéressés, les états « corporatistes-conservateurs » connaissent des régimes de protection très variables en fonction des métiers, et les états scandinaves ont peur de voir leur modèle social remis en cause par une Union Européenne considérée comme trop néolibérale et trop inefficace.

Sur le plan historique, l’opposition entre Europe des Six et Europe des Sept, valable pendant les années 1960, continue d’être marquante (carte n°2). Certes, la candidature britannique à l’entrée dans la CEE en 1961 limite rapidement les perspectives de l’EFTA, mais le souvenir de cette coopération persiste aujourd’hui dans une méfiance envers des développements trop fédéraux (Kaiser, 2001). Par ailleurs, les sept de l’EFTA sont unis par un certain attachement au libre-échange international, qui les pousse à critiquer la tendance de certains pays de l’Europe du cœur à défendre une « Europe forteresse », un thème en vogue à la fin des années 1980 pour contester le programme de « Marché intérieur ». L’offensive avait été lancée par les États-Unis et le Japon du fait de l’introduction de clauses de réciprocité dans certaines propositions de directives bancaires. Elle avait été largement reprise par la Grande-Bretagne thatchérienne et par d’autres nostalgiques de l’Europe libérale type EFTA.

Finalement, une dernière typologie oppose différents espaces en fonction de leur rapport avec la mondialisation économique et sociale. L’ouvrage Governing Europe propose une distinction entre trois types de politiques économiques conduites face à la mondialisation (Warlouzet, 2018). Premièrement, les politiques sociales visent à corriger les effets néfastes du système capitaliste au profit des plus faibles, y compris par la protection de l’environnement. Deuxièmement, les politiques néomercantilistes s’inscrivent dans une promotion agressive du potentiel industriel indigène, le tout en respectant dans la mesure du possible les règles du libre-échange international. Troisièmement, les politiques de marché sont fondées sur la conviction que le respect des règles de libre marché est le plus sûr chemin vers la prospérité. Au sein de ce dernier ensemble, les politiques néolibérales visent plus particulièrement non seulement à libéraliser, mais aussi à démanteler une large partie de l’État-providence.

Certains états peuvent aisément être associés à des types de politiques particuliers, ce qui peut les conduire à des alliances naturelles au sein de l’UE. Des États comme les Pays-Bas, les pays scandinaves ou l’Allemagne défendent au niveau européen des politiques de libre-échange liées à leur dépendance naturelle envers l’exportation. Ils s’appuient en interne sur un maillage étroit d’acteurs de la société civile, notamment les syndicats et le patronat, ainsi que les banques régionales en Allemagne, qui façonnent un néomercantilisme discret : les aides sont peu visibles et les barrières aux prises de contrôle extérieures réelles mais non affichées, car reposant sur des réseaux capitalistiques locaux stables. Au contraire, un état centralisé, jacobin et colbertiste comme la France mène une politique plus ouvertement néomercantiliste, tout en s’accommodant de mesures de libre marché. Les pays les plus pauvres sont eux particulièrement sensibles aux mesures redistributives de l’Europe sociale. Cette typologie peut être appliquée à l’échelle infra-nationale, avec une opposition entre des régions en crise industrielle et en déprise rurale, tentées par des mesures néomercantilistes, et des régions plus dynamiques soucieuses d’exporter et d’attirer des capitaux étrangers. L’Europe sociale prend une coloration protectionniste et redistributive dans le premier cas, plus environnementaliste et ouverte vers les migrants dans le deuxième cas. La notion de frontières de l’Europe diffère selon ces orientations économiques. Une Europe sociale redistributive nécessite des frontières précisément définies, car elle est assise sur l’impôt. Une Europe sociale environnementaliste et ouverte aux migrations est plus sensible aux dynamiques transnationales, et donc à des frontières plus poreuses, et régulées inévitablement à une échelle internationale. L’Europe néomercantiliste repose sur la notion de citoyenneté : est protégé préférentiellement l’industrie indigène. Pour mettre en place cette préférence européenne, une frontière doit être définie entre entreprise européenne et extra-européenne. Cette ambition théorique a eu du mal à se concrétiser : lorsque le gouvernement français a voulu définir une « préférence européenne » en 1984, des discussions picrocholines s’en suivirent pour définir cette notion : fallait-il prendre en compte les emplois, au risque d’inclure General Motors ou IBM, la nationalité des actionnaires, mais cette dernière pouvait être changeante, ou la localisation du siège social, qui pouvait être fictive car liée à des aspects fiscaux ? (Warlouzet, 2018 :130-2) Paradoxalement, Paris cherchait en parallèle à attirer des investissements américains, notamment Disney qui annonça fin 1985 avoir choisi la capitale pour y établir le futur Eurodisney. Quoi qu’il en soit, les Europes sociales redistributives et néomercantilistes sont plus territorialisées que l’Europe du marché, par nature plus globale. Certes, il existe un gradient avec d’un côté, les libéraux régulateurs, qui s’inscrivent volontiers dans un espace atlantique ou occidental marqué par des efforts internationaux de coordination des politiques économiques, par exemple dans le cadre du G7 ou de l’OCDE. L’« Occident » est alors élargi au Japon (membre du G7, et de l’OCDE depuis 1964), au Canada, à l’Australie, à la Nouvelle-Zélande, au Mexique, à la Corée du Sud, à Israël et au Chili (membres de l’OCDE respectivement depuis 1960, 1971, 1973, 1994, 1996 et 2010 pour les deux derniers). De l’autre côté, les néolibéraux les plus radicaux ne connaissent pas d’espace de régulation privilégié, puisque leur ambition reste précisément de déréguler, et ce à une échelle la plus large possible. Le monde est leur seule frontière.

Conclusion

L’Europe est traversée par l’héritage de multiples zones de coopération privilégiées qui ont toujours des résonnances aujourd’hui, à travers l’Union Européenne bien sûr, mais aussi au-delà et en deçà de cette seule institution. Au-delà, ces héritages façonnent d’autres organisations internationales actives sur ce continent, de l’OTAN au Conseil de l’Europe. En deçà, elle explique en partie l’Europe à géométrie variable qui existe aujourd’hui, avec la permanence d’une « Europe du cœur ». Elle s’inscrit en faux avec la volonté de limiter la coopération européenne à une simple zone de libre-échange, qui rappelle le projet britannique éponyme de 1956-58.

L’enjeu géopolitique global pour l’Union Européenne reste plus que jamais de gérer la diversité, en dépassant la contradiction entre ces zones de coopération privilégiées, mais sans les nier. Le spectre d’une division entre Europe de l’Ouest et de l’Est, rappelant la guerre froide, ou entre Europe du Nord et Europe du Sud, qui a pu avoir cours pendant la crise de la zone euro, reste présent. La future relation entre l’UE et le Royaume-Uni s’inscrira dans ces zones de coopération privilégiées passées et actuelles, de l’EFTA au Commonwealth en passant par l’OTAN et bien sûr la CEE/UE, à laquelle le Royaume-Uni a participé pendant 46 années, sans compter les 12 années passées avec le statut de pays candidat.

Au-delà se profile un enjeu épistémologique pour les études européennes, celui de dépasser la seule focalisation sur l’Union Européenne. Cela implique de passer de l’histoire de l’intégration européenne à l’histoire des coopérations européennes (Warlouzet 2014/2018), afin de saisir la géopolitique européenne dans toute sa complexité.


Notes de bas de page

[1] L’auteur remercie ses étudiants ayant participé à ses différents cours d’histoire de l’Europe dans des universités françaises (Arras, Boulogne-sur-Mer, Paris-Sorbonne), italienne (Luiss) et britannique (London School of Economics and Political Science). Le présent article vise à formaliser les réflexions inspirées par les interactions avec ces publics variés.

[2] www.ina.fr/contenus-editoriaux/articles-editoriaux/dominique-de-villepin2/ [consulté le 21 mai 2018]


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