Kamguem Gervis Briand1
1 Gervis Briand prépare le diplôme d’Analyste en stratégie internationale (ASI), parcours Géopolitique et prospective à l’Institut de relations internationales et stratégiques à Paris (IRIS Sup’). Il est diplômé de l’Institut des Relations Internationales du Cameroun (IRIC) et ses recherches s’intéressent aux questions portant sur la paix et la sécurité dans le monde.
RG v4 n1, 2018
Résumé : Les pays africains exigent une meilleure représentation au Conseil de Sécurité des Nations Unies (C.S.N.U). Ils justifient cette réclamation par la taille de leur effectif au sein de l’Assemblée générale (54 pays sur 193), et le nombre des défis et enjeux liés à la paix et à la sécurité sur le continent. Cependant, vu la logique qui a conduit à la création du C.S.N.U en 1946 (capacité à pourvoir garantir la paix et la sécurité dans le monde), et qui perdure encore, il est très difficile d’entrevoir un ou deux pays africains comme membres permanents de cet organe. Evidemment pour des raisons de capacité stratégique et d’influence diplomatique relativement limité sur la scène internationale. Néanmoins, dans l’esprit d’une volonté d’amélioration de la gouvernance mondiale, prônant une représentativité pour l’ensemble des régions du monde, le continent pourrait faire son entrée au sein des membres permanents. Toutefois, pour y parvenir, il y a deux défis majeurs à relever. Il s’agit de la création d’un consensus autour de l’autorité de l’Union africaine, et d’une proposition de reforme du C.S.N.U plus réaliste et pertinente afin de garantir une efficacité minimale le cas échéant.
Abstract : African countries demand better representation at the United Nations Security Council (U.N.S.C). They justify this claim by the size of their membership in the General Assembly (54 out of 193 countries), and the number of challenges and issues related to peace and security on the continent. However, given the logic that led to the creation of the U.N.S.C. in 1946 (ability to provide peace and security in the world), and that endures, it is very difficult to see one or two African countries as permanent members of this institution. Obviously for reasons of strategic capacity and relatively limited diplomatic influence on the international scene. Nevertheless, in the spirit of a desire to improve global governance, advocating representativeness for all regions of the world, the continent could enter the permanent membership. However, to achieve this, there are two major challenges to overcome. It’s about creating a consensus around African Union authority, and a more realistic and relevant U.N.C.S reform proposal to ensure minimal effectiveness as appropriate.
Mots clé : Conseil de Sécurité des Nations Unies ; reforme ; capacité ; représentativité ; défis.
Key words: United Nations Security Council; reform; capacity; representativeness; challenges.
Introduction
Le Conseil de sécurité des Nations unies (C.S.N.U.) est l’organe exécutif de l’Organisation des Nations unies (ONU). Il est investi de la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale. Agissant au nom des États membres, il dispose de pouvoirs spécifiques tels que le maintien de la paix, l’établissement de sanctions internationales et l’intervention militaire. C’est une instance fondamentale dans la gouvernance mondiale.
Le C.S.N.U. compte quinze membres, dont cinq permanents pourvus d’un droit de veto (Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni, Russie) et dix autres élus pour une durée de deux ans (renouvelés de moitié tous les ans)[1]. C’est une configuration qui remonte à sa création le 17 janvier 1946. Outre le passage de 6 à 10 sièges non permanents en 1963, aucune autre modification d’ampleur n’est venue ébranlé ce dispositif immuable.
Produit des réalités géopolitiques après la seconde guerre mondiale, la composition du C.S.N.U. est considérée aujourd’hui comme étant peu démocratique et moins représentative de l’ensemble des pays membres de l’ONU[2]. Dans toutes les régions du monde, des voix s’élèvent pour exiger une réforme de cette institution pour une amélioration de la gouvernance mondiale[3]. L’Afrique qui ne comptait que trois États membres au sein des 51 à la création de l’ONU, enregistre aujourd’hui 54 pays sur les 193. Avec un effectif représentant un quart de l’Assemblée générale des Nations unies (A.G.N.U.), le continent s’estime faiblement représenté avec trois sièges non permanents. Les pays africains organisés autour de l’Union africaine (U.A.), réclament depuis plusieurs décennies une représentation permanente avec droit de véto au C.S.N.U. Cette requête ne repose pas seulement sur la taille de leur effectif à l’A.G.N.U., mais bien plus sur le nombre des défis liés à la paix et à la stabilité sur le continent.
De fait, depuis 1945, l’Afrique est le théâtre de multiples crises et conflits qui animent malencontreusement son évolution. Le continent a accueilli 32 opérations de maintien de la paix sur les 71 décidées par le C.S.N.U., soit près de la moitié des engagements militaires onusiens dans le monde. Aujourd’hui encore, sur les 15 missions de maintien de la paix en cours, huit sont localisées en Afrique. Sur un effectif total de 110 481 personnes affectées à ces missions à travers le monde, l’Afrique en accueille 93 032, soit 84% du contingent[4]. Par ailleurs, le continent totalise le plus de résolutions du C.S.N.U. portant sur les questions de paix et de sécurité dans le monde[5]. Ceci démontre le rôle majeur détenu par le C.S.N.U. sur la destinée de l’Afrique, et justifie à bien des égards la nécessité d’une prise en compte réelle d’un point de vue africain en son sein. Cependant, vu les critères qui ont conduit à la création du C.S.N.U. en 1946, et au regard des enjeux géopolitiques actuels qui animent la gouvernance mondiale, on peut s’interroger sur la capacité réelle d’un ou de deux pays africains à assumer efficacement une telle responsabilité.
Pour répondre à cette question, il est important dans un premier temps de comprendre les variables géopolitiques historiques qui ont conduit à la création du C.S.N.U. Par la suite, d’analyser la capacité africaine à assumer une telle responsabilité au regard des enjeux géopolitiques actuels. Et pour finir, de voir le cas échéant, les défis qui pèseraient sur l’efficacité d’une représentation africaine.
1. Les variables géopolitiques historiques qui ont conduit à la création du Conseil de sécurité.
1.1 La naissance du Conseil de sécurité.
Avant l’ONU, le monde a vu naître en 1920 une première organisation de coopération sur les questions de paix et de sécurité collective, la S.D.N. (Société des Nations). La mission principale celle-ci était la résolution pacifique des différents entre les nations. Cependant, ses faiblesses et ses nombreux échecs à garantir la paix et la sécurité internationales avaient eu raison de son existence avec l’arrivée de la seconde guerre mondiale.
En 1945, c’est une communauté internationale marquée par un second conflit, qui décide de créer une nouvelle organisation dotée d’une capacité réelle à garantir un état de paix durable. Cette nouvelle approche de coopération entre les nations sera établie autour de l’Organisation des Nations unies le 26 juin 1945. Son but sera de maintenir une paix durable entre les nations. Et ce par le biais d’une coopération internationale plus inclusive, et des actions efficaces contre toute situation de menace ou de rupture de la paix.
Toutefois, profitant de l’expérience malheureuse de la SDN, l’ONU s’était doté d’un organe restreint, ayant la capacité persuasive et dissuasive de garantir la paix et la sécurité dans le monde. Il s’agissait du C.S.N.U., dont la structure sera portée par les cinq grandes nations sorties victorieuses de la guerre (Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni, Russie). Et représentant presqu’à part égale, la majorité de la démographie mondiale (en tenant compte des empires coloniaux).
1.2 La logique du consensus autour de la création du Conseil de sécurité
Tout d’abord, le C.S.N.U. a été établi sur un modèle à deux niveaux de compétences. D’un côté, nous avons le groupe des cinq membres permanents dotés d’un droit de véto, et de l’autre, celui des dix membres non permanents n’ayant aucun pouvoir de blocage réel. De fait, en dehors des résolutions portant sur les questions de procédure qui sont validées par un vote affirmatif de neuf membres, toutes les autres requièrent un vote affirmatif du même nombre, en plus de toutes les voix des membres permanents. Et ce, sauf en cas d’abstention parmi des derniers. Ainsi, la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales a été totalement dédiée aux cinq membres permanents en lien avec leur détention du véto[6].
Par ailleurs en 1945, l’ONU comptait 51 États membres pour 11 sièges au C.S.N.U., soit 21,5% de son A.G.N.U. Aujourd’hui, nous en sommes à près de 8% avec les 193 États membres. En outre, le but assigné à cet organe était de permettre à l’Organisation d’avoir une action rapide et efficace sur les questions de paix et de sécurité. Tout ceci dévoile un caractère restreint, conçu à dessein originellement, et motivé par la capacité des membres du C.S.N.U. à répondre aux recommandations de l’A.G.N.U. De fait, le critère de représentativité n’est jamais rentré dans la logique de construction de cette institution. Cependant, son caractère restreint et immuable organisé autour de cinq « grandes » nations laisse entrevoir une dimension « de responsabilité et de capacité » à garantir la paix et la sécurité dans le monde[7].
Bref, voilà le paradigme qui a prévalu lors de la création du C.S.N.U. Toutefois, c’est une conception considérée aujourd’hui comme archaïque[8]. Avec une A.G.N.U. qui a quasiment quadruplé en sept décennies, la majorité des États membres estiment qu’une démocratisation de l’institution sur la base d’une représentativité régionale s’impose. C’est dans ce sillage que les pays africains sous l’égide de l’U.A., dénoncent le fait que l’Afrique soit le seul continent absent du club des membres permanents. Ils exigent une place plus importante. Cependant, au regard des enjeux liés à une telle position, le challenge qui s’offre à eux est celui de la capacité d’un ou de deux pays du continent, à répondre aux exigences d’une telle responsabilité.
2. L’Afrique est-elle capable d’assumer une représentation permanente au Conseil de sécurité ?
2.1 L’Afrique peut-elle dire « non » là où tout le monde dit « oui » ?
Avoir une place de membre permanent au CS, c’est détenir une capacité d’influence significative sur la gouvernance mondiale. C’est avoir la propension à faire valoir une opinion qui peut être contradictoire, et d’en garantir son respect au-delà de tous les enjeux. Bref, c’est en quelque sorte pouvoir dire « non » et assumer, lorsque tout le monde dit « oui » et inversement. Une voix entendue : voici le sens d’une place de membre permanent au C.S.N.U.
Par ailleurs, la société internationale n’étant pas régit par une autorité centrale supérieure aux États, seuls des moyens de persuasion diplomatiques et de dissuasion stratégiques peuvent garantir le respect d’un point de vue antagoniste. Si donc des pays du continent souhaitaient avoir une place de membre permanent, seraient-ils capables d’assurer le respect de leur véto ? Les 55 pays membres de l’U.A. ont du mal à garantir la paix et la stabilité sur le continent. La quasi totalité des conflits en Afrique trouvent leur épilogue avec un soutien ou une intervention extérieure.
L’analyse des récents conflits en Côte d’Ivoire, en Lybie, au Mali, en RDC et en RCA dévoile une incapacité africaine à répondre aux défis sécuritaires du continent. Ceci peut s’expliquer par la faiblesse des moyens financiers et l’absence de consensus autour des positions de l’U.A. De toute évidence et en l’état actuel des choses, il est difficile de concevoir qu’un ou deux pays du continent soient capables de garantir le respect d’une opinion contradictoire aux C.S.N.U. Cependant, dans une volonté d’amélioration de la gouvernance mondiale, le continent pourrait sur la base du critère de représentativité décrocher un ou deux sièges permanents.
2.2 La variable « représentativité » : opportunité unique pour une présence africaine au sein des membres permanents.
Autant la faiblesse des moyens stratégiques et diplomatiques du continent constitue un handicap réel pour assurer la paix et la stabilité dans le monde, autant sa présence limitée au C.S.N.U. est considérée comme une marginalisation. L’Afrique représente un quart de l’effectif de l’A.G.N.U. de l’ONU. C’est le continent qui a reçu le plus de résolutions du C.S.N.U. portant sur les questions de paix et de sécurité, c’est-à-dire le plus de conflits et de crises politiques dans le monde.
Fort de tous ces éléments, il est inconcevable aujourd’hui de présider aux destinées de l’Afrique sans les africains. C’est sous cet angle d’approche que s’inscrit la logique de la requête africaine portant sur la réforme du C.S.N.U. Les États africains exigent une représentation plus importante au sein du C.S.N.U. avec au moins deux sièges permanents et cinq non permanents[9]. Ils l’ont fait savoir dans la déclaration des Chefs d’État et de Gouvernement de l’O.U.A. à Hararé en juin 1997. En juillet 2005, ils ont soumis à l’A.G.N.U. une proposition commune africaine pour la réforme des Nations unies intitulée « le Consensus d’Ezulwini ».
Au demeurant, la vision africaine sur la structure et la composition du C.S.N.U. est clairement à l’opposée de celle qui a prévalu lors ce la création de cet organe. Elle s’inscrit dans une volonté d’amélioration de la gouvernance mondiale, et met en avant le principe de « représentativité pour l’ensemble des régions du monde », pour plus de légitimité. De fait, vu sous cet angle, le continent devrait avoir une présence plus importante au C.S.N.U. Mais pour ce faire, il y a bien des défis qui conditionnent la réalisation et l’efficacité d’une telle responsabilité.
3. Les défis d’une représentation permanente africaine Conseil de Sécurité.
3.1 La construction d’un consensus autour de l’autorité de l’Union africaine
La crise post-électorale ivoirienne, le conflit libyen, les crises en République centrafricaine et au nord du Mali ont dévoilé les limites de l’autorité de l’U.A. sur la gestion des affaires du continent. L’organisation continentale et son Conseil de paix et de sécurité ont non seulement été incapables de réagir militairement pour mettre un terme à ces crises, mais surtout inaudibles pour imposer une « vision africaine » sur un problème africain[10]. Cette défaillance s’explique à la fois par la faiblesse financière de l’U.A., et l’absence de consensus autour de son autorité.
L’Afrique est constituée de 55 pays dont la majorité sont parmi les plus pauvres du monde[11]. La faiblesse de leurs moyens financiers n’est plus à démontrer. Malgré cette unité d’intérêts, leur incapacité à faire consensus qui reste incompréhensible. L’U.A. est fragilisée de l’intérieur par ses États membres qui n’accordent qu’une considération limitée à ses résolutions. Ceci complique davantage son déploiement stratégique et diplomatique sur le continent, et a fortiori en dehors.
Il est fondamental pour l’U.A. de s’affirmer déjà sur le plan continental comme une autorité stratégique et diplomatique avant de prétendre à une ambition mondiale. Cette affirmation sur le plan continental est tributaire de la considération qu’accordent les États membres à l’autorité de l’Union, et de leurs contributions financières pour s’affranchir des financements extérieurs.
3.2 Une proposition de réforme plus réaliste et pertinente.
L’U.A. a émis une proposition portant sur la réforme du C.S.N.U en 2005 dénommée : « le Consensus d’Ezulwini ». Elle exige au moins deux sièges permanents avec droit de veto, en plus de cinq non permanents et se réserve le choix des éventuels représentants. De fait, plusieurs nations ont déjà manifesté l’ambition d’assumer une telle responsabilité pour le continent.
Cependant, dans ce groupe de pays en développement qui affichent encore des difficultés à assurer la paix et la sécurité à l’intérieur de leurs frontières, seule une mutualisation des ressources et des compétences pourrait avoir une influence sur « la marche du monde ». De surcroît, l’efficacité d’un siège permanent au C.S.N.U. reste conditionnée par un minimum « de capacité à garantir la paix et la sécurité dans le monde ». Au regard des capacités stratégiques et diplomatiques de l’Afrique, il serait plus réaliste d’organiser sa représentation permanente non pas par des États, mais bien par l’autorité de U.A. à travers son Conseil de paix et de sécurité, qui siègera pour une place permanente dotée d’un véto double au C.S.N.U.
De fait, l’opinion de l’U.A. au C.S.N.U. de l’ONU, devrait être le reflet de la position de son Conseil de paix et de sécurité. Cette formule serait la plus réaliste et efficace en l’état actuel des choses. Elle redonnerait à l’U.A. toute son autorité sur les affaires internes au continent et garantirait bien plus qu’aujourd’hui, un minimum d’influence du continent sur l’évolution de la gouvernance mondiale. Par ailleurs, pour ce qui concerne les sièges non permanents au C.S.N.U., ceux-ci devront faire l’objet d’un choix au sein des pays membres du Conseil de paix et de sécurité de l’U.A., pour plus de convergence et de cohérence dans les avis.
Conclusion
Les pays africains organisés autour de l’U.A., exigent une meilleure représentation au C.S.N.U. depuis quelques décennies. Ils invoquent à la fois la taille de leur effectif au sein de l’A.G.N.U. et le nombre des défis et enjeux liés à la paix et à la sécurité sur le continent. Par ailleurs, ils justifient cette réclamation par la volonté d’avoir un avis « qui compte » sur la résolution des crises et conflits sur le continent. Cependant, vu la logique qui a conduit à la création du C.S.N.U. en 1946. Cette aspiration semble très ambitieuse, mais peu réaliste.
Par ailleurs, la vision d’un monde dans lequel la paix et la sécurité serait protégées par « cinq gladiateurs », n’est peut-être pas révolue mais est de plus en plus contestée. La logique d’une gouvernance mondiale plus représentative de l’ensemble des régions du monde gagne du terrain. Pour l’Afrique, il s’agit non seulement d’une opportunité unique d’intégration au club des membres permanents, mais aussi une responsabilité qui comporte bien des défis auxquels le continent devrait faire face pour une efficacité minimale garantie de sa représentation.
De fait, la construction d’un consensus autour de l’autorité de l’U.A. par les pays membres, et une proposition de réforme du C.S.N.U. plus pertinente et réaliste se présentent aujourd’hui comme deux défis majeurs qui pèsent sur l’efficacité d’une représentation africaine au C.S.N.U. L’U.A. est fragilisée de l’intérieur par les États membres qui n’accordent que peu de considération à ses positions. Il est primordial que cette organisation redevienne l’épicentre de la gestion des affaires du continent. Par ailleurs, la proposition de l’UA d’une représentation du continent par deux pays parmi les membres permanents, n’est pas pertinente vu la taille des enjeux géopolitiques du monde. Aucun pays sur le continent aujourd’hui ne peut assumer une telle responsabilité. L’option la moins défavorable pour l’Afrique serait de se faire représenter par l’U.A. conduite par son Conseil de paix et de sécurité. Ceci redonnera à l’U.A. toute son autorité sur la gestion des affaires du continent, et garantirait une efficacité minimale garantie de sa représentation au sein des membres permanents du C.S.N.U.
Références bibliographiques
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Notes de bas de page
[1] Charte des Nations unies, chapitre V, article 23. (http://www.un.org/fr/charter-united-nations/)
[2] Novosseloff, A. (2006). L’élargissement du Conseil de sécurité : enjeux et perspectives. Relations internationales, 128, (4), 3-14. doi :10.3917/ri.128.0003.
[3] Philippe Vincent, « Pour une meilleure gouvernance mondiale : la réforme du Conseil de Sécurité des Nations Unies », Pyramides, 9 | 2005, 69-86.
[4] http://www.un.org/fr/peacekeeping/resources/statistics/factsheet.shtml
[5] Jean-Jacques KONADJE, Défense / Sécurité en Afrique : quel couple ? dans diploweb.com. La revue géopolitique, le 25 mai 2014.
[6] http://www.un.org/fr/sc/meetings/voting.shtml
[7] Novosseloff, Alexandra. « L’élargissement du Conseil de sécurité : enjeux et perspectives », Relations internationales, vol. 128, no. 4, 2006, pp. 3-14.
[8] Philippe Vincent, « Pour une meilleure gouvernance mondiale : la réforme du Conseil de Sécurité des Nations Unies », Pyramides, 9 | 2005, 69-86.
[9] www.un.org/fr/africa/osaa/pdf/au/cap_screform_2005f.pdf
[10] Abomo, Pierre (2013). « Conseil de sécurité : l’Afrique membre permanent ? », Diploweb.com, la revue géopolitique.
[11] http://www.banquemondiale.org/fr/news/press-release/2015/10/04/world-bank-forecasts-global-poverty-to-fall-below-10-for-first-time-major-hurdles-remain-in-goal-to-end-poverty-by-2030