La géopolitique de l’eau de l’Égypte. Discours et impact du barrage de la Renaissance

Sophie Schriever

Sophie Schriever est étudiante au doctorat en Études Internationales en cotutelle entre l’Université Laval et l’Université d’Amsterdam. sophie.schriever.1@ulaval.ca

vol7 n1, 2021

Résumé

L’Égypte se trouve aujourd’hui face à deux défis concernant sa sécurité en eau : Identifiés comme une des régions les plus à risque des changements climatiques au monde, le delta du Nil et la côte égyptienne se trouvent face à une augmentation des températures, des extrêmes météorologiques plus fréquents et une augmentation du niveau de la mer accompagnée d’une intrusion de l’eau salée. De l’autre côté, la construction du grand barrage éthiopien de la Renaissance (Grand Ethiopian Renaissance Dam, GERD), sur le Nil bleu, préoccupe le gouvernement égyptien car il craint un débit réduit du Nil, pratiquement la seule source d’eau du pays. L’article analyse la politique d’eau de l’Égypte en se concentrant spécifiquement sur le GERD. L’adaptation aux changements climatiques ne semble pas faire partie de la politique de l’eau égyptienne actuelle. Pour achever une sécurité d’eau du pays dans le contexte de sa population grandissante, une approche intégrant ces deux défis liés à la sécurité d’eau devrait cependant être adoptée, qui se concentre sur les capacités de l’Égypte d’orienter le développement vers une gestion efficace de ses ressources hydriques.

Mots-clés : Égypte – changements climatiques – Grand Ethiopian Renaissance Dam – vulnérabilité – sécurité en eau

Summary

Egypt is now facing two challenges regarding its water security: Identified as one of the regions most at risk of climate change in the world, the Nile Delta and the Egyptian coast are facing an increase in temperatures, more frequent weather extremes and a rise in sea level accompanied by salt water intrusion. On the other hand, the construction of the Great Ethiopian Renaissance Dam (GERD), on the Blue Nile, worries the Egyptian government because it fears a reduced flow of the Nile, practically the only source of water in the country. The article analyzes Egypt’s water policy with a specific focus on GERD. Adapting to climate change does not appear to be part of current Egyptian water policy. To achieve the country’s water security in the context of its growing population, however, an approach integrating these two water security challenges should be adopted, which focuses on Egypt’s capacities to direct development. towards efficient management of its water resources.

Keywords : Egypt – climate change – Grand Ethiopian Renaissance Dam – vulnerability – water security.

 

Introduction

Dans son discours lors d’un sommet du Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine le 9 mars 2021, le ministre des Affaires étrangères égyptien Sameh Shoukry nommait deux sources de conflit importantes à éviter sur le continent africain : les changements climatiques et la gestion des ressources d’eau communes entre plusieurs pays riverains (ESIS, 2021a). Ces deux problématiques concernent certes le continent, mais s l’Égypte en particulier. Le delta du Nil et la côte Nord de l’Égypte sont jugés comme étant une des trois régions les plus vulnérables aux changements climatiques du monde par le GIEC avec le delta du Gange et du Brahmapoutre au Bangladesh et le delta du Mékong au Vietnam (Nicholls et al., 2007; UNDP, 2018). Densément peuplés, ils sont menacés d’une augmentation du niveau de la mer, d’une pénurie d’eau et d’une fréquence et intensité accrues des événements météorologiques extrêmes comme des inondations, tempêtes de sable et températures extrêmes. En même temps, l’Égypte connaît déjà aujourd’hui un stress hydrique et sa situation est exacerbée par des facteurs non-climatiques, comme sa population grandissante et la construction du barrage de la Renaissance (GERD), inauguré en juillet 2020, qui risque de réduire le débit d’eau du Nil en Égypte.

Cet article analyse la gestion de ces deux aspects étroitement liés, en interrogeant comment les changements climatiques influencent la géopolitique de l’eau de l’Égypte. Dans une première partie, les vulnérabilités sous-jacentes de l’Égypte quant à sa sécurité en eau seront expliquées avant de s’intéresser aux impacts des changements climatiques présents et futurs sur le pays qui s’ajoutent aux autres facteurs menant à un stress hydrique. Puis, le contexte de la construction du GERD est détaillé, ainsi que son impact possible sur le débit du Nil en Égypte. Après avoir établi ces faits, la gouvernance de ces deux facteurs influençant la sécurité d’eau du pays sera analysée avant de conclure avec quelques recommandations politiques.

  1. Les enjeux de la sécurité en eau de l’Égypte
    1.1. Situation de départ

L’Égypte, avec une population en forte croissance, devrait compter 116 millions habitants en 2040 (UNDP, 2018). 98 % de la population vivent sur 4 % de la superficie du pays, majoritairement dans la vallée et le delta du Nil et sur la côte qui s’étend sur une longueur totale de 3 500 km (BZ, 2018). Par conséquent, de grandes villes comme Alexandrie, Port Saïd, Damiette et Rosetta se trouvent également sur la côte, dans le delta et dans la vallée, avec l’essentiel de l’industrie, de l’agriculture et du tourisme (Eldeberky, 2011).

Des aménagements anthropogéniques mettent à risque ces territoires densément peuplés et de faible altitude en accélérant des processus d’érosion. Eldeberky note qu’après la construction du Haut barrage d’Assouan, le dépôt de sédiments dans le delta a été réduit, ce qui favorise l’érosion côtière et une intrusion de l’eau salée dans le delta. De plus, l’érosion est exacerbée par l’activité des vagues et des courants. La construction de canaux d’irrigation et de transport continue de réduire la quantité de sédiments dans l’eau du fleuve pour approvisionner le delta du Nil (Eldeberky, 2011).

De surcroît, à l’heure actuelle, 95 % de la consommation d’eau douce sont couverts par l’eau provenant du Nil dont la source se trouve à l’extérieur de l’Égypte (BZ, 2018; Gouda, 2019). L’hydrologie du Nil est caractérisée par une forte variabilité interannuelle des débits qui dépendent des facteurs naturels et de l’infrastructure humaine (Wheeler et al., 2020). Déjà en 2000, la consommation d’eau dépassait le volume des ressources disponibles (Afifi et Jäger, 2010, p. 260). En moyenne, l’Égypte disposait de 678 m3 d’eau par personne en 2010 et avec la croissance démographique, ce chiffre est en baisse constante (EEAA, 2016). 80 % de la consommation égyptienne en eau du Nil provient du secteur agricole qui utilise ces ressources de manière inefficace : la technique la plus utilisée est celle de l’inondation des parcelles à la place de favoriser une irrigation par aspersion ou au goutte à goutte (Lasserre, 2011).  La part du secteur agricole dans l’économie nationale diminue, mais elle représente encore aujourd’hui 11,3 % du PIB de l’Égypte auxquels s’ajoutent les industries de traitement ultérieur des produits agricoles, qui contribuent à 16 % du PIB. En plus, 30 % de la population égyptienne travaillent dans le secteur agricole (Gouda, 2019 :199).

Le Nil assure donc la sécurité de l’approvisionnement en eau, sécurité alimentaire et économique d’une grande partie de la population égyptienne. Le pays se trouve dans une situation de vulnérabilité significative à cause de sa dépendance envers une seule source d’eau et la concentration de sa population grandissante dans le delta et sur la côte. A cette vulnérabilité s’ajoute une mauvaise gestion de l’eau par des pratiques inefficaces d’irrigation. La prochaine partie sera dédiée à l’analyse des impacts des changements climatiques qui exacerbent cette vulnérabilité.

1.2. Le risque induit par les changements climatiques

L’Égypte est vulnérable à plusieurs conséquences du changement climatique, notamment l’augmentation du niveau de la mer, la salinisation des sols, la pénurie d’eau potable et d’irrigation. Quelques impacts du changement climatique ont déjà été observés en Égypte. Les températures en été ont augmenté de 0,31 °C depuis 1960, les précipitations sont diminué de 2,76 mm/mois en moyenne (avec des fortes variations) depuis 1960, et on a pu remarquer une augmentation des inondations et des tempêtes de sable (BZ, 2018).

Dans l’avenir, ces changements sont appelés à s’intensifier selon les modèles climatiques. Le delta du Nil est une des régions les plus à risque face aux changements climatiques car elle réunit plusieurs caractéristiques de vulnérabilité : l’augmentation du niveau de la mer, une pénurie d’eau et des extrêmes plus fréquents comme des vagues de chaleur, des inondations, des fortes précipitations et des tempêtes de sable (UNDP, 2018). Pour les décennies à venir, les modèles prévoient une aggravation de ces phénomènes : une augmentation des températures de 2 °C à 3 °C jusqu’en 2050 est attendue accompagnée d’une diminution des précipitations de 7 % à 9 % et d’une augmentation du niveau de la mer d’un mètre d’ici à 2100. En outre, une plus grande variabilité et plus d’extrêmes météorologiques sont prévus, avec des sécheresses, davantage de tempêtes de sable et d’inondations (BZ, 2018).

L’effet de ces changements sur la sécurité alimentaire est important. Or l’agriculture dépend fortement de l’eau du Nil pour l’irrigation. Il est projeté que la productivité des deux cultures principales en Égypte, maïs et blé, pourrait diminuer de respectivement 19 % et 15 % jusqu’en 2050 (Fahim et al., 2013). La CCNUCC prévoit qu’une superficie de 766,5 km² du delta du Nil (3,1 % de la superficie totale du delta) sera submergée en 2050 (comparé à 256,27 km² avec des mesures d’adaptation), et 2 938 km² (ou 761,4 km² avec adaptation) seront affectés en 2100 (UNFCCC, 2009; Elshinnawy et al., 2017). Dans ce dernier scénario sans mesure d’adaptation, la CCNUCC prévoit donc qu’environ 12 % du delta seront submergés par la montée du niveau de la mer. Avec la combinaison de l’érosion et des inondations d’eau marine, la salinisation progressera également vers l’intérieur du pays. Dans l’ensemble, ce développement mènera à une perte de terres agricoles, de l’infrastructure et des espaces urbains menaçant conséquemment la sécurité alimentaire, la santé, l’économie et les écosystèmes de la région (UNDP, 2018).

L’OCDE note dans un rapport de 2004 que l’Égypte doit s’adapter à sa rareté relative en eau et nomme la croissance démographique, les changements climatiques et les changements dans la gestion de l’eau dans les pays en amont comme facteurs à considérer (Agrawala et al., 2004). Un de ces facteurs géopolitiques préoccupe l’Égypte spécifiquement : le barrage de la Renaissance construit par l’Éthiopie.

1.3. Un enjeu non climatique de sécurité en eau: le barrage de la Renaissance

À côté des défis liés aux changements climatiques, un projet récent cause des tensions majeures dans la région : la construction par l’Éthiopie du barrage de la Renaissance, le plus grand barrage hydro-électrique de l’Afrique. Ce barrage se trouve sur le Nil Bleu, 20 km en amont de la frontière entre l’Éthiopie et le Soudan. Selon les déclarations éthiopiennes, sa capacité maximale de rétention d’eau est de 74 Mm3 et son réservoir devrait couvrir une superficie de 1 874 km² une fois rempli (Elsanabary et Ahmed, 2019). Le GERD a été achevé en juillet 2020 et depuis l’Éthiopie a commencé à remplir son réservoir (Abdelhadi, 2020). L’Éthiopie a construit le barrage pour la production d’énergie et non pas pour la consommation de l’eau retenue, visant à contribuer à l’auto-suffisance en énergie de l’Éthiopie. Cependant, les pays en aval, le Soudan et l’Égypte, s’inquiètent de la réduction du débit du fleuve que ce remplissage induirait, pour une ressource fondamentale pour leur économie (Siddig et al., 2020). Plusieurs analystes se sont penchés sur le calcul des risques associés à la construction du barrage pour l’Égypte et le Soudan et leurs résultats soulignent que surtout la première phase pendant laquelle l’Éthiopie remplit le barrage pourrait mener à des conflits d’intérêts entre les pays.

Selon une proposition de l’Éthiopie, le remplissage du réservoir sera étalé sur une période de 5 à 6 années (Elsanabary et Ahmed, 2019). C’est spécifiquement pendant cette période que les États en aval, le Soudan et l’Égypte, craignent une pénurie d’eau, du fait de la réduction du débit induite par le remplissage. Dalia Gouda prévient des conséquences inégalement réparties dans la population avec un risque d’inégalités accrues dans la première période de l’activité du barrage :

Une réduction du volume de l’eau – pendant le remplissage du GERD – est attendue d’affecter sérieusement le secteur agricole, d’intensifier la pénurie alimentaire, et d’affecter la subsistance des pauvres en général et des pauvres ruraux en particulier: les paysans. (Gouda, 2019: 201)

Wheeler et al. montrent dans leur analyse récente que le risque d’une pénurie d’eau en Égypte est relativement faible. Néanmoins, le niveau d’eau du haut barrage d’Assouan, en Égypte, pourrait baisser significativement. Surtout en cas de sécheresse pluriannuelle affectant le débit du Nil bleu, les intérêts de l’Éthiopie (remplir rapidement le réservoir du GERD) et de l’Égypte (bénéficier d’assez d’eau) pourraient s’opposer. Dans le contexte climatique variable de la région, il ne s’agit pas de savoir si mais quand une sécheresse pluriannuelle interviendra (Wheeler et al., 2020).

Néanmoins, le GERD pourrait aussi avoir des effets positifs sur la gestion d’eau. Une fois le barrage en fonction, Mulat et al. s’attendent à des flux plus réguliers et constants, ce qui pourrait permettre une optimisation de la quantité d’eau du Nil (Mulat, Semu A. Moges et Ibrahim, 2014). Des inondations et des pénuries d’eau pourraient être évitées avec un réservoir qui permet ainsi de contrôler en amont le débit du Nil, si son développement est correctement planifié et exécuté, promettant aux populations riveraines de l’aval une meilleure qualité de vie (Moges et Gebremichael, 2014).

Un aspect important à souligner est qu’un débit réduit du Nil en Égypte pendant la période de remplissage du réservoir ne sera pas nécessairement lié au GERD, mais peut également être imputable à la variabilité interannuelle caractéristique du fleuve. Néanmoins, cela pourrait mener à la perception, au sein de la population égyptienne, que le barrage éthiopien serait responsable de leur stress hydrique. Parallèlement à l’impact réel du GERD, son influence sur les perceptions et les discours, dans un contexte de relations tendues entre Égypte et Éthiopie, devrait être considéré (Wheeler et al., 2020).

À ce jour, le conflit entre l’Éthiopie et l’Égypte au sujet de la gouvernance des eaux du Nil n’est pas encore résolu. Une entente entre l’Égypte et le Soudan de 1959 prévoit une utilisation complète des eaux du Nil par les deux États. L’Éthiopie ne reconnaît cependant pas cet accord dont elle n’est pas signataire, ne s’estimant pas liée par cet accord bilatéral qu’elle n’a pas négocié (Wheeler et al., 2020). En même temps, l’Égypte bloque l’Accord sur le Cadre général de coopération du bassin du Nil depuis 2009 qui prévoit une utilisation équitable des eaux du Nile (Lasserre, 2011). Depuis 2011, l’Éthiopie, l’Égypte et le Soudan mènent des négociations sur le remplissage du GERD avec plusieurs partis de médiateurs impliqués, notamment les États-Unis et la Banque mondiale dont le projet d’accord a été refusé en février 2020 par l’Éthiopie après des reproches de partialité envers les médiateurs américains (Pemunta et al., 2021). Malgré l’implication de l’Union Africaine comme médiateur dans le processus, les négociations actuelles n’ont pas abouti à un accord à ce jour.

L’Égypte se voit donc confrontée à deux grands enjeux de sécurité en relation avec sa politique de l’eau : d’un côté, l’augmentation du niveau de la mer provoquée par les changements climatiques pourrait provoquer des inondations de terres arables et une salinisation des eaux dans le delta. Ils mèneront également à des extrêmes de chaleur qui pourraient faire augmenter la demande en eau. De l’autre côté, un phénomène non-climatique menace également l’approvisionnement en eau de l’Égypte à court terme : le barrage du GERD pourrait réduire significativement le débit du Nil, surtout pendant la période de remplissage. L’impact est difficile à prédire à cause de la variabilité climatique de la région, mais la coïncidence d’une sécheresse pluriannuelle et d’un débit du Nil réduit dû au GERD pourrait affecter les pays en aval, et notamment l’Égypte.

  1. Quelles préoccupations guident la géopolitique de l’eau de l’Égypte ?

Après avoir présenté la situation, cette section sera dédiée à une analyse de la politique de l’eau de l’Égypte en réponse à ces deux grands phénomènes. Comment est-ce que les deux risques sont priorisés ? Bien que l’Égypte reconnaisse les deux défis concernant sa sécurité en eau, le gouvernement ne consacre pas le même niveau d’attention aux deux phénomènes et ne respecte pas leur nature interrelié dans son approche de gouvernance.

Au niveau des changements climatiques, l’Égypte a reconnu les dangers imminents pour le pays. Le gouvernement a signé la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CNUCCC) en 1994 et l’accord de Paris en 2015. Il a défini ses contributions nationales dans les domaines de l’atténuation et de l’adaptation dans trois communications nationales à la CCNUCC (EEAA, 1999, 2010, 2016) avec une quatrième communication prévue pour 2023. Dans un rapport présenté à la CCNUCC en 2015, l’Égypte soulignait la remise en cause de la sécurité en eau comme risque principal des changements climatiques pour le pays, évoquant des problèmes comme un manque d’eau pour l’irrigation et donc une diminution de la productivité agricole (Arab Republic of Egypt, 2015). L’augmentation du niveau de la mer est également reconnue comme facteur de risque, menant à une salinisation de l’eau dans le delta du Nil et présentant un risque direct à l’infrastructure côtière, y compris de grandes villes comme Alexandrie et Port Saïd, et des centrales électriques (Arab Republic of Egypt, 2010, 2015). Le gouvernement souligne aussi l’impact négatif qu’une diminution des pluies dans certaines régions pourrait avoir sur la production de l’énergie dans des centrales hydroélectriques. Dans sa troisième contribution nationale à la CCNUCC en 2016, l’Égypte a indiqué à nouveau la pénurie d’eau et l’augmentation du niveau de la mer comme étant les risques principaux des changements climatiques (EEAA, 2016).

Cependant, l’attention du gouvernement quant à la menace sur l’eau douce se concentre sur la construction du GERD, achevé en juillet 2020 par l’Éthiopie. L’Égypte interprète ce projet comme une atteinte majeure à sa sécurité nationale depuis son lancement en 2011. En 2013, le président Morsi n’excluait pas une action militaire, énonçant que « toutes les options sont sur la table » si l’Éthiopie continuait à construire le GERD (Pemunta et al., 2021). Bien que l’Égypte n’ait pas eu recours à la force militaire malgré la poursuite des travaux, le gouvernement d’Al-Sissi a continué à présenter le GERD comme une crise existentielle pour le pays et le qualifiait de menace à la sécurité et le paix de la région (Arab Republic of Egypt, 2020).  Lors de la 74e réunion de l’Assemblée générale de l’ONU, Al-Sissi soulignait que l’eau du Nil serait une question conditionnant la « vie et l’existence » (Arab Republic of Egypt, 2019) de l’Égypte avant de demander le soutien des autres États pour garantir l’accès des Égyptiens à l’eau. En qualifiant le GERD de « crise de sécurité nationale » (ESIS, 2014), le gouvernement souligne l’importance politique de cet enjeu à ses yeux. Les craintes mises en avant par le maréchal Al-Sissi sont que la réduction du débit du Nil mènera à « assoiffer le citoyen égyptien, détruire les zones agricoles et affecter la production de l’électricité » (ESEI, 2019). Dans une autre intervention, il soulignait que la sécurité en eau, alimentaire et l’existence même de plus de 100 millions d’Égyptiens serait en question (Arab Republic of Egypt, 2020). Depuis, l’Égypte a utilisé plusieurs mécanismes pour exercer de la pression sur l’Éthiopie, incluant un recours auprès du Conseil de sécurité de l’ONU et l’invitation des États-Unis en tant que médiateur pour tenter de résoudre l’impasse dans les négociations entre le Soudan, l’Éthiopie et l’Égypte (ESEI, 2019).

Malgré leur intrication, le GERD et le changement climatique sont rarement traités ensemble dans les communications égyptiennes. Dans une lettre adressée au président du Conseil de sécurité des Nations Unies, le ministre égyptien des Affaires étrangères, Sameh Shoukry, souligne le danger du barrage pour l’Égypte en rappelant les vulnérabilités de l’Égypte liées à son approvisionnement en eau. Il énumère entre autres la démographie, le climat désertique, la dépendance envers le Nil bleu et l’insuffisance en eau actuelle, mais il ne fait pas le lien avec les conséquences des changements climatiques (Arab Republic of Egypt, 2020). Dans les communications plus récentes sur les changements climatiques, le GERD est parfois mentionné comme facteur potentiellement limitant le débit du Nil (EEAA, 2016; Ministry of Environment, 2018). Néanmoins, on n’observe pas d’inclusion des défis liés aux changements climatiques dans une politique globale de la gestion d’eau.

L’Égypte a ainsi tendance à traiter les deux problématiques séparément. Elle priorise l’attention sur la construction du GERD. Ceci est par exemple visible dans sa communication officielle en ligne. Des onze enjeux listés sur le site d’information du gouvernement, deux sont intitulés « l’Égypte et le GERD » et « l’Égypte et ses enjeux hydriques ». Cependant, aucune des deux publications ne s’intéresse aux changements climatiques, et cette thématique n’est présente nulle part dans les neuf autres enjeux publiés, ou ailleurs sur le site (ESIS, 2021b). Dans un communiqué précisant sa position quant à l’effort international pour réduire l’ampleur des changements climatiques, l’Égypte a également souligné qu’elle voit la responsabilité des actions d’atténuation incomber aux pays développés, vu leur contribution historique à la quantité de gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Les mesures d’atténuation des pays en voie de développement seraient volontaires et non-contraignants. Dans la même logique, les pays développés devraient financer les mesurer d’adaptation des pays en voie de développement (Arab Republic of Egypt, 2016).

Pendant que les documents remis à la CCNUCC reflètent l’urgence de la situation face aux changements climatiques, ils ne semblent pas indiquer l’existence d’une politique égyptienne plus vaste à cet égard. Abutaleb et al. notent que malgré la création de quelques organismes comme le comité de gestion intégrée de la zone côtière (Committee for Integrated Coastal Zone Management), les mesures d’adaptation aux changements climatiques de l’Égypte comportent des défaillances importantes. Celles-ci incluent l’absence d’un plan multisectoriel d’adaptation, un manque de méthodologie pour la mise en œuvre et un composant inexistant de gestion de la performance. Cependant, tous les aspects liés à la sécurité en eau – la croissance démographique, le GERD et les effets des changements climatiques comme la salinisation due à l’augmentation du niveau de la mer et la plus haute fréquence des événements extrêmes et des vagues de chaleur – doivent être prises en compte pour trouver des stratégies d’adaptation. Un premier pas serait de mener des études qui incorporent les deux aspects. À cette date, la littérature scientifique s’intéresse seulement soit aux changements climatiques soit à la construction du GERD et ne propose pas d’analyse intégrant les impacts des deux phénomènes ensemble dans un seul modèle. Il serait toutefois important de développer une analyse des impacts conjoints de ces deux phénomènes pour permettre de s’adapter aux défis qui attendent l’Égypte dans les prochaines décennies. Cette approche devrait également inclure l’ensemble des pays du bassin versant du Nil.

L’accent du gouvernement égyptien est un choix politique : plutôt que de faire face aux défis intérieurs du pays, Al-Sissi construit l’image du GERD comme l’obstacle principal à la sécurité en eau du pays. Les scénarios montrent pourtant que des effets néfastes ne sont pas certains, et qu’un débit plus régulier du Nil tout comme une production hydroélectrique importante pourraient même servir à l’Égypte. Alors qu’il est assurément important de trouver un accord qui précise les modalités de gestion du réservoir en cas de sécheresse pluriannuelle, le gouvernement devrait consacrer davantage d’énergie à des stratégies d’atténuation et d’adaptation aux changements climatiques, lesquels présentent un défi d’une ampleur au moins aussi grande pour l’Égypte.

Conclusion

L’Égypte est un pays souffrant déjà aujourd’hui d’une pénurie relative en eau qui est exacerbée par des pratiques inefficaces d’irrigation du secteur agricole. Dans le contexte d’une population grandissante, elle fait face à deux changements qui affectent sa sécurité en eau et qu’elle vit avec angoisse : la construction du GERD et les changements climatiques. En revanche, dans sa politique actuelle et dans ses discours, l’Égypte se concentre surtout sur les effets que le GERD pourrait avoir sur son approvisionnement en eau. Bien que cette préoccupation soit compréhensible vu que le Nil représente la seule source d’eau du pays, elle occulte deux éléments importants. Premièrement, le GERD pourrait potentiellement aussi avoir des effets positifs sur la gestion de l’eau du Nil en garantissant un débit plus équilibré. Selon les analyses menées, le risque perçu d’une grave pénurie d’eau réfère surtout à une possible sécheresse pluriannuelle intervenant pendant dans la première phase du remplissage du réservoir du GERD, mais guère au-delà. Deuxièmement, les changements climatiques posent un défi au moins aussi important pour l’Égypte. Toutefois, les initiatives gouvernementales à cet égard demeurent très limitées malgré une parfaite connaissance des risques pour le pays à travers les rapports que l’Égypte a communiqués à la CCNUCC. Étant un des pays les plus vulnérables aux changements climatiques, l’Égypte devrait appréhender conjointement ces deux défis liés à l’approvisionnement en eau, plutôt que de les analyser de manière séparée. Alors qu’un accord qui règle une politique hydrique en cas de sécheresse pluriannuelle entre l’Éthiopie, le Soudan et l’Égypte est certes important, le gouvernement ne doit pas négliger de mettre sur pied des stratégies d’atténuation et d’adaptation aux changements climatiques.

Si l’Égypte compte faire face aux défis liés à son approvisionnement en eau, elle devra adopter une vision holistique du problème. Cela implique une analyse des différents facteurs menant au stress hydrique du pays – les vulnérabilités préexistantes, les pratiques d’irrigation, l’impact des changements climatiques et la construction du grand barrage éthiopien de la Renaissance – et l’adaptation des politiques à l’ensemble de ces enjeux. Un premier pas important dans cette direction pourrait être un programme de recherche qui prend en compte les défis climatiques et non-climatiques, car les études analysant les effets du GERD sur l’Égypte ne prennent guère en compte l’effet des changements climatiques sur la région.

 

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UNFCCC (2009). National Economic, Environment and Development Study for Climate Change. Initial Summary Report. United Nations Framework Convention on Climate Change.

Wheeler, Kevin G. et al. (2020). Understanding and managing new risks on the Nile with the Grand Ethiopian Renaissance Dam. Nature Communications, 11(1): 1‑9.

Albagli, C. (2020). Les routes de la soie ne mènent pas où l’on croit…

Albagli, C. (2020), Les routes de la soie ne mènent pas où l’on croit

L’Harmattan, Paris, 276 p.

Contrairement à la mondialisation dominée et régulée par les États-Unis, la Chine ne déploie pas son emprise sur les bases d’une puissance établie, mais elle fait de son déploiement international, les assises de son émergence politique. Elle s’efforce d’ajuster sa stratégie au gré des résultats ou des circonstances pour en faire le sentier inédit de sa réussite. L’ouvrage se propose de présenter les logiques annonciatrices de cette sino-mondialisation et leurs déclinaisons dans les différentes régions où se déploie le programme des nouvelles routes de la soie.

La promotion de la nouvelle grande stratégie chinoise des nouvelles routes de la soie a débuté en 2013 lorsque le président chinois Xi Jinping a présenté le projet « One Belt, One Road » dans le but clair d’augmenter les interconnexions des infrastructures (chemins de fer, routes, ports, gazoducs, oléoducs, etc.) et les échanges entre la République populaire d’une part, et le reste du continent eurasien et l’Afrique d’autre part. L’OBOR, désormais rebaptisée Belt and Road Initiative (BRI) en anglais (en chinois, on continue d’employer l’expression yi dai yi lu 一 带 一 路), constitue désormais le pilier de la politique étrangère chinoise, sur la base duquel le gouvernement chinois entendrait bâtir un futur ordre mondial qui aurait son pôle de référence en République populaire de Chine. Un réseau de transport mondial se transforme en un réseau de coopération entre la Chine et les pays concernés. Le plus grand programme d’investissement dans les infrastructures d’après-guerre a fait l’objet de jugements controversés; ceux-ci vont du « pivot des relations contemporaines », moteur d’une nouvelle mondialisation, de solution chinoise aux problèmes mondiaux, de plan Marshall chinois, voire d’« erreur politico-financière », un plan fort prétentieux et voué à l’échec. Bref, la grande stratégie géopolitique chinoise ne laisse plus indifférent, parce qu’elle bouscule les certitudes, et sollicite l’adhésion des États du monde, au détriment peut-être des anciens ordres de relations.

Inévitablement, explique Claude Albagli, l’ampleur, la complexité et la singularité de ce projet ont favorisé la polémique. Traités de libre-échange, programmes d’investissement ou de prêts massifs, plateforme de coopération ou encore organisations multilatérales sont mobilisés dans le cadre d’une stratégie flexible et qui semble séduire nombre de pays déçus, à tort ou à raison, des approches occidentales. La désorientation vient précisément du fait que pour la première fois, la BRI semble mettre fin à la vision hégémonique occidentale depuis la fin de la guerre froide. Avec l’arrivée de Xi Jinping au pouvoir, la Chine esquisse de manière ambitieuse une nouvelle stratégie mondiale dans le but de remodeler l’ordre politique et économique mondial. Grâce à la BRI, la Chine se projette dans le monde en offrant aux pays en développement une alternative à ce modèle occidental. Les enjeux sont très importants et comme le déclare Claude Albagli, « pour la première fois depuis un demi-millénaire, une nouvelle dynamique planétaire n’est pas portée par un pays occidental ». Le but n’étant pas « de prédire mais d’inventorier », ce livre consiste essentiellement à discerner les effets de cette stratégie chinoise et à identifier les éléments clés de sa réalisation sans vouloir être ni un exercice de spéculation ni de prédiction des résultats de ce projet encore en phase de mise en œuvre.

Le livre est structuré en deux grandes sections. La première, « Les fondements d’une cohérence », analyse la dynamique et les processus qui ont abouti à la BRI. Elle replace le contexte des contacts entre la Chine et les Occidentaux, puis présente l’histoire économique et politique récente de la Chine.

Dans la seconde partie, « Les enjeux d’une stratégie », l’analyse se déplace vers les outils, les réseaux et l’impact de la stratégie chinoise. Parmi les outils figurent les leviers financiers, le commerce extérieur chinois en croissance rapide qui a permis d’accumuler des excédents commerciaux faramineux, et les investissements étrangers en Chine qui ont présidé au décollage du pays et au transferts de technologie et de savoir-faire. Les banques sont également un outil majeur, les banques d’affaires chinoises, malgré leur endettement, constituant un important levier financier pour orienter des politique économiques, outil privilégié par la Chine car mieux contrôlé politiquement que les banques institutionnelles internationales comme la Banque mondiale ou la Banque asiatique de Développement. Et la Chine a également abondamment utilisé les leviers institutionnels, forums, organisations de dialogue, pour promouvoir sa position et un discours de plus en plus séduisant auprès de nombreux pays au fur et à mesure de son enrichissement et de son approche de la coopération ne liant pas affaires et orthodoxie politique.

La toile de relations particulières que tisse la Chine est analysée au prisme de trois cercles concentriques. Le premier est celui de l’Asie proche et implique de nombreux pays de la région comme le Vietnam, le Laos; la Birmanie ; l’Asie centrale. Les gazoducs d’Asie centrale entreront dans le pays par le couloir pakistanais, mais aussi par l’axe sibérien du grand voisin russe. Le 2 cercle comprend la Russie et la Méditerranée, le 3e comprend l’Afrique, l’Amérique latine et la route polaire.

L’impact de la stratégie se définit comme « une palette d’adhésions avec des nuances » compte tenu des réponses multiples à sa mise en œuvre, parfois des oppositions, et des différences multiples des pays concernés. Selon Claude Albagli, la question fondamentale est de savoir si la Chine sera en mesure de transformer la BRI en un projet multilatéral réellement bénéfique à tous, ou si le projet sera détourné aux pures fins du bénéfice de la Chine. Dans ce contexte, l’Europe est présentée comme la plus exposée aux conséquences de la Route de la Soie pour son identité et ses relations avec le monde; de par son histoire, son absence contemporaine de volonté de domination territoriale et sa diversité. Cependant, une vision commune entre la Chine et l’Europe est nécessaire pour que les principaux acteurs concernés, publics et privés, puissent utiliser le même langage et une approche ambitieuse et pragmatique à la fois.

Le livre, de propos parfois général, n’est pas sans approximations. On pourra d’emblée regretter par exemple la qualité limitée de plusieurs cartes. Relevons également la fameuse représentation du « collier de perles », concept destiné à décrire la multiplication des projets portuaires chinois sur le pourtour de l’océan Indien, est en fait une représentation indienne reprise par les États-Unis, mais dont la réalité demeure contestée, à tout le moins objet de débats. En mer de Chine du Sud, le havre de Woody, sur une île des Paracels, est une base purement militaire, sans vocation commerciale, et ne peut être comparé à d’autres ports dont on débat de la dualité des usages civils et militaires.  Il n’est pas prouvé que le port de Gwadar ait des finalités militaires à ce jour ; la base chinoise de Djibouti est purement terrestre pour le moment et n’a pas de lien avec le port, on ne peut donc pas non plus considérer Gwadar ni Djibouti comme des extensions du réseau de ports offrant des points d’appuis navals à la Chine. Au sujet de la route polaire, l’analyse de l’intérêt commercial de cet itinéraire est un peu sommaire compte tenu de l’état de la littérature sur le sujet, qui pourtant souligne bien la faiblesse de l’intérêt commercial du transit par cet itinéraire. L’auteur confond de plus trafic de transit et trafic total comprenant le cabotage et le trafic de destination.  Mais ce sont là des détails. L’ouvrage comprend par ailleurs de nombreux éléments sur les façons dont les projets de la BRI se déclinent selon les régions, même si ces nombreux éléments, comme autant de touches d’un tableau impressionniste, n’aient pas été l’objet d’une synthèse exprimant leur genèse souvent non chinoise, et la façon dont la Chine a habilement repris lesdits projets pour les mettre à sa main.

Malgré ses défauts, le livre de Claude Albagli constitue une contribution intéressante à la compréhension des nouvelles trajectoires du développement mondial mais aussi la composition de nouvelles alliances géopolitiques inimaginables il y a quelques années seulement. En organisant une synthèse entre trajectoire historique de la Chine et déploiement récent de la stratégie chinoise, il propose une analyse accessible et relativement complète.

Frédéric Lasserre

Tellenne, C. (2019). Introduction à la géopolitique

Tellenne, C. (2019). Introduction à la géopolitique; La Découverte, Paris, 127 p.

La géopolitique a déjà connu son effet de mode à partir des années 1990; désormais au programme des cursus de classes préparatoires et au baccalauréat en France, elle connait un nouveau regain d’intérêt auprès du grand public et du monde de l’enseignement. C’est dans ce contexte qu’on assiste à une explosion de publications en français sur le sujet.

L’ouvrage de Cédric Tellenne se veut synthétique : un ouvrage en format de poche, 127 pages pour présenter la discipline. Une première partie retrace classiquement l’histoire de la pensée géopolitique, autour de la question « de quoi la géopolitique est-elle le nom? ». L’auteur retrace l’émergence des auteurs de l’école matérialiste, Ratzel, Kjellen, Mackinder, Haushofer, avec la dérive de cette première phase de réflexion vers des raisonnements orientés politiquement et leur instrumentalisation par les fascismes de l’entre-deux-guerres. L’auteur expose ensuite le renouveau de la géopolitique, avec le rôle de géographes importants comme Yves Lacoste dans la tradition française. Soulignant que la géopolitique, « c’est d’abord de la géographie », tout en convoquant d’autres disciplines dont les sciences politiques, l’auteur propose que la géopolitique étudie la dialectique entre les pouvoirs et les territoires. Ainsi, la géopolitique « intègre évidemment l’étude des relations internationales, mais ne s’y limite pas ». L’auteur insiste avec justesse sur le rôle capital de l’analyse des représentations, subjectives et propres à chaque acteur, et de leurs discours. L’auteur poursuit en évoquant la diversification du champ d’étude de la géopolitique, avec l’émergence de concepts comme la géoéconomie de Luttwak ou la géoculture de Wallerstein.

Pourtant, après un départ intéressant, l’ouvrage retombe dans des orientations très classiques. La longue seconde partie porte sur la « géopolitique de la puissance et des puissances », dans une optique résolument réaliste et avec l’État comme unité d’analyse de base. Or, si cela fait bien évidemment partie de la géopolitique, c’est doublement réducteur : la géopolitique, l’auteur le soulignait en première partie, ne se limite pas aux relations internationales ; pas plus qu’elle ne se cantonne à l’analyse de la puissance, un objectif cher aux matérialistes de la première moitié du XXe siècle. On n’ira pas forcément dans le sens du livre lorsque l’auteur estime que « l’objet de la géopolitique est la puissance », car c’est fort réducteur, la géopolitique permettant non pas de dresser un inventaire des facteurs de puissance des États, mais bien d’analyser, outre les politiques de puissance des États, toute rivalité de pouvoir sur des territoires.

Une troisième partie présente les « grands enjeux géopolitiques mondiaux ».  Sont ainsi tour à tour évoqués les frontières, les mers, l’espace ; le cyberespace ; les espaces urbains ; les conflits et les guerres ; les conflits liés aux ressources naturelles (l’auteur parle de « guerres » comme si ces ressources engendraient automatiquement des conflits violents); les grands acteurs géopolitiques, États, organisations internationales papauté, grandes firmes, ONG, diasporas et migrants, et enfin le crime organisé. Éclectique, cette liste n’épuise pas le sujet et l’auteur ne le prétend pas. Elle traduit la diversité des enjeux géopolitiques même si elle fait la part belle aux États et aux conflits selon une approche très classique.

Il s’agit donc là d’une synthèse, d’une présentation rapide de quelques éléments, au reste souvent pertinents, de la géopolitique. Sans doute du fait de contraintes éditoriales, l’auteur n’a pas évoqué davantage la grande diversité de l’approche géopolitique et de ses principaux éléments méthodologiques, l’analyse multiscalaire et multitemporelle et la pluridisciplinarité. On pourra ainsi regretter une place encore importante laissée à l’analyse des relations internationales, et l’absence totale de carte, alors même que la place importante de la géographie a été soulignée avec justesse par l’auteur.

Frédéric Lasserre

Koivurova, T. et Kopra, S. (2020). Chinese policy and presence in the Arctic

Chinese Policy and Presence in the Arctic | Brill

Koivurova, T. & Kopra, S. (2020). Chinese policy and presence in the Arctic. Leiden/Boston : Brill/Nijhoff.


Nous vivons dans un monde caractérisé par l’affirmation économique et politique d’une Chine de plus en plus sûre d’elle-même. Bousculant ainsi l’ordre mondial, la Chine est fortement scrutée dans les médias occidentaux, généralement avec une image négative. Les politiques de la Chine dans l’Arctique induisent le même type de discours. Depuis quelques années, de nombreux articles de presse et textes d’analystes prédisent un regain de tension dans l’Arctique, dans ce qui serait une course à l’appropriation des espaces maritimes. Dans cette course, la Chine chercherait à se poser en acteur incontournable. Par ailleurs, il est vrai que le monde chinois regorge d’articles universitaires et de reportages médiatiques qui tentent de justifier les intérêts de la Chine dans l’Arctique ou de se défendre des vues alarmistes de l’Occident.  Ce qui manque, dans une large mesure, c’est une évaluation sereine des activités de la Chine dans l’Arctique, des priorités politiques de Pékin et des moyens mobilisés pour y parvenir.

L’ouvrage Chinese Policy and Presence in the Arctic, de Timo Koivurova and Sanna Kopra, s’efforce de développer une telle analyse. Il y a de nombreux autres ouvrages dans la même veine, car l’intérêt et les craintes suscités par les regards de la Chine dans l’Arctique ont également suscités de nombreux travaux universitaires sur la question. Rien de fondamentalement novateur donc dans cet ouvrage. L’objectif y est de proposer « un compte rendu complet de la contribution diplomatique, économique, environnementale, scientifique et stratégique de la Chine à la région arctique » (p.2), et de « mieux faire comprendre les intérêts polaires de Pékin et son influence potentielle sur l’avenir de la région ». Ce sont là des objectifs raisonnables et pertinents. Cependant, pour un ouvrage scientifique, on aurait pu s’attendre à une introduction davantage étoffée sur le plan théorique et conceptuelle, et rendant mieux compte de la littérature existante. A sa décharge, ce livre est tiré d’un rapport soumis au Parlement finlandais, ce qui explique probablement pourquoi ces aspects théoriques sont absents de l’introduction, et pourquoi tout un chapitre (chapitre 7) est consacré au cas particulier finlandais, sans mise en perspective régionale particulière.

La chapitre 2, au contraire très général, présente une vue d’ensemble de l’essor de la Chine dans un monde en mutation. Ce chapitre offre un aperçu de sujets très larges – les développements socio-économiques et politiques récents en Chine et leur impact sur la politique étrangère chinoise; la tension croissante entre les États-Unis et la Chine; et l’évolution des intérêts économiques de la Chine à l’étranger. L’auteur du chapitre souligne que Pékin est désormais désireux de devenir un fabricant de normes internationales (norm maker), plutôt qu’un disciple silencieux des normes occidentales (norm taker). Il est certes utile de replacer ainsi la trajectoire politique de la Chine en Arctique dans un contexte plus global. Néanmoins, cet objectif pourrait être plus explicite et davantage centré sur la politique étrangère de la Chine, alors que plusieurs publications récentes relativisent justement cet intérêt chinois pour l’Arctique, à tout le moins le replacent dans le cadre d’une stratégie d’affirmation générale de la Chine (Pursiainen et al, 2021).

Le chapitre 3 porte spécifiquement sur l’avènement de la politique arctique de la Chine. La Chine a publié son tout premier livre blanc de politique arctique le 26 janvier 2018.  Une intéressante section analyse la perception des États arctiques pour cet intérêt chinois, à l’image de travaux déjà publiés (Lackenbauer et al, 2018). Cette section souligne la diversité des perceptions à l’endroit de la présence de la Chine dans l’Arctique. Le livre expose comment les États-Unis sous l’administration Trump ont été plus incisif et inquiets ces dernières années, tandis que la Russie et la Chine ont opéré un rapprochement stratégique, largement favorisé par les sanctions occidentales qui ont suivi la guerre en Ukraine. De fait, il serait superficiel de conclure que la Russie et la Chine ont forgé une alliance solide : il s’agit avant tout d’une collaboration opportuniste, le résultat d’une convergence d’intérêts contemporaine. Ce chapitre 3 propose une très bonne analyse de ces discours et points de vue et permet de relativiser les analyses alarmistes sur un futur bloc sino-russe.

Le chapitre 4 porte sur la politique de la Chine et la recherche scientifique arctique. C’est un aperçu plutôt qu’une analyse approfondie de la diplomatie scientifique chinoise dans la région. Le chapitre souligne la création, en 2013, du Centre de recherche sino-nordique sur l’Arctique (CNARC) par quatre institutions chinoises et six institutions nordiques. Ce chapitre met bien en valeur les différentes collaborations scientifiques bilatérales entre la Chine et les États de l’Arctique, tant il est vrai que la coopération scientifique et la recherche constituent le cœur même de cette diplomatie scientifique au cœur des relations politiques en Arctique et en Antarctique.

Le chapitre 5 traite des changements climatiques en environnementaux et leurs conséquences en Arctique, et met l’accent sur l’attitude de la Chine. La Chine affirme vouloir négocier des réductions d’émissions de gaz à effet de serre à l’ère de l’Accord de Paris. Au-delà du jeu politique des négociations climatiques multilatérales, le chapitre fait bien ressortir que la Chine mobilise le changement climatique comme une justification-clé de son engagement dans l’Arctique, en soulignant les impacts directs des changements climatiques en Arctique sur les paramètres climatiques du nord de la Chine.

Le chapitre 6 expose la dimension économique de la politique chinoise en Arctique ; il est au cœur du propos puisque la présence de la Chine s’incarne en Arctique principalement à travers des projets à caractère économique, lesquels suscitent également leur lot de vues contrastées. Le chapitre propose un tableau des relations économiques de la Chine avec la Russie, les États-Unis et le Canada, ainsi qu’avec les États scandinaves et la Finlande. En outre, il décrit les secteurs clés des activités économiques de la Chine dans l’Arctique: le transport maritime, les hydrocarbures, l’exploitation minière et le tourisme. Le chapitre revient aussi sur les préoccupations des États de l’Arctique concernant les investissements chinois et la coopération économique. Le chapitre propose un tour d’horizon assez complet. On aurait cependant aimé en savoir davantage sur la forme, le déploiement des projets chinois, sur leur ampleur, sur les freins qui parfois les limitent, comme la lourdeur des procédures de concertation imposées par le Canada. Comment se déploie la stratégie de transport maritime de la Chine, et comment rendre compte du décalage entre les discours enthousiastes et le faible engouement des entreprises de transport maritime chinoises ? (Beveridge et al, 2016). Quels pays, quels secteurs miniers sont plus particulièrement visés ? S’agit-il d’une stratégie concertée ou les compagnies minières chinoises décident-elles de manière autonome de leurs marchés cibles ? autant de questions qui ne sont que trop rapidement abordées. Enfin, le chapitre 7 propose une analyse plus spécifiquement consacrée aux relations sino-finlandaises.

Bref, un livre honnête, qui s’efforce d’analyser les composantes et les enjeux de la politique arctique de la Chine. Sans conclure, l’ouvrage ne propose pas d’analyse synthétique ; mais il présente les principaux éléments avec une rigueur relative. On peut regretter la répétition de certaines sources pour certains passages, et une analyse pas assez approfondie et détaillée dans le domaine économique, mais les aspects politiques sont intéressants et documentés.

Références

Beveridge, L.; M. Fournier, F. Lasserre, L. Huang, P.-L. Têtu (2016). Interest of Asian shipping companies in navigating the Arctic. Polar Science 10(3):404-414.

Lackenbauer, P. W., Lajeunesse, A., Manicom, J., & Lasserre, F. (2018). China’s Arctic ambitions and what they mean for Canada. Calgary: University of Calgary Press.

Pursiainen, C., Alden, C., & Bertelsen, R. (2021). The Arctic and Africa in China’s Foreign Policy: How Different Are They and What Does This Tell Us?. Arctic Review on Law and Politics12, 31-55.

Frédéric Lasserre

Arctic Mines Facing Covid-19: Global Pandemic, Specific Strategies

Magali Vullierme

Magali Vullierme is an associate researcher at the CEARC (University of Paris-Saclay), the Observatoire de la Politique et de la Sécurité de l’Arctique (University of Ottawa) and the Conseil québécois d’Études géopolitiques (Université Laval). She is also a member of the GDR Arctique (CNRS, France).

vol 7 n1, 2021

Summary

This contribution is a brief analysis of covid-19 first wave’s impacts on six Arctic mining sites located in Nunavik, in Greenland and in Sweden. Publicly available data varies greatly from one mining company to the other. Apart for two mines, no cases or suspicions of covid-19 were detected during the first wave – or, if any, were not publicly communicated by the other mines. All of the mine sites but one were impacted by covid-19 first wave, through lock down or shut down for various periods of time. Apart for some similarities, each mine implemented its own strategy crisis, depending on its location and its employees’ situation.

Keywords: Arctic, mining, covid-19.

Résumé

Cette contribution est une brève analyse des impacts de la première vague du covid-19 sur six sites miniers arctiques, situés au Nunavik, au Groenland et en Suède. Les données accessibles au public varient considérablement d’une société minière à l’autre. À l’exception de deux mines, aucun cas ou suspicion de covid-19 n’a été détecté au cours de la première vague – ou, le cas échéant, cela n’a pas été publiquement communiqué par les autres mines. Tous les sites miniers étudiés sauf un ont été confinés ou arrêtés pendant de plus ou moins longues périodes par la première vague du covid-19. Hormis quelques similitudes, chaque mine a mis en œuvre sa propre stratégie de crise, en fonction de sa localisation et de la situation de ses employés.

Mots clés : Arctique, mines, covid-19.

Introduction: Globalized World, Globalized Pandemic

Northern communities are characterized by their remoteness from health centres and hospitals and by a high population rate per households, increasing the risk of respiratory diseases propagation. Incidence rate for certain types of respiratory illnesses are substantially elevated among residents of Inuit Nunangat, compared to residents in the rest of Canada (Duarte, 2018). As an infectious respiratory disease, the risk of propagation of covid-19 in northern communities is very much higher than in the rest of Canada. In order to mitigate the risk of covid-19 propagation in Nunavik and protect Indigenous communities, regional and provincial authorities decided to shutdown Quebec northern region at an early stage of the sanitary crisis. This shutdown impacted mine workers.

« Silos within a silo », mines remoteness is exacerbated in the North, increasing the potential risk of covid-19. Indeed, mines’ employees live 24/7 on site for rotational period, with everything provided, from shops to sports activities to doctors. Intercultural interactions within employees also pose a risk of transmission and propagation of covid-19 to Northern communities between, on the one hand, non-Inuit employees coming to the mine from populated Southern cities where the virus circulates, and, on the other hand, Inuit employees coming from Northern communities where the virus was not (yet) circulating.

How has the covid-19 health crisis been handled in Arctic mining sites? What impacts have the covid-19 crisis had on Arctic mining sites?

This article focus primarily on Nunavik mines, with a comparison of mines in Greenland and in Sweden from March 2020 to August 2020. Nunavik and Greenland had similar approaches to the covid-19 crisis. Both were completely shut down, respectively on March 24[1] and March 21 (McGwin, 2020), and implemented various containment regulations (isolation, lockdown, alcohol bans, travel ban between communities) – Nuuk, the Greenlandic capital, was shut off from the rest of the island as of March 18 (Breum, 2020). These lockdowns were considered as an absolute necessity to prevent the spread of covid-19, due to the very limited number of beds in intensive cares. Nunavik commands only four beds in intensive cares for 14,000 inhabitants – two in Kuujjuaq and the other two in Puvirnituq. Greenland benefits also from only four beds in intensive cares for 56,000 inhabitants, all of them in Greenlandic single main hospital located in Nuuk (Breum, 2020). On the contrary, Sweden is one of the few northern country that chose not to lockdown or impose curfews. The country introduced voluntary social-distancing rules, home-working and recommendations for people to avoid public transport (Kindred, 2020), amongst other compulsory measures (ban on gatherings of more than 50 people, restrictions on visiting care homes, table-only service in bars and restaurants, avoid non-essential travel, and isolation if symptoms) (Brennan, 2020).

To offer a first assessment of mines crisis management strategies, I scrutinized six mines, two for each regions: Raglan and Nunavik Nickel for Nunavik; Aappaluttoq and Qaqortorsuaq for Greenland; Kiruna and Malmberget for Sweden.

  1. The context of Nunavik’s mines

Even though mining exploration (nickel, asbestos, copper) started in the 1970s in Nunavik, its development was launched ten years later when a geological mapping program revealed the region’s high potential for rare metals, such as platinum and palladium (Philie, 2013; Rodon & Lévesque, 2015; Têtu & Lasserre 2017; Têtu, Pelletier & Lasserre, 2015; Vullierme 2018). To date, two mines are exploited in Nunavik: Raglan and Nunavik Nickel[2].

Raglan Mine is located near the Pingualuit Provincial Park, Ungava Peninsula, Nunavik, Quebec (Philie, 2013; Blais, 2015). The project was launched on February 28, 1995 with the signature of the Raglan Agreement between Société Minière Raglan du Québec Ltd (today “Raglan Mine”) and five Inuit partners: the Makivik Corporation, the two closest Inuit communities of Salluit and Kangiqsujuaq, and their respective landholding corporation (Qaqqalik LHC and Nunaturlik LHC) (Glencore Xstrata, 2020). The Raglan Agreement is based on an operating period of fifteen years, and include an open pit mine, accommodation, a concentrator, a port and an airstrip. Acquired in 2006 by the Swiss company Xstrata from Falconbridge, the company was renamed Glencore Xstrata following a new merger in May 2013 (Têtu & Lasserre 2017; Têtu, Pelletier & Lasserre, 2015; Vullierme 2018).

At the very beginning of the covid-19 crisis, when the virus was supposedly contained in China, Raglan mine implemented preventive protocol, asking employees not feeling well to stay at home, and implementing social distancing, hands washing, reduction of employees and closing of canteen and sports centres. On March 23, 2020 (Mine Raglan, 2020; Blais, 2020), Raglan mine stayed in activity but implemented preventive protocol. Following a request of Public Health Agency of Canada, Nunavik employees were sent home or not called back to the mine site. On March 24, 2020, the Government of Quebec decided to stop non-essentials business. As a result, Glencore Xstrata closed the mine until April 13th. On April 15, 2020, following the Government of Quebec decision to declare mining as essential businesses, Raglan mine progressively reopened. This decision was heavily criticized by Makivik, which underlined the “colonialist” taste of this unilateral decision taken by Southerner authorities (Makivik, 2020). On April 20, 2020, Glencore Xstrata underlined again that employees living in Nunavik have to stay home. However, about 100 Inuit employees living in the South were allowed to go back to work. Starting on September 1st, the additional 134 employees living in Nunavik gradually started to come back to work on the mine site (Rogers, 2020a). This decision was made by the Nunavik Regional Emergency Preparedness Advisory Committee (N-REPAC), along with regional health and community authorities and Raglan mine.

Nunavik Nickel is located 20 kilometres south of Raglan nickel mine at approximately 100 kilometres (62 mi) south of Deception Bay. In 2008, Canadian Royalties Inc. signed the Nunavik Nickel Agreement using Raglan Agreement model (Rogers, 2020a). In 2009, the mine was acquired at 25% by Gold Brook Venture and at 75% by Jilin Jien Nickel Co and in 2012, Jilin Jien Nickel Co. acquired the remaining 25% of the mine, becoming sole owner of Nunavik Nickel. Jilin Jien Nickel Co. kept the name of Canadian Royalties Inc. (Têtu & Lasserre 2017; Têtu, Pelletier & Lasserre, 2015).[3]

Interestingly, the company was the first to release a press release linked to covid-19 as soon as January 31st, 2020 (Canadian Royalties, 2020a). Then, Canadian Royalties communicated almost every day from March 12 to March 26, 2020 (Canadian Royalties, 2020b). “Aggressive triage” was undertaken before welcoming employees on planes and at the site arrival. On March 21, 2020, Nunavik residents employed by the mine were asked to stay home or were sent home (Canadian Royalties, 2020c). According to a source, around 50 Inuit employees work directly for Nunavik Nickel or for one of its on-site contractors (Rogers, 2020b). On March 22, 2020, the mine underlined that Inuit employees would receive a payment representing 66,67% of their usual salary (Canadian Royalties, 2020d). On March 25, 2020, Jilin Jien Nickel Co. announced that all non-essentials employees were sent home, keeping the only strict minimum number of employees on site (Canadian Royalties, 2020e). Nunavik Nickel then re-opened mid- April although its Nunavik-based employees were asked to stay at home. As a result, Canadian Royalties had to replace them with southern workers on a temporary basis (Rogers, 2020c). However, as the company stated, “Inuit employees will all be coming back. Initially scheduled on September 1st, their return was delayed due to the mine annual maintenance from September 9th to 18th. That same day, two workers were tested positive to covid-19 – pushing this return further back. Importantly, this information was not made public by Canadian Royalties but by the Nunavik Regional Board of Health and Social Services. On the 21st, the Nunavik Regional Board of Health and Social Services underlined that “investigation is now complete: the two workers are not contagious. Further analysis was done and finally, no one has covid-19. Workers with positive tests were flown out, following the mine protocol before the investigation was complete, but represent no risk of infecting anyone” (Rogers, 2020c). As of September 29th, Nunavik employees of Canadian Royalties were finally allowed to return to work.

Since early July, Nunavik Nickel has on-site covid-19 testing capabilities. Just a couple of month later, at the end of September, the company has reportedly carried out more than 5,000 tests on its employees (Rogers, 2020b). In addition, Canadian Royalties and Glencore Raglan are sharing a chartered plane to transport employees from the region to the mine site. Seats on those flights will be reserved to ensure spacing and tracing capability (Rogers, 2020c).

  • Context of other mining sites

2.1. Greenland

In Greenland, as in Nunavik, two mining sites are active: Aappaluttoq (or « Greenland Ruby ») a ruby mine and Qaqortorsuaq (or « White Mountain ») an anorthosite mine. As of June, Greenland has had a total of 14 confirmed reported covid-19 infections, all in Nuuk. All people had recovered and no new confirmed cases were reported between June and September (Quinn, 2020).

The Aappaluttoq/Greenland Ruby mine is a pink sapphires and rubies mine, sitting around 250km southwest of Nuuk. It is owned by LNS, a Norway-based company (Jogensen, 2017). During covid-19 first wave, when Greenland went on total lockdown, Greenland Ruby “mine workers had to stay at the mine (…). No people could go in or out”, until May, when Greenland opened up “travels between its small cities but remained isolated from international travellers” (Vesilind, 2020). According to a publication from July, 35 Greenlanders are employed in Aappaluttoq mine[4] – given it is “completely lead and operated by local Greenlandic people” (Diamonds Do Good, 2020) and the “vast majority of Greenland Ruby’s workforce is made up of Greenlandic people” (Greenland Ruby, 2020b).

Qaqortorsuaq/White Mountain is located on the central West coast of Greenland and owned by a Canadian company, the Hudson Resources Inc. During covid-19 first wave, a stimulus plan was announced on June 11, 2020. Two funds invested into capital: Cordiant Capital (a Montreal-based company) and Apex Asset Management AG (a Scandinavian company based in Switzerland) (GlobeNewswire, 2020a).

In September 2020, only two corporate press release were published on Hudson Resources’ website. According to the first one, dated March 19th, the majority of employees was sent home. Only ten of them were kept on site for the following four weeks. The mine stated that “all employees of Hudson Resources Inc. and Hudson Greenland A/S are currently healthy, but two cases of Covid-19 have been reported in Greenland’s capital of Nuuk” (Hudson Resources, 2020a; GlobeNewswire, 2020b)). According to the second one, released July 15th, the company was about to re-open the White Mountain anorthosite mine. In addition, Hudson Resources hired and mobilized operations personnel to the site with the objective of achieving normal operations in August. This restart was decided after Hudson and the “Greenlandic government agreed to Covid-19 protocols which allow the company to re-commence activities safely while protecting local communities in Greenland” (Hudson Resources, 2020b). Those protocols implies limited activities with strict controls and no travel allowed in or out of the mine. As Jim Cambon, President and Director of Hudson Resources Inc., stated: “this support from the [Greenlandic] government to the mining industry reinforces our position that Greenland is one of the best jurisdictions in the world to work in and we remain fully committed to building and growing our business here” (GlobeNewswire, 2020c).

2.2. Sweden

In Sweden, two iron ore mines, located beyond the Arctic Circle, were selected: Kiruna, an open pit and underground mine, and Malmberget. Both are owned and operated by Luossavaara-Kiirunavaara AB (LKAB). In its interim financial report for the second quarter of 2020 (published 13th of August 2020), LKAB stated that its global production[5] volume decreased by 0.2 Mt in a year-on-year comparison. According to the company, this decrease derives mainly from extended maintenance shutdowns and, to a certain extent, production disruption due to Covid-19 (Mining Technology, 2020).

Kiruna’s mine released a statement underlying that the evolution of the situation was under scrutiny on March 17th, 2020. On April 8th, 2020, a press release underlined that the production was on-going, since mining sector was qualified as essential by the Swedish government; in addition, paid leaves were offered to employees who wanted to help medical units in the country. On May 18th, 2020, an earthquake of magnitude 4.1 occurred in the mine, which was evacuated and closed to be secured and restored. “70 percent of production has resumed in the mine, but extensive inspection and restoration work remains to be done before full production capacity can be achieved” (LKAB, 2020a). Accordingly, corporate press release relayed more information on this earthquake than on covid-19 crisis.

In Malmberget, measures were taken on June 8th after a shift team of the pelletising plant showed symptoms of covid-19. The entire shift team, along with individuals who had been in contact with this team, were placed in quarantine. Mid-June 2020, an increase of covid-19 cases in Malmberget village was also recorded (LKAB, 2020b). At this date, 30 covid-19 confirmed case and 60 inhabitants were isolated. Since 1 100 Malmberget inhabitants were employed by the mine at that time, this outbreak directly impacted the mine as not enough regular employees were available to secure the entire site. As a result, one of the processing plants, MK3, was temporarily closed on June 16 for four days. As of September 24th, this was the last corporate press release directly linked to covid-19.

  • Implemented Strategies to Face the Pandemic

In most cases, limited publicly available communication and limited access to information due to linguistics further complicated the comparative analysis. A number of points can nevertheless be drawn about strategies implemented to face covid-19 crisis management by companies.

The main impact of covid-19 was to slow down mining operations at their bare minimum in three out of six mines analysed here. In Raglan, Nunavik Nickel and White Mountain only the minimum necessary staff remained at sites to ensure the safety and survival of operations from mid- to late March. Due to technical reasons, total shutdown of operations was impossible to implement. In Malmberget, one of the plant was shot down for only four days in June due to a suspicion of covid-19 in one team. Greenland Ruby’s operations seem not to have suffered from covid-19 since employees had to stay at the mine during Greenland’s lockdown. Kiruna’s mine was shut down, but not as a result of covid-19. Indeed, apart from Nunavik Nickel and Malmberget mines, no cases or suspicions of covid-19 were detected in the four other mines analysed – or, if there were any, those were not publicly communicated by the companies.

To address the crisis, different responses were chosen by States and by mines companies. Indeed, even when a containment policy was implement at a State-level – as in Nunavik and Greenland –, mining companies have had different answers. For instance, in Nunavik, Inuit employees were repatriated in priority from Raglan and Nunavik Nickel mines. However, the two Greenlandic mines, Greenland Ruby and White Mountain, implemented different measures. Following Greenland’s strict lockdown resulting in banning travels between communities, Greenland Ruby mine workers had no choice but to stay on site. However, every White Mountain employees but ten where sent home. When no lockdown was implemented by the State, as in Sweden, company policies differ from one mine to another – even when mines are operated by the same company. Indeed, LKAB partially closed Malmberget’s mine for four days due to suspicion of covid-19 in one of the mine’s team and due to an increase number of cases among Malmberget inhabitants. However, Kiruna’s press releases do not mention covid-19 suspicion or cases, either in the town or within employee. As stated above, Kiruna mine was shut down, but not due to covid-19. No information was found on potential Indigenous employees’ repatriation in Sweden. Similarly, in the case of a state-implemented lockdown, companies took additional measures. For instance, employees that needed to be on-site had to stay under self-isolation for 14-days before arrival; the same requirement was asked to employees who had been traveling abroad. Mining companies implemented various measures in their sites, from lockdowns (no entry/no exit except for supplying) to isolation barracks or shutdown of social places (restaurant, gym etc.). Apart from Nunavik Nickel, no further information linked to on-site testing was reported for the other mines sites[6].

Public access to crisis communication varies greatly from one company to another. A lot of publicly available communication was provided on-line by Glencore Xstrata (Raglan) compared to the other mines. However, this might result from linguistic limitations regarding the Greenlandic and the Swedish mines. Accordingly, crisis communication channels varies widely. Raglan communicated mainly on Facebook, with publicly available posts; no such posts were found for other mines, apart for two posts from Greenland Ruby (LNS). Nunavik Nickel (Canadian Royalties) posted regular company press releases on its website in March. A few information was found for Kiruna and Malmberget on LKAB’s website.

Conclusion: One mine, One Strategy

To conclude, comparison between mining sites strategies is not an easy task, especially with limited public communications. The information was identify in widely various sources, complicating further the analysis. Only one company (Canadian Royalties) communicated publicly on a regular basis regarding the measures implemented during the first wave – but the very same company did not communicate about its first two covid-19 cases. 

Apart for Nunavik Nickel and Malmberget mines, no cases or suspicions of covid-19 were detected during covid-19 first wave – or, if any, they were not publicly communicated by the other mines. In addition, for one of these two mines (i.e. Nunavik Nickel), the information was made public by the regional health agency and not by the company. This illustrates further the lack of transparency, or at the very least, the limited publicly available communication for most of the mine sites.

All of the mine sites but Kiruna were impacted by covid-19 first wave, through lock down or shut down for various periods of time. If it had not been for the earthquake, the Kiruna’s mine would not have suffer from any shut down or slowing down in 2020, proving how strategic is the mining sector and LKAB for Sweden.

Last but not least, this paper reflects the limits of a comparative exercise in the mining sector. Apart for few similarities, each mine had its own strategy crisis, depending on its location and its employees’ situation.

Acknowledgments

This contribution was supported by the Observatoire de la Politique et de la Sécurité de l’Arctique (OPSA, University of Ottawa) and by the Ministère des Relations internationales et de la Francophonie du Québec.

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[1]On March 24th, 2020, Nunavik’s authorities decided to ban non-essential flights; on April 3rd, the Nunavik Regional Emergency Preparedness Advisory Committee lockdown the entire region, cancelling every flights from and to Nunavik, and every flights between communities.

[2]A map of active mining sites is available on this webpage : Gouvernement du Québec (2015).

[3]Incorporated in 2011, Canadian Royalties Inc. is a subsidiary of Jien Canada Mining Ltd, itself a subsidiary of Jien International Investment Ltd, incorporated in 2008 and headquartered in Ottawa. The group holding is Jilin Horoc Nonferrous Metal Group Company Ltd. incorporated in 1960 and located in Panshi. See companies profiles on Bloomberg. Example with Jien Canada Mining Ltd.: <https://www.bloomberg.com/research/stocks/private/snapshot.asp?privcapId=65072735>.

[4]Facebook post, dated July 11th 2020: “It’s World Population Day! Fun Fact! Despite being the biggest island on earth, and nearly 5 times bigger than France, Greenland has a population of only 56 000 people, 35 of which work at the Greenland Ruby mine site in Aappaluttoq!” (Greenland Ruby, 2020a).

[5] This includes mines and processing plants in Kiruna, Svappavaara and Malmberget, as well as rail freight services and the ports in Narvik and Luleå.

[6] For an example in Nunavut, see Harvey (2020).

Géopolitique et agrandissement portuaire à Québec

Mireille Bonin

boninmireille@gmail.com

vol 7 n1, 2021

Diplômée de l’Université d’Ottawa en droit, Mireille Bonin a été membre du Barreau du Québec pendant 20 ans. Elle s’est toujours impliquée dans ses différents milieux de vie. À la retraite depuis 2013, elle continue de chercher les multiples manières de faire reconnaître la valeur de la voix citoyenne.

Résumé

Le projet de terminal portuaire Laurentia représente un bel exemple de géopolitique locale. Ce projet suscite de vives oppositions au sein de la population des quartiers mitoyens alors que prend forme un bras de fer quant au bien-fondé de la construction de ce terminal, promu notamment par une société chinoise de Hongkong. Ces rivalités de pouvoir se cristallisent autour des impacts appréhendés pour la qualité de vie dans les quartiers voisins du terminal.

Mots-clés : Laurentia, port, Québec, aménagement, local, Hutchison Ports, Chine

Summary

The Laurentia port terminal project represents a fine example of local geopolitics. This project arouses strong opposition within the population of adjoining neighborhoods while a standoff is taking shape over the merits of the construction of this terminal, promoted in particular by a Chinese company from Hong Kong. These power rivalries crystallize around the anticipated impacts on the quality of life in the neighborhoods near the terminal.

Keywords : Laurentia, port, Québec, land planning, Hutchison Ports, China.


Il fut un temps où la géopolitique n’était pas un sujet d’intérêt local à Québec. Les conflits urbains se confinaient au rythme de l’aménagement du territoire d’une population vivant dans une ville moyenne, dans un pays peu peuplé, où notre voisin du Sud était le partenaire de référence avec qui échanger tant au niveau de nos valeurs que de notre commerce. Au point de l’oublier et de le prendre pour acquis. Avec les années, des conflits touchant à l’environnement, à la biodiversité, à la préservation du patrimoine, à la protection de la vie privée, à la santé publique, ont pris une dimension élargie pour atteindre le sens que nous accordons à la participation citoyenne comme vecteur d’évolution et d’amélioration de nos milieux de vie.

Naissance des conseils de quartiers

En 1993, quand le maire Jean-Paul L’Allier a mis sur pied les conseils de quartier, le but était de créer une interface entre les préoccupations partagées par des gens des différents quartiers et le conseil municipal. Ceci, en vue d’ajouter l’intelligence populaire au savoir de la Ville pour répondre adéquatement aux enjeux susceptibles d’avoir un impact social, économique et bien sûr politique. Il y tenait tellement que les conseils de quartiers ont été enchâssés dans la Charte de la Ville de Québec. Depuis lors, les autorités municipales n’ont eu d’autre choix que de les maintenir.  

Les sujets d’intérêt citoyen à cette époque étaient beaucoup reliés à la circulation automobile et à l’utilisation des rues des quartiers centraux pour servir de transit entre le lieu de travail des gens et leur domicile, alors que Sainte-Foy et Sillery étaient des banlieues! C’était un enjeu de sécurité publique pour protéger surtout les écoliers. À cette époque nous parlions de convertir les rues et les trottoirs en rues partagées et à enfouir les fils pour que les rues deviennent sécuritaires et plaisantes à vivre, qu’elles deviennent enfin des rues habitées, un concept européen introduit par un citoyen expert en environnement. Il a fallu attendre l’avènement d’une pandémie pour que ce concept prenne un sens pour les autorités municipales. Une attente sur des décennies parce que c’est au pas de fourmi que les dossiers citoyens avancent.

Le fleuve Saint-Laurent, patrimoine à intégrer aux milieux de vie 

Avant tout cela, dans les quartiers centraux, le fleuve Saint Laurent était devenu un interdit à Québec, une chasse gardée du Port de Québec. Il n’y avait que quelques citoyens visionnaires pour nous amener à voir ce plan d’eau magnifique comme un patrimoine social qui nous appartenait et que nous pouvions non seulement contempler, mais y mettre les pieds et même qui pouvait devenir un endroit de baignade, particulièrement au bassin Louise et à la baie de Beauport. Cela fait plus de 40 ans que ces citoyens militent pour que la population ait accès à l’eau du fleuve. Mais peu importe, car ce conflit a éduqué des générations de citoyens qui en sont venues à comprendre l’importance de la géographie à Québec, de son histoire, laquelle maintient toujours une certaine mentalité coloniale du XIXe siècle. Le bassin Louise est toujours interdit pour la baignade et l’intégrité de la baie de Beauport – legs du 400e anniversaire de Québec aux citoyens – est désormais à risque avec le projet d’agrandissement du port, qui a pris plusieurs formes au cours des années et est maintenant connu sous le nom de Projet Laurentia. 

La géopolitique et l’agrandissement du port de Québec

Cette nouvelle mouture de l’agrandissement du Port, celle de 2016, se retrouve donc à un moment de notre petite histoire à Québec où les membres issus des conseils de quartier représentent une force compétente, plus instruite, plus nombreuse et plus diversifiée depuis la fusion municipale de 2002.

Beaucoup de ces militants ont de l’expérience et réalisent l’importance de la géopolitique qui nous a rejoint très localement à Québec. C’est en suivant les ramifications de l’affaire Huawei, qui place le Canada entre deux empires et réduit son pouvoir d’agir, que cet enjeu international de l’affirmation chinoise nous a rejoint en regardant de plus près qui étaient les investisseurs du projet d’agrandissement Port de Québec. Quand l’Administration portuaire de Québec a annoncé en 2019 qu’elle venait de signer une entente tripartite avec l’entreprise ferroviaire du Canadien National et Hutchison Ports Holding (enregistrée à Hong Kong), nous avons découvert que Québec faisait désormais partie du portfolio international de la compagnie chinoise (voir figure 1) et nous avons réalisé que les autorités locales qui appuyaient le Port ne connaissaient pas plus que nous les conditions de l’entente.

Fig. 1. Le réseau international de terminaux portuaires de Hutchison

Source : d’après https://hutchisonports.com/ports/world/ Le port de Québec est déjà présenté comme faisant partie du réseau de Hutchison.

De plus, quand nous avons appris que la Loi sur la Sécurité nationale de Hong Kong devenait le symbole de la fin de la liberté dont les gens de Hong Kong ont pu bénéficier du temps de son régime britannique et du début du statut particulier de Hong Kong, revenu à la Chine, Hutchison Ports a retenu notre attention, avec une frontière entre Beijing et Hong Kong en voie de disparaître, et un statut d’autonomie de plus en plus virtuel.  Il est légitime de se poser la question des relations de cette compagnie avec le gouvernement chinois.

Bref, les gens des quartiers touchés par un agrandissement du port, avec l’ajout du transport de conteneurs, s’inquiètent maintenant de l’aggravation des risques à l’extérieur du périmètre portuaire qui les rejoindront dans leurs milieux de vie. Qui les protégera des nuisances du transport par camion et par train devant leur porte, du crime organisé présent dans le business du conteneur, d’accidents routiers de camions dont on ignore le contenu et la charge, de l’utilisation des boulevards urbains pour une industrie envahissante? Nous serons bien loin des nuisances de la circulation du seul transit urbain! 

Que nous reste-t-il de notre naïveté locale?

Le temps est limité pour éviter les impacts de cet agrandissement du port, tel que planifié dans ce projet Laurentia. Même le rapport provisoire de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada, rendu public en novembre 2020, évalue ces impacts comme étant problématiques. Considérant que l’Agence n’a qu’un pouvoir consultatif et que c’est le Conseil des ministres à Ottawa qui décide, ceci nous amène à penser que le niveau de complexité d’un projet local prend des dimensions internationales.

Même notre géographie, qui nous élève au-dessus d’un fleuve majestueux, est, elle aussi, mise à contribution pour ce transport de conteneurs. Il faudra un remblaiement du fleuve sur 14 hectares, ériger des murs pour réduire le bruit, empiéter sur nos routes, passer sur les rails derrière nos portes pour satisfaire cette économie et structurer notre espace par des grues géantes.  

Bref, le projet de développement de ce terminal portuaire à Québec se décline clairement aussi en termes géopolitiques. Géopolitique des réseaux des entreprises chinoises ; géopolitique locale des impacts de l’aménagement du territoire de la communauté de Québec, tant il est vrai que ce projet suscite des craintes de la part des résidents concernés, et donc articule des enjeux de pouvoir sur ces territoires urbains.

Nous nous retrouvons dans une situation délicate pour répliquer à un projet qui implique l’avènement d’une autoroute maritime entre l’Asie et le Midwest américain. Notre introspection nous amène à quelques interrogations d’ordre social :

Avons-nous vraiment besoin de tous ces conteneurs pour nous procurer des biens de consommation et des gadgets proposés au meilleur prix juste pour faire tourner l’économie?

Qu’adviendra-t-il du rapport local que nous avions avec une administration portuaire qui devait avoir l’approbation du fédéral pour entretenir et développer ses infrastructures?

Qu’adviendra-t-il de nos paysages et de notre classification aux Villes du patrimoine mondial?

La politique du Groenland et sa quête d’autonomie

Alexandra Cyr
alexandra.cyr.3@ulaval.ca

vol 7 n1, 2021

Alexandra Cyr est candidate à la Maîtrise en Relations Internationales à l’Université Laval et au microprogramme de deuxième cycle en changements climatiques. Elle détient un baccalauréat en Affaires publiques et relations internationales ainsi qu’un certificat en géographie.

Résumé

Le Groenland, territoire de la Couronne danoise, est doté d’une autonomie politique depuis 1979 qui fut renforcée en 2009 par l’allocation de nombreuses compétences exclusives qui lui a permis de se prévaloir d’une plus grande marge de manœuvre sur l’échiquier international. D’ailleurs, le Groenland se retrouve progressivement au cœur d’une nouvelle réalité géopolitique arctique, où les représentants du Groenland tentent de maximiser leur engagement à l’international auprès d’une myriade d’acteurs externes. C’est notamment en prenant des positions plus individuelles dans différentes instances multilatérales que s’esquissent des discours indépendantistes sur l’île septentrionale, tant par les différents partis politiques que par la population groenlandaise.

Mots clés

Groenland, autonomie, référendum, géopolitique de l’Arctique, paradiplomatie

Abstract

Greenland, territory of the Danish Crown, has enjoyed political autonomy since 1979 which was reinforced in 2009 by the allocation of many exclusive jurisdiction which allowed it to take advantage of greater leeway on the international scene. Moreover, Greenland is gradually finding itself at the heart of a new arctic geopolitical reality, where Greenland’s representatives are trying to maximize their international engagement with a myriad of external actors. It is notably by taking more individual positions in various multilateral forums that separatist discourses emerge on the northern island, both by the various political parties and by the Greenlandic population.

Keywords

Greenland, autonomy, referendum, Arctic geopolitics, paradiplomacy.

Introduction

Le Groenland, Kalaallit Nunaat de son nom en groenlandais est l’île avec la plus grande superficie au monde, comptant une population d’un peu plus de 56 000 habitants, près de 90 % d’entre elle étant inuit (Kristinsen et Rahbek-Clemmensen, 2018: 1 ; Zhang, Wei et Grydehøj, 2021: 5). Ayant le statut d’une juridiction insulaire infranationale autonome de l’État du Danemark, le Groenland fait de plus en plus l’objet d’articles scientifiques en ce qui a trait à sa quête d’autonomie et ses visées indépendantistes. De ce fait, comment a évolué l’autonomie politique du Groenland, évolution qui s’est accompagnée de l’émergence de discours indépendantistes ? L’importance de l’histoire coloniale du Groenland, qui souligne la montée du nationalisme jusqu’à l’introduction de la loi sur l’autonomie du Groenland de 1979 (Greenland Home Rule Act), est inévitablement abordée dans cette littérature, tout comme sa successeure, la loi sur l’autonomie du Groenland de 2009 (Self-Government Act on Greenland). Avec ces deux lois, le Groenland a pu se prévaloir d’institutions politiques légitimes en plus d’acquérir certaines compétences exécutives et législatives, compétences qui s’avèrent essentielles dans un contexte où l’île septentrionale s’illustre comme une figure importante dans l’échiquier géopolitique et géostratégique arctique, notamment en offrant de nouvelles opportunités pour une pléthore d’acteurs étatiques et non étatiques (Grydehøj dans Coates et Holroyd, 2020 : 228). Les opinions des différents partis politiques et du public sont également multiples, tant sur le sujet chaud de l’indépendance que sur les politiques à privilégier ou adopter avec ces acteurs externes exerçant des pressions multiples au niveau économique et stratégique.

1. De la colonisation du Groenland au Home Rule Act de 1979

1.1. Colonisation, décolonisation et début de nationalisme

Le territoire groenlandais qui abrite des communautés inuites depuis des siècles fut d’abord norvégien, avant de passer sous le contrôle de Copenhague lorsque le Danemark et la Norvège ont formé une union personnelle au XIVe siècle, puis le Groenland est demeuré sous la couronne danoise « lorsque la double monarchie a été absoute avec le traité de Kiel après les guerres napoléoniennes » (Kristensen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 4). Autrefois un endroit stratégique pour les missionnaires européens et pour la pêche et la chasse à la baleine, les explorateurs danois ont traversé l’île et ont commencé à documenter les coutumes des peuples inuits à la fin du XIXe et au début du XXe siècle. Les conseils de district locaux au Groenland furent créés au milieu du XIXe siècle, l’autorité centrale demeurant à Copenhague (Kristensen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 4). Lors de la période de décolonisation au milieu du XXe siècle, l’île septentrionale s’est pleinement intégrée au Royaume du Danemark en tant que comté, soit en 1953 (Ackrén, 2019 : 1). Or, Fernandez (2010 : 419) adresse les diverses critiques du point de vue du droit international quant à la procédure qui fut adoptée lors de l’intégration groenlandaise, en débutant par l’absence de débat par rapport aux alternatives qui se présentaient outre l’adhésion à la métropole, bien que le droit à l’autodétermination des peuples était affirmé dans la Charte des Nations Unies de 1945. Le Danemark aurait, par ailleurs, mal informé les Nations Unies sur les compétences du Groenland, en plus d’y présenter un conseil local à la légitimité contestable, alors que ce dernier ne représentait pas toute la population de l’île, mais seulement les communautés au sud-ouest, près de Nuuk, la capitale (Figure 1) (Fernandez, 2010 : 420). Cette époque fut également marquée par le contexte de guerre froide sur le plan mondial, et les atouts géographiques du Groenland ne sont pas passés inaperçus chez les Étatsuniens qui ont opéré quatre stations de radars et une base aérienne sur le territoire de 1958 à 1990, la base aérienne située à Thulé, dans le nord-ouest, étant toujours active depuis 1951 (Ackrén et Jakobsen, 2015 : 406 ; Jacobsen et Gad, 2018 : 16).

Figure 1. Carte du Groenland, montrant les cinq municipalités et les plus grandes villes au sein des municipalités

Source : Qaasuitsumiinngilanga dans Zhang, Wei et Grydehøj j, 2021 : 6

Dans son article traitant des référendums au Groenland, Ackrén (2019 : 1) met en lumière la « période d’éveil » nationaliste de certains citoyens groenlandais au cours des années 1960, soient ceux ayant bénéficié d’une éducation supérieure outre-mer, qui voyaient désormais le développement de l’île d’un point de vue extérieur, provoquant un mécontentement face à la domination danoise et les discriminations vis-à-vis de la population locale. Elle renchérit en évoquant la création du Parti inuit, en 1964, un parti nationaliste qui mettait l’emphase sur la reconnaissance des Groenlandais « comme un peuple distinct avec leurs propre culture, traditions et langue » (Ackrén, 2019 : 1). N’ayant pas le support nécessaire à l’époque alors qu’un seul représentant fut élu au conseil du comté en 1967, le parti fut dissous (Ackrén, 2019 : 1), manifestant tout de même un début de nationalisme dans la sphère politique de Nuuk.

1.2. La Communauté économique européenne et le Home Rule Act de 1979

Selon plusieurs auteurs, un moment décisif dans la volonté autonomiste au Groenland fut l’adhésion du Danemark à la Communauté économique européenne (ci-après CEE) en 1973, ce qui a attisé les frustrations locales dans le comté insulaire danois, qui voyait cette appartenance comme une perte majeure de souveraineté dans le domaine des pêches, l’exportation principale de Nuuk (Jacobsen, 2020 ; Fernandez 2010 ; Ackrén 2019), puisque l’adhésion à la CEE impliquait l’obligation de partager les zones de pêche groenlandaises avec les membres de la Communauté. L’adhésion à la CEE avait d’ailleurs été sujet de référendum au Groenland l’année précédente, bien que ceux-ci n’ont que des visées consultatives et ad hoc, et le résultat négatif du référendum témoignait de la réticence de la population face à la CEE (Ackrén, 2019 : 4). Or, en raison du statut du Groenland à l’époque et du référendum qui n’avait pas de valeur juridique, le Danemark ne l’a pas reconnu, ce qui a tout de même poussé un comité du Conseil national danois à proposer une commission pour examiner la manière dont un régime autonome pourrait être mis en œuvre au Groenland (Heinrich dans Kristensen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 35). Le Parlement danois adopta dès lors, en novembre 1978, une loi sur l’autonomie du Groenland (Home Rule Act) qui fut validée lors d’un référendum en janvier 1979, alors que ce dernier fut appuyé à 70,1 % par les électeurs avec un taux de participation de 63 % (Hofverberg, 2019). Cette nouvelle loi danoise créait un nouveau statut plus autonome au Groenland dans 17 domaines allant de l’éducation et la santé à la fiscalité et l’économie, en plus d’entériner la création d’un gouvernement à Nuuk (Kleist dans Loukacheva, 2010 : 173). Ackrén (2019 : 5) précise qu’avec le Home Rule Act, « le Groenland faisait office de région administrative avec certaines responsabilités légales, mais c’est le Parlement danois qui attribuait les pouvoirs aux autorités groenlandaises ». Le Danemark assumait toujours la responsabilité, entre autres, des affaires étrangères et de la sécurité, de la police, du système judiciaire et des questions monétaires, et le domaine des ressources naturelles se retrouvait administré conjointement par le Danemark et le Groenland (Jonsson 1999 : 6-7). Le Groenland demeurait tributaire d’un soutien économique de la part du Royaume prenant la forme d’une subvention, occupant d’ailleurs la majeure partie du PIB groenlandais à l’époque.

Le nouveau gouvernement du Groenland a considéré comme l’une de ses premières tâches la préparation d’un référendum sur le retrait du Groenland de la CEE, en 1982, où 52 % des électeurs ont exprimé leur souhait de quitter ce qui allait devenir éventuellement l’Union européenne (ci-après UE), et le Groenland devint la première communauté à quitter la CEE en 1985 (Heinrich dans Kristensen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 35). Malgré ce retrait, des « dispositions spécifiques ont été mises en place afin de protéger les intérêts du marché des pêches entre la CEE et le Groenland » (Brito et Du Castel, 2014 : 11). Avec la Décision relative à l’association des pays et territoires d’outre-mer à la Communauté européenne, adoptée par le Conseil de l’UE en novembre 2001, le Groenland est associé à l’UE comme étant un pays et territoire d’outre-mer[1] (ci-après PTOM). En outre, jusqu’à la fin des années 1990, la grande majorité des domaines énumérés dans le Home Rule Act avaient effectivement été repris par le gouvernement du Groenland (Ackrén, 2019 : 6). En 1999, ce dernier a créé une commission sur l’autonomie gouvernementale pour étudier la possibilité d’atteindre un degré d’autonomie plus élevé, et ce en se penchant sur six modèles ; l’indépendance, l’union avec un autre État, la libre association, la fédération, l’autonomie gouvernementale renforcée des peuples autochtones et la pleine intégration (Kleist dans Loukacheva, 2010 : 177-178 ; Ackrén, 2019 : 5). C’est finalement sur l’autonomie gouvernementale renforcée « avec des éléments d’autodétermination pour les perspectives futures » que la Commission s’est arrêtée au cours des années 2000, ce qui donna lieu à un nouveau référendum sur le sujet en novembre 2008 (Ackrén, 2019 : 5).

2. La loi sur l’autonomie du Groenland de 2009 (Self-Government Act)

Un référendum non contraignant portant sur la nouvelle autonomie gouvernementale du Groenland a eu lieu le 25 novembre 2008, organisé par le gouvernement de l’époque, le Parti Siumut en coalition avec le parti Inuit Ataqatigiit (Nuttall, 2008 : 65 ; Ackrén, 2019 : 5). Le parlement du Danemark s’était engagé à respecter les résultats de celui-ci afin d’entreprendre des négociations avec le gouvernement groenlandais (Ackrén, 2019 : 6). Avec un taux de participation plus élevé qu’en 1978, soit de 71,96 %, le peuple groenlandais a voté en faveur de cette nouvelle autonomie à 75,54 %, le camp du « non » récoltant 23,57 % des votes (Kleist dans Loukacheva, 2010 : 179). L’un des principaux objectifs de l’introduction de cette éventuelle loi danoise était de « faciliter le transfert de pouvoirs supplémentaires et donc de responsabilités aux autorités groenlandaises dans les domaines où cela est constitutionnellement possible et fondé sur le principe de la concordance entre les droits et les obligations » (Statsministeriet, 2009). À la suite de négociations entre les deux gouvernements, la loi sur l’autonomie gouvernementale du Groenland fut intégrée dans la Constitution danoise, remplaçant le Home Rule Act de 1979 et ajoutant de nouveaux domaines de compétences au gouvernement groenlandais (Statsministeriet, 2009).

En premier lieu, dans le préambule de la loi, les habitants du Groenland sont reconnus comme un peuple au sens du droit international, signifiant qu’il peut se prémunir du droit à l’autodétermination des peuples (Ackrén et Jakobsen, 2015 : 404). D’autre part, l’article 20 de la loi officialise que la langue officielle du Groenland est le groenlandais, alors qu’elle était autrefois la langue principale, mais que le danois devait également être enseigné et demeurait centrale dans les instances gouvernementales (Ackrén, 2019 : 7). L’article 21 de la loi prévoit, quant à elle, des dispositions dans l’éventualité où le Groenland tient un référendum sur son indépendance, ce qui devra s’effectuer notamment avec le consentement du Parlement danois (Statsministeriet, 2009). En plus d’habiliter les représentants à négocier avec le gouvernement danois au sujet de la possible sécession groenlandaise, les organes exécutif (le Naalakkersuisut) et législatif (l’Inatsisartut) « disposent du droit de produire la loi dans un domaine donné et sont responsables de son application et de son financement » (Duc, 2017 : 5). Les noms groenlandais du parlement et du gouvernement sont utilisés dans la loi, traduisant la volonté de valoriser la langue officielle (Ackrén, 2019 : 7). Par ailleurs, parmi les nouveaux domaines de compétences du Groenland figure la compétence exclusive pour l’extraction des ressources et la gestion des ressources naturelles, en plus de détenir une plus grande marge de manœuvre sur la scène internationale avec la liberté de conclure des accords bilatéraux et multilatéraux dans ses champs de compétence (Duc, 2017 : 5 ; Jacobsen, 2020 : 175). L’île pouvait dès lors jouer un rôle plus actif dans certaines organisations internationales, dont le Conseil de l’Arctique et le Conseil nordique, organisations majeures pour le Groenland considérant qu’elle est géographiquement au cœur de la question arctique (Jacobsen, 2020 : 183). Il y a également eu des changements au niveau de l’économie groenlandaise, puisqu’en plus d’être responsable du financement des activités dont elle était désormais responsable, la subvention que recevait Nuuk du Danemark a été fixée au niveau de 2009[2] et ne change qu’en vertu de l’inflation, et n’est plus renégociée annuellement (Grydehøj dans Coates et Holroyd, 2020 : 220). Cette subvention représente encore environ 25 % du PIB groenlandais et la moitié des dépenses publiques : une éventuelle indépendance de l’île pourrait nuire à son économie (Grydehøj dans Coates et Holroyd, 2020 : 221). L’article 8 de la loi pose un mécanisme juridique dans le domaine des ressources naturelles, « où le niveau de la subvention globale sera réduit d’un montant correspondant à 50 pour cent des revenus tirés de l’extraction de minéraux et d’énergie lorsqu’ils dépassent 75 millions de DKK (environ 10 millions d’euros) » (Ackrén, 2019 : 7). Les redevances de l’extraction seront ainsi partagées entre les deux gouvernements danois et groenlandais, ce qui aura pour effet de réduire d’autant plus la subvention danoise pour éventuellement la retirer (Ackrén, 2019 : 7). De ce fait, une fois la subvention danoise réduite à zéro, le gouvernement groenlandais peut entamer des négociations avec Copenhague concernant leurs futures relations économiques et l’introduction de son indépendance du Danemark (Dingman, 2014 : 4).

3. Les compétences législatives et exécutives du Groenland 

3.1. Les domaines de responsabilité groenlandais et danois

Le Home Rule Act de 1979 qui fut remplacé par la loi sur l’autonomie gouvernementale de 2009 ont tous deux consolidé certains pouvoirs et compétences au Groenland, que ce soit au niveau des ressources naturelles ou des relations internationales. Ces derniers seront explicités plus en profondeur que dans les points précédents, en plus de présenter le concept de la paradiplomatie et son lien avec la conduite du Groenland sur la scène internationale. Dans la loi de 2009, ce sont 33 domaines de responsabilités qui pouvaient être repris par le gouvernement insulaire, ceux-ci étant divisés en deux listes (Ackrén, 2019 : 7). La liste I comprend cinq domaines[3] qui pouvaient être du ressort immédiat du Groenland, alors que pour les sujets de la liste II, comprenant le droit criminel, les passeports, l’aviation, la sécurité en mer et les ressources naturelles minérales, les modalités devaient être négociées avec le Danemark. Tel que mentionné précédemment, le domaine des ressources naturelles et son extraction, autrefois partagé entre le Danemark et le Groenland, devint une compétence exclusive de l’île avec la loi sur les minéraux de 2010 (Ackrén dans Finger et Heininen, 2019 : 241). Ce changement porte cependant à confusion chez certains investisseurs étrangers qui ne savent pas toujours avec quel gouvernement faire affaire dans quelques cas de contrats d’extraction, cette confusion étant particulièrement observée chez les entreprises asiatiques (Ackrén dans Finger et Heininen, 2019 : 240). Les domaines qui sont toujours du ressort du Danemark sont par exemple la Constitution, la citoyenneté, l’immigration, les affaires étrangères, la défense et la monnaie (Ackrén dans Finger et Heininen, 2019 : 242). En ce qui concerne l’espace aérien et les eaux groenlandaises, qui peuvent devenir des compétences groenlandaises, ces dernières ne sont pas encore tout à fait reprises : le Groenland est présentement responsable de l’environnement maritime jusqu’à trois milles marins lorsqu’il est question de pollution par le pétrole et les produits chimiques, et détient un accord à ciel ouvert avec l’Islande, en raison des vols réguliers entre l’État et l’île (Ackrén, communication personnelle, 17 juin 2020 ; Naalakkersuisut, s.d.). En l’absence de garde-côtes et de forces armées groenlandaises, le Danemark est toujours responsable de ces domaines, où les forces armées exécutent « les tâches de protection civile, de missions de recherche et de sauvetage, de contrôle des eaux territoriales, d’inspection et de surveillance des pêches et de nettoyage maritime » (Ackrén et Jakobsen, 2015 : 406). Ces tâches sont assumées par le commandement interarmées danois de l’Arctique (Danish Joint Arctic Command) dont le siège est situé à Nuuk (Public Affairs Office, 2020).

3.2. Les relations internationales et la paradiplomatie du Groenland

            Il n’en demeure pas moins qu’au niveau des affaires étrangères, le gouvernement groenlandais avait déjà obtenu, en 2005, le droit de négocier et de conclure des accords internationaux dans les domaines qui lui avaient été conférés en 1979, mais la loi de 2009 a permis à l’île d’élargir ces domaines et de prendre une place plus marquée à l’international (Fernandez, 2010 : 435). En effet, le Groenland détient une plus grande marge de manœuvre et peut parler de sa propre voix en tant que participant dans certains forums et certaines conférences, comme le Conseil nordique ou le Conseil de l’Arctique (Jacobsen, 2020 : 183). Plus spécifiquement, jusqu’en 2011, le Groenland et les îles Féroé étaient des parties égales et distinctes de la délégation officielle danoise au Conseil de l’Arctique, où il a été tacitement accepté que la délégation ait trois chaises à la table, trois drapeaux et une étiquette de pays indiquant les trois nations (Olsen et Shadian, dans Kristensen et Rahbek-Clemmensen 2018 : 132). Après 2011, soit lorsque la Suède assuma la présidence du Conseil de l’Arctique, les chaises des représentants du Groenland et des îles Féroé ont été mises à l’écart (Jacobsen, 2020 : 177). Le nouveau premier ministre du Groenland, Aleqa Hammond fit entendre son mécontentement face au « jeu de souveraineté joué par les États membres » (Jacobsen, 2020 : 177) en boycottant la réunion ministérielle à Kiruna en mai 2013 et en annonçant la suspension de toutes les activités en cours du Groenland au sein du conseil (Olsen et Shadian, dans Kristensen et Rahbek-Clemmensen 2018 : 132). Après trois mois de négociations avec la nouvelle présidence canadienne, un accord a été conclu donnant aux trois parties du royaume danois le droit de participer pleinement à toutes les réunions du conseil, retirant néanmoins de la table leurs drapeaux (Jacobsen, 2020 : 177).

En outre, le Groenland a pu ouvrir ses propres représentations dans les capitales étrangères, ayant notamment des bureaux de représentation diplomatique à Copenhague, Bruxelles, Washington DC, à Reykjavik en 2018 et éventuellement à Pékin en plus d’accueillir à Nuuk de nombreux consulats, dont ceux de la Belgique, du Canada, de la Finlande, de la France, de l’Allemagne, de l’Islande, des Pays-Bas, de la Norvège et de la Suède (Bartmann, 2006, p.551). Il serait dès lors juste de dire, selon Jacobsen (2020 : 184) que « dans leurs efforts pour devenir [éventuellement] un État, les représentants du Groenland tentent de maximiser la souveraineté de la politique étrangère du Groenland dans les cadres juridiques actuels en articulant, agissant et apparaissant une position plus individuelle ». Cette affirmation cadre avec la définition du concept de paradiplomatie suggérée par Paquin (2004 dans Fontanel, 2005 : 244), soit que la paradiplomatie est la « poursuite d’activités étrangères diplomatiques d’États fédérés ou de régions » ; et de la protodiplomatie, qui est quant à elle la politique étrangère d’une instance subétatique qui entreprend une démarche d’autonomie ou d’indépendance (Paquin, 2004 dans Fontanel, 2005 : 244). La participation du Groenland dans diverses organisations internationales, telles que le Conseil circumpolaire inuit, le Conseil de l’Arctique, le Conseil nordique et le Conseil nordique des ministres sont aussi des exemples de la paradiplomatie groenlandaise (Ackrén, 2019 : 241). Une preuve de cette implication grandissante du Groenland dans les relations internationales réside dans un évènement qui s’est déroulé à la ville d’Ilulissat, en 2008, où le village a vu naître la Déclaration d’Ilulissat, unissant les États-Unis, la Russie, la Norvège, le Canada et le Danemark lors d’une conférence organisée conjointement entre le Danemark et le Groenland afin de converser sur une pluralité de sujets tels que le changement climatique, l’environnement marin ainsi que la sécurité maritime relative à l’océan Arctique (Kapyla et Mikkola dans Finger et Heininen, 2019 : 155). Celle-ci a permis aux États signataires d’affirmer leur volonté de coopération et de respect des lois internationales en vigueur (Kapyla et Mikkola dans Finger et Heininen, 2019 : 156). L’initiative et l’invitation du Danemark en collaboration avec le gouvernement groenlandais lors de la déclaration d’Ilulissat ont sans contredit permis au Groenland de se positionner dans un ordre qui mettait davantage l’accent sur les États (Kristensen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 1). Jacobsen (2020 : 183) ajoute que pour le Groenland, l’implication accrut dans ces organisations « [est particulièrement utile] dans le but de rechercher plus de souveraineté sur le régime de gouvernance régionale ». Le Groenland profite de cet essor de coopération en Arctique afin de développer graduellement sa paradiplomatie et sa protodiplomatie.

4. Les opinions politiques et publiques du Groenland sur l’indépendance

4.1. Les partis politiques et les gouvernements de coalition

            Depuis les années 1970, plusieurs partis politiques ont vu le jour au Groenland, à commencer par Siumut, qui fut créé en tant que mouvement politique, pour devenir un véritable parti en 1977, et qui est devenu le parti dominant au Groenland depuis 1979 (Grydehøj, 2020 : 105). Le parti social-démocrate avait deux objectifs principaux dans son programme au départ, à savoir les relations avec le Danemark et les conditions internes groenlandaises, avec l’arrivée du Home Rule act (Ackrén, 2019 : 2). Un deuxième parti politique plus conservateur désirant maintenir le Groenland au sein de la couronne danoise prit naissance l’année suivante, en 1978, l’Atassut (Ackrén, 2019 : 2). Né d’un mouvement nationaliste et socialiste, un troisième parti émergea à la fin des années 1970, Inuit Ataquatigiit, dont l’objectif était « l’autodétermination nationale et la reconnaissance du peuple du Groenland en tant que peuple distinct » (Ackrén, 2019 : 2). De 2005 à 2009, le parti Siumut et le parti Inuit Ataqualigiit formaient une coalition, où leur objectif commun était l’autonomie gouvernementale renforcée et éventuellement l’indépendance du Groenland (Zhang, Wei et Grydehøj, 2021 : 9). Le parti Inuit Ataqualigiit obtint la majorité des voix lors de l’élection de 2009, plaçant le parti indépendantiste au pouvoir jusqu’en 2013 (Zhang, Wei et Grydehøj, 2021 : 9). Ces élections furent remportées par la coalition constituée de Siumut, d’Atassut et d’un nouveau parti nationaliste, le Parti Inuit formé par des dissidents de l’Inuit Ataqatigiit (Grydehøj dans Coates et Holroyd, 2020 : 222). Un scandale à propos de dépenses du premier ministre émergea cependant dans les mois suivants, forçant ce dernier à démissionner, conduisant dès lors à des élections générales anticipées en novembre 2014 (Duc, 2017 : 8). Siumut remporta tout de même les élections, et un gouvernement de coalition fut formé à nouveau, cette fois avec le parti Solidarité et le parti Demokraatit (Duc, 2017 : 8). Les discussions autour de l’indépendance du Groenland se plaçaient de plus en plus au cœur des priorités des partis politiques à partir de 2014. Avec le changement de gouvernement en 2016, laissant place à une nouvelle coalition entre les partis Inuit Ataatigii, Partii Naleraq et Siumut, le nouvel objectif central devint la mise en place d’une commission constitutionnelle guidant la création de l’État groenlandais (Duc, 2017 : 9). Cela dit, bien que la majorité des partis politiques visent la souveraineté du Groenland, des disparités résident sur la marche à suivre et le calendrier à adopter afin d’enclencher un processus de négociation avec le Danemark (voir figure 2) (Grydehøj, 2016 : 105). L’élection du 24 avril 2018 forma un autre gouvernement de coalition encore dirigé par le parti Siumut et composé des partis Partii Naleraq, Atassut, et Nunatta Qitornai (Zhang, Wei et Grydehøj, 2021 : 9).

Figure 2. Positions des partis politiques au Groenland sur la question du statut politique

Source : Gad, 2014 dans Ackrén, 2019 : 2 (mis à jour)

Faisant toutefois face à divers désaccords au sein de la coalition, le Partii Naleraq la quitta en octobre 2018, suivi du parti Atassut, laissant un gouvernement minoritaire au pouvoir jusqu’au 29 mai 2020, où la coalition fut formée des partis Siumut, Demokraatit et Nunatta Qitornai (Zhang, Wei et Grydehøj, 2021 : 9). D’autres bouleversements sont à noter dans la coalition, à débuter par le remplacement de Kim Kielsen à la tête du parti Siumut par Erik Jensen, en novembre 2020, puis par le départ du parti Demokratene dans la coalition le 8 février 2021 suite à un différend sur un projet minier, laissant d’ailleurs le Groenland sans ministre des Affaires étrangères (Breum, 2021 ; High North New, 2021). 

4.2. La convoitise indépendantiste des Groenlandais

Au niveau de l’opinion publique, selon un sondage portant sur le désir d’indépendance politique effectuée en 2017 auprès de 708 personnes, 34 % parlaient d’un désir très important et 25 % d’assez important, mais des nuances ont été apportées par un autre sondage en 2017, alors que 44 % des répondants ont indiqué ne vouloir l’indépendance que si cela n’entrainait pas une baisse du niveau de vie (Grydehøj, 2020 : 96). Dès lors, le soutien à l’indépendance demeure important, mais conditionnel à certains aspects, dont le statu quo du niveau de vie au Groenland (Grydehøj, 2020 : 96). De ce fait, Gad (2016 : 56) pose trois positions de base qui peuvent être adoptées sur le sujet au Groenland, la première étant que l’autogouvernance est une condition préalable à l’autonomie économique, une seconde selon laquelle l’autonomie économique doit être une condition préalable à l’autonomie et une troisième stipulant que « l’autosuffisance [est] un projet commun partagé par le Groenland et le Danemark, [signifiant] que l’autonomie gouvernementale resterait une affaire progressive ». En 2018, le soutien pour l’indépendance du Groenland était toujours élevé, alors que 67,7 % des Groenlandais souhaitaient l’indépendance politique ; 43,5 % des personnes interrogées ont également indiqué que l’indépendance politique aura un effet positif ou très positif sur l’économie, à leur avis (Grydehøj, 2020 : 96).

5. L’indépendance économique pour l’indépendance politique ?

L’aspect du lien entre indépendance économique et autonomie gouvernementale est particulièrement débattu tant dans la population que dans les articles scientifiques portant sur la souveraineté du Groenland, puisque certains médias qualifient d’essentiel le fait que le Groenland devrait moins dépendre du Danemark économiquement. De ce fait, plusieurs auteurs affirment qu’avec l’avènement des changements climatiques dans la région qui offrent de nouvelles opportunités de développement économique pour le Groenland, notamment avec les investissements internationaux dans les gisements d’hydrocarbures et l’industrie minière, l’indépendance économique de l’île vis-à-vis de Copenhague pourrait être atteinte, et donc aspirer à la souveraineté (Fernandez, 2010 ; Nuttall, 2012 ; Jacobsen et Gad dans Kristinsen et Rahbek-Clemmensen). Ces arguments vont donc de pair avec la clause d’élimination progressive de la subvention danoise contenue dans la loi sur l’autonomie gouvernementale du Groenland de 2009 (Dingman, 2014 : 4). Or, selon Grydehøj (2020 : 92), ces perspectives de mondialisation et de partenariats économiques avec l’étranger représentent un certain paradoxe à la position de base selon laquelle l’indépendance économique du Groenland devrait être atteinte avant son indépendance politique. Effectivement, une coupure des liens avec l’extérieur n’est pas souhaitable ni réellement mise de l’avant par les politiciens groenlandais, qui ne considèrent pas l’isolationnisme comme la solution, au final, afin d’obtenir leur souveraineté (Grydehøj, 2020 : 105). Cela dit, les Groenlandais sont majoritairement d’avis que la subvention globale n’est pas viable et qu’à son niveau actuel, elle demeure insuffisante pour maintenir l’économie groenlandaise (Committee for Greenlandic Mineral Resources to the Benefit of Society, 2014 dans Grydehøj, 2020, 95). Qui plus est, les avantages dérivés du Groenland par le Danemark sont considérés comme de l’exploitation tandis que les avantages groenlandais dérivés du Danemark sont considérés comme oppressifs et comme une continuation du processus colonial (Grydehøj, 2016 : 110). Les partis politiques et la population groenlandaise prennent conscience que l’indépendance réclame des fonds importants « afin de pallier [au] désengagement du Danemark et d’assumer de nouvelles responsabilités » (Fernandez, 2010 : 430). Effectivement, il fut estimé en 2008 que le transfert des compétences restantes aurait un cout d’un milliard d’euros, d’où l’importance d’avoir une économie forte et en développement (Fernandez, 2010 : 430). L’acquisition des 33 compétences incluses dans l’accord de 2009 constitue d’ailleurs une étape cruciale afin d’atteindre l’objectif d’indépendance (Kuokkanen, 2017 : 46). Il n’est pas sans mentionner, qui plus est, que le Groenland est confronté à une « augmentation des couts de protection sociale et à une baisse des revenus à l’avenir en raison d’un profil démographique vieillissant rapidement » (Conseil économique du Groenland, 2013).

Considérant ces différents arguments apportés par les auteurs, il serait plus juste d’affirmer que les Groenlandais aspirent pour la majorité à une indépendance face au Danemark afin de prendre leurs propres décisions, « et cela inclut le choix d’entrer dans des relations économiques mutuelles et des relations de dépendances économiques » (Grydehøj, 2020 : 106), mais avoir une économie forte n’est pas une condition préalable à l’exercice de la souveraineté insulaire d’emblée (Bertram, 2015). À titre d’exemple, plusieurs États insulaires dans le Pacifique sont indépendants politiquement, mais dépendent en majeure partie des subventions et du commerce extérieurs (Grydehøj, 2020 : 91). Malgré les dissidences sur le sujet, il n’en demeure pas moins que le nouveau contexte géopolitique arctique offre des opportunités qui pourraient potentiellement s’avérer intéressantes pour le Groenland dans une optique d’affirmation politique et de quête de souveraineté, puisque l’atteinte d’un certain équilibre budgétaire au Groenland serait un préalable, pour le Danemark, à la tenue de négociations pour son indépendance.

6. La nouvelle donne géopolitique et géostratégique arctique et l’autonomie du Groenland

Pour poursuivre, avec l’avènement des changements climatiques, l’Arctique est au cœur des discussions, d’abord pour les dangers que représente un réchauffement climatique dans cette région du globe qui est particulièrement sensible aux altérations du climat, mais aussi pour les nouvelles opportunités associées à la fonte de la glace. En outre, des incertitudes au niveau du statut juridique de l’Arctique donnent lieu à un contentieux entre les pays riverains, soit la Norvège, la Russie, le Danemark, les États-Unis et le Canada, qui revendiquent, en vertu de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, une partie de l’espace maritime (Brito et Du Castel, 2014 : 21). Bien que le Groenland n’en soit pas une exception, l’intérêt stratégique envers la juridiction insulaire infranationale autonome n’est pas récent (Fernandez, 2010 : 430).

6.1. Les attributs géostratégiques groenlandais au service des États-Unis   

Les États-Unis se sont montrés particulièrement intéressés par le Groenland et ses attributs géostratégiques depuis la Seconde Guerre mondiale, alors qu’une présence militaire américaine au Groenland fut autorisée par les diplomates danois contre une reconnaissance de la souveraineté du Danemark sur le territoire, et qu’en 1946 les États-Unis ont tenté d’acheter l’île de l’hémisphère nord (Kristensen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 4). Les deux États ont d’ailleurs négocié un accord de défense en 1951, officialisant une présence militaire américaine permanente, créant dès lors, selon Lidegaard (1996 : 574, dans Kristensen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 5) « un système de souveraineté partagée sur le Groenland, où l’armée américaine était autorisée à opérer quand et où elle en avait besoin, tout en évitant les affaires groenlandaises et en autorisant la souveraineté de droit des Danois sur l’île ». Ackrén et Jakobsen (2015 : 405) ajoutent qu’à la fin de la Deuxième Guerre mondiale, les États-Unis avaient établi 13 bases militaires et 4 bases navales au Groenland. Archer (2003 : 129), quant à lui, explicite que le territoire était considéré comme important dans un contexte de Guerre froide, pour quatre raisons principales. En premier lieu, il était vital d’empêcher l’accès à l’Amérique du Nord par toute puissance hostile potentielle ; deuxièmement, le Groenland était un point de transit clé vers l’Europe, troisièmement, les bases météorologiques au Groenland ont su fournir des informations cruciales et quatrièmement, la richesse minérale du Groenland avait une valeur pour l’industrie aéronautique aux États-Unis et au Canada (Archer, 2003 : 129). Il était déjà possible de constater à cette époque l’importance géostratégique et géopolitique que représentait le Groenland dans les relations internationales, touchant à des enjeux de sécurité. La base aérienne américaine située à Thulé au nord-ouest du Groenland est toujours active en 2020 et constitue un point névralgique du bouclier antimissile des États-Unis (Fernandez, 2010 : 430). Cette base militaire génère d’ailleurs des revenus indirects pour l’île, employant des Danois et des Groenlandais, qui sont ensuite imposés (Olesen, dans Kristinsen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 72).

6.2. Entre changements climatiques, opportunités et effets pervers

En tenant donc compte de l’intérêt géostratégique historique envers le Groenland, la plupart des auteurs s’entendent pour dire qu’avec les changements climatiques, une nouvelle donne géopolitique s’instaure dans la région, où des considérations en matière de sécurité environnementale et de sécurité économique entrent aussi en ligne de compte (Ackrén et Jakobsen, 2015 ; Fernandez, 2010 ; Nuttall, 2012). L’une des conséquences visibles et d’autant plus attendues au fil des prochaines décennies dans l’Arctique est la fonte de la banquise, ce qui se traduit par « un accès facilité aux ressources dans la mer et sur la terre » (Ackrén et Jakobsen, 2015 : 407), ainsi que l’ouverture de nouvelles routes de transport maritime qui étaient autrefois des voies de navigation trop périlleuses pour la plupart des navires, particulièrement les navires commerciaux. Tel que mentionné précédemment, considérant que l’indépendance du Groenland nécessiterait des couts considérables en plus de couper la subvention du Danemark qui représente une part non négligeable du PIB de la juridiction insulaire, certains voient le réchauffement du climat et ses impacts divers comme étant une opportunité pour l’exploitation de ressources naturelles telles que le pétrole, le gaz et les minerais (Fernandez, 2010 : 431). D’ailleurs, Fernandez (2010 : 413) affirme qu’avec les revenus que pourrait rapporter l’exploitation de ces nouvelles ressources, une plus grande « autonomie financière pourrait inciter une terre qui possède déjà son drapeau, son hymne, sa toponymie et ses institutions à une sécession désormais raisonnable ». Concrètement, les opportunités d’extraction pourraient attirer différents investisseurs étrangers et faire de l’État un exportateur de ressources naturelles (Nuttall, 2012 : 116). L’US Geological Survey a estimé en 2013 que le Groenland disposerait d’une réserve potentielle de 50 milliards de barils équivalents pétrole, représentant environ 11 % du total des réserves de la région arctique (Brito et Du Castel, 2014 : 103). Au niveau de l’industrie minière, l’exploitation de l’uranium fut bannie en 1988, ce qui a freiné drastiquement les développements dans le domaine, si bien qu’en 2008, aucune mine n’était active au Groenland (Nuttall, 2008 : 66). Suite à l’introduction de la loi sur l’autonomie du Groenland de 2009, le débat sur l’autorisation de l’exploitation de l’uranium fut réintroduit jusqu’à l’arrivée au pouvoir du gouvernement dirigé par Siumut, en 2013, qui a abandonné la politique de tolérance zéro sur cette exploitation par le biais du Parlement à une majorité d’une voix, dans l’espoir d’attirer des investissements internationaux, ce qui a d’ailleurs été l’une des plus grandes controverses de son histoire, menant à d’importantes manifestations publiques (Kristensen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 42). L’extraction minière a d’ailleurs été priorisée par le gouvernement Siumut vis-à-vis de l’exploitation des ressources pétrolières offshore en 2013, car bien que les deux présentent des risques environnementaux considérables, l’exploitation des hydrocarbures dans la région requiert une grande technicité et des couts majeurs, ce qui se conjuguait mal avec la chute des cours du pétrole après 2008 (Duc, 2017 : 7). Le tourisme pourrait être un autre secteur à développer dans la région qui afficherait des conditions plus favorables (Brito et Du Castel, 2014 : 109).

Si certains voient des opportunités pour le Groenland avec l’avènement des changements climatiques, d’autres se montrent plus prudents en soulignant les effets pervers pour la région, d’abord en contraignant l’écosystème et l’environnement fragile arctique, ce qui peut se répercuter notamment dans les activités de subsistance traditionnelles comme la chasse et la pêche, dont la dégradation pourrait favoriser l’exode rural, mais pouvant également favoriser la propagation de nouveaux virus (Fernandez, 2010 : 432). Des risques seraient aussi inhérents à cette possibilité accrue d’exploitation de ressources naturelles. Brito et Du Castel (2014 : 157) ont mis en exergue les inconvénients d’un développement par les hydrocarbures, ce qui inclus des menaces pour la pêche traditionnelle et l’environnement avec de la pollution par les forages, sans compter qu’économiquement, il y a des risques de dépendance aux ressources énergétiques : les exportations importantes de pétrole peuvent favoriser une surévaluation de la monnaie nationale, qu’une chute du prix du baril peut entrainer une récession, il peut y avoir une mauvaise redistribution de la rente et somme toute, l’économie se retrouve déséquilibrée. Outre ces risques, force est de constater que les activités de prospection qui avaient lieu jusqu’en 2020 au Groenland se sont soldées par un échec retentissant puisque la proportion de gisements découverts fut très faible (McGwin, 2020 dans Lasserre et Pic, 2021 : 11). Du côté de l’industrie minière, malgré les sollicitations gouvernementales pour attirer des investisseurs étrangers, seulement six licences d’exploitation étaient effectives en 2017 et une seule mine de rubis était en activité la même année (Molgaard, 2017 dans Duc, 2017 : 9). En 2020, une deuxième mine était en activité sur le territoire, soit la mine d’anorthosite de Qaqortorsuaq (Lasserre et Pic, 2021 : 9). En ce qui concerne l’argument selon lequel les revenus miniers pourraient assurer une indépendance financière au Groenland afin de mener à bien son indépendance, Duc (2017 : 8) affirme plutôt que « les revenus conjoints de plus d’une vingtaine de mines seraient nécessaires sur une période d’au moins vingt-cinq ans pour financer l’indépendance et garantir la stabilité financière de l’État à venir ». D’autre part, économiquement, le Groenland est aux prises avec d’importantes entraves liées à l’exploitation du pétrole et d’autres ressources naturelles, telles que le « manque de personnel qualifié, les contraintes qui découlent du respect de l’écosystème traditionnel des peuples autochtones et la question de la répartition de la manne du potentiel d’hydrocarbures avec le Danemark » (Brito et Du Castel, 2014 : 71).

6.3. Les projets de logements et aéroportuaires

Suivant la thèse d’une nouvelle réalité géopolitique dans la région, d’autres projets d’envergure ont été amorcés au Groenland, par exemple avec de nombreux projets de logements à Nuuk, dont un tout nouveau quartier dans la ville (Ackrén, communication personnelle, 17 juin 2020). Le plus grand projet en cours, en 2020, demeure l’extension de l’aéroport de la capitale, Nuuk, ainsi que celle d’Ilulissat afin d’en faire des aéroports internationaux, en plus d’améliorer l’aéroport régional de Qaquotoq (Ackrén, communication personnelle, 17 juin 2020 ; Grydehøj, 2020 : 100). Le projet intéressa d’abord des entrepreneurs chinois, mais le gouvernement danois, en 2018, assuma plutôt l’investissement au Groenland (Grydehøj, 2020 : 101). Des considérations géopolitiques sont entrées en ligne de compte pour le Danemark lorsqu’il est question de cet investissement, qui ne voulait pas voir la dépendance du Groenland à son égard simplement déplacé vers un État tiers comme la Chine (Grydehøj, 2020 : 105).

7. Le Groenland : un nouvel Eldorado pour les acteurs externes ?

            Tel que l’expriment Kristensen et Rahbek-Clemmensen (2018 : 157), « alors que le projet d’indépendance du Groenland a mûri et que son interaction politique avec les acteurs externes s’est élargie […] il est devenu le reflet d’une pléthore d’acteurs différents ». Tant le Danemark que certains États étrangers comme les États-Unis et la Chine ont de nouvelles prérogatives en lien avec le contexte géopolitique précis du Groenland. Qui plus est, les auteurs dénotent que l’une des principales questions auxquelles sont confrontés « les observateurs du Groenland est de savoir comment l’île va s’orienter vis-à-vis des acteurs extérieurs » (Kristensen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 38).

7.1. Le Danemark

En premier lieu, du côté du Danemark, le Groenland représente son seul point d’assise en Arctique et légitime sa participation dans diverses instances internationales dans la région (Jacobsen, 2020 : 171). Copenhague se voit dès lors dépendant de la situation géographique du Groenland (Jacobsen, 2020 : 171). En 2016, le gouvernement danois a souligné ce point en affirmant « [qu’il devait] tirer parti de [leur] position de grande puissance arctique pour influencer les développements dans l’Arctique au profit du Royaume du Danemark, la région et les peuples du Groenland et des îles Féroé » (Taksoe-Jensen, 2016 : 13). Selon Brito et Du Castel (2014 : 29), les questions majeures en Arctique, en 2014, concernaient la délimitation du plateau continental et les fonds sous-marins ainsi que leur exploitation. Dans cette optique, le Danemark a soumis, en 2012, une requête sur les limites du plateau continental de la partie sud du Groenland auprès de la Commission des limites du plateau continental des Nations Unies, signifiant par le fait même son intention de faire une nouvelle requête jusqu’au Pôle Nord (Brito et Du Castel, 2014 : 32). Deux ans plus tard, soit en 2014, le Danemark a déposé une revendication qualifiée d’ambitieuse dans le bassin central de l’océan Arctique, « [s’étendant] loin vers le sud de l’autre côté du pôle Nord, le long de la dorsale de Lomonossov, jusqu’à la limite de la ZÉE russe (Lasserre, 2019 : 5). Le Danemark s’est d’ailleurs montré plus actif dans la région, par exemple en effectuant régulièrement des patrouilles aériennes et maritimes au Groenland (Ackrén, communication personnelle, 17 juin 2020). Cette dépendance du Danemark donne ainsi au Groenland un « avantage arctique » (Jacobsen, 2020 : 171) dans les négociations avec sa mère patrie, alors que Nuuk souhaite « multiplier les liens avec les pays riverains et les communautés inuites […]. Cette volonté pourrait toutefois rencontrer le désir de contrôle ou d’influence des autres acteurs » (Brito et Du Castel, 2014 dans Lohez, 2014).

7.2. L’Union européenne

Pour l’Union européenne, dans le cas où le Groenland obtiendrait son indépendance, en raison de son statut PTOM, celui-ci pourrait demander l’adhésion à l’UE avec des droits d’association spécifique avec les nations inuites de la région arctique (Brito et Du Castel, 2014 : 56). La stratégie arctique développée par l’UE deviendrait d’autant plus pertinente si le Groenland devenait un État membre, alors que la communauté pourrait étendre son territoire Arctique à l’Atlantique Nord (Brito et Du Castel, 2014 dans Lohez, 2014 : 56-61). Un partenariat entre l’Union européenne, le Danemark et le Groenland fut d’ailleurs en vigueur de 2007 à 2013 dans différents domaines de coopération, dont l’éducation et la formation, les ressources minérales, l’énergie, le tourisme et la culture, la recherche ainsi que la sécurité alimentaire (Brito et Du Castel, 2014 : 68). Le partenariat fut renouvelé en 2012 pour la période 2014-2020 et avait notamment pour objectif d’aider le Groenland à diversifier durablement son économie et améliorer la qualité de sa main-d’œuvre et le financement pour la période représentait 217,8 millions d’euros (Brito et Du Castel, 2014 : 68-69). En revanche, la sécession du Groenland pourrait servir de modèle à certaines régions qui aspirent à quitter leur État de tutelle, comme le Pays basque, la Catalogne ou la Nouvelle-Calédonie, ce qui pourrait être vu comme un inconvénient à la stabilité de certains membres de l’UE (Brito et Du Castel, 2014 : 59-60).

7.3. Les États-Unis

Du côté des États-Unis, tel qu’il a été exposé précédemment, l’intérêt géostratégique que représente le Groenland n’a rien de nouveau, alors que le territoire se pose comme un pilier de la sécurité du Grand Nord (Brito et Du Castel, 2014 : 135). La base aérienne de Thulé est effectivement une « importante composante de l’alerte avancée antimissile des États-Unis et une composante du réseau global de contrôle et de surveillance satellitaire des États-Unis » (Brito et Du Castel, 2014 : 138), en plus d’être un hub pour le transport militaire aérien étatsunien provenant ou à destination de l’Europe et du Moyen-Orient. Le Groenland est aussi intéressant pour les États-Unis économiquement, soit en raison de la perspective d’exploitation de ses richesses dans sa zone économique exclusive, tout comme les possibilités de recherches et d’éducation sur les changements climatiques, du fait que l’importance exceptionnelle de sa calotte glaciaire n’a jamais fondu aussi rapidement (Drevet, 2020 : 113). Une éventuelle indépendance du Groenland soulève certaines questions sur l’échiquier international, d’abord si la présence américaine serait remise en cause sur le territoire. Brito et Du Castel (2014 : 137) affirment que celle-ci ne serait pas sujette à une reconsidération en raison des nombreux rapprochements entre les deux acteurs. À titre d’exemple, le gouvernement groenlandais a annoncé le 22 avril 2020 avoir accepté la proposition américaine de verser 12,1 millions de dollars d’aide visant à financer des projets civils dans l’industrie minière, le tourisme et l’éducation (Naalakkersuisut, 2020). Le gouvernement a affirmé que « le financement de projets au Groenland doit également être considéré comme le résultat de la coopération accrue entre Naalakkersuisut et les États-Unis depuis la création de la représentation du Groenland à Washington DC, qui est maintenant réciproque sous la forme de l’intérêt américain pour l’ouverture d’un consulat à Nuuk » (Naalakkersuisut, 2020). Washington aurait effectivement obtenu le feu vert de Copenhague pour installer un consulat dans la capitale groenlandaise (Agence France-Presse, 2020). Cette annonce survient presque un an après qu’il fut révélé que le 45e Président des États-Unis, Donald Trump, étudiait la possibilité d’acheter le Groenland, ce qui suscita certes de fortes réactions, témoignant ainsi de l’intérêt croissant pour la région et de sa « peur que l’île devient plutôt dépendante de la Chine » (Grydejøh, 2020 : 102). Une autre interrogation concerne les moyens de défense du Groenland dans le cas de son indépendance, à savoir s’il pourrait assurer sa sécurité ou s’il « [substituerait] simplement le Danemark pour les États-Unis en matière de défense et de sécurité » (Brito et Du Castel, 2014 : 141). Pour répondre à cette question, Brito et Du Castel (2014 : 141) avancent que le Groenland pourrait probablement détenir une défense de proximité, c’est-à-dire une défense pouvant mener des missions de surveillance et des interventions dans différentes zones maritimes, mais que l’île ne détient pas, pour le moment, les capacités techniques et une population suffisante pour instituer des forces armées. Selon ces derniers, « la défense, au sens général, contre des menaces armées extérieures serait prise en charge par les États-Unis, le Canada, le Danemark et l’OTAN » (Brito et Du Castel, 2014 : 141).

7.4. La Chine, la Corée du Sud et le Japon

D’autres acteurs externes prépondérants dans les discussions sur le Groenland et sa réalité géopolitique sont certains pays d’Asie tels le Japon, la Corée du Sud ainsi que la Chine. Après l’introduction de la loi sur l’autonomie du Groenland de 2009, des représentants de ces trois États asiatiques « se sont démarqués en tant qu’invités officiels les plus insolites de Nuuk » (Jacobsen et Gad dans Kristinsen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 18). Jacobsen et Gad (dans Kristinsen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 20-21) argumentent que, comme les acteurs cités précédemment, les pays asiatiques pourraient occuper une place centrale en tant que « reconnaissants de la subjectivité groenlandaise indépendante, cruciale pour le processus vers un Groenland plus autonome ». Brito et Du Castel (2014 : 150) soutiennent, en outre, que depuis 2009, la Chine serait vue comme étant un sauveur économique pour le Groenland, alors que Pékin « se positionne aussi en termes d’influence politique et économique, dans les domaines de coopération avec les États de l’Arctique ». Plus spécifiquement, Sørensen (dans Kristinsen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 85) identifie quatre intérêts principaux de la Chine en Arctique, à savoir la recherche scientifique, l’accès aux ressources pétrolières et minérales, le développement et l’accès aux routes maritimes ainsi que de s’imposer comme un joueur dans la gouvernance arctique. Ces intérêts vont de pair avec l’admission de la Chine comme membre observateur permanent au sein du Conseil de l’Arctique en 2013 (Lasserre, Alexeeva et Huang, 2015 : 10), où Pékin aurait comme ambition d’établir des relations bilatérales avec les États et parties prenantes du Conseil, comme le Groenland, et d’augmenter sa présence et son influence dans les institutions multilatérales arctiques (Sørensen dans Kristinsen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 87). La Chine s’est aussi montrée intéressée au potentiel minier du Groenland comme le démontre l’investissement de l’entreprise Xinye Mining dans l’entreprise London Mining, qui devait faire l’exploitation d’une mine de fer groenlandaise en 2015, mais qui fit faillite en 2014 (Lasserre, Alexeeva et Huang, 2015 : 14). De leur côté, le Groenland multiplie les efforts afin d’attirer les investisseurs asiatiques, par exemple en envoyant fréquemment des délégations groenlandaises en Chine, comme le ministre des Finances et des ressources qui a participé à la conférence annuelle China mining à Tianjin, en 2015 (Sørensen dans Kristinsen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 88). D’autre part, Têtu et Lasserre (2017) se sont penchés sur les projets d’investissements miniers chinois en Arctique et ont révélé dans leur étude, entre autres, que peu d’entreprises chinoises connaissaient réellement les perspectives minières potentielles groenlandaises, et manquaient globalement d’information sur les possibilités d’investissement. Parmi les autres défis rencontrés par diverses entreprises chinoises mises en lumière par les auteurs, il y a le fait que le Groenland manque d’expérience à l’international, le cout des vols en provenance et en destination du Groenland, puis le cout et la disponibilité de la main-d’œuvre (Têtu et Lasserre, 2017). Malgré l’intérêt marqué de la Chine dans la région, Sørensen argumente aussi que les entreprises chinoises éprouvent certaines difficultés pour investir au Groenland : d’abord, les diplomates chinois ne se sentiraient pas à l’aise de traiter avec une entité autonome avec un désir d’indépendance puis, en raison des intérêts de sécurité des États-Unis sur le territoire, « les autorités danoises ont peur de donner à la Chine un effet de levier qui pourrait compromettre la position américaine au Groenland », limitant les perspectives d’investissements de la Chine (dans Kristinsen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 186).

Conclusion

En définitive, le Groenland est passé du statut de colonie entre 1721 et 1953 à celui de comté danois de 1953 à 1979, pour ensuite se doter d’une loi sur l’autonomie du Groenland (Home Rule) jusqu’en 2009, où la loi sur l’autonomie du Groenland de 2009 (Self-Government Act) donne aujourd’hui au territoire arctique de nombreuses compétences exclusives, en plus de détenir une plus grande marge de manœuvre sur l’échiquier international et parler de sa propre voix dans différences instances internationales telles qu’au Conseil de l’Arctique, dans les réunions d’Ilulissat ou encore dans les conférences circumpolaires (Ackrén, 2019 : 8 ; Jacobsen, 2020 : 184). Tous ces évènements ont su contribuer à renforcer les visées d’autonomie du Groenland qui voit de plus en plus le projet d’indépendance du Danemark comme la prochaine étape à franchir dans son histoire. En décembre 2016, le ministre de l’Industrie, du Travail, du Commerce et des Affaires étrangères du Groenland, Vittus Qujaukitsoq a déclaré que le Danemark « ne traitait pas le Groenland équitablement » et que Nuuk devrait être habilité à poursuivre ses propres intérêts vis-à-vis des États-Unis et des États tiers, par exemple les nations asiatiques (Kristensen et Rahbek-Clemmensen, 2018 : 155). Selon des auteurs tels que Kristensen, Rahbek-Clemmensen (2018), Gad (2014) et Jacobsen (2020), la stratégie du Groenland pour mener à bien le projet sociétal d’indépendance passe avant tout par un rôle actif dans la politique arctique avec les autres nations arctiques ou non arctiques, légitimant donc sa place dans la sphère régionale et internationale en profitant d’une certaine flexibilité dans plusieurs domaines, dont celui de l’extraction. La société inuit œuvrant traditionnellement dans la chasse et la pêche se voit désormais avec d’énormes potentiels en matière d’exploitation des ressources naturelles, selon Ackrén (2019 : 8), particulièrement avec le contexte géopolitique changeant. Tel que l’exprime Kristensen et Rahbek-Clemmensen (2018 : 155) : « le monde s’intéresse au Groenland et le Groenland dispose d’une marge de manœuvre paradiplomatique pour façonner sa propre politique étrangère ». Les représentants du Groenland tentent alors de maximiser la souveraineté politique étrangère dans les différents cadres juridiques actuels en agissant et en prenant des positions plus individuelles, ces mouvements plus souverainistes étant facilités par la dépendance du Danemark face à la géographie du Groenland pour maintenir son statut d’État arctique (Jacobsen, 2020 : 184). Il est dès lors possible de voir plus d’engagement entre le Groenland et divers acteurs internationaux, mais Grydehøj (2020 : 106) souligne que le récent investissement aéroportuaire du Danemark pourrait traduire d’une volonté de relation à plus long terme entre les deux. Duc (2017 : 25) argue d’ailleurs que les projets dans l’industrie minière témoignent du désir groenlandais d’obtenir des revenus et que le territoire autonome cherche sa légitimité à l’international par ces aménagements miniers et plus globalement, par l’exploitation des diverses ressources naturelles par des tiers. Nuttall (2012 : 123) met toutefois en lumière le débat sur la manière dont le Groenland devrait se préparer à une société future caractérisée par la présence et la domination des industries extractives et la gouvernance du développement de ces ressources tout en préservant l’environnement fragile. Une certaine logique de dépossession est également observable en raison de l’exclusion de la population dans les processus décisionnels, le manque de consultations publiques et le manque de transparence tant de la part des compagnies d’exploitation de ressources naturelles que du gouvernement, se manifestant par une certaine méfiance du public envers ces industries extractives, bien qu’elles seraient lucratives et pourraient assurer une certaine aisance économique, que plusieurs qualifient d’essentielle à la tenue d’un prochain référendum sur l’indépendance du Groenland (Nuttall, 2012 : 123, Duc, 2017 : 25).

De nouvelles élections extraordinaires prévues le 6 avril 2021 ont d’ailleurs été annoncées le 16 février 2021 à la suite du départ du parti Demokraatit, laissant le parti de coalition « à court d’une majorité parlementaire » (Thomson Reuters, 2021). Il est fort à parier que les projets d’extraction minière, la revitalisation de l’économie du Groenland et l’indépendance de Nuuk seront au cœur des discours des différents partis politiques dans les prochains mois, particulièrement par le nouveau chef du Parti Siumut, Erik Jensen.

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[1] Le statut relève des articles 198 et 203 du traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne (modifié par le Traitéde Lisbonne) et du Protocole no. 34 sur « le régime particulier applicable au Groenland », entré en vigueur le 1er décembre 2009 (Brito et Du Castel, 2014 :12).

[2] 3.4 milliards de DKK, soit environ 456 millions d’euros ou encore 703 millions de dollars canadiens

[3] L’indemnisation des accidents de travail, autres domaines de soins de santé, la circulation routière, le droit des biens et obligations et la zone de plongée commerciale. 

La Constitution pacifiste du Japon sera-t-elle modifiée ?

Rachel M. Sarfati

Rachel M. Sarfati est étudiante en Maîtrise en Études Internationales à l’Université Laval, Québec (Canada). Elle est Licenciée de Droit à la Faculté de Droit et de Science Politique de Montpellier (France). Elle est également mandatée à la Clinique de droit international pénal et humanitaire et à Osons le DIH, Québec (Canada).
rachel.sarfati.1@ulaval.ca

vol 6 n4, 2020

Résumé
Le Japon est une démocratie exemplaire, cependant ses citoyens n’ont jamais eu l’entière responsabilité de rédiger leur propre constitution. Alors que le débat sur la révision constitutionnelle est dans l’actualité, l’article 9, la fameuse « clause de paix » de renoncement à la possession et à l’usage de la force pour régler les différends internationaux n’a jamais été modifié, en dépit (ou à cause) de nombreux arguments concernant à la fois le symbolisme du pacifisme comme image nationale et la substance incarnée dans un pacifisme pro actif. Tout en conservant le libellé original kantien, le contenu de certaines dispositions comme la « légitime défense » individuelle et collective ou de « recours à la force », ont été réinterprétées pour se conformer à une nouvelle politique de défense du Japon privilégiant ses propres intérêts en matière de sécurité. Nous analysons pourquoi l’article 9 a survécu si longtemps sans amendement (paradigme négatif à la modification), et pour quelles raisons on a cherché impérativement à le modifier (paradigme positif). Bien que le poids relatif de ces deux forces, pacifisme et pragmatisme, ait varié au cours des années, chacune à part entière a été un facteur de statu quo en faveur d’une interprétation constitutionnelle plutôt qu’un amendement formel. La lutte pour adapter le pacifisme constitutionnel à l’évolution de la situation internationale, ainsi qu’une société conservatrice à un ordre libéral, montrent qu’au-delà des réponses géopolitiques, il s’agit d’une question d’identité politique.

Mots clés
Article 9, Constitution japonaise, pacifisme proactif, Forces d’auto-défense (FJA), gouvernement Abe, géopolitique de l’axe Asie-Pacifique.

Abstract
Japan is an exemplary democracy, yet its citizens have never had full responsibility for writing their own constitution. While the debate on the constitutional revision is still ongoing, Article 9, the so-called « peace clause » of renouncing the possession and use of force to settle international disputes has never been changed, despite (or because of) many arguments concerning both the symbolism of pacifism as a national image and the substance embodied in pro-active pacifism. While retaining the original Kantian wording, the content of certain provisions such as individual and collective « self-defense » or « use of force » have been reinterpreted to conform to a new Japanese defense policy that prioritizes Japan’s own security interests. We analyze why Article 9 has survived so long without amendment (negative paradigm to amendment), and why it has been so desperately sought to be amended (positive paradigm). Although the relative weight of these two forces, pacifism and pragmatism, has varied over the years, each in its own right has been a status quo factor in favour of a constitutional interpretation rather than a formal amendment. The struggle to adapt constitutional pacifism to changing international circumstances, as well as a conservative society to a liberal order, show that beyond geopolitical responses, it is a question of political identity.

Keywords
Article 9, Japanese Constitution, proactive pacifism, Self-Defense Forces (SDF), Abe government, geopolitics of the Asia-Pacific axis

Introduction

            « L’originalité du Japon tient à ce que les changements viennent s’inscrire, comme naturellement, dans un cadre immobile. » (Histoire du Japon, 2018)

Le monde étant constamment confronté à des défis majeurs, comme l’effort de lutte contre les crises internationales qui prennent aujourd’hui de multiples formes, les démocraties occidentales doivent trouver des moyens constitutionnels de s’adapter. Dans un contexte d’« affolement du monde » (Gomart, 2020), fait d’avantage d’incertitudes que de certitudes et d’une nouvelle hiérarchisation des forces, le Japon troisième puissance économique dont les intérêts se situent à l’épicentre de la géopolitique mondiale de l’axe Asie-Pacifique, doit nécessairement mettre à jour sa feuille de route en matière de politique étrangère et de sécurité. Dans ce contexte, pour comprendre l’horizon politique du Japon et son action internationale, il est nécessaire de relire un facteur fondamental du comportement de l’État japonais aux xxe et xxie siècles, à savoir la Constitution du Japon.

Approuvée le 3 novembre 1946 en tant que révision de la Constitution Meiji (1890) et adoptée après la guerre en 1947 pendant l’occupation du Japon par les puissances alliées, la Constitution à travers l’article 9 prive l’État japonais du droit à la belligérance, respectivement de la capacité de résoudre ses problèmes internationaux en matière d’auto-défense et à fortiori de recours à la force militaire. L’histoire de la Constitution japonaise prend sa source dans l’ultimatum signifié le 26 juillet 1945 à l’Empire du Japon par le premier ministre britannique Winston Churchill, le président chinois Tchang Kaï-chek ainsi que le président américain Harry Truman : « Nous appelons le gouvernement du Japon à prononcer aujourd’hui la capitulation sans condition de toutes les forces armées japonaises. […] Sinon, le Japon subira une destruction rapide et totale ». La célèbre réponse du gouvernement japonais a été : « Mokusatsu » (« tuer par le silence » en japonais), terme qui a souffert de la « plus grave erreur de traduction de tous les temps » car il a été compris comme « traiter avec mépris » à la place de : « pas de commentaire » (Abadie, 2014).

Cette malheureuse ambiguïté sémantique précipite la première attaque atomique de l’histoire, le 6 aout 1945 sur la ville d’Hiroshima, se soldant par un nombre de victimes estimé de 155 000 à 250 000 personnes, principalement des civils (Papon, 2020). Ce traumatisme amène le Japon à accepter le 14 août 1945 la Déclaration de Potsdam, qui présente les futurs principes politiques fondamentaux imposés aux Japonais : le respect des droits de l’homme, la souveraineté, et enfin, le pacifisme (Fukase, 1959 : 365). Sur ce dernier point, la Constitution japonaise est habitée par l’esprit de paix du « plus jamais ça » gravé sur le monument aux victimes de la bombe atomique à Hiroshima : « Que toutes les âmes ici reposent en paix, car nous ne répéterons pas cet acte diabolique » (Nakamura, 2006 :1). Ces principes constituent l’ébauche de la nouvelle Constitution japonaise : les propositions des Japonais n’ayant pas satisfait le général américain Douglas MacArthur à la tête du S.C.A.P., le Supreme Commander for the Allied Power, celui-ci a confié la rédaction de la nouvelle Constitution à ses conseillers juridiques.

Il existe une opinion communément admise selon laquelle la Constitution pacifiste a été imposée au gouvernement d’alors par l’occupant américain après la défaite japonaise de la Seconde Guerre mondiale, et donc qu’elle n’a pas été fondée sur une décision autonome du peuple japonais, pire, qu’elle est le symbole de l’humiliation (Tadakoro, 2011 :38). Paradoxalement, l’éminent constitutionnaliste Yoïchi Higuchi qui s’intéresse à l’opinion publique de l’époque, affirme que le peuple accueille favorablement l’avant-projet de la nouvelle Constitution (Higuchi, 2002 :80). Pour l’opinion publique japonaise, l’article 9 de la Constitution qui consacre la renonciation définitive à la guerre, est précieux : il tourne la page de l’impérialisme et des crimes de l’armée japonaise avant et pendant la deuxième guerre, ainsi que de l’atrocité des bombes atomiques d’Hiroshima et Nagasaki. Pour autant, les caractères de « greffe étrangère »[1] et la « radicalité » de la formulation du texte suscitent beaucoup de débats (Pfersmann, 2018).

L’article 9 comprend deux dispositions : le Japon « renonce à jamais » à la guerre et « à l’usage de la force comme moyen de règlement des conflits internationaux ». Le texte ajoute qu’à cette fin, « il ne sera jamais maintenu de forces terrestres, navales et aériennes, ou autre potentiel de guerre ». Cet article est l’objet depuis lors de multiples interprétations âprement débattues et controversées car il porte atteinte à la souveraineté politique et militaire du Japon. Selon le père fondateur du néoréalisme Kenneth Waltz, « Dire qu’un État est souverain signifie qu’il décide lui-même de la manière dont il fera face à son problème interne et externe, y compris s’il doit ou non solliciter l’aide d’autrui et, ce faisant, limiter sa liberté en prenant des engagements envers eux. » (Waltz 1979 : 96). Selon lui, l’État ne peut (et ne doit) compter que sur lui-même pour assurer sa sécurité : c’est le principe de l’auto-préservation. Un autre penseur du réalisme Hans Morgenthau met le curseur plus haut : « L’indépendance signifie l’aspect particulier de l’autorité suprême de la nation individuelle qui consiste en l’exclusion de l’autorité de toute autre nation. L’affirmation selon laquelle la nation est l’autorité suprême – c’est-à-dire souveraine sur un certain territoire – implique logiquement qu’elle est indépendante et qu’il n’y a pas d’autorité au-dessus d’elle. Par conséquent, chaque nation est libre de gérer ses affaires extérieures de façon interne à sa discrétion, dans la mesure où elle n’est pas limitée par un traité ou par ce que nous avons appelé précédemment le droit international commun ou nécessaire. La nation individuelle a le droit de se donner toute constitution qui lui plaît, de promulguer les lois qu’elle souhaite indépendamment de leurs effets sur ses propres citoyens et de choisir n’importe quel système d’administration. Il est libre d’avoir tout type d’établissement militaire qu’il juge nécessaire aux fins de sa politique étrangère – qu’il est à son tour libre de déterminer comme il l’entend (Morgenthau 2006 : 319-312). »

Nous constatons dans les faits que depuis les années 1950 le Japon a pu réinterpréter le texte de l’article 9 et élargir progressivement ses prérogatives. Sans même que la Constitution n’ait été amendée, l’administration militaire chargée de l’occupation du Japon – dirigée par le général Douglas MacArthur – ordonne au Japon de former une Police de Réserve Nationale en 1950, devenue les Forces japonaises d’Autodéfense (FJA) en 1954, une armée composée de plus de 250 000 hommes (Auer, 1993). Quant à la sécurité de l’État japonais, elle a été depuis lors assurée par les États-Unis selon la doctrine « Yoshida ». Ce système a été initié dès que le Japon a accepté la reddition, et a ensuite été officialisé par le Traité de sécurité de 1951 puis par le Traité de coopération et de sécurité de 1960, toujours en vigueur aujourd’hui. Cette dépendance envers les États-Unis est perçue négativement par de nombreux conservateurs dans la classe politique japonaise, c’est pourquoi, ces dernières années, il y a une évolution du discours aux traits nationalistes qui invoque la nécessité de « normaliser » le Japon.

Cependant, comme le précise la loi de 2015[2], la force ne peut être utilisée qu’en situation de légitime défense : soit que le pays est attaqué, soit un allié et que cette attaque mette en péril le Japon lui-même et les droits et libertés des Japonais ; la force doit alors être de dernier recours et de niveau minimal (Delamotte, 2020). Pour piloter ce système, le pays s’est même doté depuis mars 2006 d’un état-major des armées et l’année suivante d’un véritable ministère de la Défense. Le Japon a progressivement augmenté sa capacité de dissuasion et son autodéfense et abandonné les idéaux pacifiques de sa Constitution à travers de nombreuses opérations onusiennes de maintien de la paix ou des missions humanitaires, à un niveau qu’aucun autre signataire du Pacte Kellogg-Briand[3], proscrivant la guerre, n’a égalé. Cette réinterprétation libre opposant gouvernement et constitutionnalistes nous interroge : la Constitution pacifiste de 1946 est-elle dépassée par rapport aux enjeux internationaux contemporains ?

Au préalable, intéressons-nous au concept de paix/pacifisme. Selon le dictionnaire japonais, le mot « paix » est défini comme suit : « état de la société qui est paisible, sans guerre ». Si la paix c’est l’absence de guerre, comment faire pour maintenir la paix ? Soit par un pacifisme absolu qui refuse toute force, soit par un pacifisme réaliste qui vise lʼéquilibre des forces dans le monde (Takashi, 2015). En 1927, Max Scheler prononce une conférence sur le pacifisme dans laquelle il rouvre la perspective de la « paix perpétuelle ». Scheler distingue huit sortes de pacifisme : « 1. le pacifisme héroïque ; 2. le pacifisme chrétien – catholique ou protestant ; 3. le pacifisme économique et libéral de Herbert Spencer ; 4. le pacifisme juridique de Grotius, Pufendorf ou Kant ; 5. le pacifisme marxiste et socialiste ; 6. le pacifisme impérial ; 7. le pacifisme bourgeois ; 8. le pacifisme culturel des élites » (Olivier, 2011). Il défend l’idée kantienne selon laquelle la paix est une finalité, Kant ayant élaboré lui-même un projet très rigoureux de « paix universelle ». Le philosophe allemand veut transformer l’état de fait de la paix en état de droit, en juridiciarisant les rapports entre États : « L’état de paix n’est pas un état de nature, lequel est au contraire un état de guerre, c’est pourquoi il faut que l’état de paix soit institué ». En ce sens, le Japon est fidèle à une conception du pacifisme théorisée dans le Projet de paix perpétuelle (1795).

Alors que l’article 9 semble à priori imposer une base constitutionnelle rigoureuse d’un état-type pacifiste, le gouvernement japonais n’a cessé de créer de nouvelles interprétations des notions de « guerre » et « d’armement » en raison de l’évolution de la situation internationale depuis la Guerre froide (Takashi et Makoto, 2015). Ainsi, aujourd’hui, la Constitution est devenue « une ligne de fracture de la politique japonaise ». Le Parti libéral démocrate (PLD), au pouvoir de façon quasi ininterrompue depuis 1955, ne cache pas sa volonté de longue date d’amender le texte. Les nationalistes estiment que les opposants sont dangereusement déphasés par rapport aux réalités géopolitiques actuelles, comme par exemple les programmes nucléaires et de missiles balistiques de la Corée du Nord. Depuis sa fondation en 1955, l’un des objectifs affichés[4] du Parti libéral démocrate est de réformer la constitution imposée par les Américains lors de leur occupation du Japon à l’issue de la Seconde guerre mondiale, mais tous les dirigeants du PLD devenus Premiers ministres y ont échoué, y compris le grand-père de Shinzo Abe[5], Nobusuke Kishi, Premier ministre de 1957 à 1960 (Mérieau, 2019).

Suivant toutes ces considérations, notre analyse aura pour objectif de répondre à la question : La constitution pacifiste du Japon, principalement son article 9, sera-t-elle modifiée ? Afin d’apporter un éclairage pertinent à cette question de modification de la Constitution et l’analyse purement juridique pouvant s’avérer trop réductrice, il est nécessaire de la contextualiser par rapport à l’environnement politique, social et géopolitique du Japon. De prime abord, on assiste à un paradigme favorable à la révision de la Constitution pacifiste (1). Toutefois, ce courant se heurte à des obstacles juridiques, politiques et sociétaux qui pourraient in fine inverser le paradigme (2). Pour anticiper ces tendances futures, nous nous appuierons sur les indicateurs objectifs et les expertises disponibles.

1. Un paradigme favorable à la révision de la Constitution pacifiste

La sécurité nationale d’un État est une question liée d’une façon complexe au droit et aux politiques internes, mais aussi au droit et à la politique internationales, Nous devrons donc considérer les stratégies de la sécurité nationale d’un point de vue juridique et les contextualiser, puis dans le cadre des relations américano-japonaises ainsi que de la diplomatie du Japon en général pour discuter les points suivants : l’interprétation évolutive du pacifisme dans la Constitution japonaise est inconstitutionnelle, la théorie juridique exige donc une modification (1.1). Face aux enjeux mondiaux et régionaux multiples et à la vulnérabilité avérée du Japon face aux menaces existentielles, la révision est incontournable (1.2).

1.1. L’interprétation évolutive du pacifisme dans la Constitution japonaise est inconstitutionnelle, la théorie juridique exige donc une modification

Dans un premier temps, précisons les problèmes juridiques que pose la Constitution pacifiste du Japon. L’article 9 du Chapitre II – relatif à la renonciation à la guerre – dispose que : « Aspirant sincèrement à une paix internationale fondée sur la justice et l’ordre, le peuple japonais renonce à jamais à la guerre en tant que droit souverain de la nation, ou à la menace, ou à l’usage de la force comme moyen de règlement des conflits internationaux. Pour atteindre le but fixé au paragraphe précédent, il ne sera jamais maintenu de forces terrestres, navales et aériennes, ou autre potentiel de guerre. Le droit de belligérance de l’État ne sera pas reconnu. » (Ricouleau, 2017.)

1.1.1. L’inutilité juridique du premier alinéa de l’article 9

Ce n’est pas la première fois qu’une constitution retranscrit une clause pacifiste, on peut notamment citer des articles similaires des constitutions françaises (celles de 1791 et de 1946), italienne (1947) et espagnole (1931), des Philippines de 1935. Cependant, dans ces constitutions, il s’agit du renoncement à « la guerre de conquête », mais pas à « la guerre » tout court, mention que seule la Constitution italienne a conservée[6]. Par contre, la Constitution japonaise de 1946 renonce à « toutes les guerres y compris la guerre de conquête, à la menace ou à la menace de l’emploi de la force » (Pfersmann, 2018). Cette idée du renoncement total à la guerre est considérée comme très originale (Takashi et Makoto, 2015) et très kantienne (la guerre est illégitime). Parmi toutes les constitutions en vigueur dans les États, celle du Japon affiche un « pacifisme absolu » (Fukase, 1959 : 375). Cette idée de renoncement total à la guerre est tout à fait unique et s’explique par les traumatismes psychologiques et physiques collectifs mais également par les circonstances particulièrement dévastatrices qui ont marqué la fin de la guerre, avec les bombardements nucléaires d’Hiroshima et de Nagasaki. Toutefois, cette formulation pose un certain nombre de problèmes (Ashibe, Takahashi, 2015).

Premièrement, l’alinéa évoquant un renoncement total à la guerre, et ceci même pour assurer sa propre défense, est juridiquement inutile. En effet, le droit international interdit déjà la guerre d’agression, d’abord par le pacte Briand-Kellog[7] déjà évoqué, signé à Paris le 27 août 1928, que le Japon a d’ailleurs ratifié en premier. Dans un sens, « cette disposition induit l’idée que le Japon pourrait se réapproprier ce droit en révisant sa Constitution, ce qui n’est évidemment pas le cas puisqu’il ne s’agit pas d’une question interne » (Pfersmann, 2018). Ainsi, seule l’interdiction d’entretenir des forces armées, au deuxième alinéa de l’article 9, est un élément juridiquement opératoire. Ensuite, le pacifisme n’est pas synonyme d’inaction, au contraire le Japon est invité à contribuer à la construction de la paix comme le précise le préambule de la Constitution : « Nous désirons occuper une place d’honneur dans une société internationale luttant pour le maintien de la paix et l’élimination de la face de la terre, sans espoir de retour, de la tyrannie et de l’esclavage, de l’oppression et de l’intolérance. Nous reconnaissons à tous les peuples du monde le droit de vivre en paix, à l’abri de la peur et du besoin. Nous croyons qu’aucune nation n’est responsable uniquement envers elle-même, qu’au contraire les lois de la moralité politique sont universelles et que le respect de ces lois incombe à toutes les nations arguant de leur propre souveraineté et justifiant de leurs relations souveraines avec les autres nations ».

1.1.2. Violation du deuxième alinéa de la Constitution

Deuxièmement, la question en suspens reste de savoir ce qu’il en est de la défense. Interdit-on totalement au Japon de maintenir une force armée et dans ce cas les FJA en constituent donc une violation, ou bien la FJA est permise tant qu’elle n’est pas utilisée pour l’attaque ? Selon le gouvernement, « les forces minimum et nécessaires pour l’auto-défense » ne sont pas considérées comme « des forces militaires » interdites dans la Constitution…mais en même temps le gouvernement ne précise pas la nature des « forces minimum ». Qu’en est-il du « droit de légitime défense collective » dans le droit international ? Lʼarticle 51 de la Charte des Nations Unies précise qu’aucun État ne peut faire « la guerre » légalement selon le droit international, sauf pour exercer son droit d’auto-défense ou une action militaire faite pour l’intérêt public ; mais dans le cas de solidarité pour assurer « la sécurité collective », auto-défense et contribution à arrêter les États agresseurs qui menaceraient la paix mondiale ne sont pas distinguées car difficilement arbitrables.

Ainsi, selon la logique du droit international, le fondement qui permet aux Forces d’auto-défense du Japon de riposter légalement à des attaques menées contre l’armée américaine, doit être cherché dans le « droit de légitime défense collective » (Takashi et Makoto, 2015). Cette problématique de l’exercice légal du droit de légitime défense collective a été ravivé lors des interventions onusiennes. En effet, soutenir une offensive, c’est faire la guerre, et donc interdit par l’article 9. Cependant, en cas d’attaque contre les forces japonaises il leur est interdit de contre-attaquer si elles ne défendent pas le territoire japonais lui-même, à fortiori si ces forces représentent une menace pour d’autres pays. Ces débats se sont renouvelés à l’occasion de la participation des troupes japonaises à la coalition présente en Irak, à la suite de la deuxième guerre du Golfe. Ces troupes ont été envoyées à Samawa, dans le sud de l’Irak de 2004 à 2006 en soutien logistique, conformément à la loi de juillet 2003 permettant le déploiement de troupes pour des missions de reconstruction non-combattantes.

La Constitution japonaise prévoit-elle la neutralité : « le Japon ne doit rien faire même s’il y a des guerres dans la société internationale », c’est-à-dire, renonce-t-elle à l’usage de toute force militaire ? Concernant cette question, la formulation de l’article 9 n’émet aucun doute quant au fait que le maintien des « forces militaires » est inconstitutionnel (Takashi et Makoto, 2015). Pourtant, à la demande des États-Unis, le Japon a dû créer une police nationale de réserve en 1950 pour assurer la défense du pays, constituée de facto en armée, qui est par ailleurs devenue l’une des plus puissantes du monde (Gacon, 2020). L’argument qu’il s’agit de « forces d’autodéfense » et non d’une « armée » est dérisoire car il s’agit tout de même d’un ensemble régi par la discipline militaire. C’est une armée que l’on appelle « Forces d’auto-défense » parce que l’on est dans une situation de déni (Pfersmann, 2018). Les FJA sont compétentes, très bien armées, modernes, et équipées de sous-marins et d’avions de combat performants (Gacon, 2020).

Le paradoxe japonais est celui de nombreux accords, lois et traités qui ont transigé durablement avec l’esprit de l’article 9. Et c’est ici que se révèle la faiblesse de la conception juridique japonaise : ses justiciables étant nommés par un pouvoir monolithique depuis des décennies et les différentes cours juridictionnelles n’ont jamais réussi à faire vivre l’indépendance qui leur est pourtant dévolue. « Il peut être raisonnablement attendu d’une telle autorité, là où elle existe, qu’elle rende effectivement des décisions permettant de contraindre à une mise en conformité par rapport aux exigences d’une démocratie. Or, en dépit de quelques exemples ici et là, aucune démarche n’a été effectuée qui aurait mis en cause l’existence de l’armée et des dispositifs qui la régissent » (Pfersmann, 2018). Si de nombreux constitutionalistes japonais ne reconnaissent même pas la légitimité d’une armée d’auto-défense, en étant radicaux quant à l’inconstitutionnalité, c’est plutôt pour des raisons politiques que juridiques, – cela conduirait à affirmer que le Japon est démilitarisé ; ce qui est irréaliste – en tant que grande puissance économique, financière, technologique et industrielle, et aussi du point de vue de son rôle moral de maintien de la paix. Si les constitutionnalistes justifient garder un équilibre politique en se plaçant au niveau juridique, ils ne pourront pas empêcher que cet équilibre évolue dans le sens de la militarisation dans les futurs désaccords. « Les constitutionnalistes japonais doivent faire face à un dilemme redoutable mais ils doivent, pour l’affronter, rester des juristes » (Takashi et Makoto, 2015).

1.2. Face aux enjeux mondiaux et régionaux multiples et à la vulnérabilité avérée du Japon face aux menaces existentielles, la révision est incontournable

1.2.1 Une remilitarisation au sein d’une alliance forte et durable avec les États-Unis

La période de la guerre froide fut le moteur du réarmement japonais en raison de l’avènement de la République populaire de Chine ainsi que le début de la guerre de Corée. Ceci se concrétisera en créant dès juillet 1950 une Police nationale de réserve paramilitaire de près de 75 000 Japonais, ensuite en 1952 la Force de sécurité nationale, une administration officiellement militaire. Le Japon signa en 1951 un traité de sécurité bilatéral avec les États-Unis, dans lequel il était reconnu au Japon un droit naturel de légitime défense collective, ce qui s’opposait clairement à l’article 9 de la Constitution de 1947[8]. En 1954 le Japon se dote d’un véritable système de défense par l’Accord d’assistance mutuelle de sécurité avec les États-Unis. Le processus de militarisation fut initié en juin 1954 avec les deux lois créant l’Agence de défense et les FJA. Ensuite, quatre plans de renforcement et de modernisation des FJA, en accord avec l’allié américain, furent mis en place entre 1958 et 1972. Ces réformes divisèrent les différents gouvernements japonais (Landreau, 2016).

Les années 1990 furent le théâtre de la première guerre du Golfe, ce qui engagea le Japon en Irak avec l’envoi de dragueurs de mines dans le golfe Persique, un engagement limité, mais assorti d’un soutien financier qui s’élève au total à 13 milliards de dollars, obtenus sous la pression américaine et le chantage aux approvisionnements pétroliers. La première guerre du Golfe a généré une forte tempête dans l’environnement politique japonais, Tokyo fut forcé d’assurer la concordance entre son pouvoir économique et la contribution aux efforts des Nations Unies, en dépit de sa politique anti-guerre. Cet événement signa « l’émergence du Japon sur la scène internationale et la prise de conscience au Japon de ses ambitions » (Pflimlin, 2010). Mais, la participation japonaise à la force militaire multinationale a provoqué de vives réactions de la part de ses voisins asiatiques. Victimes de l’agression nippone pendant la seconde guerre mondiale, et même avant, en ce qui concerne la Chine et la péninsule coréenne, les pays d’Extrême-Orient craignaient une résurgence du « militarisme » japonais (Fouquoire-Brillet, 1991).

Dans la foulée la loi sur la Coopération aux opérations onusiennes de maintien de la paix PKO (participation des FJA aux Peace-Keeping Operations de l’ONU) fut adoptée par l’ONU en juin 1992. Il s’agissait de créer un corps de FJA dont l’utilisation nécessitait cinq conditions : « l’existence d’un cessez-le-feu, l’acceptation par les parties de la participation du Japon, la neutralité absolue de la mission de l’ONU, le retrait des troupes en cas de reprise des hostilités et le non-recours à la force » (Pflimlin, 2010 :146). Les FJA crées pour permettre une action en faveur de la sécurité internationale, furent dès lors l’un des instruments de l’augmentation de la capacité opérationnelle des FJA, du renforcement de l’Alliance nippo-américaine et de l’internationalisation du Japon. Elles participèrent à de multiples opérations de maintien de la paix : au Cambodge (1992-1993), au Mozambique (1993-1995), au Rwanda (1994), sur le plateau du Golan (1996) ou encore au Timor oriental (2002-2004) (Landreau, 2016).

La loi des mesures spéciales contre le terrorisme, adoptée après les attentats du 11 septembre 2001, fut un autre tournant de la politique de défense du Japon. Cette loi permit aux FJA de soutenir les troupes américaines et alliées dans l’océan Indien et dans le golfe Arabo-Persique via un ravitaillement en carburant, du transport logistique et du soutien médical. Cette loi antiterroriste autorisa un déploiement des FJA à l’étranger au-delà de l’ONU. En 2001, Le Japon a même fourni un soutien logistique dans l’Océan Indien pour les forces navales américaines impliqué en Afghanistan. Cette réforme fut le dernier verrou avant la guerre en Irak. Le Japon entérina en juillet 2003 une loi permettant le déploiement de troupes pour des missions de reconstruction non-combattantes. Ainsi, des FJA « armées » furent déployées dans la province d’Al-Muthana au sud de l’Irak à partir de février 2004 afin d’y fournir des soins médicaux, de distribuer de l’eau et de reconstruire des bâtiments. Le retrait des Japonais, commencé en juillet 2006 et achevé en décembre 2008, fut en partie dû à l’opposition de son opinion publique défavorable à un maintien de forces en Irak. Ces opérations de reconstruction de l’État irakien et d‘aide humanitaire furent l’occasion de légitimer le Japon en matière de coopération internationale (Landreau, 2016).

1.2.2 Une politique de sécurité adaptée aux enjeux géopolitiques actuels

Depuis le début du xxie siècle, la sécurité du Japon consiste en grande partie à gérer les nationalismes de ses voisins sud et nord-coréen, chinois et russe. Du point de vue de la géopolitique américaine en Asie, la relation militaire américano-japonaise sert de parapluie vis-à-vis de la menace de la Corée du Nord et de la montée en puissance chinoise (Taylor 2011 : 872). L’arme nucléaire est un élément capital pour la stratégie de la sécurité nationale et dans le cadre de cette alliance : « les armes nucléaires stratégiques dissuadent d’autres armes nucléaires stratégiques là où chaque État doit tendre à assurer sa propre sécurité du mieux qu’il le peut, les moyens adoptés par chacun d’eux doivent être orientés vers les efforts des uns et des autres » (Waltz, 1979 : 185). En effet, le Japon n’est pas autorisé à produire, à importer ni exporter des armes nucléaires. Il convient de souligner qu’en instaurant cette politique, le Japon abandonne officiellement la dissuasion nucléaire, dépend d’un allié historique qui se désengage petit à petit, alors même qu’il est encerclé par les États nucléarisés : la Russie, la Chine, les deux Corées et les États-Unis.

Il existe une relation fonctionnelle entre le pouvoir politique, militaire et économique (Morgenthau 2006 : 128). Le Japon a ainsi progressivement augmenté ses capacités de défense dans les programmes quinquennaux : capacités amphibies, capacités balistiques, surveillance maritime, capacité de déploiement. En 2013, le budget des Forces d’Autodéfense était le cinquième budget militaire mondial, derrière celui des États-Unis, de la Chine, du Royaume-Uni et de la France (Delamotte, 2012). Le budget voté pour l’année 2020 était de 48,5 milliards de dollars (Auer, 1993). Le ministère japonais de la Défense a passé commande du système de missile Standard Missile-3 Block 2A, développé en partenariat avec les États-Unis. En outre, une partie du budget de ce ministère sera utilisé pour développer le système d’interception Patriot Advanced Capability-3. Parallèlement à ces deux projets ambitieux, on peut également mentionner l’intention du Japon d’acheter quatre avions de transport Osprey et une centaine d’avions de combat F-35 appuyés par une technologie de défense antimissile toujours plus sophistiquée. Le Japon construit également des navires militaires de plus en plus gros, dont des porte-hélicoptères qui, selon plusieurs analystes, pourraient facilement devenir des porte-avions avec des versions navalisées des F35[9].

La Constitution est un sujet très sensible, et cela a été prouvé lors de la course électorale américaine, lorsque l’ancien vice-président et actuel candidat Joe Biden s’est opposé à son rival Donald Trump au sujet du Japon et la Corée du Sud car selon lui Trump « ne comprend pas que nous avons écrit la Constitution du Japon pour qu’il ne puisse pas devenir une puissance nucléaire ». En effet, lors d’une interview accordée au New York Times en mars 2016, le Président Trump a soutenu que les États-Unis ne pourraient pas continuer à protéger le Japon de la menace nord-coréenne comme ils l’avaient fait par le passé et allaient devoir réduire le niveau de leur engagement dans la région asiatique, laissant le champ libre à l’option militaire nucléaire. Certains politiciens japonais pensent eux aussi qu’il serait constitutionnellement possible et souhaitable d’obtenir l’arme nucléaire pour préserver la sécurité nationale (Arase 2007 : 561). De leur côté, le Japon et la Corée du Sud pourraient reconsidérer l’option nucléaire afin d’exercer une dissuasion qui serait crédible même en l’absence du soutien des États-Unis (Noemi, 2017). Cependant, le crédit à donner à un président américain qui promet une chose dans un cas (pour Pyongyang) et préconise son contraire dans un autre cas (pour Téhéran) a été largement entamé et les cartes rebattues avec l’élection de Joe Biden.

Le principe de légitime défense est attenant à une logique de coopération internationale, et même si l’alliance militaire américano-japonaise reste le noyau de sa politique de sécurité, elle connait des variations et s’enrichit de nouveaux partenariats de sécurité multilatéraux avec des pays comme l’Australie, l’Inde, ou la France et le Royaume-Uni en Europe. Le Japon a noué un dialogue également avec l’Inde, la Russie et la Corée du Sud. À un autre niveau (diplomatique, économique, sécuritaire), il apporte son soutien aux pays d’Asie du Sud-Est comme le Vietnam, l’Indonésie, la Malaisie. Cette approche est renforcée par des accords économiques et commerciaux : avec l’Union européenne pour un partenariat économique entré en vigueur en février 2019, un traité pour un partenariat trans-Pacifique (TPP à 11, sans les États-Unis) et la participation au projet de réforme de l’OMC. Enfin, le Japon est le pays le plus souvent élu comme membre non permanent au Conseil de sécurité des Nations unies, ce qui donne plus de poids à sa géopolitique et sa diplomatie (Delamotte, 2020).

2. Des obstacles politiques, juridiques et sociétaux qui pourraient in fine inverser le paradigme de la révision

Comment expliquer que, malgré la force de la « doctrine Abe », le projet de loi de sécurité nationale stagne dans un contexte politique irrationnel et dangereux pour une démocratie parlementaire ? Tout d’abord, les paradoxes politiques et les rigidités constitutionnelles paralysent les débats (2.1). Ensuite, l’opinion publique et les forces issues de la société civile risquent de constituer un obstacle (2.2)

2.1 Les paradoxes politiques et les rigidités constitutionnelles paralysent les débats

2.1.1 Un parti fort et une entente tacite entre les forces politiques

Pour bien comprendre de quelle façon l’amendement de la Constitution constitue l’ADN du LPD, il faudrait relire les étapes juridiques de la création des forces d’auto-défense. En novembre 2004 déjà, le Parti Démocratique Libéral (LDP) avait présenté l’ébauche d’une révision de la Constitution en supprimant la conception strictement défensive des forces « d’autodéfense » et en lui reconnaissant une fonction pleinement militaire. C’est le gouvernement Abe qui avait voté des lois permettant en théorie aux troupes japonaises d’appuyer un allié sur un théâtre d’opérations militaires à l’étranger, même si le Japon lui-même n’est pas attaqué[10]. Le Premier ministre avait à l’époque justifié ces lois par la nécessité de se protéger des menaces émanant de la Corée du Nord nucléarisée et de la montée en puissance de la Chine impérialiste, qui dispute depuis 2010 au Japon la souveraineté de l’archipel des îles Senkaku/Diaoyu riches en hydrocarbures. Récemment, Abe avait évoqué la possibilité que l’amendement de l’article 9 conserve les clauses pacifistes, mais s’y ajouterait un paragraphe mentionnant la reconnaissance de ces forces afin de clarifier leur constitutionnalité (Mark, 2017). Selon ses dires, son gouvernement chercherait un large consensus de pair avec les autres partis politiques (la force de droite du Parti Komeito, aidé par la montée en puissance du lobby révisionniste Nippon Kaigi), avec un cap fixé sur la décennie 2020. Cette question a toujours provoqué de vifs débats dans les commissions parlementaires au sein des différents gouvernements japonais (Desjardins, 1997). La volonté de normalisation du gouvernement Abe qui, depuis la victoire électorale du 10 juillet 2016, lorsque le PLD et ses alliés ont obtenu une majorité des deux tiers à la chambre haute de la Diète, permettant pour la première fois de proposer un amendement Constitutionnel, appuie encore ce projet, à mesure que la question se pose pour les observateurs de savoir si le Japon restera un partisan du pacifisme promu par la Constitution actuelle ou rentrera dans le rang. Shinzo Abe a par ailleurs réitéré en mai 2017 son ambition claire de modifier l’article 9 lors d’un discours devant un groupe de lobbying en faveur d’une modification de la Constitution (Mark, 2017).

Le paradoxe politique de la conception constitutionnelle au Japon a été souligné par de multiples observateurs. Seizelet attribue la longévité remarquable de la Constitution à une sorte d’entente tacite entre les pragmatiques du PLD qui depuis la création du parti en 1955, ont prévu la modification de l’article 9 de la constitution et le Parti Socialiste Japonais (PSJ), principal parti de l’opposition à la Diète japonaise, fer de lance du mouvement antirévisionniste pendant près d’un demi-siècle. « Cette entente tacite a eu pour effet d’interdire toute modification de la Constitution, de promouvoir une stratégie oblique de révision par voie d’interprétation et d’imprimer au débat constitutionnel au Japon sa caractéristique propre, à savoir un haut degré de conflictualité comme facteur de discrimination et de positionnement des forces politiques en lice, mais dénué de portée pratique dans le cadre du « système de 1955 » (Seizelet, 2011). Pfersmann observe lui aussi le rôle paralysant et marginal de l’opposition pacifiste à la doctrine Abe « incapables de concevoir un dispositif constitutionnel limitant les missions des forces armées en leur donnant un fondement positif et contrôlable…laisse la main libre aux ennemis du pacifisme en leur permettant d’agir en violation de la Constitution » (Pfersmann, 2018).

2.1.2. Un processus complexe d’amendement de la Constitution

Le blocage de la révision constitutionnelle constitue un risque de sclérose de la Constitution japonaise (Moneger-Wolfart, 2004). Il existe deux types de constitutions : celles dites « souples » qui autorisent une révision relativement aisée à réaliser ; et celles que l’on qualifie de « rigides » comportant d’importantes interdictions de révision, ou dont la procédure de révision est complexe ou difficile à mettre en œuvre. D’une part, la rigidité d’une Constitution est gage de stabilité et de pérennité ; mais d’autre part, elle peut également devenir un handicap. En effet, l’immobilisme n’est pas une bonne chose pour une Constitution puisque, comme tout texte juridique, elle se doit d’évoluer en harmonie avec la société. Toute Constitution a besoin d’un certain degré de flexibilité afin de lui permettre de s’adapter au changement, surtout quand ce changement marque le passage d’un siècle à un autre (Moneger-Wolfart, 2004).

La Constitution japonaise traite de la procédure de révision dans son neuvième chapitre relatif aux « amendements » à la Constitution. L’article 96 organise une procédure en trois temps : une initiative parlementaire, l’approbation de cette initiative par le peuple souverain au cours d’une consultation référendaire, la promulgation par l’empereur. Premièrement, l’initiative de la révision Constitutionnelle incombe à la « Diète », à savoir le Parlement du Japon. La Diète doit voter aux deux tiers, au moins, de tous les membres de chaque Chambre du Parlement. Les révisions seront ensuite examinées par les commissions sur la Constitution des deux chambres du Parlement. Elles seraient soumises au vote de chaque commission, puis aux sessions plénières de chaque chambre, où une majorité d’au moins deux tiers des deux chambres serait nécessaire pour les adopter (Mark, 2017). Sur le plan politique, du fait même de l’existence de cette majorité qualifiée, la révision constitutionnelle ne peut intervenir sans un accord entre les principales forces politiques à la Diète car il est impossible à un seul parti, et même avec l’appui d’un allié minoritaire, d’emporter la « décision » de la Diète. La révision constitutionnelle ne peut donc qu’être le fruit d’un consensus minimal entre le PLD et le PDJ, avec l’appoint éventuel d’autres pivots (Seizelet, 2011). Cette condition de majorité renforcée n’est pas adaptée à un vote ayant simplement pour but d’initier une procédure de révision, une telle exigence est généralement demandée lors d’un stade presque terminal de la procédure. Un obstacle de taille s’élève ainsi dès le début de la procédure.

Deuxièmement, la procédure de l’amendement constitutionnel fait l’objet d’une ratification populaire ; c’est-à-dire qu’elle est soumise « au peuple pour ratification, pour laquelle est requis un vote affirmatif d’une majorité de tous les suffrages exprimés à ce sujet ». C’est alors un « référendum spécial » qui est organisé à cette occasion (Moneger-Wolfart, 2004). Un référendum public approuvant l’amendement doit ensuite être adopté à la majorité simple de l’électorat (Mark, 2017). Là aussi, la procédure de révision confronte les Représentants et les Conseillers composant les deux Chambres de la Diète au risque d’être démenti par le peuple, dans l’hypothèse où la population s’opposerait à un tel dessein. « C’est justement pour éviter un conflit de légitimité que la Constitution prévoit une alternative où la ratification des amendements pourrait se faire « à l’occasion d’élections fixées par la Diète » (Moneger-Wolfart, 2004). « Dans ce cas, le peuple japonais se retrouve lui-aussi en difficulté puisque les élus pourraient profiter de cette occasion pour solliciter de la part des électeurs un renouvellement de leur mandat : on court alors le risque que la révision Constitutionnelle se transforme en un plébiscite collégial et parlementaire. Enfin, la troisième et dernière étape correspond à la promulgation des « amendements ainsi ratifiés » qui est effectuée « par l’Empereur au nom du peuple », et doit intervenir « immédiatement » après la ratification populaire » (Moneger-Wolfart, 2004).

2.2. L’opinion publique et les forces issues de la société civile risquent de constituer un obstacle

2.2.1. Crise de la représentation politique et contestation civique

L’opinion progressiste a réagi vivement contre la politique étrangère et de sécurité plus active de l’administration Abe, pour les opposants les changements qu’elles apportent marquent une baisse des libertés civiles, une augmentation de l’autorité et de la réglementation gouvernementales intrusives et un changement de cap diplomatique non interventionniste qui avait été un élément clé de l’identité collective du Japon d’après-guerre. Dans le même ordre d’idées, les critiques progressistes de l’establishment politique conservateur soulignent les efforts déployés par l’administration Abe pour gérer son image auprès de l’opinion publique, soit par la nomination de « personnalités sympathiques » à des postes d’influence de la NHK, les médias du service public japonais.

La société civile japonaise a une longue tradition d’activisme civique et de protestations publiques, et ce dans toute une série de domaines. Pensons aux mouvements antinucléaires (en particulier à la suite du triple tremblement de terre, du tsunami et des catastrophes du réacteur nucléaire de Fukushima en mars 2011), aux manifestations contre les bases américaines à Okinawa, et du SEALD (Students Emergency Action for Liberal Democracy) contre la législation sur la légitime défense collective de 2015. La société japonaise reste dynamique dans la contestation de certaines décisions et de l’autorité, par exemple ils se sentent en général peu concernés par l’envoi des Forces d’auto-défense à l’étranger. Cependant, la démocratie par la rue ne suffit pas à maintenir la confiance de la population dans le processus démocratique, surtout si elle n’entraîne que peu ou pas de changement visible dans la politique gouvernementale. D’après un récent sondage réalisé par l’organisation japonaise à but non lucratif Genron, la confiance dans le système politique japonais s’établit à 60 % des personnes interrogées par rapport aux partis politiques japonais et dans l’Assemblée nationale, ce qui est notamment vrai chez les jeunes. Le taux de participation aux élections lui-même est désormais d’environ 50 % (Source : Institut Montaigne).

Depuis l’occupation et au-delà, tout au long de la guerre froide, la société japonaise s’est fermement opposée à l’arsenal nucléaire, rappelant la doctrine de l’ancien Premier ministre Eisaku Satō, qui a statué que le Japon « ne possédera, ne produira ni ne permettra l’introduction d’armes nucléaires au Japon, sur la base des dispositions de la Constitution ». La société japonaise, première victime des armes nucléaires, est très émotive à ce sujet. À première vue, on peut apprécier qu’elle ne souhaite pas une remilitarisation, mais il est tout aussi important que le Japon développe sa contribution à la communauté internationale, dans le contexte de multiples menaces régionales et internationales. On en déduit que la réaction de l’opinion publique, de la société civile japonaise, pèseront lourd dans la décision que le Japon adoptera à propos de la révision de la Constitution.

2.2.2. Les mouvements citoyens anti-Abe et les alternatives politiques

Dernièrement, on a pu observer au Japon une nouvelle dynamique politique constituée de mouvements citoyens qui expriment le sentiment partagé par différentes strates de la population de ne pas être représentés dans le système politique traditionnel. Ces mouvements, au lieu de boycotter le jeu démocratique des partis ou de s’y substituer, sont entrés dans la vie parlementaire d’une manière originale. Au mois de septembre 2015, alors que le gouvernement Abe adoptait cette série de lois sur la sécurité qui permet à l’armée d’intervenir dans les pays étrangers, des rassemblements de protestation ont été organisés devant l’Assemblée nationale avec des mots d’ordre tels que « Non à la guerre » ou « Sauvez l’article 9 ! ». Ces manifestations rassemblaient des mouvements divers comme : le Comité d’action « Sogakari » (Tous ensemble contre la guerre et pour l’article 9 de la Constitution), l’Association des chercheurs opposés aux lois sur la sécurité nationale, le collectif des « Mères contre la guerre », le groupe « Sauvez la démocratie constitutionnelle », l’organisation des étudiants du « SEALDs » (Action d’urgence des étudiants pour la démocratie libérale). Toutefois, le projet de loi a été adopté. Ces groupes ont fini par s’organiser dans un front uni pour réduire le nombre des représentants du PLD à la Chambre des conseillers lors des élections de l’année suivante (juillet 2016). Pour atteindre cet objectif, ils ont constitué ce qui s’est appelé l’« Alliance citoyenne pour la paix et le constitutionnalisme » qui a réussi à faire coopérer des petits partis d’opposition aux élections selon le vœux que « les partis d’opposition devraient lutter ensemble » (Murakami, 2018).

Cette nouvelle alliance entre les mouvements citoyens et les partis politiques progressistes est peut-être la réponse à la forte abstention des électeurs et la clé d’une reconstruction du jeu démocratique. C’est une manière innovante pour les mouvements citoyens de s’articuler avec les formations politiques existantes pour répondre à la crise de la représentation démocratique au Japon, comme dans le monde. La création du Parti démocrate constitutionnel (PDC), un phénomène très rare dans l’histoire du Japon, car issu d’une mobilisation citoyenne inédite, prouve que changer l’establishment n’est plus désormais une utopie. Lancé par Yukio Edano, il a pu bénéficier du soutien de nombreux citoyens mobilisés pour un renouvellement de la politique japonaise.

Il serait juste de conclure au moins partiellement que l’opinion publique japonaise et les mouvements civiques ainsi que les médias de masse[11] influencent les décisions politiques en matière de sécurité, au moins autant que les pressions américaines et la géopolitique régionale, ce qui va dans le sens d’une approche libérale des relations internationales[12]. En particulier, on peut s’interroger si la majorité de la population japonaise souhaite-t-elle voir changer l’article 9 imprégné d’antimilitarisme. Il faudrait que l’on prenne aussi en compte dans les processus de délibération et d’interprétation de la Constitution, tout autant que l’identité hostile à l’affirmation nationale par le militaire, l’adoption et l’intériorisation, à tous les niveaux de la société, des éléments intrinsèques de la nation japonaise, comme sa culture et ses traditions, sa religion et sa langue.

Conclusion

Il n’existe pas d’autre exemple dans l’histoire récente d’une Constitution restée inchangée depuis sa naissance et pendant soixante-dix ans comme modèle d’un État-pacifiste. Ni jamais vraiment acceptée, ni fermement remise en cause avant le gouvernement Abe, elle est aujourd’hui un point de cristallisation paradoxal et contradictoire, défendue par la Gauche qui la cautionne au nom du rejet du militarisme et de l’impérialisme nippon, en même temps honnie par la Droite car d’origine étrangère, elle a contribué néanmoins à élaborer une nouvelle forme d’identité politique et nationale. Force est de constater que les mêmes raisons ayant empêché une modification de la Constitution pacifiste japonaise depuis 70 ans subsistent toujours et que le débat sur la Constitution nipponne n’est jamais fini. Il est peu probable qu’une révision ou un amendement soit envisageables à court terme, le gouvernement nippon ayant d’autres priorités, comme la gestion de la pandémie de coronavirus, ainsi que la difficile relance économique. De plus, les derniers scandales de corruption ont profondément affecté la crédibilité de l’administration Abe, ce qui a considérablement ralenti le projet de révision. La démission du Premier ministre Abe fin août 2020 a fragilisé le PLD et ne lui permet pas de faire émerger sur la scène politique une personnalité de la même stature. La scène politique intérieure est donc largement défavorable à la révision et il en va de même à l’extérieur. Si l’on s’oriente vers une normalisation progressive de la politique de défense du Japon car les limites de l’inconstitutionnalité semblent bel et bien atteintes, l’organisation de la révision constitutionnelle devra faire face à une réticence de la population, à une force gouvernementale affaiblie, à une réaction méfiante de ses voisins et à l’isolationnisme américain.

Alors que le Japon proposait au monde une identité kantienne, on peut considérer que depuis une vingtaine d’années le Japon a revêtu une posture de culture lockéenne[13] puisque le maintien d’une culture kantienne n’allait plus dans le sens de ses intérêts de sécurité fondamentaux au fur et à mesure que l’identité collective sécuritaire co-construite avec son allié historique s’effritait. En effet, la renaissance militaire japonaise s’exprime aussi bien sur le plan politique, avec une réorientation vers un pacifisme et un prisme japonais qui est l’axe Asie-Pacifique[14], épicentre géopolitique mondial, afin de mieux apprivoiser le dragon chinois (Boulanger, 2013). « Alors que le centre du système international glisse inexorablement vers la Chine, un pays dont le système d’autorité heurte de plein fouet les valeurs du monde occidental, le Japon est forcé de faire un choix entre son attachement à l’Occident – toujours ambivalent – et un retour à une Asie de nouveau dominée, après un intervalle de plus de cent cinquante ans, par la Chine » (Boulanger, 2013). Le pays a récemment pacifié ses rapports avec son voisin chinois qui était une menace directe par rapport au droit international. La politique extérieure du Japon moderne et la diplomatie japonaise depuis la fin de la Guerre froide se sont fortement internationalisées : une couverture de sécurité des intérêts japonais toujours plus autonome et normalisée, une capacité opérationnelle accrue et une présence pleine et entière dans le système de sécurité des Nations-Unies.

À la question posée par Hiroo Nakamura si « le pacifisme de la Constitution japonaise est un pur optimisme ou une lumière au xxie siècle ? » (Nakamura, 2006), nous répondons que la réalisation d’une paix universelle prévue dans la Constitution dans un esprit très kantien (Kôji, 2002) n’est ni une utopie ni un espoir vain, mais un projet objectif de justice internationale qui existe et fonctionne bel et bien. Dans cette logique de pacifisme porté par le Japon que nous avons évoqué dans cette analyse, la prise en considération de la candidature du Japon en tant que membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU prend tout son sens. Un pacifisme proactif continuera à mûrir en marge des limites constitutionnelles pour les années à venir. Les conditions pour la paix perpétuelle dont Kant a exposé les garanties philosophiques, un pays qui a renoncé à jamais à la guerre, ne sont pas encore remplies aujourd’hui dans le monde, ni au Japon car « en matière internationale les rapports de force l’emportent sur les utopies » (Gomart, 2019). Y. Higuchi nous explique qu’il y a au Japon « une problématique de la situation actuelle comme « synthèse » entre modernité et tradition, dans le domaine constitutionnel » (Higuchi, 2001 :7), autant qu’entre particulier et universel. Pour Tadakasu Fukase, le fonctionnement de la Constitution est celui d’une lutte entre deux idées radicalement opposées incarnée par les deux grands partis japonais : « l’idée traditionnelle de Meiji sous une nouvelle apparence démocratique et l’idée démocratique occidentale que la nouvelle constitution a apportée et encouragée au Japon » (Fukase, 1959 : 381). Si la révision finit par se produire[15], et ça sera au peuple japonais d’en décider, on peut se demander si elle représente le début de l’alignement du pays sur ses racines historiques et la première reconnaissance formelle des limites de l’universalisme imposé par l’Occident.

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[1] La question de l’imposition est la source d’un débat important parmi les spécialistes. Voir en particulier David Law, 2013, The Myth of the Imposed Constitution, Denis J. Galligan, Mila Versteeg (dir.), Social and Political Foundations of Constitutions, Cambridge, Cambridge University Press : 239-268.

[2] La loi japonaise de 2015 sur les Forces japonaises d’autodéfense inclut une clause dite d’autodéfense collective, en vertu de laquelle les forces d’autodéfense peuvent intervenir pour protéger un pays ami en difficulté dans un conflit, sans qu’il y ait une menace directe sur le territoire du Japon. Cette clause élargit ainsi l’interprétation de l’article 9.

[3] Le 27 août 1928, soixante-trois États ont signé le pacte Briand-Kellogg, une entente de renonciation à la guerre.

[4] Ici il faut distinguer en effet le discours, ancien, qui vise à réviser l’article 9 pour normaliser le Japon, des discours qui, beaucoup plus récemment, s’inquiètent de la sécurité du Japon face à l’expansionnisme chinois et au désinvestissement américain.

[5] Shinzo Abe, chef du Parti libéral démocrate au pouvoir de façon quasi-ininterrompue depuis la fin de la seconde guerre mondiale, a démissionné lors de son troisième mandat le 16 septembre 2020.

[6] L’article 11 de la Constitution italienne renonce au droit de faire la guerre. Par contre, l’article 52 dit que la défense de la patrie est le devoir sacré de tous les citoyens. C’est donc une grosse différence entre la Constitution japonaise et italienne.

[7] Le pacte Briand-Kellogg, ou pacte de Paris, est un traité signé par soixante-trois pays qui « condamnent le recours à la guerre pour le règlement des différends internationaux et y renoncent en tant qu’instrument de politique nationale dans leurs relations mutuelles ». La Charte des Nations unies, signée en 1945 à la fin de la Seconde Guerre mondiale, va au-delà de la simple interdiction de la guerre d’agression du pacte Briand-Kellogg, en établissant, dans l’article 2-numéro 4, une interdiction générale de la violence.

[8] Normalement, la constitution a préséance sur les traités internationaux. Apparemment, les tribunaux japonais en ont décidé autrement, pour fournir un jugement interprétatif qui modifie la lettre de la Constitution.

[9] Source : IRIS Institut de Relations Internationales et Stratégiques, France.

[10] Le projet de loi de sécurité nationale de 2015 étendait le périmètre d’intervention des Forces d’autodéfense

[11] Il y a certains grands journaux au Japon : Yomiuri (YS), Sankei (SS) au centre droit, Mainichi (MS), Asahi (AS) et Nikkei (Nihonkeizai : NS) au centre gauche. NHK (Nippon Hosou Kyokai) est une station de télévision publique au Japon.

[12] Selon les libéraux, il existe une pluralité d’acteurs qui participent aux relations internationales comparativement aux réalistes et aux néoréalistes.

[13] Selon le modèle du politologue Alexander Wendt, le comportement social des États baignent dans un système international d’une culture donnée, hobbesienne, lockéenne, et kantienne-au travers d’un continuum conflit-coopération. Ce qui signifie que l’État s’adapte au contexte international de type lockéen, et non le contraire (son volontarisme prime).

[14] La région Asie-Pacifique – allant de la Corne de l’Afrique à la mer de Chine méridionale – tend à devenir le nouveau centre de gravité de la politique mondiale avec dix marchés émergents. La stratégie nipponne Asie Pacifique (plutôt que l’Asie de l’Est ou l’Eurasie), inclut les États-Unis, l’Australie et l’Inde afin de contrer la montée en puissance de la Chine.

[15] Après sa démission mais en tant que législateur, l’ancien Premier ministre Shinzo Abe a appelé à un amendement à la loi nationale sur le référendum dans le but de réaliser son objectif de longue date de réviser la Constitution.

Démocratie et développement durable se renforcent-ils mutuellement?

Point de vue

Mélodie Charest

Mélodie Charest est étudiante au baccalauréat multidisciplinaire à l’Université Laval, et journaliste au journal franco-albertain Le Franco. Son parcours universitaire lui permet de s’initier à la géographie et aux sciences politiques.

Courriel : melodie.charest.1@ulaval.ca

vol 6 n4, 2020

Résumé : Du 16e siècle au 21e siècle, le bassin de La Plata est un miroir des conséquences des successions de doctrines politiques, en Amérique latine, dans la gestion des ressources naturelles. Le grand retour à la démocratie, au 20e siècle, et l’essor du développement durable marque également la gestion des eaux. Nous sommes en droit de nous questionner sur la relation entre la démocratie et le développement durable. À travers le cas du bassin de La Plata, je tenterais d’illustrer le type de relation entre la démocratie et ce paradigme.

Mors-clés : bassin de La Plata, démocratie, développement durable, Amérique latine.

Abstract : From the 16th century to the 21st century, the La Plata basin is a mirror of the consequences of the successions of political doctrines in Latin America in the management of natural resources. The great return to democracy in the 20th century and the rise of sustainable development also marks water management. We are entitled to question the relationship between democracy and sustainable development. Through the case of the La Plata basin, I try to illustrate the type of relationship between democracy and this paradigm.

Keywords : La Plata basin, democracy, sustainable development, Latin America.

Après le colonialisme, l’Amérique latine a été profondément marquée par une nouvelle doctrine politique qui façonne la manière de gouverner les populations, mais aussi de gérer les ressources naturelles : l’autoritarisme. Au cours du 20e siècle, la scène politique de cette région du monde est marquée par la montée fulgurante puis la chute des régimes autoritaires qui émergent de cette doctrine. Ces régimes se sont concrétisés par différentes juntes militaires et dictateurs : Perón en Argentine ; Estenssoro en Bolivie ; Stroessner au Paraguay et Vargas au Brésil.

Il réside tout de même une continuité entre les doctrines colonisatrice et autoritaire : l’exploitation des ressources naturelles pour leur potentiel économique et symbolique. Lorsque la doctrine autoritaire décline et laisse place à la démocratie, la manière d’envisager la mise en valeur des ressources naturelles change.

En ce sens, l’histoire du bassin de La Plata évoque bien cette dynamique de successions de doctrines politiques, du colonialisme à l’autoritarisme pour terminer avec la démocratie.

Les caractéristiques géographiques de ce bassin sont multiples ; son approvisionnement implique plusieurs affluents et cours d’eau. Nous pouvons en retenir ses principaux : les affluents des cours d’eau du Paraguay, du Paraná, du Rio de la Plata et de l’Uruguay. Le bassin de La Plata est le théâtre de rivalités, voire de luttes entre l’Argentine, la Bolivie, l’Uruguay, le Paraguay et le Brésil. Dès le 16e siècle, le bassin suscite la convoitise des puissances coloniales pour le potentiel navigable qu’il représente ; une convoitise qui demeure tout au long du 20e et 21e siècle, mais pour un autre aspect : son potentiel hydraulique.

A partir des années 1940, les barrages se multiplient, principalement dans le haut bassin du Paraná, dont le potentiel hydraulique est le plus fort. Cette montée en puissance des barrages concorde avec celle des puissances dictatoriales militaires de l’Argentine, du Brésil et de la Bolivie. Les barrages ont, certes, une utilité en ce qui a trait à l’approvisionnement énergétique de ces pays, mais ils constituent également des géosymboles de leurs puissances politiques.

La prolifération des grands aménagements hydrauliques, vers le milieu du 20e siècle, engendre celle des conflits. De ces innombrables conflits, c’est le projet Itaipu, construit non loin de la jonction des frontières entre Argentine, Brésil et Paraguay, qui marque probablement le plus l’histoire. Il s’agit d’un projet entre le Brésil et le Paraguay des années 1970, et aujourd’hui la deuxième centrale hydraulique la plus importante au monde en termes de puissance installée, avec 14 000 MW. Le projet Itaipu est une véritable assise du pouvoir brésilien, il permet au pays d’étaler sa force technologique et d’exercer un contrôle sur les États voisins, comme l’Argentine. 

À travers cet exemple, nous comprenons que, par le biais de projets d’aménagements hydrauliques, les cinq pays contrôlant le bassin instrumentalisent ce dernier à des fins politiques. Dans cette optique, les eaux du bassin suscitent davantage de conflits qu’un désir de coopération entre les pays. Cependant, un tournant dans l’approche de la gestion de cette ressource hydraulique prend forme au courant des années 1980. Un désir de coopération entre les pays naît et concorde, par ailleurs, avec le déclin des dictatures et le retour du régime démocratique dans les diverses gouvernances.

Ce souci de coopération autour du bassin versant voit certaines de ses prémices se dessiner dès les années 1960. En 1969, l’Argentine, la Bolivie, l’Uruguay, le Paraguay et le Brésil signent un traité qui imbrique des préoccupations qui relèvent à la fois du fait social, économique et environnemental. Ce traité conduit, quelques années plus tard, à la création du FONPLATA (Fonds financier pour le développement du bassin du Rio de la Plata) une institution qui se charge de trouver les fonds nécessaires aux divers projets du bassin. 

En 2018, le FONPLATA est insufflé par un souffle nouveau grâce à l’injection de 60 millions de dollars américains de la Banque européenne d’investissement (BEI) pour financer des projets d’infrastructures publiques dans les cinq pays concernés par le bassin versant. Il est intéressant de noter que le partenariat BEI-FONPLATA s’enracine dans un souci de développement durable. L’accord «  permettra de financer les investissements d’administrations locales, régionales et nationales dans la région du bassin du Río de la Plata afin de promouvoir des projets sociaux, économiques et environnementaux avec un objectif commun : renforcer les infrastructures qui facilitent l’adaptation aux changements climatiques, aussi bien dans les zones urbaines que ruraux  » (Yormesor, 2018).

Comme mentionné antérieurement, c’est dans les années 1980 que le désir de coopération autour du bassin versant prend davantage d’ampleur. Cette synergie concorde avec la chute des dictatures et la montée de la démocratie, mais un autre élément contextuel doit être souligné : le développement durable. Ce paradigme, né en 1987, insuffle une nouvelle vision de gouvernance. Au lieu d’isoler les sphères sociales, économiques et environnementales, l’approche du développement durable tente de les imbriquer les unes aux autres.

À la lumière de cette histoire, nous sommes en droit de nous questionner sur la relation entre la démocratie et le développement durable. À travers le cas du bassin de La Plata, je tenterais d’illustrer le type de relation entre la démocratie et ce paradigme. Sont-ils liés par un lien de causalité ou un lien causal ? Le développement durable émerge-t-il nécessairement de la démocratie ? Le développement durable et la démocratie forment-ils un duo ?

1. « D » comme démocratie ou comme développement durable ?

Yannick Rumpala, professeur à la Faculté de droit à l’Université de Nice, consacre un article sur une question semblable. Dans son article de 2008, Le développement durable appelle-t-il davantage de démocratie ? Quand le développement durable rencontre la gouvernance, Rumpala se demande si le « développement durable appelle-t-il davantage de démocratie ? ». Tout au long de l’article, il greffe des concepts propres au développement durable, comme le concept de participation, et qui font écho à la démocratie. Il définit, par d’ailleurs, le développement durable de la manière suivante : « Telle qu’elle est le plus souvent conçue, la problématique du développement durable renvoie à un large ensemble de changements profonds à réaliser dans toutes les sphères de la société » (Rumpala, 2008 : 2).

Le développement durable est accompagné par ce désir d’intégrer « l’ensemble de la population à la réalisation du projet collectif. Le travail institutionnel est ainsi censé se mettre sur les voies de l’ouverture et du dialogue » (Rumpala, 2008 : 6). La racine du paradigme serait donc « l’obtention d’un soutien actif de la part du plus grand nombre et cela suppose effectivement la plus large mobilisation, à partir du moment où il est établi que l’objectif de “développement durable” doit valoir pour chaque membre de la collectivité » (Rumpala, 2008 : 7). La coopération devrait être la combinaison de la participation des citoyens dans le processus menant à les prises de décisions de politiques publiques et de son consentement face à l’implication de ces décisions.

Ainsi, dans la vision de Rumpala, le développement durable se présente comme un projet sociétal : « l’État ne peut pas assurer à lui seul un développement durable de nos sociétés. Le développement durable est du ressort de la société tout entière » (Rumpala, 2008:7). Pour ce faire, un véritable travail de dialogue entre collectivité et État doit s’effectuer, mais aussi un travail d’éducation et d’information.

Comme nous pouvons le voir, développement durable et démocratie peuvent être rapprochés, mais Rumpala n’est pas aveuglé par ces ressemblances et jette un regard plus critique sur le développement durable face à la démocratie. Pour cet auteur, le développement durable s’accompagne également du désir (ou, du moins, d’une nécessité) de changer le fonctionnement du cadre institutionnel. Dans son article, le professeur universitaire souligne que le développement durable ébranle certains fondements de la démocratie. Son avènement, bien qu’il soit intimement lié à la démocratie, pousse à revoir les rôles, mais surtout les responsabilités de tous les acteurs, et ce, à plusieurs échelles.

En effet, nous apprenons que le développement durable confronte la démocratie de par son manque d’efficacité dans l’intégration de la population dans le processus de prise de décision de politiques publiques. Ce jugement est également porté par Dominique Bourg, directeur adjoint à l’Institut de Géographie et durabilité de l’Université de Lausanne.

Lors d’une conférence que Bourg donne en 2013 à l’Université Laval, il peint le cœur de la démocratie par le souci du bien-être des citoyens. C’est avec ses sens que le citoyen est à la fois juge des prises de décisions de politiques publiques et maître de connaissances du bien-être qui est le sien. Cependant, en environnement et en développement durable, cette idée de bien-être s’incarne de manière différente. Les problèmes environnementaux contemporains sont invisibles : le citoyen ne peut d’accéder aux connaissances que « de façon médiatisée, de par l’intermédiaire de connaissances scientifiques, en passant par les médias » (Bourg, 2013). Le chercheur nous fait réfléchir sur la manière dont les médias et les lobbys partagent les informations concernant ces réalités environnementales.

Ainsi, pour Bourg « ce citoyen, source de connaissances, ce citoyen juge, pondéré, informé quant aux conséquences des politiques publiques sur le bien-être, ne fonctionne pas du tout en environnement ». En ce sens, le développement durable nourrit les fondements de la démocratie, mais tout en confrontant le régime à ses limites.

2. La participation citoyenne et ses manifestations

Pour Rumpala, le développement durable s’opère dans une « double reconstruction » du public et du citoyen qui doit, en théorie, « écouter ce qui lui est dit et tenir compte de ce qui lui est conseillé, tout en s’insérant dans les discussions de la collectivité. C’est alors la qualité des choix collectifs qui est censée s’améliorer grâce à tous ces apports, faits de connaissances, de compétences, d’inventivités multiples » (Rumpala, 2008 : 7). 

Dans cette optique, la société civile joue un rôle essentiel dans ce travail. Ce groupe d’acteurs qui est en marge des instances publiques ou, du moins, jouit d’une certaine indépendance à son égard, conserve des relations importantes avec celles-ci. La société civile peut donc se présenter comme ce trait d’union entre citoyens et institutions.

Mais la réalité est plus complexe. Si la crainte de la cooptation n’est jamais bien loin, c’est davantage la manière dont la société civile doit être intégrée au cadre institutionnel et dans le processus de prise de décisions qui intéresse l’auteur de l’article. En ce sens, il met sur la table les démarches participatives qui s’incarnent comme « un moyen de réduire la distance que ces dispositifs représentatifs plus classiques peuvent être accusés de produire » (Rumpala, 2008 : 13). L’auteur prévient que des efforts de participation ne conduisent pas nécessairement à un processus d’élaboration conjointe des décisions. Le développement durable, abordé en tant que projet collectif et rassembleur, se construit avec le consentement et l’appui du citoyen. La qualité de son intégration ou, du moins, de sa participation à ce grand projet passe par la qualité de certains facteurs sociétale son éducation et les informations que le citoyen possède.

Rumpala cite un plan rapport de 2005 du groupe Équilibres qui tente de (re) définir le rôle de l’État dans ce nouveau paradigme. Pour l’auteur de ce rapport, Ayong Le Kama, nous pouvons envisager « la participation du public, dans la mise en œuvre d’une politique publique ou de son évaluation, dépend de son niveau de formation et d’information, de ses conditions de vie (la précarité n’aidant pas, bien sûr, la participation) et de l’état du lien social (que l’on peut appréhender à travers la participation citoyenne, associative, politique, etc.) » (Rumpala, 2008 : 17). 

3. Excursion au Brésil

La démocratie et le développement durable partagent plusieurs concepts qui forment le socle de leur définition. Malgré les concepts qui les rassemblent, nous avons vu que le développement durable confronte la démocratie à ses limites.

Dans ce sens, le cas du Brésil (un des cinq pays concernés par le bassin de La Plata), dans son régime démocratique et la manière dont le pays déploie les trois piliers du développement durable (social, économie et environnement), doit être souligné.

Dans son article Démocratie, conflits redistributifs et réforme de la protection sociale au Brésil, Luciana Jaccoud dépeint le Brésil comme « une preuve qu’il n’existe pas de relation linéaire entre le développement de la démocratie et des droits sociaux. Cependant, si l’on n’observe pas de lien de causalité systématique entre ces deux phénomènes, la relation entre la stabilité démocratique et la redistribution est explorée dans l’optique d’évaluer dans quelle mesure la permanence de la démocratie sur de longues durées participe de l’affirmation des pressions redistributives qui se reflètent dans les décisions politiques et l’action de l’État en faveur d’une plus grande générosité des systèmes de protection sociale » (Jaccoud, 2018).

Comme l’illustre Jaccoud avec le cas brésilien, ce bien-être qui, selon la définition de Bourg, devrait motiver les prises de décisions de politiques publiques, est, en quelque sorte, bafoué. En rappelant les propos de Bourg et de Rumpala, la démocratie est remise en cause par l’idée du développement durable qui ajoute les enjeux environnementaux aux faits social et économique. Il faut rappeler que les enjeux environnementaux, de par leurs caractères complexes, moins visibles et imprévisibles, rendent l’implication du citoyen dans la démocratie, à travers la quête de son bien-être, plus ardue.

Comment cette puissance du monde émergence compose avec la protection environnementale ? À cette question, Catherine Aubertin, dans son article Repensez le développement du monde : le Brésil se met en scène à Rio +20, décrit la position brésilienne dans la cause environnementale comme « paradoxale ». Pour l’économiste de l’environnement, le Brésil « apparait comme un défenseur et un excellent médiateur de la cause environnementale sur la scène internationale. Il possède des outils de conservation exemplaires (code forestier, système national des unités de conservation, veille satellitaire, etc.) alors que sa pratique est controversée quant à l’application de ces outils, les droits de ses populations indigènes et la violence entretenue par les propriétaires terriens — les fazendeiros réunis sous la bannière des “ruralistes”. Depuis l’arrivée à la présidence de Dilma Rousseff, initiatrice du très productiviste Plan d’accélération de la croissance (PAC), on observe une nette remise en cause des acquis environnementaux » (Aubertin, 2012), une tendance qui s’est accélérée avec l’élection à la présidence de Jair Bolsonaro en 2019. Aubertin ne nie pas la présence de la société civile qui porte des combats environnementaux ; une société civile « fortement connectée à l’international » (Aubertin, 2018). Elle rappelle cependant que le Brésil « est tiraillé entre différents intérêts, dans ses arbitrages entre développements en conservation » (Aubertin, 2018). Une mêlée qui façonne tous les pays contemporains.

Conclusion

À la lumière de ces informations, reposons-nous la question qui porte ce texte : le développement durable émerge-t-il vraiment de la démocratie ? Forment-ils vraiment un duo  fonctionnel ?

Si nous sommes prêts à affirmer que la démocratie ou, du moins un souci pour la démocratie, est une condition à l’émergence du développement durable, nous ne pouvons pas nier que le développement durable confronte la démocratie et nous pousse à repenser un système de gouvernance.

En conclusion, nous pouvons nous pencher sur cette mise en garde que Rumpala formule : « Derrière une réflexivité apparemment stimulée, certains discours dans la sphère institutionnelle ont ainsi tendance à glisser vers une vision instrumentale de la démocratie, à savoir une vision dans laquelle la démocratie n’est plus seulement une fin, mais aussi un moyen. Les considérations sur le développement durable et celles sur les avancées démocratiques peuvent même être entremêlées » (Rumpala, 2008 : 17).

L’instrumentalisation de la démocratie, mais aussi du développement durable est visible dans le cas brésilien dépeint par Aubertin. La mise en garde de Rumpala est pertinente, mais reste assez ambivalente dans la manière dont celle-ci peut être perçue dans le cas du bassin de La Plata. Les premiers pas d’une gestion qui s’inscrit dans des préoccupations économiques, sociales et environnementales du bassin de La Plata remontent aux années 1960. La démocratie débarque, quant à elle, dans les années 1980…

Le développement durable s’appuie sur la démocratie et cette dernière s’appuie sur le développement durable. Cependant, comme nous l’avons exploré à travers le bassin versant de La Plata, ces deux concepts ne forment pas une symbiose parfaite : le développement durable nous pousse à nous questionner sur la définition concrète de l’implication citoyenne dans son bien-être.

Références

Aubertin, C. (2012). Repenser le développement du monde : Le Brésil se met en scène à Rio +20. Mouvements, n° 70(2), 43‑58.

Institut EDS (2013). Dominique Bourg – Vers une démocratie écologique? 9 janvier,https://www.youtube.com/watch?v=SuHRhbgeyts

Jaccoud, L. et Souchaud S. (2018). Démocratie, conflits redistributifs et réforme de la protection sociale au Brésil. Problèmes d’Amérique latine, 111(4), 41-57.

L’Histoire (2019). Les régimes autoritaires en Amérique latine, 1930-1990. C. le 3 janvier 2021, à l’adresse https://lhistoire.fr/carte/les-régimes-autoritaires-en-amérique-latine-1930-1990

Rumpala, Y. (2008). Le développement durable appelle-t-il davantage de démocratie ? Quand le développement durable rencontre la gouvernance. VertigO – La revue électronique en sciences de l’environnement (Montréal), 8(2), https://journals.openedition.org/vertigo/4996

Yormesor, D. (2018). Lutte contre les changements climatiques en Amérique latine : La BEI et FONPLATA signent un accord visant à investir 120 millions d’USD dans des projets de développement durable. European Investment Bank. C. le 2 janvier 2021, à l’adresse https://www.eib.org/fr/press/all/2018-181-climate-action-in-latin-america-eib-and-fonplata-sign-agreement-to-invest-usd-120m-in-urban-and-rural-development-projects.

Bertrand Badie (2020). Inter-socialités: le monde n’est plus géopolitique. Paris : CNRS Éditions.

Recension

Dans cet ouvrage, le politologue Bertrand Badie expose sa vision de relations internationales où les acteurs non étatiques prennent le pas sur les États. Autrefois, le politique était l’apanage des États et la politique mondiale reflétait uniquement, estime l’auteur, les décisions des gouvernements, alors que le social demeurait variable négligeable. La donne serait désormais inversée. De plus en plus, le politique serait instable, incertain, et le social doté des capacités les plus fortes. Ce serait un changement paradigmatique majeur : les convergences de mouvements sociaux seraient alors en train d’orienter l’histoire, en lieu et place des décisions prises dans les capitales, des coopérations et des rivalités entre États.

Cette analyse de Bertrand Badie repose notamment sur les grands mouvements sociaux de l’automne 2019 qui, d’Alger à Bagdad en passant par Hongkong, La Paz ou Santiago, ont parcouru le globe. L’interdépendance de ces expressions collectives serait manifeste selon l’auteur, et elles se renforceraient mutuellement. C’est la coalescence, la fédération de tous ces mouvements sociaux de protestation que Bertrand Badie appelle l’intersocialité, désormais une force majeure selon lui dans la marche du monde.

« L’intersocialité ne cesse de replacer l’humain au centre du jeu international alors que celui-ci était encore naguère laissé aux seuls monstres froids. Elle est même redevenue le sujet principal des relations internationales, renvoyant la géopolitique à son simplisme d’antan, désormais combiné à une naïve désuétude », écrit Bertrand Badie dans cet ouvrage, où il expose sa vision de relations internationales « devenues de plus en plus inter-sociales, loin des simplismes géopolitiques ». Ainsi, le monde aurait radicalement changé de grammaire. Définie lors de la paix de Westphalie, qui mettait fin au carnage de la guerre de Trente Ans (1618-1648), cet ordre mondial des relations internationales reposait sur la souveraineté des États, et se traduisait par le monopole, selon les analyses et en pratique largement vérifié, de l’action politique entre les mains de ces États sur la scène internationale. En 1945, l’ordre international post-guerre mondiale reposait encore très largement sur la puissance des États, notamment militaire. Avec la fin de la guerre froide et la mondialisation, tout a changé.

Les acteurs non étatiques – multinationales, plates-formes numériques, ONG, villes et mouvements sociaux – prennent toujours plus d’importance. Déjà ébranlée par la montée en puissance du Sud et des pays émergents, la scène mondiale devient plus complexe. On assisterait donc à l’émergence d’un nouvel ordre mondial dans lequel les États seraient dépossédés de leur préséance, forcés de partager la capacité d’action politique avec des acteurs non-étatiques, multinationales certes, mais aussi mouvements sociaux aux revendications multiples.

L’idée est intéressante et le propos, nourri de nombreuses réflexions et illustrations. Érudit, l’auteur développe un argumentaire qui expose clairement le poids politique croissant d’acteurs jusqu’à récemment peu considérés dans les analyses de relations internationales.

C’est là un premier point de critique : est-ce à l’émergence d’un nouvel ordre mondial que l’on assiste, ou simplement à la faillite d’une lecture, d’une analyse des relations internationales très centrée sur l’État comme seul acteur pertinent ? Car cette idée que cette scène internationale ne rassemble pas que les États, mais aussi des entreprises, des organisations, des ONG, des mouvements sociaux n’a rien de novatrice : on la trouve déjà sous la plume de nombreux auteurs, sociologues, géographes, ou politologues dont le modèle d’analyse a depuis longtemps dépassé le modèle réaliste en relations internationales. Alors, nouvel ordre mondial en gestation, ou faillite d’un modèle d’analyse dépassé ?

Certes, l’ampleur et la vigueur des mouvements de contestation sociale est frappante en 2019-2020 et mérite intérêt et attention : ces mouvements sont-ils là pour durer ? reposent-ils sur une conjonction fortuite d’événements isolés, ou traduisent-ils en effet l’émergence de dynamiques sociales fortes avec lesquelles les États devront compter, alimentées par les frustrations de populations envers les échecs sociaux et les peurs induites par la mondialisation, sentiments exacerbés désormais par la pérennisation des « faits alternatifs » rendant tout argumentaire raisonné a priori contesté dans ses fondements mêmes.  Mais cet effet induit de la mondialisation, ici encore, n’est pas une idée neuve : cela fait plusieurs années que des sociologues et politologues annoncent des lendemains qui déchantent et le repli de populations marginalisées ou nourrissant la représentation d’avoir été dupées par les gouvernements du fait de politiques économiques attribuées à l’intégration dans la mondialisation (Fritz, 2002 ; Ghorra-Gobin & Reghezza-Zitt, 2016; Cox, 2017).

S’agit-il de phénomènes nouveaux ? L’auteur marque l’avènement des phénomènes de contestation sociale à 2019; il les mentionne mais les mouvements de contestation du printemps arabe, à partir de 2011, ont aussi eu des impacts politiques majeurs, en Afrique du Nord et au Proche-Orient. En 1989, ce sont des mouvements sociaux qui ont conduit à l’effondrement du mur de Berlin, à la chute des démocraties populaires puis en 1991, par effet ricochet, de l’Union soviétique, bouleversement majeur sur la scène internationale et qui a engendré le mythe, pourtant largement répandu à l’époque au sein de l’intelligentsia occidentale, de la fin de l’Histoire promue par Francis Fukuyama.

C’est là un dernier point de critique, plus théorique cette fois-ci : déduire de la présentation de l’émergence de mouvements sociaux forts, que le « monde n’est plus géopolitique ». C’est qu’au mythe de la fin de l’Histoire de Francis Fukuyama, né dans le bouillonnement de la fin d’un ordre mondial en 1991, fait écho le mythe de la « fin des territoires » promu par Bertrand Badie dès 1995, et qu’il mobilise à nouveau comme cadre théorique pour cette analyse.

Pour l’auteur, l’émergence de nouveaux acteurs forts sur la scène internationale traduit la fin de la nature géopolitique des relations internationales, sous l’effet d’une double erreur : tout d’abord, croire que la géopolitique est le synonyme de relations de pouvoir entre États; et, par ailleurs, croire que l’espace et le territoire ne comptent plus. La géopolitique est l’étude des relations de pouvoir qui portent sur des territoires ; cette acception suppose l’existence d’acteurs autres que les États et ne réduit pas les enjeux politiques sur la scène internationale aux rivalités interétatiques, comme dans le modèle réaliste. Il faut sortir de ce paradigme réaliste réducteur, avant de clamer la fin de la pertinence de l’analyse géopolitique. Ensuite, les transformations, majeures et réelles, induites par les technologies de l’information ont certes profondément modulé les relations des acteurs politiques et économiques au territoire, mais n’ont certainement pas effacé ce dernier. Le rôle décisif de la logistique et du choix de la localisation de centres de production et de distribution, dans le domaine économique, confirment la permanence de l’importance du territoire (Lasserre, 2000); tandis que sur le plan politique, la récurrence du facteur territorial dans les conflits souligne qu’il est vain de lire la fin des territoires dans l’équation politique du monde.

En conclusion, on souscrira à l’analyse de l’auteur qui estime que « la guerre n’est plus une confrontation d’intérêts collectifs gravés dans le marbre par une parole gouvernementale pleine de sa légitimité, mais résulte d’un jeu effroyablement complexe d’intérêts particuliers » : le monde contemporain est animé par une multitude d’acteurs opérant à de nombreuses échelles différentes (Lasserre et al, 2020). Mais cela n’implique en rien que le monde ne soit plus géopolitique.

Références

Cox, M. (2017). The rise of populism and the crisis of globalisation: Brexit, Trump and beyond. Irish Studies in International Affairs28, 9-17.

Fritz, J. C. (2002). Mondialisation et déstructuration des cadres et des conditions de vie. Santé publique14(4), 425-464.

Ghorra-Gobin, C., & Reghezza-Zitt, M. (2016). Entre local et global: les territoires dans la mondialisation. Éditions Le Manuscrit.

Lasserre, Frédéric (2000). Internet : la fin de la géographie ? Logistique, internet et gestion de l’espace. Cybergéo, Revue européenne de géographie, n°141, https://journals.openedition.org/cybergeo/4467.

Lasserre, F., E. Gonon et E. Mottet (2020). Manuel de géopolitique. Enjeux de pouvoir sur des territoires. Paris, Armand Colin, 368 p., 3e éd.