Le développement de la paradiplomatie des gouvernements infrarégionaux, l’exemple du développement nordique de la préfecture de Hokkaido

Julie Babin1

¹ Doctorante en sciences géographiques, Université Laval, julie.babin.3@ulaval.ca


Résumé : Alors que de plus en plus de gouvernements infranationaux prennent part à des échanges économiques et culturels avec leurs homologues afin de soutenir le développement de leur territoire, la situation septentrionale[1] de Hokkaidō et son climat froid ne sont plus reconnus comme des freins au développement, mais comme des caractéristiques ouvrant de nouvelles possibilités commerciales. Depuis la fin des années 1960 les autorités infranationales de la préfecture japonaise soutiennent le concept de région nordique pour soutenir le développement écono­mique de l’île grâce à des échanges avec d’autres régions et villes du Nord. A travers des échanges avec les territoires orientaux russes ou les régions nordiques[2] dans le Northern Forum, Hokkaido souhaite pro­mouvoir son expertise en climat froid et neigeux mais également obtenir des conseils et nouvelles techniques pour améliorer le cadre de vie de ses citoyens.

Mots-clés : Hokkaidō, paradiplomatie, Hoppô-ken Kôsô, région nordique, Japon

Abstract: As more sub-national govern­ments engage in economic and cultural exchanges with their counterparts to support the development of their territory, the northern situation of Hokkaido and its cold climate are no longer recognized as barriers to development, but as character­istics opening up new business opportu­nities. Since the late 1960s the sub-national authorities of the Japanese prefecture have been supporting the concept of the Northern region to enhance the economic development of the island through ex­changes with other northern regions[3]  and cities. Through exchanges with Eastern Russian territories or northern regions in the Northern Forum, Hokkaido wishes to promote its expertise in cold and snowy climate but also to obtain advice and new techniques to improve the living environ­ment of its citizens.

Keywords: Hokkaido, paradiplomacy, Hoppô-ken Kôsô, Northern region, Japan


Introduction

Alors que le Japon connaît son « miracle économique » dans les années 1970, le développement des activités économiques de l’archipel est principalement concentré sur l’île principale de Honshu et autour de la mégalopole de Tokyo. La préfecture nordique de Hokkaidō depuis sa colonisation par l’empire japonais à la fin du XIXe siècle, demeure dépendante des aides et budgets de l’État central dont les objectifs et les besoins ne sont pas toujours concordants. Ainsi, sous l’impulsion des termes du gouver­neur japonais Naohiro Dougakinai (1971-1983), émerge le concept de région nordique ou « Hoppô-ken Kôsô»[4] pour revitaliser l’écono­mie de la préfecture et améliorer les conditions de vie de ses citoyens. Alors qu’il était vice-ministre de l’administration de l’Agence de déve­lop­pement de Hokkaidō, le gou­verneur Dougakinai a eu l’idée de modifier la perspective d’obser­vation classique nord/sud pour ana­lyser, au contraire, l’île de Hokkaidō en termes de latitude (Hondo, 2004, p. 93). Si le gouverneur observait de nombreuses différences aussi bien climatiques, géographiques et cultu­relles entre Hokkaidō situé à l’extrême Nord de l’archipel japonais et Tokyo, situé au centre sur l’île principale Honshu, il observait égale­ment certaines similarités avec les villes et régions nordiques. Le gou­verneur revendique avec le concept de région nordique une proximité culturelle, économique et sociale avec les autres régions et villes du Nord due à des similarités géogra­phiques et permettant de dynamiser l’économie de l’île. La concentration de la population japonaise autour de la mégalopole de Tokyo ainsi que dans la partie sud de l’île de Honshu a incité les gouvernements natio­naux à centrer leurs politiques publiques autour de ces régions créant parfois des manques pour les régions du Nord dont les besoins sont différents. L’un des arguments alors avancés par les autorités infrarégionales est que le gouver­nement central n’avait, par le passé, pas su gérer les problèmes de loge­ment et d’énergie à Hokkaidō, car ces plans reposaient sur de fausses hypothèses sur le climat. Cet aligne­ment à la fois du mode de vie des citoyens mais aussi des politiques publiques locales envers Tokyo a participé à accroitre la dépendance de Hokkaidō envers Honshu sur laquelle le gouverneur Naohiro Dougakinai souhaite revenir. Il insiste sur la nécessité d’obtenir davantage d’autonomie vis-à-vis de la capitale pour répondre aux diffé­rentes problématiques du dévelop­pement de la préfecture nordique japo­naise (vieillissement de la popula­tion, désertification des territoires etc.).

Après plusieurs années de débats internes, le gouvernement japonais a décidé de soutenir officiellement la participation régionale des « gouver­nements locaux qui prennent des décisions, par l’intermédiaire du secteur privé, principalement avec le commerce, laissant ainsi émerger naturellement une coopération éco­no­mique » dans ces régions. Tokyo, et dans certaines mesures, le ministère des Affaires étrangères (MAE), considèrent à présent que la nature même des gouvernements infranationaux leur fournit des atouts substantiels sur le plan international[5], que eux-même ne peuvent pas toujours atteindre. Ainsi, cet article s’interroge sur le développement du concept de région nordique par la préfecture de Hokkaidō centré autour d’un parte­nariat entre les gouvernements infranationaux de l’île japonaise et les régions nordiques, notamment en Russie, pour soutenir le dévelop­pement économique de l’île.

Paradiplomatie et gouvernance infranationale

L’analyse de cet article repose d’une part sur les théories et pratiques de la paradiplomatie de Kuznetsov (2014), une analyse critique sur les relations et l’engagement des gouver­­nements infranationaux à l’étrangers. Et d’autre part, sur une étude menée par Jain (2006) sur les gouverne­ments infranationaux japonais per­met­tant d’ancrer les théories de Kuznetsov dans la pratique de la gouvernance infranationale de Hokkaidō.

Jain, dans son livre Japan’s Subnational Governments in Inter­national Affairs (2006, p. 15), note que la création de multiples canaux de contact entre des sociétés, liés entre autres à la mondialisation, à travers des organisations trans­gouvernementales et transnationales brouille la distinction entre politique intérieure et politique internationale. Alors que les politiques nationales et internationales deviennent inextri­ca­blement liées, les gouvernements régionaux sont récemment devenus de véritables acteurs internationaux. Ils négocient et signent des accords internationaux, développent une représentation à l’étranger, mènent des missions commerciales, recher­chent des investissements étrangers et nouent des relations bilatérales et multilatérales avec les États (Jain, 2011, p. 18). Leur action ne se limite plus aux affaires internes. De plus, en tant que sous-ensemble du gouvernement, les administrations infranationales sont chargées d’ad­mi­nistrer et servir collectivement le plus efficacement possible les services publics des électeurs (Jain, 2006, p. 18).

La « paradiplomatie » ou diplomatie parallèle, est un concept qui a émergé dans les sciences sociales en 1980 et s’est développé dans les années 1990[6]. Pour Lecours (2002, p. 92), la paradiplomatie définit l’activité internationale des gou­vernements régionaux[7]. Il note également que le mouvement de politique comparée et celui des relations internationales voient dans la paradiplomatie une réflexion des notions de parallélisme et de sub­sidiarité, résultant de la conjoncture d’une dynamique interne à l’État et des turbulences externes (2002, p. 93). Après de nombreux débats autour de la terminologie, le terme « paradiplomatie » est devenu le terme principal pour marquer le nouveau phénomène des implications infranationales dans les relations internationales[8]. Kuznetsov (2014, p. 2) note que la littérature uni­versitaire appelle généralement la paradiplomatie l’implication des unités constituantes (régions) des États nationaux dans les affaires internationales. C’est la définition que nous retiendrons pour cette étude. Ainsi, les gouvernements régionaux interviennent de diffé­rentes manières dans les affaires internationales : ils ouvrent des missions commerciales et culturelles à l’étranger, signent des traités et des accords avec des acteurs éta­tiques et non étatiques, participent à des réseaux internationaux de coopération régionale et remettent parfois en cause la politique étrangère officielle de leurs gouvernements centraux par leurs déclarations ou leurs actions (2014, p. 3). Les acteurs non-étatiques et hors du gouverne­ment central sont impliqués dans les affaires étrangères à travers la paradiplomatie et construisent des politiques et des réseaux multila­téraux, internationaux et mondiaux. La prise de décision doit être prise à un niveau plus proche des marchés et des communautés touchées. Le champ de la paradiplomatie est vaste et peut englober les activités diplomatiques ordinaires telles que l’établissement de délégations et la participation à des consultations inter­régionales et bilatérales (Tonami, 2019). Les entités infranationales ont un caractère étatique à la diffé­rence des ONG ou multinationales. En effet, les administrations infra­nationales sont des « entités terri­toriales cohérentes situées entre les niveaux locaux et nationaux et dotées d’une capacité de prise
de décisions faisant autorité » (Happaerts, Van den Brande, & Bruyninckx, 2010, p. 128). Leurs décisions pouvant toucher des mil­lions de citoyens, elles peuvent avoir un impact, bien que modeste, sur la politique étrangère et intérieure d’un État (Kuznetsov, 2014, p. 3).

On peut noter trois grands types de motivations qui poussent les régions à stimuler leur activité au-delà des frontières nationales : économiques, culturelles et politiques (Ackrén, 2019, p. 235; Lecours, 2008, p. 2). Les motivations économiques résident dans le désir des autorités régionales de tirer le meilleur parti possible de l’environnement de marché libéral mondial en interagissant avec des acteurs étrangers. Leur objectif n’est pas de générer des profits pour eux-mêmes, mais plutôt de cultiver un climat économique propice à la réalisation de profits dans leur circonscription, c’est le cas ou Hokkaidō (Jain, 2006, p. 18). Kuznetsov (2014) & Jain (2006) notent que le choix du partenaire économique est souvent fonctionnel et géographique. Jain (2006, p. 19) note que l’incapacité des gouver­nements nationaux à protéger les marchés locaux et les coupes budgé­taires dans les administrations infra­nationales ont obligé ces dernières à assumer davantage de responsa­bilités en ce qui concerne le bien-être économique de leur région en cher­chant notamment des opportunités économiques internationales. Les facteurs culturels ou linguistiques sont des incitations primordiales à la paradiplomatie, en particulier pour les régions qui possèdent leur propre langue et leurs particularités cultu­relles ou religieuses. Enfin, le troi­sième attrait principal motivant les actions des gouvernements infra­nationaux répond à leurs objectifs politiques (en créant des emplois en vue de réélection), parfois sécession­nistes (la province de Québec au Canada), ou en vue d’obtenir une plus grande autonomie.

Les gouvernements infranationaux japonais et leurs capacités à l’étranger

Le Japon est un État unitaire qui, malgré la délégation de certaines tâches administratives aux autorités infranationales[9], concentre l’en­semble des pouvoirs dans un seul endroit. Dans la constitution japo­naise, bien que le Chapitre VIII soit consacré à la gouvernance locale, les termes choisis dans la version japonaise et dans sa traduction officielle anglaise se réfèrent aux « entités publiques locales » (Jain, 2006, p. 40). Le terme « seifu » (gou­vernement) n’apparaît pas dans ce chapitre, on lui préfère « jichitai » (entités publiques locales). Et si les gouvernements infranationaux n’ont pas officiellement l’autorité pour inter­venir dans les affaires de défense, de diplomatie nationale ou de droit, on ne peut nier leur influence dans les politiques de ces domaines (partenariats éducatifs, culturels, sportifs etc.). Le rôle et les responsabilités des gouvernements infranationaux sont inscrites dans la Loi sur l’autonomie locale de 1947, qui ne mentionne cependant pas des fonctions internationales (Jain, 2006, p. 41). Le MAE s’est pendant long­temps efforcé d’affirmer sa respon­sabilité à l’égard de la politique étrangère nationale et, ce faisant, de réglementer la politique étrangère « locale » des administrations infra­nationales. Le gouvernement central et le MAE ont cependant été con­traints de reconnaître les avantages potentiels de la portée des adminis­trations infranationales (une plus grande proximités, économie des ressources) hors des frontières nationales et de leur complémen­tarité (Jain, 2006, p. 39). Comme c’est souvent le cas dans la politique japonaise, chaque ministère tente de garder un maximum d’influence et de protéger ses intérêts premiers. On observe très peu de coopération horizontale dans le système adminis­tratif japonais, et c’est également le cas concernant leur soutien aux gouvernements infranationaux et leurs implications à l’étranger (Jain, 2006, p. 42). Le ministère des Affaires étrangères a commencé à décentraliser dès la fin des années 1990 la politique étrangère en attribuant aux administrations infra­nationales une partie de la responsa­bilité des fonctions administratives, tout en maintenant son autorité générale en matière de politique étrangère. Le gouvernement national japonais décentralise certains travaux pratiques et responsabilités par le biais de partenariats et d’autres accords de coopération conclus avec les administrations infranationales (Jain, 2006, p. 38). Au Japon, le Conseil des pouvoirs locaux pour les relations internationales (CLAIR)[10] établi en 1988, est une agence gouvernementale représentant les intérêts des gouvernements infra­nationaux à l’international avec pour objectif de promouvoir le pro­gramme Japan Exchange and Teaching (JET), le développement économique local et la revitalisation socio-économique. Jain (2006, p. 49) note que CLAIR soutient les efforts des administrations infranationales par le biais de programmes en en­voyant à l’étrangers des respon­sables de ces administrations et en accueillant leurs homologues pour travailler en tant qu’experts ou formateurs dans divers domaines. Le ministère responsable des admi­nistrations infranationales est le ministère de la Gestion publique, des Affaires intérieures, des Postes et des Télécommunications (Somusho Home Affairs ou SHA)[11]. Il collabore avec le ministère du Commerce et de l’Industrie (METI), de l’Éducation (MEXT), l’Organisation japonaise du commerce extérieur (JETRO) et la Banque japonaise pour la coopé­ration internationale (JBIC) pour le soutien des actions des gouverne­ments régionaux à l’étranger. Jain (2006, p. 43) note que le SHA exerce un immense contrôle bureaucra­tique et financier sur les adminis­trations infranationales en gérant une grande partie du financement des gouvernements infranationaux, dont la taxe d’allocation locale, et en contrôlant la capacité de ces admi­nistrations à émettre des obligations locales[12]. De plus de nombreux membres du CLAIR sont issus ou ont été formé par le SHA qui fournit les orientations politiques des hauts fonctionnaires dans les bureaux nationaux et internationaux.

Les gouvernements régionaux, selon leur degré d’autonomie, peuvent intervenir de différentes manières dans les affaires internationales : ils ouvrent des missions commerciales et culturelles à l’étranger, signent des traités et des accords avec des acteurs étatiques et non étatiques, participent à des réseaux inter­nationaux de coopération régionale. Cependant, ainsi que le note plusieurs chercheurs, les intérêts de ces gouvernement locaux ne sont pas nécessairement partagés avec le gouvernement national (Lecours, 2008, p. 10; Young, 2005). Dans certains cas, les gouvernements régionaux remettent en cause la politique étrangère officielle de leurs gouvernements centraux par leurs déclarations ou leurs actions. Les échanges entre la province de Hokkaidō et les autorités de l’île de Sakhaline depuis les années 1970, dans un contexte de désaccords territoriaux entre Tokyo et Moscou autour de la souveraineté des îles Kouriles, avait donné lieu à un rappel à l’ordre du gouverneur de Hokkaidō par Tokyo sur lequel nous revien­drons ultérieurement. Malgré ces divergences et tensions, l’Association des maires des villes côtières du Japon et de l’Union soviétique[13] est créée en 1970 et organise une con­férence en 1972 pour promouvoir le commerce entre ces régions. Cela illustre selon Jain (2006, p. 7), que des gouvernements régionaux peuvent maintenir des liens pro­ductifs, même lorsque les contacts officiels au niveau national sont rompus.

Le développement de Hokkaidō comme région nordique, le concept de Hoppô-ken kôsô

La préfecture de Hokkaidō est située au Nord dans l’archipel japonais, sur la seconde plus grande île[14] et accueille environ 5 % de la population. En 1869, le gouvernement japonais a établi la Commission de dévelop­pement de Hokkaidō (Kaitakusi) (Hoppōken-Sentā, 1982, p. 17). Celle-ci reconnaissait alors que l’en­vi­ron­nement naturel de Hokkaidō étaient très différent de celui de Honshu et que, notamment, les conditions de vie et d’activités industrielles y étaient particulière­ment difficiles[15]. Hokkaidō est à présent la première région japonaise en terme de production agricole, dans les secteurs halieutiques et miniers. Le tourisme saisonnier occupe aussi une place importante dans l’économie de cette région, notamment en hiver avec les stations de ski.

Comme les autres préfectures japo­naises, le système gouvernemental repose sur un gouvernement préfec­toral, de sous-préfectures (uniques à cette préfecture) et des gouverne­ments locaux (212 municipalités). Dans les années 1970, et alors que le développement économique est principalement centré autour de la mégalopole japonaise, on observe une volonté du gouverneur de la préfecture de Hokkaidō, Naohiro Dougakinai, d’organiser un partena­riat avec d’autres municipalités du Nord. Les autorités de Hokkaidō observent en effet que, comme dans de nombreux autres États aux ré­gions nordiques (Europe, Amérique du Nord), la population préfère généralement s’installer dans les régions avec un climat plus clément au Sud. Ceci a incité les gouverne­ments nationaux à centrer leurs politiques publiques autour de ces régions créant parfois des manques pour les régions du Nord dont les besoins sont différents. Cet aligne­ment à la fois du mode de vie des citoyens mais aussi des politiques publiques locales envers Tokyo aurait, selon le gouverneur, participé à accroitre la dépendance écono­mique de Hokkaidō envers les aides du gouvernement central. Naohiro Dougakinai revendique une proxi­mité culturelle, économique et sociale avec les régions nordiques due à des similarités géographiques et qui permettraient, selon lui, de dynamiser l’économie de l’île avec la création de nouveaux secteurs d’emplois et des infrastructures qui encouragerait les jeunes généra­tions à rester ou à s’installer dans la préfecture. Alors que la politique étrangère reste du domaine quasi exclusif du ministère des Affaires étrangères, Hokkaidō s’intéressait aux affaires internationales.

C’est dans le contexte d’organisation des Jeux Olympiques d’hiver de 1972 que la ville de Sapporo se présente comme une ville mondiale et nor­dique représentant un modèle idéal pour le développement des régions aux climats froids et enneigés (Sapporo International Strategic Plan 2014). Ainsi le gouverneur de Hokkaidō introduit le principe de Hoppô-ken kôsô ou concept de la région nordique de Hokkaidō dans le troisième terme du plan de déve­loppement intégré de Hokkaidō de 1971[16]. Selon lui, Hokkaidō occupe une position géographique idéale et importante dans l’hémisphère nord et joue un rôle majeur pour le Japon en tant que base d’échanges avec des pays situés au nord, facilitant ainsi la prospérité et le dévelop­pement économique. Ce principe permet aux administrations infra­nationales et aux groupes locaux de développer de nouvelles connais­sances techniques grâce à l’échange d’informations à l’étranger (Jain, 2006, p. 98). Le concept de région nordique vise à améliorer l’écono­mie industrielle de Hokkaidō, la vie de ses habitants, et à favoriser le développement local des régions du Nord grâce à des échanges tech­niques et culturels avec les États-Unis, le Canada et les pays d’Europe du Nord qui ont des cultures déve­loppées dans un climat froid et neigeux similaire à celui Hokkaidō (Hondo, 2004). Le Centre d’informa­tion des régions du Nord a été créé en novembre 1976 pour promouvoir les échanges économiques et cul­turels entre les régions du nord. Il a été réorganisé en Centre des régions du Nord (Hoppô-ken Sentaa) en 1978. Ce centre a développé des activités d’échanges culturels et économiques axées sur les régions du Nord en tant qu’organisation internationale unique dotée de groupes de réflexion notamment sur des projets de recherche liés à l’Union soviétique et aux territoires russes orientaux, et pour servir de centre de contacts et de coopération future avec les homologues du gou­vernement central de Hokkaidō dans les pays du Nord (Canada, Alaska, les États Scandinaves, Russie) (Jain, 2006, p. 124). Une Fondation pour les échanges des régions du Nord a également été mis en place pour apporter un soutien financier aux pro­grammes d’échanges privés avec les régions du Nord. (HIECC, 2012, p. 3).

Le concept de région nordique et les échanges avec les territoires du Nord dans les plans de développement de Hokkaidō

Depuis la loi sur le développement de Hokkaidō promulguée en 1950[17], la politique de développement de Hokkaidō contribue à relever les défis auxquels cette région est confrontée en utilisant ressources de la région (incluant la revitalisation de l’économie et l’augmentation de la production alimentaire, ainsi que la répartition appropriée de la population et la localisation des industries). Sur la base de ce plan, les gouvernements infranationaux et locaux prennent un large éventail de mesures pour développer les infra­structures pour établir un environ­nement de vie confortable sous un climat neigeux et froid (MLIT, 2008).

Dans le troisième plan de dévelop­pement nordique de Hokkaidō  (1971-1977), la volonté de la préfecture est de permettre aux gouvernements infranationaux et aux associations et municipalités locales de développer de nouvelles techniques et technologies, notam­ment dans les domaines de la construction, grâce à l’échange d’informations avec d’autres admi­nis­trations étrangères et notam­ment au Nord (HIECC, 2015, p. 3; Jain, 2006, p. 98). En effet, le plan note qu’un climat similaire signifie que certains produits développés à Hokkaidō peuvent être très at­trayants pour les habitants d’autres pays également soumis à des hivers rigoureux, comme la Russie (fourni­tures, matériaux de construction, etc.). Cela donne lieu, notamment, à une déclaration commune signée en 1972 visant à affilier les villes de Kitami et de Poronaïsk [18].

Cette proximité géographique donne à certaines entreprises de Hokkaidō un avantage sur leurs homologues d’autres régions du Japon dans les échanges avec des régions du Nord en Russie, en Europe ou en Amérique du Nord. Un climat similaire signifie donc que certains produits développés à Hokkaidō peuvent être très attrayants pour les habitants d’autres régions soumises à des hivers rigoureux. Les entre­prises qui fabriquent les meubles et les systèmes de chauffage à Hokkaidō possèdent par exemple une expertise particulière sur des conditions de froid extrême pouvant être exportées dans d’autres ré­gions, notamment en Russie (Jain, 2005 :124). Les sociétés de logement à Hokkaidō sont ainsi bien équipées pour répondre à la demande de logements à Sakhaline. L’expertise des entreprises de Hokkaidō dans les domaines de l’agriculture, la fores­terie et la pêche leur offrent également des opportunités écono­miques en Scandinavie (Jain, 2006, p. 126).

« Ce concept [de région nordique] visait à améliorer l’économie indus­trielle de Hokkaidō, la vie de ses ha­bi­tants et sa culture et à promouvoir un développement local adapté au nord du pays grâce à des échanges avec les États-Unis, le Canada et les pays d’Europe du Nord dotés de cultures très développées et du même climat neigeux et froid que Hokkaidō  » (HIECC, 2015, p. 3).

Les différents plans de dévelop­pement pour la préfecture de Hokkaidō, et notamment dans des programmes de coopération inter­nationale, illustrent le désir des gouvernements de la province de renforcer une certaine autonomie face au gouvernement central de Tokyo en présentant les différences géographiques et climatiques de la province et de la région avec la capitale japonaise[19]. La participation à des programmes de coopération ou d’échanges internationaux con­fère aux administrations infra­nationales, telles que la préfecture de Hokkaidō  ou la ville de Sapporo, de nouveaux rôles et des nouveaux canaux d’influence au sein de la structure de pouvoir nationale par le biais des relations établies sur la scène internationale (Jain, 2006, p. 94). En se rapprochant d’autres villes et régions nordiques, Hokkaidō espère ainsi développer et partager des techniques permettant le déve­loppement du niveau de vie de ses habitants et la dynamisation des échanges économiques et culturels (éducatifs, sportifs etc). Cela permet également à l’île de présenter une attractivité grandissante auprès de la population des jeunes japonais en vantant un cadre de vie moins stressant que celui de la capitale, plus confortable (loyer plus faibles) et ouvert sur les loisirs (parcs na­turels, stations de ski et thermales etc.) que la région de Tokyo sur­peuplée. Et ainsi, de lutter contre le vieillissement de la population de l’île de Hokkaidō et la désertification des territoires.

Un rapprochement entre les gouvernements de Sakhaline et la préfecture de Hokkaidō malgré les tensions entre Tokyo et Moscou

Malgré des appartenances politiques différentes, et en désaccord avec la politique de Tokyo, on observe un soutien des différents gouverneurs de Hokkaidō à un rapprochement avec la Russie via Sakhaline. Comme le note Lecours (2002, p. 96), les régions ne recherchent pas, contrai­rement aux États, une présence internationale pour démontrer leur pouvoir et leur influence. Au contraire, les relations paradiplo­matiques établies par ces régions sont souvent le prolongement de d’intérêts économiques et com­merciaux mais aussi de conflits nationaux. Déjà pendant la guerre froide, et malgré des divergences idéologiques, l’Association des maires des villes côtières du Japon[20] et de l’Union soviétique (maintenant l’Association des maires des villes côtières du Japon et de la Russie) avait en 1970 établi la Conférence des villes côtières du Japon et de l’Union Soviétique pour promouvoir le commerce entre ces régions. Ce partenariat illustre selon Jain (2006, p. 7&95) le fait que des gou­vernements régionaux asiatiques parviennent à compartimenter les problèmes et à maintenir des liens productifs, même lorsque les con­tacts officiels au niveau national sont rompus. Ces rencontres offraient en outre des canaux de communication et de commerce entre le Japon et l’Union soviétique qui, pour des raisons diplomatiques, ne pouvaient être menées au niveau national.

À la fin de la Seconde Guerre mondiale, Tokyo et Moscou n’ont pas signé de traité de paix et sont aujourd’hui encore, en désaccord concernant la souveraineté des territoires du Nord. Les Japonais appellent ces territoires Hoppô-Ryodo, les Territoires du Nord[21], le sud de l’Archipel des Kouriles actuellement sous la juridiction de l’oblast de Sakhaline, mais que le Japon revendique pour des raisons historiques et juridiques (MLIT, 2008, p. 26). Les gouvernements japonais et russes conservent une fierté nationale et une volonté de contrôler cette zone stratégique entre le nord de Hokkaidō et le sud de Sakhaline. Malgré les liens entre Hokkaidō et certains territoires Russes, une exposition permanente pour soutenir les revendications de Tokyo sur les îles est organisée dans les anciens bureaux du gouverne­ment d’Hokkaidō (Jain, 2006, p. 159). Pendant des années, à cause du différend territorial, le Japon n’a pas promu la coopération économique avec la Russie, ce qui a incité à la coopération internationale au niveau des administrations infra­nationales. Ainsi, malgré ces dés­accords, le Gouverneur Yokomichi Takahiro de Hokkaidō signe en 1990 un accord de partenariat entre la préfecture de Hokkaidō et l’Union soviétique. Ce partenariat est alors vu comme une décision « extra­ordinaire » de la part d’un chef d’un gouvernement provincial japonais avec le Président du Conseil des ministres de l’Union soviétique. Et, en septembre 1997, le gouverneur Hori et son homologue de Sakhaline, Igor Farkhutdinov, décident d’ex­plorer la possibilité d’un dévelop­pement économique commun des quatre îles en litige. Cependant le ministère japonais des Affaires étrangères considère alors cette initiative comme une remise en cause de son autorité, et avait immé­diatement envoyé un responsable à Hokkaidō pour réprimander le gouverneur Hori. En effet, les États centraux sont généralement peu disposés à laisser toute la place à leurs régions de se projeter sur la scène internationale (Lecours, 2002, p. 95). Comme le fait remarquer Jain, « cet incident a mis en lumière le problème qui se pose aux deux gouvernements régionaux de trou­ver un équilibre entre la volonté d’un échange économique plus étroit et le problème des Territoires du Nord ou Kouriles, dans le cadre restrictif de la diplomatie au niveau de l’État » (Jain, 2006, p. 125). Jain note en outre que le gouvernement préfectoral de Hokkaidō et son ho­mo­logue de Sakhaline reconnaissent que leurs liens écono­miques réci­proques ont une valeur potentielle bien au-delà des avantages écono­miques : ces liens peuvent aider à résoudre les tensions politiques bilatérales au niveau national[22]. Au niveau des États aussi, on observe cette tension entre désir de coopération et blocage politique lié à la guerre froide et au contentieux des Kouriles (Lasserre, 1999).

Hoppô-ken Kôsô depuis les années 1980 et le développement d’activités paradiplomatiques

À la fin des années 1980 et dans les années 1990, les activités inter­nationales des administrations infra­nationales japonaises se sont inten­sifiées et sont passées d’un échange (kōryū) à une coopération (kyōryoku). Leur objectif et leur but sont égale­ment passés d’une bonne volonté symbolique à des avantages mutuels (souvent économiques).

Sapporo organise la conférence internationale sur l’environnement humain dans les régions du Nord (the International Conference on the Human Environment in the Northern Regions) en 1974 à Sapporo. Cette conférence a pour objectif de mou­voir la coopération et les échanges[23], et d’accroitre la visibilité des diffé­rentes problématiques auxquelles sont confrontés les gouvernements du Nord auprès de l’opinion public (Official Report of the International Conference on Human Environment in Northern Regions, 1974, p. 2). Le gouvernement de Hokkaidō invite des représentants des provinces canadiennes d’Alberta, de Colombie Britannique, du Saskatchewan, de l’Ontario, du Manitoba, de Nouvelle Ecosse, du Nouveau Brunswick et des territoires du Nord-Ouest, des représentants de l’Alaska, Idaho, Minnesota, Dakota du Nord, d’Oregon, de Washington, et du Wisconsin du côté américain, des gouvernements de Sibérie et des capitales de Finlande, Norvège et Suède. Cette coopération et colla­boration de la préfecture japonaise de Hokkaidō avec les villes et régions du Nord transparait en outre dans sa participation au Northern Forum dont elle est l’un des membres fondateurs en 1991[24]. Les membres du NF ont été réformés en 1999 et au début des années 2000 pour inclure des « business partners » avec pour objectif d’attirer plus de fonds. Malgré l’enthousiasme pre­mier de Hokkaidō et son implication financière dans le Forum, la retraite de Naohiro Dougakina, la crise financière, et le retrait de l’Alaska du Forum sont d’autant de raisons qui conduisent la préfecture à se retirer comme membre en 2013 et devenir seulement un business partner (Centre d’échange et de coopération internationale de Hokkaidō / HIECC).

En parallèle de l’investissement de la préfecture avec d’autres régions nordiques, les autorités municipales de la ville de Sapporo proposent d’établir le même type de relations avec des villes d’autres régions (Hondo, 2004, p. 95). Sous l’impul­sion du maire Itagaki Takeshi, la ville de Sapporo a accueilli en février 1982 la première Conférence des villes du nord dont le but est de forger une coopération entre les villes membres pour résoudre des problèmes communs liés à la froideur de leurs régions et proposer des conditions de vie plus agréables à leurs habitants (Jain, 2006, p. 81&97). Cela donna lieu à l’éta­blissement de l’association inter­nationale des maires des villes du nord, un réseau de villes d’hiver à travers le réunis sous le slogan « l’hiver est une ressource et un atout »[25]. Les responsables locaux estimaient que les coalitions infra­nationales des régions du Nord par­tageant les mêmes préoccupations et, ont permis à ces territoires de moins compter sur le gouvernement national en s’attaquant plus effica­cement aux problèmes locaux (Jain, 2006, p. 81). Ces échanges avaient permis à la ville de Sapporo de faire évoluer le plan paysagiste de la ville en privilégiant la plantation d’arbres à feuilles persistantes plantés dans les espaces publics afin de limiter les dégâts infligés par les tempêtes de neige le long des routes. Mais éga­lement de faire évoluer la réglemen­tation concernant les pneus d’hiver en interdisant totalement l’utilisa­tion de pneus cloutés à partir des années 1990 dans la ville. Des conférences et des réunions de sous-comités sont organisées chaque deux ans dans le but de donner aux maires et entreprises des villes du Nord, une occasion de se réunir, de discuter en face à face pour conduire des recherches techniques et échanger des d’informations et d’outils technologiques entre admi­nis­trateurs et technocrates des villes. En juillet 2016, Sapporo avait de nouveau accueillit conférence et une exposition dont le thème prin­cipal était le développement urbain des villes d’hiver : leur unicité et leurs attraits.

Cette coopération avec les villes du Nord doit, selon les autorités, contribuer à accroître l’autonomie locale de la ville de Sapporo en réduisant sa dépendance à l’égard du gouvernement national dans la résolution de problèmes ne concer­nant que la partie plus froide située nord du pays (Hondo, 2004; Sapporo International Strategic Plan 2014).

Conclusion

Si le différend autour des Territoires du Nord, ou Kouriles, s’est poursuivi depuis le fin de la Seconde Guerre Mondiale, il n’a pas empêché l’institu­tionnalisation des relations d’échanges internationaux entre Hokkaidō et d’autres autorités infra­nationales du Nord. Dans le cas de Hokkaidō, ces activités reposaient sur la conceptualisation de Hokkaidō en tant que région du Nord, Hoppô-ken Kôsô, qui finit par devenir une coopération internationale institu­tion­nalisée entre diverses régions au sein de les auspices du Northern Forum. L’objectif soutenu par les autorités est de revitaliser l’écono­mie de l’île en promouvant une coopération économique et cultu­relle avec des villes et régions du Nord. Dans cet esprit, la préfecture de Hokkaidō accueille une confé­rence internationale sur l’environne­ment humain dans les régions nordiques qui posera les bases du Northern Forum puis l’Association internationale des villes d’hiver pour les maires. Le gouverneur japonais souhaitait promouvoir une coopé­ration économique et culturelle de Hokkaidō avec les autres commu­nautés du « Nord » dont il observait de nombreuses similarités dues à leur positionnement géographique[26]. Un demi-siècle plus tard, ce déve­loppement vers le Nord se poursuit avec l’étude du potentiel de la route maritime du Nord pour l’île et ses infrastructures portuaires (port de Tomakomai), des études sur le développement de câbles de com­munications sous-marins passant par l’Arctique et pouvant déboucher sur la création de data center (Saunavaara, 2018). Cette identité nordique est aujourd’hui soutenue par le gouvernement japonais, qui dans le cadre de son intérêt pour l’Arctique, justifie une proximité cette région notamment en raison du caractère septentrional de l’île de Hokkaidō. Le développement de Hokkaidō comme région nordique passe également par le projet de loi de 2019 visant la reconnaissance des Aïnous comme peuple autochtone et, le soutien au développement du tourisme saisonnier. A travers ces différents échanges, Hokkaidō sou­haite renforcer une partie de son autonomie face au gouvernement central, dynamiser son économie locale, attirer une partie de la population jeune japonaise grâce à un cadre de vie privilégié et lutter ainsi contre le vieillissement de sa population.


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Notes

[1]. « Le concept de « septentrionalité » ne cherche pas à rendre compte d’un degré dans l’état de Nord, mais d’une situation relative dans l’espace ». Dans Parsis-Barubé (2017, p. 169).

[2]. Celles-ci comprennent dans ce texte l’Alaska, le Canada, l’Islande, le Groenland, les États scandinaves et la Russie.

[3]. These include Alaska, Canada, Iceland, Greenland, the Scandinavian States and Russia.

[4]. Traduction littérale : Hoppo北方 : Nord et Ken 圏 : sphère, cercle.

[5]. Ils ont accès à des accès à des réseaux de participation internationale plus souples et plus fluides que les États (Lecours, 2002, p. 109).

[6]. Ces concepts et théories se sont principalement développées dans les États fédéraux tels que le Canada, ou en Europe.

[7]. « Ils [les gouvernements régionaux] négocient et signent des accords internationaux, développent une représentation à l’international, conduisent des missions d’échanges, recherchent des investissements étrangers, et entrent dans des relations bilatérales et multilatérales avec des États » (Lecours, 2002, p. 92).

[8]. Il existe de nombreux termes autre que « paradiplomatie » pour conceptualiser les activités des régions (avec cependant des implications différentes) tels que « diplomatie constituante », « diplomatie régionale », « diplomatie sous-étatique », « microdiplomatie », « diplomatie à plusieurs niveaux », « diplomatie catalytique », « protodiplomatie », « post-diplomatie », etc. Dans Kuznetsov (2014, p. 25); Jain (2006, p. 19).

[9]. Elles ne détiennent pas de pouvoir de décision en matière de finances.

[10]. Le CLAIR possède des bureaux à l’étranger et son siège est situé à Tokyo avec des antennes dans chaque préfecture (Jain, 2006, p. 44&49).

[11]. Auparavant Ministère de l’Intérieur (MOHA).

[12]. Les taxes locales représentent environ 35% des recettes totales des administrations infranationales et la taxe d’allocation locale, qui est automatiquement transférée des administrations nationales aux administrations infranationales, représente 22% des recettes des administrations infranationales. Seulement 30% du financement de ces administrations serait issu de sources indépendantes du gouvernement national. Dans Jain (2006, p. 45) & (2011, p. 172).

[13]. Devenue l’Association des maires des villes côtières du Japon et de la Russie.

[14]. 22% du territoire national japonais.

[15]. Environnement froid et neigeux, distance et isolement de certaines communes.

[16]. C’est une feuille de route à long terme pour le développement de Hokkaidō. Il est remplacé en 1978 par le Centre des régions Nordiques. Ses activités sont détaillées dans son rapport annuel publié par le Northern Regions Centre (Jain, 2006, p. 124).

[17]. Loi No.126, 1950.

[18]. Cet accord intervient juste avant la première série de rencontre pour la négociation d’un traité de paix entre les ministres des Affaires étrangères du Japon et de l’Union soviétique en octobre 1972 et il comporte une clause visant à « promouvoir la conclusion d’un traité de paix entre le Japon et l’Union soviétique » (Jain, 2006, p. 79).

[19]. Slogan développé par le MOHA dans les années 1990 : « Koryu kara kyoryoku e » (des échanges à la coopération). Dans Jain (2006, p. 87).

[20]. Initiative de la ville de Niigata.

[21]. Depuis un décret ministériel de juin 1964, les îles Etorofu, Kunashiri, Shikotan et Habomai sont appelées les « Territoires du Nord » et non plus « Minami-Chishima » (Kouriles du Sud). Lasserre (1999, p. 2).

[22]. Signature de l’Accord d’amitié et de coopération économique, considéré comme un mini traité de paix en 1998 (Jain, 2006, p. 126).

[23]. Promotion d’échanges autour des sciences, des technologies et culturel (évènements sportifs, artistiques), jumelage de villes.

[24]. Le Northern Forum est un organisme international sans but lucratif dont la mission était de développer des liens horizontaux entre acteurs infranationaux de l’Arctique.

[25]. World Winter Cities Association for Mayors.

[26]. Similarités climatiques, longues distances avec la capitale nationale etc.